Ek Rehber: KAMU SEKTÖRÜ TANIMI Yayın Tarihi: Aralık 2011 ULUSLARARASI İÇ DENETÇİLER ENSTİTÜSÜ / Global 1
Ek Rehber: Kamu Sektörü Tanımı Yayın Tarihi: Aralık 2011 İçindekiler Giriş 3 Tanım 3 Kamu Sektörü Kurumlarının Çeşitleri 3 Kamu Sektörü Kurumları Diyagramı 5 Tanımlama Kriterleri 6 Sonuç 7 Yazarlar ve Gözden Geçirenler 7 2
Giriş Bu rehberin amacı, zaman zaman muğlak bir anlamda kullanılan kamu sektörü teriminin ne anlama geldiğini açıklığa kavuşturmaktır. Bu rehberi okuyan IIA üyeleri, dünya genelinde kurumları kamu sektörü kuruluşu olarak uygun bir çerçevede sınıflandırmak için spesifik kriterler belirleyebileceklerdir. Tanım Genel hatlarıyla kamu sektörü; devletler ve kamunun kontrolünde olan ya da kamusal olarak finanse edilen kurum ve kuruluşlar ile kamusal programlar, mallar veya hizmetler sunan diğer kurumlardan oluşur. Ancak bir kurumun bu çatı altında değerlendirilmesinin gerektiğini söylemek her zaman o kadar da kolay olmaz. Dolayısıyla, sınırları çizmemizde yardımcı olması için spesifik kriterleri ortaya koymak gerekir. Kamu sektörü, sadece çekirdek devletle sınırlı olmayan ve zaman zaman kâr amacı gütmeyen kurumlar veya özel teşebbüslerle de örtüşebilecek olan bir alandır. Kamu sektörü, bu rehber çerçevesinde, merkezinde çekirdek devlet ve onu takiben devlet daireleri ve kamu tüzel kişileri bulunan ve dışarı doğru genişleyen bir kurumlar halkasıdır. Bu halkanın çevresinde, her ne kadar çoğu zaman olmasa da kamu kesiminin bir parçasını teşkil edebilecek nitelikte olan kamu işletmeleri ve devlete çalışan yüklenicilerden müteşekkil bir gri bölge bulunur. Kamu Sektörü Kurumlarının Çeşitleri Kamu sektörü kurumları, aşağıda sayılan dört seviyeden herhangi birini temsil ediyor olabilirler: Uluslararası (çokuluslu kuruluşlar veya ortaklıklar) Ulusal (bağımsız ülkeler) Bölgesel (bir ülkeye bağlı özerk bölgeler / eyaletler) Yerel (il veya ilçe düzeyinde belediye birimleri) 3
Bu seviyelerin her birinde, kamu sektörü, genelde en az üç kurum tipinden oluşur. Çekirdek devlet, tanımlı bir yetki alanından sorumlu bir yönetim biriminden oluşur. Çekirdek devletler, yapının dahili unsurları olan ve doğrudan doğruya merkezi otoriteye, yani yasama meclisi, kurul, kabine veya yürütme başkanına karşı sorumlu olup rapor veren tüm bakanlıkları ve ilgili birimleri içerirler. Devlet kurumları, açıkça devlete bağlı bir birim olan ve kamusal programlar, mallar veya hizmetler sunan, ancak kendi başlarına ayrı kurumlar olarak muhtemelen tüzel kişiler olarak- varlık gösteren ve kısmi düzeyde de olsa faaliyetlerinde bağımsız hareket eden kamu kuruluşlarıdır. Her zaman olmasa da genellikle bir yönetim kurulu, bir komisyon veya atanmış başka bir birim tarafından yönetilirler. Kamu tüzel kişileri, kamusal programlar, mallar veya hizmetler sunan, ancak devletten bağımsız çalışan ve doğrudan doğruya aldıkları kamu fonlarının yanı sıra genelde kendi gelir kaynakları da bulunan kurumlardır. Özel sektör piyasalarında rekabete girip kâr elde edebilirler. Ancak çoğu durumda devlet bu işletmelerin en büyük paydaşı konumundadır ve dolayısıyla bu işletmeler kısmen de olsa çekirdek devletin çıkarttığı kanunlara ve mevzuata uygun hareket etmek durumundadırlar. Açıkça görünen bu kamu sektörü alanının dışında bir gri bölge ya da diğer bir deyişle sınır bölgesi bulunur. Bu bölgede, kamu sektörünün bazen bir parçası olarak görülen bazen ise görülmeyen iki kurum tipi yer alır. Devlete bağlı işletmeler, özel sektör piyasasında kâr amacıyla mal veya hizmet satan, devlete ait ve devlet denetimine tâbi işletmelerdir. Kamusal programlar, mallar veya hizmetler sağlayan birer kurum olarak değerlendirilemeyecek olsalar da, kamu kesiminin bir parçası sayılabilirler. Devlete çalışan yükleniciler, esas işleri olarak kamusal programlar, mallar veya hizmetler sunmak üzere bir sözleşme veya anlaşma tahtında kamu kaynaklarından yararlanan, devlet dışı kanunen bağımsız nitelikteki işletmelerdir. Bu kurumlar, 4
kısmen de olsa kamusal denetime tâbi olmalarından ötürü, kâr amacı gütmeyen veya özel sektör teşebbüsleri adı altında sınıflandırılabilirler. Kamu Sektörü Kurumları Diyagramı 5
Tanımlama Kriterleri Uluslararası, ulusal, bölgesel veya yerel herhangi bir alanda faaliyet gösteren bir kurumun diyagramda gösterilen halkalardan herhangi biri üzerinden kamu sektörüne dahil olup olmadığını belirlemek için çeşitli kriterler dikkate alınabilir. Bu kriterler karşılanamıyorsa, o halde bu kurum kamu kesimi sınırları içerisinde değerlendirilmemelidir. Aşağıda sıralanan kriterlerin çoğuna olumlu yanıt verilmesi, kurumun sınırlar dahilinde olduğunu gösterecektir. Modern devlet yapılarının karmaşıklığından ötürü her zaman açık ve net kararlara ulaşılamayacağı için, birçok durumda bir miktar muhakeme gücüne başvurulması gerekebilir. 1. Kurum, kamu malı sayılabilecek nitelikte olan ya da devlet politikalarınca belirlenip tayin edilen programlar, mallar veya hizmetler sunuyor mu? 2. Kurum büyük oranda devlet tarafından mı finanse ediliyor veya büyük oranda devlet politikalarınca belirlenmiş bir finansman kaynağına mı sahip? 3. Kurumun sorumlu olduğu ve doğrudan doğruya bağlı olduğu odak, devlet bakanlıkları veya kurumları ya da devlet bakanları dahil devlet mi? 4. Kurumun bir yönetim kurulu, bir komisyonu veya benzeri atanmış bir yönetim organı varsa, bu birimdeki atamaların çoğu devlet kontrolünde mi? 5. Kurum esas sermayeye dayanıyorsa, hisselerin çoğunluğuna sahip olan taraf devlet mi? 6. Kurum çalışanları; kamu hizmeti veren, kamu hizmeti kurallarına tâbi olan ve kamu hizmetinden doğan haklara sahip olan kişiler midir? 7. Genel olarak, kurumun politikaları, faaliyetleri, idaresi veya hizmet dağıtımı üzerinde dolaylı ya da dolaysız bir devlet kontrolü var mı? 8. Kurumun devlete bağlı denetçilerce veya yüksek denetim kurumlarınca denetlenmesini şart koşan bir yasal gereklilik var mı? 6
Sonuç Bu tanım ve ilgili kriterler, ele alınan kurumların kamu kesimi kurumları olup olmadıklarını belirlemek ve nihayetinde, bu kurumlara bağlı denetçilerin kamu sektörü denetçileri olup olmadıklarını tayin etmek üzere rehber niteliğinde kullanılmalıdırlar. Yazarlar ve Gözden Geçirenler Yazarlar: Sikhungo Dube Daniela Danescu, CIA, CGAP Gözden Geçiren: Gregory Hollyman, CIA, CCSA, CFSA, CGAP 7
Enstitü Hakkında 1941 yılında kurulan Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü (IIA) uluslararası düzeyde faaliyet gösteren bir meslek örgütüdür ve genel merkezi Altamonte Springs, Fla., ABD adresinde bulunur. IIA, iç denetimin dünyadaki sesi, bilinen otoritesi, saygın lideri, baş savunucusu ve baş eğitmenidir. Ek Rehber Hakkında Ek Rehber, IIA ya ait UMUÇ un parçası değildir. UMUÇ a uygun, IIA tarafından geçerliliği kabul edilen bir referans metindir ve UMUÇ un uygulanması ve iç denetim faaliyetleri sırasında uygulayıcılar için yararlı olabileceği düşünülmektedir. Rehberin, uygulayıcının kurumuna ve iç denetim faaliyetinin güvence ve danışma amaçlarına uygun ölçüde kullanılması tavsiye edilir. Bu tür tüm materyallerin içerikleri oluşturulurken IIA in tam ya da kısmi katılım göstermelidir. Bu kategori, başka kurum ya da bireyler tarafından oluşturulan materyalleri desteklemek ya da teşvik etmek için hazırlanmamıştır. IIA tarafından yayımlanan diğer yol gösterici rehberlere ulaşmak için lütfen www.globaliia.org internet sayfamızı ziyaret ediniz. Sorumluluk Reddi Bu belge, IIA tarafından bilgi ve eğitim amaçlı yayımlanmıştır. Bu rehber, belirli münferit koşullara kesin cevaplar vermez ve yalnızca rehber olarak kullanılmalıdır. IIA, her zaman, doğrudan doğruya belirli durumlarla ilgili bilgi almak için bağımsız uzmanlara danışmanızı tavsiye eder. IIA, yalnızca bu rehber esas alınarak alınan kararlar veya atılan adımlardan doğabilecek zararlar için hiçbir sorumluluk kabul etmez. Telif Hakkı 8
Telif Hakkı 2011 İç Denetçiler Enstitüsü. Çoğaltmak için lütfen guidance@theiia.org e- posta adresi üzerinden IIA ile iletişime geçiniz. Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü Global GENEL MERKEZ 247 Maitland Ave. Altamonte Springs, FL 32701 ABD T: +1-407-937-1111 F: +1-407-937-1101 İ: www.theiia.org 9