Bölüm 7 Ali Fuat Gökçe * YERİNDEN YÖNETİM 7.1. Yerinden Yönetim Kavramı, Özellikleri 7.2. Osmanlı İmparatorluğu ndan Günümüze Yerinden Yönetim 7.3. Yerinden Yönetimin Yarar ve Sakıncaları 7.3.1. Yerinden Yönetimin Yararları 7.3.2. Yerinden Yönetimin Sakıncaları 7.4. Yerinden Yönetim Çeşitleri 7.4.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşları (Mahallî İdareler) 7.4.1.1. İl Özel İdareleri 7.4.1.2. Belediye İdaresi 7.4.1.3. Büyükşehir Belediyesi 7.4.1.4. Köy İdaresi 7.5.1. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşları 7.5.1.1.Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşlarının Özellikleri 7.5.1.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşlarının Çeşitleri 7.5.1.3. İktisadi Kamu Kurumları 7.5.1.4. Mesleki Kamu Kurumları 7.5.1.5.Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar: Bağımsız İdari Otoriteler 7.5.1.6. Bölgesel Kamu Kurumları 7.5.1.7. Kalkınma Ajansları Yararlanılan Kaynaklar * Gaziantep Üniversitesi
YERİNDEN YÖNETİM 7.1. Yerinden Yönetim Kavramı, Özellikleri Yerinden yönetim kavramını açıklarken öncelikle yönetim, idare kavramlarına bakmamız gerekmektedir. Yönetim-idare kavramları faaliyet, örgüt ile sevk ve idare anlamlarında kullanılmaktadır. Ayrı olarak kullanılmakla beraber, birlikte kullanıldığı durumlarda mevcuttur. 1982 Anayasası nın 125. maddesinde; İdarenin her türlü işlemlerine karşı yargı yolu açıktır, hükmü ile yönetim örgüt anlamında kullanılmıştır. 1 1982 Anayasası nın 126. maddesinde; Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır, hükmü ile faaliyet anlamında kullanılmıştır. 2 Anayasa nın 123. maddesinde ise, İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir, hükmüyle hem örgütsel hem de faaliyet anlamında kullanılmıştır. Yönetim geniş anlamda belli bir amacı gerçekleştirmek için bireylerin bir araya gelmesi ve amaca ulaşmak için belirli faaliyetleri icra etme sürecidir. 3 Bireylerin bir araya gelmesi yönetimin örgütsel yönünü belirtirken, bir araya gelen insanların amaca ulaşmada icra ettikleri faaliyet ise yönetimin işlevsel yönünü belirtir. Bununla birlikte, amaca ilerleyen, bir araya gelmiş insanların yönlendirilmesi ise sevk ve idare anlamını açıklamaktadır. Dolayısıyla yönetim kavramının başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti olarak da kullanılması başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma anlamını göstermektedir. 4 Yönetim gerek örgütsel anlamda gerekse işlevsel anlamda olsun bir grup bireyin bir araya gelmesiyle birlikte, o bireylerin amaç uğrunda harekete geçirilmesi, yani sevk ve idaresi esnasında bazı hususların da yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu hususları yönetimin özellikleri olarak da belirtmek mümkündür. Yönetim sürecinde faaliyetlerin planlanması, örgütün çeşitli şekillerde ayrılması, görev dağılımı ve bunlar arasında işbirliğinin sağlanması, faaliyetlerin icrası için gerekli kaynakların sağlanması, kaynakların etkili bir şekilde kullanılması için yönlendirme, gruplar arasında koordinas- 1 T.C Anayasası, (1982), http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa_2011.pdf, (Erişim Tarihi: 09.06.2012) 2 T.C Anayasası, 1982 3 Gözler, Kemal (2005), İdare Hukuku Dersleri, Bursa: Ekin Kitapevi, s. 9. 4 Eryılmaz, Bilal (2008), Kamu Yönetimi, Ankara: Okutman Yayıncılık, s. 3. 186
yonun sağlanması ve faaliyetlerin denetlenmesi sevk ve idare esnasında yapılması gereken hususlardır. 5 Yerinden yönetim bölgesel ya da yerel nitelikteki işlevlerin, merkezî yönetimin hiyerarşik yapısı dışında kalan özerk birimlerce yerine getirilmesidir. Yerinden yönetim sisteminin amacı tüm ülkeyi ilgilendirmeyen, sadece bir bölgeye ait veya bir kısım vatandaşları ilgilendiren hizmetlerin o bölgede mevcut kuruluşlar tarafından yerine getirilmesidir. 6 Yerinden yönetim kuruluşlarının yetkileri merkezî yönetime göre; yer, konu ve biçim yönünden sınırlandırılmıştır. Devlet, yani merkezin yetki ve görevleri Anayasa ile belirlenmiştir. Yerinden yönetim kuruluşlarının yetkileri kanunla düzenlenir. Merkez yönetimi tüm yurt sathında görev yaparken, yerinden yönetim kuruluşları kendilerine kanunla verilen görevleri belirli bölgelerde icra ederler. Merkezî yönetim kendi alanında tam ve mutlak yetkili iken, yerinden yönetim kuruluşları mutlak yetkili değildirler. 7 Yerinden yönetim kuruluşlarının en önemli özelliği özerkliklerinin olmasıdır. Yerinden yönetim kuruluşları özerklik anlamında bağımsız değildir, ancak yasalar çerçevesinde yönetim ve mali konularda serbestçe hareket edebilirler. Tüzel kişilikleri vardır. Bu özellikleri ile hak ve borç sahibi olabilirler. Kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak, kendi gelirleriyle etkin hizmet verme olanakları bulunmadığı için merkezî hükümetin yardımları ile hizmet üretiminde bulunurlar. Görevlerini kendi organları vasıtası ile yürütür ve karar organları seçimle gelir. Ancak hizmet yerinden yönetim kuruluşlarında karar ve yürütme organları hizmetin niteliğine göre kendilerince seçilir ya da hükümet tarafından belirlenir ve atanır. Anayasa da belirtilen yönetimde birliği sağlamak ilkesini gerçekleştirmek amacıyla merkezî yönetimin vesayet denetimi altındadır. 8 7.2. Osmanlı İmparatorluğu ndan Günümüze Yerinden Yönetim Osmanlı İmparatorluğu nda yerel hizmetler İslam geleneğinin bir parçası olan esnaf örgütleri, vakıflar gibi kuruluşlar tarafından yerine getirilmekteydi. Batılı anlamda yerel yönetimlerin ortaya çıkışında Osmanlı Devleti bünyesinde yaşayan azınlıkların dış çevrelerin baskısıyla bazı haklar elde etme çabaları sonucu ortaya çıkmıştır. 9 5 Eryılmaz, 2008, 5-7 6 Aydın, Ahmet Hamdi (2012), Kamu Yönetimine Giriş, Ankara: Seçkin Kitapevi, s. 146,147 7 Aydın, 2012, 148 8 Gözübüyük, A. Şeref (2007), Yönetim Hukuku, Ankara: Turhan Kitapevi, s. 41; Odyakmaz, Zehra; Kaymak, Ümit; Ercan, İsmail (2011). Anayasa Hukuku-İdare Hukuku, Genişletilmiş Güncellenmiş 13. Baskı, İstanbul: Oniki Levha Yayınları, s.451 vd. 9 Keleş, Ruşen (2000), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul: Cem Yayınevi, s. 124 187
19. yüzyıla kadar klasik Osmanlı şehir yönetimi ve yargı görevi ilmiye sınıfından olan kadılara verilmiştir. Merkezî bürokrasinin bir üyesi olan kadı, yargının, kolluk işlerinin, mali görevlerin ve şehir yönetiminin sorumlusuydu. Kadıya görev yapacağı bir resmi bina tahsis edilmemişti. Kadı nereye yerleşirse yönetim merkezi orası oluyordu. Kadı ve yardımcı personeli merkezî idare tarafından belirlendiği için yerel halkın denetlemesi veya yönetime katılması söz konusu değildi. Dolayısıyla Tanzimat devrine kadar Osmanlı Devleti nde şehir ve eyalet idaresinde yerel yönetimden söz etmek mümkün değildir. 10 Dış dünya ile irtibatlı olan liman şehirlerinde yoğunlaşan ekonomik faaliyetler sonucunda, bu şehirlere gelen yabancı tüccarlara konaklama tesisi, uygun sağlık şartları ve düzenli şehir ulaşımı sağlamak zorunlu hale gelmişti. İlk beledi çalışmaların bu liman kentlerinde olması bu sebeplerde aranabilir. Osmanlı Devleti nde dış dünya ile irtibat ve azınlıkların istekleri Tanzimat Fermanı yla birlikte yönetimde reform çalışmalarını hızlandırmıştır. Keza Tanzimat dönemi devlet adamlarının Avrupa elçiliklerinde görev yaparken gördükleri Avrupa şehirlerinin durumunu İstanbul a yazdıkları mektuplarla anlatmaları ve Osmanlı şehirlerinin düzensiz durumundan rahatsız olmaları Osmanlı Devleti nde beledi hizmetlerin oluşturulmasını hızlandırmıştır. 11 Kırım Savaşı esnasında gemiler dolusu asker ve malzemenin İstanbul a gelmesi şehirde beslenme, barınma, sağlık ve hijyen sorunlarını ortaya çıkarmış, Babıali şehir yönetimini ve günlük hizmetleri yürütecek bir örgüte ihtiyaç duymuştur. 16 Ağustos 1854 tarihinde yayınlanan resmi bir tebliğ ile İstanbul Şehremaneti kurulmuştur. 12 Şehremaneti şehirde yol ve kaldırımlar yapacak, onaracak, temizlik işlerini üstlenecek, zaruri ihtiyaç maddelerini sağlayacak ve esnafın kontrolünü üstlenecekti. Bu görevleri ile aslında eski kadıların bir devamı şeklindeydi. Şehremaneti örgütünün organları; şehremini ve şehir meclisinden oluşmaktaydı. Şehremini, Babıâli nin seçimi ve padişahın iradesiyle atanmaktaydı. Şehir Meclisi ise İstanbul da her sınıf, tebaa ve esnaf temsilcilerinin bulunduğu on iki kişiden oluşmaktaydı. Şehremini ve muavinleri ile birlikte Meclisin üye sayısı on beş kişi oluyordu. 13 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ve 1871 tarihli İdare-i Umumiyeyi Nizamnamesi yerinden yönetimin gelişmesine katkı sağlamıştır. 1871 tarihli 10 Ortaylı, İlber (2000), Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahallî İdareleri, Ankara: Türk Tarih Kurumu Basımevi, s.12-13 11 Baysun, Cavit (1960), Mustafa Reşid Paşa nın Siyasi Yazıları, İÜEF Tarih Dergisi, C: XI, Sayı: 15, s. 124. 12 Ortaylı, 2000, 133 13 Ortaylı, 2000, 134-135 188
Nizamname taşra yönetiminin temelini oluşturan bir düzenleme olarak kabul edilebilir. 14 1876 Kanuni Esasi il özel idareleri ve belediye yönetimine yer vermiş, 108. maddesinde vilayet yönetiminin yetki genişliği ve görev ayrımı esaslarına göre görüleceği ifade edilmiştir. 15 1877 tarihli Der-saadet Belediye Kanunu İstanbul da belediye oluşturulması hükmünü getirmiştir. Vilayet Belediye Kanununda her vilayet ve kasabada belediye kurulması maddesi düzenlenmiştir. 1913 tarihinde İl Özel İdareleri ile ilgili düzenleme yasalaşmıştır. 16 1921 tarihli Anayasa nın 10. maddesinde, Türkiye coğrafi vaziyet ve iktisadi münasebet noktai nazarından vilayetlere, vilayetler kazalara münkasem olup, kazalar da nahiyelerden terekküp eder, hükmü idare başlığı altında düzenlenmiştir. Vilayet, ilçe ve nahiye düzenlemesi yapılmış, vilayet ve nahiyelere tüzel kişilik verilirken, tüzel kişilik tanınmamıştır. 17 1924 tarihli Anayasa nın 6. bölümü 89. maddesinde, Türkiye, coğrafya durumu ve ekonomi ilişkileri bakımından illere, iller ilçelere, ilçeler bucaklara bölünmüştür ve bucaklar da kasaba ve köylerden meydana gelir, hükmü ile mülki taksimat yapılmıştır. 91. maddesinde ise ilk kez illerin yetki genişliği ve görev ayrımı esaslarına göre yönetileceği anayasal hüküm şeklini almıştır. 90. maddesi illere, şehir, kasaba ve köylere tüzel kişilik hakkı vermiştir. 18 1961 tarihli Anayasa da yerinden yönetim kuruluşlarına görevleriyle ilgili gelir sağlaması, organlarının seçimle işbaşına gelmesi hükümleri getirilmiş, 112. maddesinde idare merkezden yönetim ve yerinden yönetim olarak ikiye ayrılmıştır. 116. maddesinde ise, Mahallî idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahallî ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir, şeklinde düzenleme yapılmıştır. 19 1963 tarihinde çıkarılan bir yasa ile belediye başkanlarının halk tarafından seçilmesi ve seçimin vali veya Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması kaldırılmıştır. 20 1982 tarihli Anayasa da ise 123 ve 127. maddelerinde düzenleme yapılmıştır. 123. maddesinde, İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır, düzenlemesi ile 127. madde- 14 Koçak, Yüksel (2008), Karşılaştırmalı Yerel Yönetimler, Ankara: Orion Kitapevi, s. 21. 15 Keleş, 2000, 130 16 Koçak, 2008, 21 17 T.C Anayasası (1921), http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa21.htm, (Erişim Tarihi: 09.06.2012) 18 T.C Anayasası (1924), http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa24.htm, (Erişim Tarihi: 09.06.2012) 19 T.C Anayasası (1961), http://www.tbmm.gov.tr/tutanaklar /KANUNLAR_KARARLAR/ kanuntbmmc044/kanunkmc044/ kanunkmc04400334.pdf, (Erişim Tarihi: 09.06.2012) 20 Koçak, 2008, 23 189
sinde, Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir, düzenlemesi mevcuttur. 21 7.3. Yerinden Yönetimin Yarar ve Sakıncaları Yerinden yönetimin de diğer yönetim yaklaşımlarında olduğu gibi kendine özgü bazı yararları ve sakıncaları bulunmaktadır. 7.3.1. Yerinden Yönetimin Yararları Yerinden yönetim kuruluşları arasında önemli bir yer tutan mahallî idareler demokratik ilkelere daha uygundur. Yerinden yönetim kuruluşlarının karar organları o bölgede oturan halk tarafından seçimle iş başına getirilirler. Bu sebeple yöre halkının iradesi yönetime yansır ve vatandaşlar seçtiği kişilere merkezî yönetimdeki kişilere nazaran daha rahat ulaşır ve onları denetlerler. 22 Yerinden yönetim kuruluşları hizmet üretiminde merkezî yönetimle yazışma yapma ve merkezî yönetimden gelecek nihai kararı beklemeye ihtiyaç duymayacakları için kırtasiyecilik ve bürokrasi azdır. Hizmetler yöre halkının ihtiyaçlarına daha uygun bir şekilde yürütülür. 23 7.3.2. Yerinden Yönetimin Sakıncaları Yerinden yönetim kuruluşlarının en önemli sakıncası yeterli mali imkânlara sahip olmamalarıdır. Bunun yanı sıra yerinden yönetim kuruluşları teknik eleman sıkıntısına da düşerler. Özellikle hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının merkezî yönetimin bütçe ve denetimi dışında kalma eğilimi sebebiyle yerinden yönetim kuruluşlarının mali denetimleri güçtür. Yerinden yönetim kuruluşlarına bırakılan kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde her yöreye eşit şekilde verilmesi olanağı bulunmamaktadır. 24 Yerinden yönetim kuruluşları içinde yer alan mahallî idarelerin karar organları seçimle iş başına gelmesi sebebiyle, bu organların tekrar seçilebilmek amacıyla ihtiyaca uygun ve uzun vadeli yatırımlar yerine kısa vadeli ve göz boyayacak hizmetlere öncelik verebilir. Kendilerine oy vermediklerini düşündükleri vatandaşlara cezalandırıcı kararlar alarak partizanca uygulamalara yer verebilirler. 25 21 T.C Anayasası (1982) 22 Gözübüyük, 2007, 41. 23 Gözler, 2005, 76 24 Gözübüyük, 2007, 42 25 Gözler, 2005, 77 190
7.4. Yerinden Yönetim Çeşitleri Yerinden yönetim siyasi ve idari yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılabilir. 26 Siyasi yerinden yönetimde ülkedeki siyasal gücün merkezî idare ile yerinden yönetim kuruluşları tarafından paylaşılması söz konusudur. Bu durum eyalet, kanton, il ve cumhuriyet gibi birimleri kapsayan federal devlet sistemleri olarak görülür. 27 Siyasi otorite merkezin dışında bulunan diğer bölgelerle veya birimlerle paylaşılmıştır. Ancak, bütünü devredilmemiştir. Mahallî yönetim örgütlerine yasama ve yürütme konularında kısmi bağımsızlık verilmiştir. Bu örgütler ulusal hükümet karşısında ikinci derecede egemen durumundadır ve egemenlik sınırları Anayasa da düzenlenir. İdari yerinden yönetim yerel nitelikteki kamu hizmetleriyle ekonomik, kültürel ve teknik bazı faaliyetlerin merkezî yönetim dışındaki kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu kamu tüzel kişileri ya coğrafi bir bölgede yaşayan halkın ihtiyaçlarını gidermek için ya da eğitim, ticaret, sanayi ve kültür gibi belirli bir faaliyeti icra etmek üzere kurulmuştur. İdari yerinden yönetim kuruluşlarında amaç hizmetlerin halka daha etkin ve verimli olarak ulaştırılmasıdır. Bu amaca ulaşılırken halkın yönetime katılması sağlanmış olur, aşırı merkeziyetçiliğin sakıncaları ortadan kalkar ve yerel ihtiyaçlarla kamu hizmetleri arasında denge sağlanmış olur. 28 İdari yerinden yönetim kuruluşları özerk bir statüye sahip olup, kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır. Harcamalarını kendi bütçelerinden karşılarken, yasalar çerçevesinde yeni bütçe kalemleri de oluşturabilmektedirler. İdari yerinden yönetim kuruluşları seçimlerle gelen kendi organları tarafından yönetilirler. Mutlaka kanunla kurulurlar, tüzük veya yönetmeliklerle kurulamazlar. İdari yönetim kuruluşları yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılır. 7.4.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşları (Mahallî İdareler) Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları idari bazı görevlerin yürütülmesi yetkisinin merkezî idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenler tarafından belirlenen il, belediye ve köy gibi faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlerdir. 29 Yer yönünden yönetim kuruluşlarına mahallî idareler veya yerel yönetimler adı verilmektedir. 1982 Anayasa- 26 Eryılmaz, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Ankara: Sözkesen Matbaacılık, s.95-97. 27 Aydın, 2012, 148 28 Eryılmaz, 2008, 79 29 Eryılmaz, 2008, 82 191
sı mahallî idareler terimini kullanmaktadır. 30 Mahallî idareler Anayasa mıza göre, il özel idaresi, belediye ve köy olmak üzere üç tanedir. Anayasa nın 127. maddesine göre, Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunla gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. 31 Anayasa nın 127. maddesinin tümü incelediğinde, mahallî idarelerle ilgili olarak aşağıda belirtilen ilke ve özellikleri ortaya çıkmaktadır 32 : Mahallî idareler kamu tüzel kişiliğine sahiptir, Mahallî idarelerin görev ve yetkileri kanunla düzenlenir. Bu düzenleme yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yapılır, Mahallî idarelerin karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur. Seçimler kural olarak beş yılda bir yapılır, Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yoluyla olur, Mahallî idareler üzerinde merkezî idarenin idari vesayet yetkisi bulunmaktadır, Mahallî idareler kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurabilirler, Hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir, Mahallî idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. 7.4.1.1. İl Özel İdareleri İl özel idaresi, il sınırları ile çevrili bir coğrafi alanda yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak için kurulmuş kamu tüzel kişiliğine sahip, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. İl sınırları ile çevrili bir coğrafi alan teriminde il özel idarelerinin görev alanı içine sadece şehir, kasaba ve köy gibi yerleşim yerlerini değil, aynı zamanda bağ, bahçe, dağ, orman gibi arazileri de girmektedir. 33 İl özel idaresi 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesiyle düzenlenmiş ve İkinci Meşrutiyet döneminde tüzel kişilik kazanmıştır. 13 Mart 1913 te İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkat çıkarılmıştır. Bu, 16 Mayıs 1987 tarihinde 3360 sayılı Kanun ile adı İl Özel İdaresi Kanunu olarak değiştiril- 30 Gözler, 2005, 151 31 T.C Anayasası (1982) 32 Gözler, 2005, 152 33 Gözler, 2005, 152 192
miştir. 2005 yılında 1913 tarihli Kanun yürürlükten kaldırılarak, 22 Şubat 2005 tarih ve 5302 sayılı Kanun ile yeni İl Özel İdaresi Kanunu kabul edilmiştir. 34 5302 sayılı Kanunun 3. maddesine göre il özel idaresi, İl halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. 35 İl özel idaresi ilin kurulmasına dair kanunla kurulur ve ilin kaldırılmasıyla tüzel kişiliği sona erer. İl özel idaresinin görev alanı il sınırlarını kapsamaktadır. 36 5302 sayılı Kanunun 6. maddesine göre, İl özel idaresi mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; Gençlik ve spor, sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde, İmar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma, orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında, yapmakla görevli ve yetkilidir. İl özel idarelerinin görev ve yetkileri oldukça geniştir. Bu görevlerini yerine getirirken çeşitli yetki ve imtiyazlara sahip olması kaçınılmazdır. 5302 sayılı Kanunun 7. Maddesi, il özel idarelerinin yetki ve imtiyazlarını düzenlemiştir. 7. maddeye göre il özel idareleri: Kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için her türlü faaliyette bulunmak, gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri için kanunlarda belirtilen izin ve ruhsatları vermek ve denetlemek. Kanunların il özel idaresine verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, emir vermek, yasak koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek. 34 Koçak, 2008, 25; Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.453 35 İl Özel İdaresi Kanunu, (2005),www.mevzuat.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.5302...0, (Erişim Tarihi: 11.06.2012) 36 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 4,5 193
Hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek. Borç almak ve bağış kabul etmek. Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı yirmi beş milyar Türk Lirasına kadar olan dava konusu uyuşmazlıkların anlaşmayla tasfiyesine karar vermek. Özel kanunları gereğince il özel idaresine ait vergi, resim ve harçların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak 37. Belediye sınırları dışındaki gayri sıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ruhsat vermek ve denetlemek. yetki ve imtiyazlarına sahiptir. 38 İl özel idaresi, hizmetleri ile ilgili olarak halkın görüş ve düşüncelerini belirlemek amacıyla kamuoyu yoklaması ve araştırması yapabilir 39. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, il özel idaresinin malî durumu, hizmetin ivediliği ve verildiği yerin gelişmişlik düzeyi dikkate alınarak belirlenmektedir. İl özel idaresi hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulmakta, hizmet sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanmaktadır. Hizmetlerin diğer mahallî idareler ve kamu kuruluşları arasında bütünlük ve uyum içinde yürütülmesine yönelik koordinasyon o ilin valisi tarafından sağlanır. İl özel idaresinin organları; il genel meclisi, il encümeni ve validen oluşur. İl genel meclisinin, il özel idaresinin karar organı, valinin ise il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu 5302 sayılı kanunda belirtilmiştir. Encümenle ilgili bir düzenleme mevcut değildir. Ancak, bu birimin görev ve yetkileri incelendiğinde karar organı olduğu görülmektedir. 40 37 İl özel idaresinin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlı bağışlar ve kamu hizmetinde fiilen kullandığı malları haczedilemez. Bkz. Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.455 38 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 7; 2007 yılında 5594 sayılı Kanunla Sivil hava ulaşımına açık havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislere işyeri açma ve çalışma ruhsatı dâhil her türlü ruhsat, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından verilir. Şeklinde bir düzenlemeye gidilmiştir. Bkz. Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.455 39 Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.455 40 Günday, Metin (2004), İdare Hukuku, (Ek kanun değişikliği, İl Özel İdareleri ve Belediyeler Ankara: İmaj Yayınevi, s. 107 194
7.4.1.1.1. İl Genel Meclisi İl genel meclisi, il özel idaresinin en yüksek karar organıdır. İl genel meclisi üyeleri 2972 sayılı Mahallî İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetlerinin Seçimi Hakkındaki Kanununa göre seçmenler tarafından seçilir. 41 İl genel meclisi, seçim sonuçlarının ilanını izleyen beşinci günü en yaşlı üye başkanlığında kendiliğinden toplanır. Bu toplantıda meclis üyeleri arasından iki yıl görev yapmak üzere gizli oyla meclis başkanı, meclis birinci ve ikinci başkan vekilleri, ikisi yedek olmak üzere dört kâtip üye seçilir. İlk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanı, yapılacak ilk mahallî idareler seçimlerine kadar görev yapar. 42 İl genel meclisi, il genel meclisi tarafından belirlenen bir aylık tatil süresi hariç her ayın ilk haftası meclis tarafından önceden belirlenen günde normal toplantısını yapar. Normal toplantı süresi en çok beş gündür. Ancak, bütçe görüşmelerine rastlayan toplantı süresi yirmi günle sınırlıdır. Gündem, meclis başkanı tarafından belirlenir ve üyelere en az üç gün önceden bildirilir. Valinin önerdiği hususlar gündeme alınır. Gündem, çeşitli yollarla da halka duyurulur. İl genel meclisi üyeleri de il özel idaresine ait işlerle ilgili konuların gündeme alınmasını önerebilir. Öneri, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kabul edildiği takdirde gündeme alınır. 43 İl genel meclisi, toplantılarını üye tam sayısının salt çoğunluğuyla yapar ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Karar yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte birinden az olamaz. Oylamada eşitlik çıkması durumunda meclis başkanının bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. 44 İl genel meclisi kararlarının kesinleşmesi usulünde il valisinin devreye girdiği görülmektedir. 5302 sayılı Kanunda kararların kesinleşmesi, İl genel meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye gönderilir. Vali, hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir. Valiye gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar kesinleşir, 45 şeklinde düzenlenmiştir. İl genel meclisinin başlıca görevleri 5302 sayılı Kanuna göre aşağıda sıralanmaktadır 46 : 41 2972 Sayılı Kanun, (1984), Md. 1, http://www.mevzuat.adalet.gov.tr/html/665.html, (Erişim Tarihi: 11.06.2012) 42 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 11 43 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 11,13 44 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 14 45 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 15 46 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 10 195
Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak, Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar planlarını görüşmek ve karara bağlamak, Borçlanmaya karar vermek, Bütçe içi işletmeler ile Türk Ticaret Kanununa tabi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, Taşınmaz mal alımına, satımına, trampa edilmesine, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın akar haline getirilmesine izin; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmi beş yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek, Şartlı bağışları kabul etmek, İl özel idaresi adına imtiyaz verilmesine ve il özel idaresi yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına, il özel idaresine ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek, Encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek, İl özel idaresi tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek, Norm kadro çerçevesinde il özel idaresinin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek, Yurt içindeki ve yurt dışındaki mahallî idareler ve mahallî idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına karar vermek, Diğer mahallî idarelerle birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar vermek, İl özel idaresine kanunlarla verilen görev ve hizmetler dışında kalan ve ilgililerin isteğine bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemektir. İl genel meclisi, bir yıl görev yapmak üzere üyeleri arasından en az üç, en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Plan ve bütçe ile imar ve bayındırlık komisyonları en çok yedi kişiden meydana gelir. 196
İhtisas komisyonları, her siyasi parti grubunun ve bağımsız üyelerin il genel meclisindeki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulur. Eğitim, kültür ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu ile plan ve bütçe komisyonu kurulması zorunludur. İl genel meclisi üyeliği, ölüm ve istifa durumunda kendiliğinden sona erer. Özürsüz veya izinsiz olarak arka arkaya üç birleşim günü veya bir yıl içinde yapılan toplantıların yarısına katılmayan üyenin üyeliğinin düşmesine, savunması alındıktan sonra üye tam sayısının salt çoğunluğuyla karar verilir. İl genel meclisi üyeliğine seçilme yeterliliğinin kaybedilmesi durumunda, valinin bildirmesi üzerine Danıştay tarafından üyeliğin düşmesine karar verilir. 47 İl genel meclisi; Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum il özel idaresine ait işleri aksatırsa ve il özel idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığı nın bildirisi üzerine Danıştay ın kararı ile feshedilir. İçişleri Bakanlığı gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildiri ile birlikte karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesini de ister. Danıştay, toplantıların ertelenmesi hususunu en geç bir ay içinde karara bağlar. 48 İl genel meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye gönderilir. Valiye gönderilmeyen il genel meclisi kararları yürürlüğe giremez. Vali hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde ve gerekçesini de belirterek il genel meclisine yeniden görüşülmesi için iade edebilir. Valinin yeniden görüşülme talebinde bulunmadığı kararlar o haliyle kesinleşir 49. 7.4.1.1.2. İl Encümeni İl encümeni valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirlerinin arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Valinin katılamadığı encümen toplantısına genel sekreter başkanlık eder. Encümen toplantılarına gündemdeki konularla ilgili olarak, ilgili birim amirleri vali tarafından oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere çağrılabilir. 50 47 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 21 48 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 22 49 Valinin il genel meclisi kararları üzerindeki vesayet denetimine ilişkin ayrıntılı bilgi için Bkz. Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.458 50 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 25 197
İl encümeninde seçimle gelen üyelerle birlikte vali tarafından atanan seçilmişlerle eşit sayıdaki birim amirlerinin encümende karar alınması esnasında merkezî idarenin denetimini artırmaktadır. Oysa Anayasa nın 127. maddesi,. karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir, şeklinde düzenlenmiştir. Vali tarafından atanan birim amirlerinin encümende yer alması aslında Anayasa ile bağdaşmamaktadır. 51 Encümenin görev ve yetkileri şunlardır 52 : Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek. Yıllık çalışma programına alınan işlerle ilgili kamulaştırma kararlarını almak ve uygulamak. Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek. Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapmak. Kanunlarda öngörülen cezaları vermek. Vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı beş milyar Türk lirasına kadar olan ihtilafların sulhen halline karar vermek. Taşınmaz mal satımına, trampa edilmesine ve tahsisine ilişkin kararları uygulamak, süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek. Belediye sınırları dışındaki umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek. Vali tarafından havale edilen konularda görüş bildirmek. Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmaktır. Encümen toplantısını haftada en az bir defa olmak üzere önceden belirlenen gün ve saatte yapar. Ancak, başkan acil durumlarda encümeni toplantıya çağırabilir. Encümen üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Oyların eşitliği durumunda başkanın bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Çekimser oy kullanılamaz. Encümenin gündemi vali tarafından hazırlanır. Encümen üyeleri gündem maddesi teklif edebilir. Encümen, gündemindeki konuları en geç bir hafta içinde görüşüp karara bağlar. Alınan kararlar başkan ve toplantıya katı- 51 Günday, 2004, 15-16 52 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 26 198
lan üyeler tarafından imzalanır. Karara muhalif kalanlar gerekçelerini de açıklar. Vali kanun, tüzük, yönetmelik ve il genel meclisi kararlarına aykırı gördüğü encümen kararının bir sonraki toplantıda tekrar görüşülmesini isteyebilir. Encümen, kararında ısrar ederse karar kesinleşir. Bu takdirde, vali, kesinleşen encümen kararının uygulanmasını durdurur ve idari yargı mercilerine yürütmeyi durdurma talebi ile birlikte on gün içinde başvurur. İtiraz Danıştay tarafından en geç altmış gün içinde karara bağlanır. 7.4.1.1.3. Vali İl özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisi olarak valinin görev ve yetkileri şunlardır 53 : İl özel idaresi teşkilâtının en üst amiri olarak il özel idaresi teşkilâtını sevk ve idare etmek, il özel idaresinin hak ve menfaatlerini korumak. İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak. İl özel idaresini devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etmek. İl encümenine başkanlık etmek. İl özel idaresinin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek. İl özel idaresinin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek. Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak. İl genel meclisi ve encümen kararlarını uygulamak. Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin yetkisi dışında kalan aktarmaları yapmak. İl özel idaresi personelini atamak. İl özel idaresini, bağlı kuruluşlarını ve işletmelerini denetlemek. Şartsız bağışları kabul etmek. İl halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak. 53 İl Özel İdaresi Kanunu, 2005, Md. 30 199
Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak. Kanunlarla il özel idaresine verilen ve il genel meclisi veya il encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmaktır. İl özel idaresinin bütçesi, ilin stratejik planına uygun olarak, mali yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterecek şekilde vali tarafından hazırlanır. Vali hazırladığı bütçeyi, eylül ayı başında il encümenine sunar. İl encümeni bütçeyi inceleyip, kasım ayının ilk gününden önce il genel meclisine sunar. İl genel meclisi ise bütçe tasarısını aynen veya değiştirerek yılbaşından önce kabul eder. Ancak, il genel meclisinin bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı veya gelir azaltıcı değişiklikler yapması yasaktır 54. 7.4.1.2. Belediye İdaresi Belediye idaresi kamu hizmetlerinin halka çabuk, hızlı ve etkin olarak sunulmasını sağlamak maksadıyla yönetim sistemi içerisinde önemli bir yer tutmaktadır. Mahallî idare birimleri arasında en etkin ve yaygın olan birim belediyelerdir. Belediye deyiminin kökeni belde dir. Belde tabirinin Batıdaki karşılığı ise site (cite) dir. Site, çevresi ve sınırları belli, içinde yerli ve yerleşmiş bulunanların imar ettikleri bir mahal, yer anlamındadır. 55 Türkiye de bugünkü anlamda ilk belediye teşkilatı 1854 yılında Şehremaneti adıyla İstanbul da kurulmuştur. Paris Belediyesi örnek alınarak kurulan ve Altıncı Belediye Dairesi adı verilen il belediye idaresi Galata, Şişhane ve Beyoğlu bölgesinde faaliyet göstermiştir. Osmanlı Devleti nden yeni Türk Devleti ne intikal eden belediye sayısı 389 dur. 56 Cumhuriyet in ilanından sonra 16 Şubat 1924 yılında kurulan Ankara Şehremaneti uygulamaları, 3 Nisan 1930 da çıkarılan 1580 sayılı Belediyeler Kanununun hazırlanmasında yardımcı olmuştur. 57 Belediyelerin kuruluşu, görev ve yetkileri ile faaliyet alanları; 3 Temmuz 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 10 Temmuz 2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile düzenlenmiştir. 5393 sayılı Kanun genel kanundur ve bütün belediyelere uygulanır, ancak 5216 sayılı Kanun ise özel nitelikte olup, sadece büyükşehir belediyelerine ve bunların içindeki ilçe belediyeleri ile ilk kademe belediyelere uygulanmaktadır. Belediye; belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek 54 Odyakmaz, Kaymak, Ercan, 2011, s.465 55 Özbilgen, Erol (2004), Bütün Yönleriyle Osmanlı, İstanbul: İz Yayıncılık, s. 390. 56 Çelik, Behiç (1995), Türkiye Belediyeciliğinin Tarihi Gelişimi, Ankara: Yeni Türkiye Yayınları, Sayı: 4. s. 592. 57 Fındıklı, Remzi (2009), İdare Hukuku, Ankara: Selim Kitapevi, s. 98. 200
oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olup, organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanından oluşmaktadır. 58 Büyükşehir belediyeleri kanunla kurulurken, il ve ilçe belediyeleri nüfus ölçütüne bakılmaksın kurulur. Nüfusu 5000 i geçen yerlerde belediyeler bir veya birden fazla köyün, köy ihtiyar meclisinin kararı veya seçmenlerinin en az yarısından bir fazlasının mahallin en büyük mülki idare amirine yazılı başvurusu sonucu, valinin bildirimi üzerine ilgili seçim kurulları tarafından on beş gün içinde köyde veya köy kısımlarında kayıtlı seçmenler arasında seçim yapılır. Seçim sonucu valinin görüşüyle birlikte İçişleri Bakanlığı na gönderilir ve Danıştay ın da görüşü alınarak müşterek kararname ile söz konusu yerde belediye kurulur. Nüfusu 2000 in altına düşen belediyeler Danıştay ın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığı nın önerisi üzerine müşterek kararname ile köye dönüştürülür. Meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştay ın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığı nın teklifi üzerine müşterek kararname ile kaldırılarak bu belediyeye katılır. 59 7.4.1.2.1. Belediyelerin Görev ve Yetkileri Belediyelerin görevlerini, bayındırlık görevleri, düzenleyici görevler, ulaştırma görevleri, sosyal ve kültürel görevler ile zabıta görevleri, şeklinde sınıflandırmak mümkündür. 60 Bayındırlık görevleri kapsamında belediyeler; beldenin fiziki alt yapısını düzenleme, halkın barınma, eğlenme, alışveriş, park, garaj, pazaryeri, su ve kanalizasyon tesislerini kurma faaliyetlerini icra ederler. Ulaştırma görevleri içerisinde belediye sınırlarında yer alan semtler arasında şehir içi ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini icra eder. Düzenleyici görevler ise, imar planları ve programları yapmak, inşaat planlarına ruhsat vermek, sebze ve meyvelerin toptan alım ve satımı için haller tespit etmektir. Zabıta görevleri, kamuya açık yerlerin ve buralarda satılan malların temizlik ve sağlık yönünden denetlenmesi, çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik hizmetlerdir. Kütüphane, sağlık tesisleri, yüzme havuzları, spor tesisleri, hayvanat bahçesi gibi hizmetlerin görülmesi ise sosyal ve kültürel görevler arasında sayılabilir. Belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir. Hizmet sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yön- 58 Belediye Kanunu, (2005), Md. 3, http://www.mevzuat.adalet.gov.tr/html/1525.html, (Erişim Tarihi: 12.06.2012). 59 Belediye Kanunu, 2005, Md. 4,11 60 Fındıklı, 2009, 99 201
temler uygulanır. Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanı belediye sınırlarını kapsar. Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri götürülebilir. 7.4.1.2.2. Belediyelerin Organları Belediyelerin temel organları belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümenidir. 7.4.1.2.2.3. Belediye Başkanı Belediye başkanı 1963 yılına kadar belediye meclisi tarafından seçilirken, 1963 yılından itibaren doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Başkan, belediye tüzel kişiliğinin ve yürütme organının başıdır. Belediye tüzel kişiliğini temsil eder, bütçeyi hazırlar. Yasalar tarafından verilen görevlerin uygulanması ve hükümet emirlerinin yerine getirilmesi, halka duyurulması gibi görevleri icra eder. Belediye başkanları hukuki açıdan memur veya işçi statüsünden ayrı olarak seçimle işbaşına gelen kamu görevlisidir. 61 Belediye başkanının başlıca görev ve yetkileri şunlardır: Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, Belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etmek, Meclise ve encümene başkanlık etmek, Belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, Belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak, Meclis ve encümen kararlarını uygulamak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin yetkisi dışındaki aktarmalara onay vermek, Belediye personelini atamak, Mülki idare amirince bildirilecek mevzuat hükümlerini uygulamak, Belediye başkan vekilini seçmektir. 62 61 Dönmez, Mustafa (2005), Belediye Başkanlarının Özlük ve Sosyal Hakları, Ankara: Beklenen Mahallî İdareler, Sayı: 127, s. 7 62 Belediye Kanunu, 2005, Md. 38 202
Belediye başkanlığı, ölüm ve istifa hallerinde kendiliğinden sona erer. Bunun dışında görev süresinin sona ermesi Belediye Kanununda belirtilen şartlarda ve usullere uygun olarak aşağıdaki şekilde gerçekleşir: Seçilme yeterliliğini kaybetmesi, Görevini kötüye kullanmaktan dolayı en az altı ay mahkûmiyet cezası alması, Belediye meclisinin başkanın yıllık çalışma raporunu yetersiz bulması veya gensoru ile belediye başkanını düşürmesi, Belediye başkanının özürsüz ve aralıksız olarak 20 günden fazla görevi terk etmesi, Meclisin feshini gerektiren işlem ve eylemlere katılması, Görevini sürdürmesine engel bir hastalık ve sakatlık halinin doktor raporu ile tespit edilmesi durumunda belediye başkanının görevi sona erer. 63 7.4.1.2.2.4. Belediye Meclisi Belediye meclisi belediyenin karar organıdır. Beş yılda bir yapılan mahallî seçimlerle işbaşına gelen üyelerden oluşur. Üyelerinin sayısı ilgili beldenin nüfusuna göre değişmektedir. Belediye meclisi, yılda bir ay tatil hariç her ayın ilk haftası önceden belirlenen günde ve mutat yerde toplanır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Belediye meclis toplantıları halka duyurulur ve halkın katılımına açıktır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Ancak, karar yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte birinden az olamaz. Oylamada eşitlik çıkması durumunda meclis başkanının bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Gizli oylamalarda eşitlik çıkması durumunda oylama tekrarlanır, eşitliğin bozulmaması durumunda meclis başkanı tarafından kura çekilir. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir. Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilir. Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. 63 Fındıklı, 2009, 100 203
Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir. Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur. Belediye meclisinin görevleri şunlardır: Belediye bütçesini, kesin hesabı, imar plan ve programlarını görüşerek karara bağlamak, Ek ödenek ayırmak, bütçede değişiklik yapmak ve borçlanmaya karar vermek, Vergi, resim, harç ve ücret tarifelerini belirlemek, Zabıta yönetmeliğini onaylamak, Belediye taşınmazlarını çalıştırmak, Belediye imtiyaz sözleşmelerini düzenlemektir. Belediye başkanı ile encümen arasındaki anlaşmazlıklarının çözüm yeri belediye meclisidir. Belediye meclisi; Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratırsa, Belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığı nın bildirimi üzerine Danıştay ın kararı ile feshedilir. 7.4.1.2.2.5. Belediye Encümeni Belediyenin bir diğer karar alma ve danışma organı belediye encümenidir. Belediye encümeni; belediye başkanı, belediyedeki daire başkanları ile bunların yarısını geçmemek üzere meclisin kendi içinden seçtiği üyelerden oluşur. Belediyenin yazı işleri, hesap işleri, fen işleri ve sağlık işleri müdürleri ile teftiş kurulu ve gerekli hallerde personel ve hukuk işleri müdürleri encümenin tabi üyeleridir. Belediye encümeninin gündemi belediye başkanı tarafından belirlenmekte ve başkanın veya görevlendireceği kişin başkanlığında toplantısını yapmaktadır. Belediye encümeninin görevleri şunlardır 64 : Belediye bütçesini incelemek, Kamulaştırma kararı vermek, Belediyenin aylık gelir ve giderlerini inceleyip denetlemek, Ücret tarifelerini ve belediye cezalarını belirlemek, Belediye memurları hakkında işe alma, cezalandırma, disiplin, yükselme, emekliye ayırma ve ödüllendirme kararları vermektir. 64 Belediye Kanunu, 2005, Md. 34 204
İlçe belediyelerinde belediye başkanı ile encümen veya meclis arasındaki uyuşmazlık ve anlaşmazlıklar, il idare kurulunca; il belediyelerindeki anlaşmazlıklar ise Danıştay tarafından çözümlenmektedir. 65 7.4.1.3. Büyükşehir Belediyesi Büyükşehir belediyesi; en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idari ve mali özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisidir. 66 Türkiye de büyükşehir belediyeleri uygulamaları ilk defa 1984 yılında çıkarılan 195 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Ankara, İstanbul ve İzmir de başlatılmıştır. 2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı Kanun ile büyükşehir belediyelerinin kurulma usullerinde yeni düzenleme yapılmıştır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa göre, Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750000'den fazla olan il belediyeleri, fiziki yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir. 67 Büyükşehir belediyelerinin sınırları, adını aldıkları büyükşehirlerin belediye sınırlarıdır. İlçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin, büyükşehir belediyesi içinde kalan kısımlarının sınırlarıdır. İlk kademe belediyelerinin, büyükşehir belediye sınırları dışında belediye sınırı olamaz. Büyükşehir ilçe belediyelerin sınırları içinde ilçe kurulmaksızın oluşturulan ve büyükşehir ilçe belediyeleriyle aynı yetki, imtiyaz ve sorumluluklara sahip belediyelere büyükşehir ilk kademe belediyesi adı verilir. İlk kademe belediyesi 5216 sayılı Kanunun getirdiği bir yeniliktir. 68 Büyükşehir belediyesinin sınırları çevresinde ve aynı il sınırları içinde bulunan belediye ve köylerin, büyükşehir belediyesine katılması konusunda Belediye Kanunu hükümleri uygulanır. Bu durumda katılma kararı, ilgili ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin talebi üzerine, büyükşehir belediye meclisi tarafından alınır. Büyükşehir belediyesi sınırları içine katılan ilçe belediyeleri ile nüfusu 50000 ve üzerinde olan belediyeler, büyükşehir ilçe veya ilk kademe belediyesine dönüşür. Diğer belediyeler ile köylerin tüzel kişiliği kalkar. Tüzel kişiliği kalkan belediyelerin katılacağı ve köylerin mahalle olarak bağlanacağı belediyeler, Bakanlar Kurulu kararında belirtilir. 65 Fındıklı, 2009, 102 66 Büyükşehir Belediyesi Kanunu, (2004), Md.3,http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5216. html, (Erişim Tarihi: 14.06.2012) 67 Büyükşehir Belediyesi Kanunu, (2004), Md. 4 68 Gözler, 2005, 163 205
İstanbul ve Kocaeli illerinin mülki sınırları büyükşehir belediyesinin sınırları olarak kabul edilmektedir. Bunların dışında kalan büyükşehir belediyelerinin sınırları nüfusu bir milyona kadar olan yerlerde yarıçapı yirmi kilometre, bir milyondan iki milyona kadar olan yerlerde otuz kilometre, iki milyonu aşan yerlerde ise elli kilometre olan dairenin içinde kalan alandır. Bu sınırlar içinde kalan ilçeler büyükşehir ilçe, beldeler büyükşehir ilk kademe belediyeleri, köyler ise tüzel kişilikleri sona ererek mahalle haline gelir. 69 7.4.1.3.1. Büyükşehir Belediyesinin Görev ve Yetkileri 70 İlçe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik planını, yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini hazırlamak, Çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek, Büyükşehir ulaşım ana planını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek, Büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki meydan, bulvar, cadde ve ana yolları yapmak, yaptırmak, bakım ve onarımını sağlamak, kentsel tasarım projelerine uygun olarak bu yerlere cephesi bulunan yapılara ilişkin yükümlülükler koymak; ilan ve reklam asılacak yerleri ve bunların şekil ve ebadını belirlemek; meydan, bulvar, cadde, yol ve sokak ad ve numaraları ile bunlar üzerindeki binalara numara verilmesi işlerini gerçekleştirmek, Coğrafi ve kent bilgi sistemlerini kurmak, Büyükşehir belediyesinin yetkili olduğu veya işlettiği alanlarda zabıta hizmetlerini yerine getirmek, 69 Fındıklı, 2009, 104 70 Büyükşehir Belediyesi Kanunu, (2004), Md. 7 206