YÖNETıctLERIN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZIRLANMASI* Colm O'NUALLAIN Çev: M. Kemal ÖKTEM** Bu rapor, Ankara'da 1-2 Ekim 1987 tarihlerinde yapılan gayriresmi yuvarlak masa toplantısındaki tartışmalardan ortaya çıkan başlıca noktaları yansıtmaya çalışmaktadır. Toplantı, Devlet Bakanlığı, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü ve OECD Teknik İşbirliği Komitesi tarafından düzenlenmiştir. Toplantının amacı, Türk yetkililerinin diğer bazı OECD üyesi ülkelerdeki kamu görevlilerinin üst düzey görevlere hazırlanmasına ilişkin çeşitli girişimler, gelişmeler ve deneyimleri gözden geçirebilmelerini sağlamaktı. TODAİE Genel Müdürü Prof. Dr. Nuri TORTOP'un konukları karşılamasından sonra, Devlet Bakanı Sayın Kazım Oksay toplantıyı resmen açmıştır. Türk katılımcılar arasında Başbakanlık, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Devlet Personel Başkanlığı ve TODAİE'den öğretim üyeleri ve üst düzey yöneticileri yer almıştır. Yabancı katılımcılar şu ülkelere ilişkin bilgi ve deneyimi sunmuşlardır: Avustralya, Kanada, Danimarka, Fransa, Federal Almanya, İrlanda, İsveç ve İngiltere. Konunun bütün ayrıntılarıyla ele alınması için toplantı süresi yetersiz olduğundan, bazı noktalar kısmen açıklığa kavuşturulmuştur. Bu nedenle, bu raporun bazı bölümleri çok kısa olmuştur. Öte yandan, toplantıda sunulan, özellikle performans değerlendirme gibi, özgül konular, bu rapora ek başka bir raporda yer alacaktır. GiR İ Kamu Görevlilerinin Üst Düzey Yönetici Kadrolara Hazırlanmasının Taşıdığı Büyük Önem, Bu Sorunu Daha Acil Hale Getirmektedir '" '" * OECD İşbirliği Programı Çerçevesinde 28.12.1987'de İngilizce olarak hazırlanan Danışman Raporundan çevrilmiştir. TODAİE Asistanı, Çevirinin yapılmasında değerli görüş ve düşünceleriyle yardımlarım esirgeme. yen hocam Doç. Dr. Doğan CANMAN'a teşekkürü borç bilirim. Ş
24 AMME İDARESi DERGİSi Kamu görevlilerinin üst düzey görevlere hazırlanması, gunumüz ekonomik ortamında giderek acil olmaktadır. Uluslararası edinilen deneyimler göstermektedir ki: Ulusal kaynaklarm önemli ve çoğu kez artan oranda bir bölümü, kamu kesiminde üst düzey kamu görevlilerince alınan kararlara göre kullanılmaktadır; - Sınırlı ulusal kaynaklar, artan gereksinim ve istemleri (taleplerd karşılayamamaktadır; azaltılması Kamu harcamalannın ve kamu hizmetinin hacmi ile maliyetinin yönünde artan istemler (talepler) vardır; ve kamu kesimi Hükümetler, kamu yönetiminin iyileştirilmesine nin yeniden düzenlenmesine çalışmaktadır. - Ulusal hükümetlerin çalışmaları ve sundukları kamu hizmetleri, kapsam ve yarışmacılık bakımından hızla büyüyen uluslararası bil' boyut kazanmıştır. İnsan kaynağının geliştirilmesi uygulaması, diğer alanlarda olduğu gibi, değişik ülkelerde kaçınılmaz olarak bir dizi etmen tarafından etkilenmektedir. Bunlar, eğitim sistemi, yönetsel gelenek ve kültürü içermektedir. Bu nedenle bir ülkede başarılı olan sistem ve uygulamalar, uyarlama yapılmaksızın diğer ülkelere gerektiğinde aktarılmamaktadır. Yine de, bir ülke için, kamu görevlilerinin üst görevlere hazırlanmasında diğer lilkelerdeki uluslararası düzeyde yatırım ve yeni gelişmeleri zaman zaman. gözden geçirme ve de~erlendirme iyi bir fırsattır. Hazırlama, Eğitimden Çok Daha Fazla Şeyler Gerektirir Kamu görevlilerini üst düzey görevlere hazırlamanın, yalnızca yapılacak.eğltimden çok da..1ja fazla şeyler gerektirdiği inancı ve yaygın deneyimi nedeniyle, bu konu daha geniş çerçevede incelenmelidir. ve ge1iş Bu çerçeve, üst düzey kamu görevlilerinin hazırlanmasında tirilmesinde önem taşıyan şu süreçleri içermektedir: - Performans (işbaşarımı) değerlemesi, - Yükselme (terfi> için seçme, - Gelişme ve eğitim gereksinimleıinin belirlenmesi, - Kariyer geliştirme (hareketlilik dahil), - Yönetimi geliştirme ve orta ve üst düzey kamu görevlilerinin diğer temel eğitim gereksinimleri ve eğitim t.ürleri, - Personeli eğitim için güdüleme veya astların eğitimini sağlama, Uygun eğitim (sağlanması) için gerekli kaynaklar. Ulusal kamu hizmetlerind3 merkezi insan kaynağı veya personel!']levi, işe alma yöntemleri ve düzeyleri, eğitim ve geliştirme için kurumsal düzenlemeler gibi konular da gözönünde bulundurulmalıdır.
YÖNETiCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZIRLAı\1MASI 25 Türkiye'de, Fransız Ulusal Yönetim Okulu'na <ENA) olan yakınlık ve ilgi nedeniyle, ENA'nın rolü ve deneyimi toplantının başlarında incelenmiştir. Daha sonra, diğer ülkelerdeki uygulamaların ve deneyimlerin belirli yönleri üzerinde bir dizi sunuş yapılmıştır. Fransa'da ENA Rol ve Deneyiminin İncelenmesi Fransa ve ENA'ya ilişkin olarak, ENA'nın kurulduğu koşulları, ulaşılmak. istenen amacı, geçen süre içinde Fransa'da kamu yönetimindeki değişiklikleri akılda tutmakta yarar bulunmaktadır. 1945 öncesi, Fransız yönetiminde işe almada değişik sistemler bulunmaktaydı. Grands Corps sistemi - Conseil d'etat (Danıştay), Cour des Comptes (Sayıştay) ve inspecteurs des Finance (Maliye MüfettişlerD ve her ba..1{anlıgın «redacteurs» işe alma sistemi değişikti. Her bakanlık için ayrı yanşma sınavları, işe alınanlarda farklı nitelikler sözkonusuydu. Bu nedenle, ortak bir yönetici sınıfı yoktu. ENA'nın yaratılmasının önemli bir amacı, Fransız yönetiminin değişlk kademelerine (düzeylerine) eleman almayı tek bir yöntemde birleştinnektl Üst düzey kariyer kalıplarında farklılıkl~' olmasına karşın, bu amaca ulaşılmıştır. ENA, toplumsal anlamda yönetimin açılmasında (işlevselleşmesinde) ilerlemenin bir unsw-u olmuştur. ENA'da, halen kamu görevlisi olanlardan giriş sınavlarında başarılı olanlara, dışardan sınava girenlere olduğu gibi sınırlı bir sayıda yer ayrılmıştır. Yine de, 1945'den bu yana, özellikle son on yıldır epeyce değişiklik olmuştur. Teknolojide ve teknolojik çevrede ulaşılması güç değişiklikler tur. olmuş Bakanlıklardaki sosyo-kültürel çevıe de aegışmiş bulunmaktadır. Bu değişiklikler, büyük kamu, yan-kamu ve hatta bazı durumlarda özel kuruluşları yönetecek olan ENA mezunlannın sürekli eğitiminin uygun ola rak geliştirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu ve bununla ilgili konularda, Fransa'da şu sıralar bazı yansımalar ('belirtiler) sözkonusudur. Örneğin, orta düzey kamu görevlilerinin daha etkili olarak gelişiminin sağlanmasının gerekli olduğu yolunda bir görüş vardır. Kamu yönetiminde gerekli değişikliklerin getirilmesi için yapılması zorunlu işlerin acilliği ve bürob:raslnin yavaş cevap vermesinin frenleyki etkileri arasında bir karşıtlık bulunmaktadır. Bu sorun, tüm ülkelerde vardır. Bu itibarla, üst düzey yöneticileri için uygulamalı çalışmaıarı ve ilgili tekniklerde eğitimi destekleyici ve güncelleştirid olup, onların üniversitelerden veya ENA benzeri okullardan getirebilecekleri bilgiye gereksinim vardır. Başlangıç eğitim/öğretimi, orta düzeyde ve elli yaşa doğru yer verilmesi geceken sürekli eğitim/öğretim sürecindeki en önemli evrelerin yalnızca ilk aşamasıdır.
26 AMME İDARESİ DERGİSİ Yenilik, Değişim ve Reform-Kamu Görevlilerini Üst Düzeylere Hazırlamanın Zorunlu Nedenleri Daha önce sözü edilen ülkelerin deneyimlerine dönüldüğiinde özellikle yenilik, değişim ve reform, kamu görevlilerini üst düzeylere hazırlamak için, genellikle hem çerçeve hem de zorunlu bir neden olarak görülür. Örneğin, Avustralya, İrlanda, İsveç ve İngiltere'de resmi kamu kesimi reformu veya bazı durumlarda programların yenilenmesi sözkonusudur. Bu programlar, son bir kaç yıl içinde başlatılmıştır ve halen yürürlüktedir. Kamu görevlilerinin hazırla...tlınası ve geliştirilmesinde özgül girişimlerdir. Yine de, şu sıralarda böylesi resmi programların olmadığı ülkelerde bile şimdiki ve gelecekteki üst düzey kamu görevlileri üzerinde odaklaşan paralel gelişmeler vardır. Politikacıların Başlattığı Personel Reformu Kamu hizmeti görevlilerine yönelik reform girişimi, birçok \ıikede siyasal ideolojileri ne olursa olsun, politikacılardan gelmektedir. Bu girişim, bazı durumlarda çok üst düzeyden gelmiştir. Birçok ülke politikacılan arasında ulusal sınırları aşan zımni ve giderek artan bir göriiş birliği ortaya çıkmaktadır; buna göre, memuriyette orta ve üst düzeye gelecek olanların işe alınması, yükseltilmesi, derece indirimi ve hatta roliine ilişkin yerleşik uygulamaların gözden geçirilmesine ve üzerinde yeniden düşiinülmesine acil olarak gereksinim vaı'dır. MERKEZi insan KAYNAKLARI/PERSONEL YÖNETİMi İşLEVi Merkezi Sorumluluk Çoğunlukla Bir Bakanlığa Verilmiştir Siyasal düzeyden yönetsel ya da örgütsel düzeye geçildiğinde, ulusal! federal kamu hizmetlerinde görevli insan kaynaklarından veya personelden merkezi düzeyde sorumluluk biçimleri üzerinde durmak önem kazanmaktadır. Beklenileceği üzere, bunun bazı değişik biçimleri bulunmaktadır, çoğu durumda merkezi sorumluluk bir Bakanlığa verilmiştir. Çoğunlukla da Maliye Bakanlığı (veya Hazine) bu sorumluluğu üstlenmiştir. İki örnekte - Kanada ve İngiltere - bir ikinci kurum belirli özgül işlevleri yerine getirmekle görevlendirilmiştir. Bunlar, sırasıyla, Kamu Hizmeti Komisyonu (Public Service Comroission) ve Başbakanlıktaki (Cabinet Office) (Yönetim ve Personele ilişkin) birimdir. Federal Almanya'da, Federal İçişleri Bakanlığı - anayasal nedenlerle - merkezi koordinatörlük rolüne sahiptir. İsveç'te ise, sorumluluk, görece yeni kurulmuş olan Kamu Yönetimi Bakanlığı'nındır. Merkezi sorumluluğun bölündüğü bu örneklerde, Maliye/Hazine Bakanlığının merkezi politika işlevini elinde tutma, memur sayısının ve ücretlendinnenin denetimini gerçekleştirme eğilimi vardır.
YÖNETiCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZıRLANMASı 27 En az iki örnekte Danimarka ve İngiltere'de - insan kaynakları/personel yönetimi işlevindeki sorumluluğu mümkün olduğunca merkeziyetcilikten ademimerkeziyetciliğe kayarak Bakanlıklara devretme konusunda bilinçli bir politika izlenmektedir. Danimarka'da, Bakanlıklar bu sorumluluğu Maliye Bakanlığından çok geniş yetkilerle almayı beklemektedir. İngiltere'de ise, Maliye Bakanlığı, toplam kadrolar (görev yerleri) ücretler ve genel istihdam koşullarıyla ilgili sorumluluğu elinde tutmaktadır. Yerinden yönetim eğilimi, kariyer geliştirme ve eğitim politikalarının çok daha belirgindir. uygulanmasında işe ALMA Üst Düzey Konumları Doldurmada Önemli Değişiklikler Memuriyette üst düzeyler için işe almada çeşitli ülkelerde önemli değişiklikler olmuş ve olmaktadır. Bunlar üst düzey görev yerlerinin aynı kurumdan atamalarla doldurulduğu geleneksel sürecin terkedilmesi yönündedir. Kanada'da, üst düzey yönetici mevkileri kamuya ile:..fl edilebilir ve açık yarışmayla işe alınacaklar belirlenir. Bu düzeydekilerin yeni düşünceler getirmesinin ve deneyimin önemi konusunda temel bir inanç vardır. Avustralya'da, en üst düzeydeki kadroların yüzde birine açık yarışma yöntemiyle atama yapılmıştır. Bu uygulama yalnızca ülkede oturanlara veya Avustralya uyruklulara özgülenmiş değildir. Tüm Bakanlıklardaki yöneticiler sözleşme ile politik atamalar yapılarak iş başına gelmektedir. İrlanda'da, en üst ikinci ve üçüncü düzey görevlere getirilme, son yıllarda açık yarışma sınavları ile yapılır olmuştur. Bakanlıklarda en üst düzey göreve atama, yalnızca yedi yıllık bir dönem için ve 60 yaş tavanı gözetilerek yapılmaktadır. İngiltere'de, açık yarışma, ilk düzey yönetici kadrolara (Müdür düzeyi) atamada uygulanan bir yöntem olmuş, yönetsel derecelerin en alt düzeyine işe almada geçmişteki uygulama terkedilmiştir. işbaşarimi DEGERLEMESİ Bireysel eğitim gereksinimi ve yükselme potansiyelini ölçmek için kullanılır Sözü edilen beş ülkede, biçimsel bir işbaşarımı değerleme sistemi uygulamaya konmuştur. Altıncı ülke olan Danimarka'da, Dışişleri ve Savunma Bakanlıklan dışında, genel ya da biçimsel bir sistem uygulanmamaktadır. Bununla birlikte, Maliye Bakanlığı, değerlemenin sistemli kullanımını veya kişisel gelişmenin Bakanlıklarca görüşme yoluyla ölçülmesini teşvik etmektedir.
28 AMME idaresi DERGiSi Üç ülkede - Avustralya, Kanada ve İngiltere - işbaşarımına bağlı ödeme sistemi getirilmiştir. İrlanda'da yeterliğe bağlı ödeme sistemi düşünülmektedir. İsveç'i de içeren beş ülkede, işbaşanmını değerleme sistemi, bireysel eğitime olan gereksim ve gelişme durumunu ve yükselme potansiyelini ölçmek için kullanılmaktadır. Sistemler işbaşarımı/sonuçlarla ilintilidir ve değerlernesi yapılanlara geribildirim ve danışmanlık verilmektedir. Yöneticilere, değerleme yöntem ve tekniklerinde eğitim verilmekte, sistemin değerlendirmesi ise değerlernesi yapılanlara verilmektedrro Bu tür eğitim ve değerlendirıne, sistemin eşitlikçi ve yeterli işlemesi için zorunludur. YÜKSELTMEDE SEçİM Yarışma Alanının Genişletilmesi Eğilimi Değinilen ülkelerin en az yarısında, eşit fırsat veya yeterlik ilkesı'nin, kamu görevlilerinin daha üst düzey görevlere yükseltilmesinde temelolacağı resmen kabul edilmiştir. Her Bakanlıkta üst düzey görevler için yarışma alanının, tüm kamu hizmetlerine ve dahası açık yarışma yöntemine açılma eğilimi farkedilmektedir. Bu durum,belki Avustralya ve Kanada'da en ileri düzeye gelmiştrr. Sunulan bildirilerde yer alan bazı önemli noktalar şunlardır: - Yükseltmede yapılacak seçimin ölçütlerinin ::leneyim, beceriler, bilgi ve yetkinlik (uzmanlık) temeline dayandırıldığı Kanada'da, yükseltmede potansiyelin belirlenmesinde işbaşarımı değerlemesinin rolü çok önemlidir. Avustralya'da üst düzey görevler için yarışma kapsamı genişletilmiş hatta ülke dışını kapsar olmuştur. - İrlanda'da üst düzey görevlere atarnada yedi yıllık bir dönem sınırı getrrilmiştrr. - Danimarka'da son yıllarda genel yönetici nitelikleri'ne özel önem verilmektedrro GELİŞME VE EGİTİM GEREKSİNİMLERiNİN BELİRLENMESİ İşbaşarımınm Değerlernesi ve Bilginin İlk Kaynağı Üst düzey kamu görevlilerinin gelişme ve eğitim gereksinimlerinin belrrlenmesi yaklaşımları ayrıntıda ülkeden ülkeye değişmektedir. Yine de, biçimsel işbaşarımı değerleme sistemlerinin uygulandığı ülkelerde, (bu tür) böylesi gereksinimlerin belrrlenmesinde, değerlemelerden edinilen bilgi ilk ve başta gelen kaynak özelliğindedir.
YÖNETİCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLEHE HAZıRLANMASı 29 Diğer kaynaklar: - Yöneticilerle görüşmeler Eğitim Birimlerinden edinilen bilgi Bakanlıkların yöneticilerinin görüşlerinin a.raştınlması Eğitim kursuna katılanlann geribildirimi - Hedef derecelerin örnekler araştırması - Diğer yerlerdeki uygulamaların karşılaştınlmasıyla elde edilen bilgidir, HAREKETLİLİGİ DE İÇEREN KARİYER GELİŞTİRME Planlamanm Önemi ve Değişik Yollar (Uslubun Çeşitliliği) Kariyer geliştirmede planlamanın önemi ve bunun gerçekleştirilmesinde seçilen yolların çeşitliliği konusunda tüm ülkelerde yüksek bir uyum görülmektedir. Hareketlilik, öncelikli olarak ve bir dizi yollarla sağlanmaktadır. Genç yöneticilerin, yükseltilmelerinden önce bazı ülkelerde olduğu gibi (örneğin, Danimarka, İrlanda ve İngiltere'de) belirli bir süreyle çalıştıklan Bakanlıkların dışında aynca bazı Bakanlıklarda çalışmaları şart koşulur. Personelin. kamu kesimindeki kuruluşlararasında, özel kesim ve sanayi kesimi arasında da değişimi hemen hemen evrensel bir özellik taşımaktadır. Bir kısım ülkelerde, üst düzey memurlar uluslararası görevlere getirilmektedir. örneğin, Kanada'da yöneticilerin yetişmeleri için iki yıllık bir süreye varan diğer ulusal görevlere atanmalan sözkonusudur. Birçok ülkede yöneticiler, eğitim amacıyla ülke dışındaki önemli üniversite ve kurumlara da gönderilmektedir. Bir diğer uluslararası boyut ise, çeşitli ülkelerde karşılıklı ve ortaklaşa düzenlenen üst düzey yöneticiler için seminer ve kurslara katılmak c~maktadır. Böylesi bir girişim F. Almanya, Fransa ve İngiltere'den kamu görevlilerini biraraya getirmektedir. YÖNETİMİ GELİşTiRME VE DİGER TEMEL EGiTİM GEREKSiNİMLERİ VE EGİTİM TÜRLERİ Gelenelmel Yönetim Kültüründen Ça.ğdaş Yönetim Kültürüne Değişim Gereği Ülkelerin çoğunda, memuriyette geleneksel yönetim kültüründen işletme (çağdaş yönetim) kültürüne doğru değişimi gerçekleştirmenin temel bir zorunluluk/gereksinim olduğu yolunda görüş hakimdir.!şletmecilik kültürü, kamu hizmetinde verimlilik, amaçlar ve sonuçlar, performans (işbaşarımı) ve sorumluluk, bireysel ve örgütsel gelişme ve kamuya hizmet anlayışıyla Hintllidir.
30 AMME İDARESİ DERGİSl Bu bağlamda, işletmeciliği geliştirme, kişisel beceriler ve önderlik, çeşitli ülkelerdeki programların çoğunda önemle vurgulanmaktad.ır. Federal Almanya'da, hizmete yeni alınan yöneticilere, uzmanlık alanlarıyla ilgili konularda - özellikle ekonomi ve hukuk alanında bilgilerini tazelemek için eğitim verilmektedir. Örneğin, hukukçulara ekonomide temel konular verilirken, ekonomistler ile diğer toplum bilimcilere temel hukuk verilmektedir. Şüphesiz kamu yönetimi de öğretilmektedir. Birçok ülkede, çeşitli biçimlerde tanımlanan giriş/hazırlık, oriyantasyon (yönlendirme) kursları kamu hizmetinde/memuriyette üst düzeylere alınan ve yükseltilenler için düzenlenmektedir. Bu kurslara katılımın zorunlu kılınması yönünde bir eğilim vardır. Bu kursların genel amacı, hükümet mekanizmasının, kamu politikalarının ve konularının, mali ve personel yönetiminin, ast-üst ilişkilerinin ve kamu yönetimi - halk ilişkilerinin, memurun hiyerarşinin değişik basamaklarında/düzeylerinde gelişen ve değişen rolünün anlaşılmasınıl bu konulardaki anlayışının genişletilmesini sağlamaktır. Bu konulara Kanada' daki oriyantasyon/yönlendirme kurslarında yer alan stres, kalp hastalıklan ve ağırlık denetimini içeren şu ilginç başlığı ekleyebiliriz: «Sağlık ve Sağlamlık». İngiltere'de, merkezi personel birimi kişisel gelişme planı çerçevesinde, üst düzey memurlarda aranan yeteneklerin (uzmanlık alanlarının) bir listesini çıkarmıştır. Bu liste, ('çekirdek» yetenekler (uzmanlıklar) olarak tanımlanan ve tüm Bakanlıklardaki üst düzey görevliler için gerekli görülen yetenekleri (uzmanlıkları) kapsamaktadır. Ayrıca, Bakanlıkların kendi gereksinmelerine göre uyarlayabilecekleri «önemli» yeteneklerin de bir listesi vardır. Çekirdek Yetenekler: - Kaynakların ve örgütlerin yönetimi, - Personelin yönetimi, İşin içeriğinin bilinmesi ve anlaşılması, Kendi işini yönetme, Bilişim teknolojisi, - Kendi iş alanında daha çok uzmanlık bilgisi veya uzmanlıkdır. Önemli yetenekler Temsil/ifade becerileri, Yazılılyönetsel beceriler, - Politika yönetimi, - Ekonomi, - Muhasebe ve maliye - Nicel becerilerlistatistik Hukuk - Sınai (endüstriyel) ilişkiler
YÖNETİcİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZıRLANMASı 31 Eğitim Uzun Süren Mesleki Geliştirme Sürecinin Ayrılmaz Parçası Eğitim kurslanna bakacak olursak, tüm ülkelerde eğitimin, bir kariyerin üst düzey memurlar için uzun gelişme sürecinin ayrılmaz, tamamlayıcı bir parçası olduğu kavramının vurgulandığını görürüz. Bu tür memuriyetlerdekilerin, görevlerinden uzunca sürelerle uzak kalmalarının uygulamada güç olduğu genellikle kabul edilmektedir. Sonuçta, gerçekleştirilen kurslann çoğu, ölçeksel (moduler) temelde yapılandınlmış/hazırlanmış biçimde, kısmen personelin hizmet süresine bağlı olarak birkaç günlük veya birkaç haftalık dönemlerle ve işbaşına dönüşü mümkün kılan aralıklarla düzenlenmektedir. Bazı durumlarda, bu ara verilen dönemler süresince, katılımcılann proje çalışması vb. hazırlıkları yapması gerekmektedir. Üst düzey memurların uzunca süreli kurslara katılmasının güçlüğü, örneğin Müdür Yardımcılarının Fransız P.T.T.'since düzenlenen ve bir Kamu Yönetimi Enstitüsünde gerçekleştirilen ilginç bir kursa devam etmelerinde sorun yaratan bir etmendir. Benzeri zorluklarla diğer ülkelerde de karşılaşılmıştır. öte yandan, bazı ülkelerde, üst düzey memurların 5-10 haftalık dönemleri kapsayan kurs veya gelişme programlanna katılımını zorunlu kılma yönünde son yıllarda birtakım girişimlerde bulunulmuştur. Örneğin İsveç'te, yeni kurulan Devlet Önderlik Dairesi, 5-10 haftalık modüllerle 9 aylık bir döneme uzanan gelişme programlan düzenlenmiştir. Danimarka'da beş yıldır yapılan üst kademe yöneticilik eğitim kursu 12 aya dağıtılmış 8 haftalık bir programdan oluşmaktadır. İngiltere'de yeni atanan Müsteşar Yardımcılan için üst düzey yöneticilik programı 6 haftalık yatılı kursları kapsamaktadır. Tanıtılan çeşitli programların içeriği gerçek anlamda politikayı vey8. hedefleri yansıtır. Bunlara değişik olarak «kamu hizmetinde etkili yönetim yeteneğinin güçlendirilmesi», «katılanlara değj,-şimle etkileşimde bulunma ve yönetmede, belirsizlikle uğraşmada, örgütlerini ve personeli daha iyi yönetmede, kamu ve özel kesim arasında daha iyi çalışma ilişkileri elde etmede yardımcı olmak,." ve «daha etkili yönetim sistemleri oluşturmada ve kamuya götürülen hizmetin niteliğini yükseltmede yardımcı olmak» biçiminde değinilir. Özel Kesim Yönetim Uzmanlık ve Deneyiminden Yararlanılması Bazı ülkelerde özel kesimin yönetim uzmanlık ve deneyimine önem verilmesi yolunda bir eğilim belirgindir. Bazılarında ise, üst düzey özel kesim yöneticileri kamu kesimindeki üst düzey yönetici meslekdaşlarıyla konferans ve seminerlerde bir araya gelmektedir. İngiltere'deki üst düzey yönetim programında, altı haftalık programın ilk dört haftasında bir arada bulunurlar.
32 AMME İDARESİ DERGİSİ Kamu-özel kesim kanşımının ilginç bir genişlemesi, İsveç örneğindeki Devlet Önderlik Dairesin'ce düzenlenen gelişme programları ve yürütsel forum (toplantı)lardaki belirli değerlerde görülür. Bu değerler: - Kamu kesiminde adaletin temel ilkeleri ve temel haklann korunması, Ozel kesimin hedefler, verimlilik ve sonuçları vurgulaması ve - Gönüllü kesimin değerleri ve kültü...-üdür. Kapsarnın ve Üst Düzey Yöneticilik Programına Güvenin Gösterilmesi Genişletilmiş üst yönetim programının alanı ve güvenilirliği İngiltere'deki programın ilk dört haftasında kamu ve özel kesim katılımcılarının bir araya geldiği dört bölümde çok iyi gösterilmiştir. Bunlar ': - Uluslararası, ekonomik, endüstriyel, teknolojik, fiziksel - ve toplumsal çevrede, mevcut ve gelecekte görülecek en önemli değişikliklerin gözden geçirilmesi, - Üst yöneticilerin stratejik yönetim, pazarlarna, para ve insanlann verimli yönetimindeki rolünün incelenmesi, - Gerçek ve güncel başlıca sorunlann katılımcılar tarafından incelerup. kendi «çözümlerinin" eleştirilmek ve tartışılmak üzere alanlarında en üst düzeyde bulunan uzmanlara sunulması. - Tanın.."Illş uzmanlarla panellerde başlıca konulann seminer biçiminde tartışılmasıdır. Üst Düzey Yöneticisinin Uluslararası Boyutta Rolü Çok önemli ve büyüyen uluslararası boyutta üst düzey yöneticisinin rolü özellikle vurgulanmıştır. Bu, çeşitli programlara ve karşılıklı değişim, du: ülkelerde görevlendirme, diğer ülkelerden memurlarla ortak kurslar sağlamayı amaçlayan değişik girişimlere yansıtılmıştır. Bu bağlamda, Federal Almanya ve İrlanda'da AET'ye ilişkin yönlendirme, eğitim ve dil kurslanna duyulan gereksinime özel önem verilmektedir. Memurların üst düzey görevler için gelişiminin zorunlu olarak, kesintisiz bir süreç olduğu, bir dizi yaklaşım ve etkinlikleri kapsadığı, biçimsel (resmi) eğitim ku.rslannın da en önemlilerden, ancak bu etkinliklerin yalruzca bir unsurunu oluşturduğu gerçeği, genel kabul görmektedir. Aynca, iş başında öğrenme, geliştirici görevler, projeler, özel sektörde görevlendirme, yurtdışı görevlendirineler de olmalıdır. Bu unsurlardan bazıları, üst düzey memurun kariyerindeki her başarılı aşamadaki sürecin bir bölümünü oluşturmalıdır. Geniş kapsamlı bir gelişme programının etkili işleyişinin, üst siyasal ve yönetsel düzeylerin etkin (aktif), açık ve güçlü desteğiyle sağlanabileceği genellikle bilinmektedir. YÖNETİMİ GELİŞTİRME VE EGİTİM için KURUMSAL ÇERÇEVE Muhtelif ülkelerde, üst düzey memurlar için yönetimi geliştirme ve eğitimin sağlandığı çeşitli örgütler, düzenlemeler ve işleyen sistemler bulun
YÖNETİCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZıRLANMASı 33 maktadır. Bunların bazıları birkaç ülkede ortak özelliktedir. İsveç tsveç'te, kamu hizmetinde (memuriyette) personel işlevinden merkezi olarak sorumlu Bakanlık, Kamu Yönetimi Bakanlığıdır. Bu bakanlığa bağlı olarak, asıl eğitim örgütü, Kamu Hizmeti Eğitim ve Geliştirme Ulusal Enstitüsüdür (SIPU). İşgörenleri (çalışanları) memurlardır. Bakanlık bütçesinden yardım alır; fakat, kendini finanse eden bir yapısı vardır, (döner sermaye gibi) aldığı parayı geri döndürmeye ve kar yapmaya çalışır. Bu düzenleme, Enstitünün yönlendirilmesinde ve etkinliklerinin, hem ulusal hem de uluslararası pazarlanmasında belirli bir kültür ve disiplin sağlamaktadır. Memurlar esas olarak SIPU'nun düzenlediği kurslara katılırlar; fakat İsveç'teki diğer enstitülere ve ülke dışına da giderler. Devlet Önderlik Dairesi (STIL) son yıllarda kurulmuştur ve en üst düzey 1500 memura hizmet verir. SIPU'nun bir uydusudur; fakat, görece özerktir ve bir Program Kurulu'nca denetlenir. Fransa Fransa'da, Başbakanlık Kamu Hizmeti Genel Müdürlüğü merkezi sorumluluğa sahiptir. Eğitimin geliştirilmesi/artınlmasından ve eylemlerin eşgüdümünden sorumludur. Memurların eğitimi, esasında bir dizi, temelde özerk olan Enstitü tarafından yapılır. Fransa Ulusal Yöneticilik Okulu fena), bu Enstitüler arasında merkezi role sahip olanlardan biridir. Enstitüler, genelde eğitim programlan geliştilir ve sunarlar, seçmek serbesttir. Yönetsel reform, Fransa'da eğitime bağlı olarak görüldüğünden, bir ikinci Ba.kanlık Yönetsel Reform Bakanbğı - da, Frans;z devlet memurlanna sağlanan eğitimle ilgi1enmot::tedir. İrlanda İrlanda'da Personel işlevinden merkezi sorumluluk Maliye Bakanlığı'ndadır. Devlet memurlannın eğitimi bakanlıklarda, kadrosu memurlardan oluşan Devlet Memurları Eğitim Merkezinde ve Kamu Yönetimi Enstitüsünde (IP A) sağlanmaktadır. IPA, hukuksalolarak bir özel yapı biçiminde oluşturulmuştur ve kurumsal ve bireysel üyeleri vardır. Kurumsal üyeler, tüm Bakanlıklar, yerel yönetimler, sağlık kurullan, (PrastatalsHar, üniversiteler ve diğer bazı tüzel kişilerdir. Devletten, yerine getirdiği özel hizmetler için mali yardım alır; fakat, eğitim ve diğer faaliyetleri için ücret talep eder. Faaliyetleri, Devlet memurlarının ve diğer kamu görevlilerinin eğitimini, başlıca üç tane temel dereceli programdan (kamu yönetimi, yerel yönetim ve sağlık yönetimi alanında) oluşan öğretimi, bir üniversiteyle ortak yürütülen Politika Çalışmalarında Master Programı'nı ve araştırma, danışmanlık ve yayıncılığı içermektedir.
34 AMME İDARESİ DERGİSİ İnglltere Ingiltere'de Başbakanlık'taki Yönetim ve Personel birimi, merkezi kurumdur. Kamu Kurum ve kuruluşlan için politikaları belirler. Her kurum ve kuruluşun kendi eğitim birimi vardır; fakat, dışarıdan uzmanlar getire bilirler. Devlet Memurları Koleji bir merkezi kurumdur; ancak, kamu hizmeti görevlilerinin eğitiminin yalnızca yüzde 2Q'sini sağlar. Kursların çoğu kısa ve yoğundur. Kurumlar, katılımcılarının ücretini ödemek zorundadır. Eğitim diğer kuruluşlarca da yerine getirilmektedir. Örnek olarak, Bristol Üniversitesinde, memurları, sağlık ve yerel yönetim personelini eğitim ve araştınna faaliyetleri için biraraya getirmek üzere kurulmuş bu lunan Bölüm verilebilir. Danimarka Danimarka'da durum İsveç'tekine çok benzemektedir. Danimarka Kamu Yönetimi Okulu fdanish School of Public Administration) başlıca devlet eğitim merkezi olarak yasayla kurulmuştur. Maliye Bakanlığına bağlıdır; fakat, merkezi ve yerel yönetim temsilcilerini kapsayan yönetim kurulu ile özerk bir statüye sahiptir. Yönetim merkezi Kopenhag'dadır; ama Okul, 5 bölgesel merkezde de eğitim vennektedir. Okulun kendini finanse etmesi gerekmektedir. Bazı ozel kurs türleri için hükümetten mali destek almaktadır. Açık pazarda diğer eğitim kurumlarıyla rekabet etmek zorundadır. Ayrıca danışmanlık işi de vapmaktadır. Danimarka'da diğer önemji bir kuruluş da, bu okulun yakın işbirliği içinde olduğu Yerel Yönetimler Eğitim Enstitüsü'dür. Federal Almanya Federal Almanya'da, kamu hizmeti için merkezi eğitim kuruluşu Federal Akademi'dir. İçişleri Bakanlığının bir parçasıdır; fakat, ayrı varsayımlarla kurulmuştur. Yılda çoğunlukla üst düzey 6000 memurun katildığ', ortalama 300 seminer ve kurs düzenlemektedir. Federal Akademi katılımcılardan Kanada ücret almamaktadır. Kanada'da merkezi bir yönetim okulu yoktur. Kanada yönetimi en üst düzeyde özel bir seçkinci grup yaratmada çok özenlidir. Yine de Kanada. ülke içinden ve dışından en iyi nitelikli öğretim üyelerince verilen kısa süreli, çok çe~itli kursların sağlanmasımn mutlak gerelpne inanmaktadır. Kamu hizmetinde orta ve üst düzeylerde, yeni düşünce ve deneyimlerin getirilmesinin önemine de inanılmaktadır. Hazine Kurulu {The Treasury Boardl eğitim ve yönetimi geliştinneyi de içeren tüm personel politikalarını oluşturur. Kurum ve kuruluşlar, bu politikaların yürütülmesinden sorumludur. Tüm eğitimin yüzde 7S'i kurumsal işlemler ve gereksinimlerle ilgilidir ve eğitim, kurumlarca, uygun gö
YÖNETİCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZıRLANMASı 35 rülen tüm kaynakların kullanımıyla yürütülür. Eğitimin diğer yüzde 15'1 herhangi bir kururnda bulunan personel ve maliye gibi hizmet ağırlıklı işlevlere lllşkindir. Dil eğitimi de bu kategoridedir. Başkentin 5 mil dışındaki yatıh Yönetimi Geliştirme Merkezi, kıdemli icracı, icracı, kıdemli yönetici ve dengi derecelerdeki yöneticilerin yalnızca en üst düzeydeki yüzde ikilik bir kesimine eğitim vermektedir. Bu yönetim eğitiminin hedefleri ve içeriği Kamu Hizmeti Komisyonu (Public Service Commission) tarafından geliştirilir ve Yöneticilik Eğitimi Kurulu (Management Training Board) 'nun-personel Eğitimi Kurulu'nun bir altkomitesidir - önerisi üzerine birimlerin üst düzey temsilcilerinden oluşan Personel Eğitimi Kurulu (Staff Training Counciı) tarafından kabul edilir. Kurslar, yalnızca Kamu Hizmeti Komisyonunca düzenlenir. Bunlar. yönetici yönlendirme eğitimi, sürekli yönetim eğitimi ve «zorunlu,., «beklenen,. ve «takdire bağlı,. olarak düzenlenen kalkınma yönetimi eğitimini içermektedir. Yönetimi Geliştirme Merkezinin öğretim üyeleri, kamu kurum ve kuruluşlarından. akademik çevrelerden ve özel kesimden gelmektedir. PERSONELİ EGİTİLMEYE GÜDÜLEME VEYA ASTLARıN EGİTiMİNi SAGLAMA İşbaşarımının Değerlendirilmesinin Önemli Rolü «İşbaşarımının değerlendirilmesi». bu bağlamda önemli bir rol oynamaktadır; Değerlendirilen personelin kendini değerlendirmesini ve bir geli!) me planında hemfikir olmasını gerektirir; ve - Yöneticilerin işbaşarımının değerlendirilmesinde. a..c;tlarını nasıl geliştirdikleri ve eğittikleri vurgulanıt'. Çok Yönlü Stratejilere Duyulan Gereksinim Genel bir deyimle, çok yönlü stratejilere gerek duyulmaktadır. Bunlar - işbaşanmı değerlendirmesine ek olaralr - ilgili bilgi ve becerilerin elde edilmesinin ödüllendirildiği üst düzey görevler için açık yarışma ile sa.ğlanan dürtü/uyarım. yöneticilerin bekledikleri ve elde ettikleri, personeli yeterince ve iyi eğitmelerini gerektiren, sonuçlara verilen artan önem ve personel birimlerince ve eğitim kurumlarınca eğitimin pazarlaması ve arttırılmasını kapsayabilir. Yükselme olasılığı, daha nitelikli iş veya daha iyj ücret de önemli güdüleyici etmenlerdir. UYGUN EGİTİMİ SAGLAMAK İçiN GERll:.KLi KAYNAKLAR Kanada'da Yönetici Sınıfın toplam maaşlannın yüzde ikisine eşit bir meblağ onların eğitiminde harcanmaktadır. Fransa'da 1971'de kabul edilen bir yasaya göre. hem kamu hem de özel kesimden işveren örgütır toplam maaşlann yüzde birine denk bir meblağı personelin eğitimine ayırmak zorundadırlar.
36 AMME İDARESİ DERGİSİ SONUÇ Daha önce belirtildiği gibi, bir ülkedeki başarılı sistemler ve uyguıamalar, uyarlama yapılmaksızın diğer ülkelere her zaman aktarılabilir daği1 lerdir. Bununla birlikte, toplantıda sunuşlar ve tartışmalar yapılırken, düşüncede, politikada ve uygulamada uluslararası belirgin bir yakınlaşma olduğu ortaya çıkmıştır. Bu, hem üst düzey görevlere yükselen memurların geliştirilmesi gereksinimleri, hem de bu gereksinimlerin karşılanmasında en uygun ve en etkili yaklaşımlarla ilgilidir. Değinildiği üzere, birçok ülkede belirgin bir eğilim, kamu kesiminde geleneksel yönetsel bir kültürden, yönetimi geliştirme ve hedeflere göre yönetimin vurgulandığı çağdaş yönetim!işletme) kültürüne geçme gereği biçiminde anlatılmaktadır. Çeşitli ülkelerde geliştirilen programların içeriği ve aynntısında bazı farklılıklar olmasına karşın, bir gelişme programında bulunması en çok i'stenen temel unsurlar üzerinde açık bir görüşbirliği bulunmaktadır. Planlama ve eylemi, eğitimin insan kaynağını geliştirme ve yönetmenin gerekli bir bölümü, yalnız ve ancak bir bölümü olduğu gerçeğine dayandınnak zorunludur. Fransa'daki ENA gibi haklı olarak saygınlığı olan ve kamu hizmetinde memurların üst yönetici düzeylere girmesi için seçiminde ve/veya hazırlanmasında özel role sahip olan özel yönetim okullarının, gelişme sürecinde, yalnızca belirli bir aşamadaki gereksinimlere yönelik olduğu da kabul edilmelidir. Ulusal kamu yönetimleri, zorunda olduklan gibi, memurların kapa sitesi, nitelikleri ve işbaşarımı ile ilgileniyorlarsa: onları yalnızca nasıl hazırlayıp geliştireceklerine değil. bir dizi karşılıklı ilişki içindeki konı' ve uygulamalara da bakmalıdırlar. Şu konular eleştirel bir gözle incelenmelidir: ne tür insanlar arıyorlar ve geleceğin üst düzey yöneticilerini nasıl işe alacaklar. - ücretlendirme ve onlan güdüleme biçimi, kariyer geliştirme planı, - işbaşanmını değerleme yöntemleri, - yükseltme için personelin seçiminin nasıl yapılacağı, gelişme ve eğitim gereksinimlerinin nasıl belirleneceği, - eğitimin nasıl sağlanacağı ve değerlendirileceği, - memurların sağlanan eğitimi iş ortamında kullanmalarına izin verilmesinin ve kullanmalarının güvenceye nasıl alınacağı, - doğru tür ve nitelikte sağlanan eğitim için gerekli olan kaynaklar. Temel Sorun: Dinamik Bir Merkezi İnsan Kaynakları işlevi Bu karşılıklı ilişkili konular ve sorular bütünleşmiş ve geniş kapsamlı bir bazda ele alınmalıdır. Bunun yapıldığından emin olmak için, oldukça gelişmiş ve dinamik merkezi insan kaynakları işlevine (kurumuna) ve uygun ve açık politikalar bütününe sahip olmak zorunludur. Mevcut poli
YÖNETİCİLERİN ÜST DÜZEY GÖREVLERE HAZıRLANMASı 37 tika ve uygulamaları gözden geçirmek, yukarıda sözü edilen konuların tümünü sıralamak, gelecekte gerekli görülen gereksinimleri karşılayacak politika ve insiyatifieri formüle etmek ve önermek de bu merkezi birimin görevi olacaktır. Bunun temel sorun olduğu rahatlıkla söylenebilir, Öylesine ki, kararlıca ve belirgince - herşeyden önce - ele alınmazsa, en üst düzeylerde insan kaynakları sorunlarını çözmede ve insan kaynağı gereksinimlerini karşılamada stratejik ve uyumlu bir yaklaşım olamaz. Bu yüzden, insan kaynağı veya personel işlevini yerine getiren mevcut yapı, politikalar ve uygulamaların, ana hatlarıyla çizilen çerçevede dikk6t!ice gözden geçirilmesi ve gerekli uyarlamalarm yapılmasının zorunlu olduğunun önerilmesi gerekir. Böylesi bir eylem kendi başına - gerekli olduğu halde - başarıyı garantilemeyebilir. Ek olarak, şunlar ençok istenir: en üst düzeyden aktif siyasal destek, üst düzey yöneticilerinin aktif desteği, eylemci bil imler yöneticilerinin destek - danışma birimlerindeki yö netimi geliştirmenin, sorumluluklarının gerekli bir bölümü olduğunu kabul etmeleri, diğer kurumların sunduğu se<.:ene~;.lerle desteklenme olasılıklı, Ba kanhklarca yerine getir ilen yönetimi geliştirme ve eğitim için, açık bir merkezi politika, belirli amaçlar ve bir program - bir memurun kariyerinin ardışık aşamalarına ilişkin sürekli bir eğitim/öğretim sisteminin düzenlenmesi ve sunulması, yönetsel ve kültürel değişim getirmede eğitimin kesin bir role sahip olmasının sağlanması, - üst ve orta düzey yöneticilerinin gelişme!eğitim programına katılımının zorunlu olması veya onları katılmaya teşvik edecek bir sistemin oluşturulmasının ciddi olarak düşünülmesinin sağlanması, - işe alma ve yükseltmede yeterlik ilkesinin uygulanması, yönetici derecelere çok düzeyli işe alma olanaklarının gözönünde bulundurulması. - işbaşanmı değerlendirmesinin, hem gelişme ve eğitim gereksinimlerinin belirlenmesi, hem de yükseltme için seçimle doğrudan bağlantılı olmasının kesinleştirilmesi, memuriyette, ülke içinde (özel kesim ve diğer yerlerle) ve uluslararasında değişim imkanını içeren iç ve dış hareketliliğin sağlanması, yönetimi geliştirme ve eğitim için yeterli mali yükümlülük ve 005 teğin bulunmasının garantiye alınması.