Ekonomi Politikaları Perspektifinden İklim Değişikliğiyle Mücadele Doç. Dr. Sevil Acar İstanbul Kemerburgaz Üniversitesi, Ekonomi Bölümü Boğaziçi Üniversitesi, İklim Değişikliği ve Politikaları Uygulama ve Araştırma Merkezi
Sevil ACAR, İstanbul Kemerburgaz Üniversitesi; Ahmet A. AŞICI, İTÜ; Osman BALABAN, ODTÜ; Mustafa Özgür BERKE, WWF- Türkiye; İlter ÇAKMAK (Proje Asistanı), Macalester College; Semra C. MAZLUM; Marmara Üniversitesi; Göksel N. DEMİRER, ODTÜ; Pınar İPEK, Bilkent; Vesile KULAÇOĞLU (formerly WTO); Levent KURNAZ, Boğaziçi Üniversitesi; Ümit ŞAHİN, Sabancı Üniversitesi; Ramazan SARI, ODTÜ; Uğur SOYTAŞ, ODTÜ; Fatma TAŞKIN, Bilkent; Ethemcan TURHAN, Sabancı Üniversitesi; Burcu ÜNÜVAR, Bilkent; Ebru VOYVODA, ODTÜ; Bengisu V. ÖZENÇ, TOBB-TEPAV; A. Erinç YELDAN (Proje Direktörü) Bilkent; Ayşen YILMAZ, ODTÜ; İsmail YÜCEL, ODTÜ
İklim Değişikliği ile Mücadelede Yeni Bir Dönemdeyiz. Yeni dönemin en önemli özelliği, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve göreceli imkan ve kabiliyetler anlayışı doğrultusunda gelişmiş ve gelişmekte olan bütün taraf ülkelerin emisyon azaltımına yönelik önlem almasını şart koşmasıdır.
Gt COP21 sonrasında açıklanan niyetlere ilişkin yapılan projeksiyonlara göre, 2 C derece hedefini tutturabilmek için 17,9 Gt'luk bir azaltım gerekecek; bu azaltımın verimlilik artışlarından yenilenebilir enerjiye çeşitli kaynaklar yoluyla elde edilmesi gerekli 40 36 COP 21 Sonrası Eğilim 32 Enerji verimliliği Yakıtlarda ve teknolojide ikame 28 17.9 Gt Yenilenebilir enerji 24 2 C Senaryosu Yutak ve depolama Diğer 20 16 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 Kaynak: IEA, 2016
Paris Anlaşması nı izleyen dönemde, Türkiye nin de giderek ekonominin karbon yoğunluğunu azaltma yönündeki küresel eğilime katılması gerekecektir: Karbon emisyonunun önemli kaynakları olan bütün sektörlerin önümüzdeki dönemde dönüşüme uğraması; birincil enerji kompozisyonunda yenilenebilir kaynakların daha fazla ön plana geçmesi; enerji verimliliğinin hızla arttırılması; yüksek emisyonlu sanayi alanlarının yeni döneme uyum sağlaması; ulaşımda demiryolu, kombine taşımacılık gibi daha düşük karbon emisyonuna neden olan taşımacılık yöntemlerinin geliştirilmesi gerekecektir.
Türkiye de Durum
Türkiye nin toplam sera gazı emisyonları 1990-2014 arasında %114 arttı ve 468 Mton CO2e ye ulaştı. Kişi başına düşen sera gazı emisyonları (CO2 eşdeğeri) ise %55 arttı ve 6.1 ton oldu. 500.0 450.0 400.0 Türkiye nin Sektörel Sera Gazı Emisyonları 1990-2014 (milyon ton CO2 eşdeğeri.) Hanehalkı Atık Sınai Prosesler Tarımsal Prosesler Enerji 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
MtCO2e Türkiye : CO2 Emisyonu Tarihsel ve Resmi NDC Patikası 1400 1200 2010-2030: 126%ARTIŞ 1000 800 1990-2010: 89% ARTIŞ 600 400 BAU Scenario INDC 200 Mitigation Scenario INDC 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 KAYNAK: Official INDC of Turkey
Elektrik Üretimi Kurulu Güç Projeksiyonu (Mw)
ENERJİ (ELEKTRİK) Üretimi ve Kaynaklarının Görünümü (Kaynak: TEİAŞ, 15.11.2016) 300000,0 200000,0 100000,0 Üretim (GWh) 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Hangi Ekonomik Araçlar? İklim değişikliğine karşı uygulanabilecek Piyasa Temelli Mekanizmalar, çevre ekonomisi yazınında başlıca iki araç olarak öne çıkmaktadır: Vergilendirme (örn. karbon vergisi) ya da teşvik (örn. enerji verimliliği destekleri, yenilenebilir enerji teknoloji desteği, yenilenebilir enerji alım garantisi) ; Kota tahsisine dayalı emisyon ticareti sistemi (ETS)
İklim Değişikliği İle Mücadelenin Ekonomisi Her iki yaklaşımın da amaçları bakımından güçlü ve zayıf yanları olduğu bilinmektedir. Karbon ticaretine dayalı emisyon kontrolü, piyasa rasyonalitesine daha uygun olmakla birlikte denetim ve izleme aşamalarında ciddi sorunlarla karşılaşabildiği bilinmektedir. Buna ek olarak ticarete söz konusu olacak kotaların tahsisinde yöntemin ne olacağı, tahsis sırasında pozitif fiyatlama yapılıp yapılmayacağı ve/veya fiyatın nasıl belirleneceği konuları belirsizliğini korumakta, bu tip sorunlar da ETS ne dayalı emisyon kontrol mekanizmalarına dair kuşkuları arttırmaktadır.
Diğer yandan vergilendirmeye dayalı kontrol mekanizmaları doğrudan üreticiler ile nihai tüketiciler arasında katılıklar oluşturmakta ve piyasa ajanlarının kararlarını olumsuz yönde etkilemektedir.
Türkiye deki Uygulamalar Neler? Neler Konuşuluyor? Muhtemel Etkiler Neler?
Türkiye için karbon ticaret sistemine dayalı kontrol mekanizmaları henüz olgunlaşmamış bir araç olarak değerlendirilmektedir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı nca yürütülmüş olan SWOT analizleri de Türkiye de ETS nin gelişimi önündeki en önemli eksiklik ve tehditleri: Ulusal finans piyasalarının yeterince derinleşmemesi; Finansal denetim mekanizmalarının henüz kurumsal yetkinliğe kavuşmaması; ve Denetim ve izleme sistemlerindeki eksikliklerin giderilmemesi olarak sıralamaktadır.
Diğer yandan, Türkiye de özellikle elektrik ve enerji üzerinden alınmakta olan görece yüksek vergiler, CO 2 emisyonlarının azaltılması amacına yönelik anlamlı bir başarıya hizmet etmemektedir. 6.00 Türkiye: "Çevre" Vergisi Yükü ve Toplam CO2 Emisyonları 500.000 5.00 450.000 4.00 400.000 3.00 350.000 2.00 300.000 1.00 250.000 0.00 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 200.000 Türkiye: "Çevre" Vergileri (GSMH'nin %'si) CO2eşd Emisyonları (Milyon ton)
CO2 Emisyonu Artış Hızı ve Çevre Vergileri Yükü
Makroekonomik Genel Denge Modeli: Türkiye de emisyon azaltımı amacıyla kirleten öder prensibine dayalı bir verginin uygulanması durumunda karşılaşılması olası ekonomik etkileri ölçmek üzere kurgulanmıştır.
Senaryo 1: %21 Emisyon azaltımı için enerji (Karbon) vergisi: Model çözümleri %21 lik azaltım hedefini gerçekleştirmek için, gerekli vergi yükünü milli gelirin %4.46 - %4.71 düzeyinde;. GSMH kaybını 2030 itibariyle %8.7 olarak... göstermektedir
Bu egzersizin ana mesajındaki üretim kaybı enerji vergilendirmesine dayalı bir emisyon azaltım stratejisinin maliyetlerinin yüksek olacağını belgelemektedir. Bu gözlemden hareketle ikinci bir senaryoyla enerji vergisi yükünün diğer vergilerdeki azaltım yoluyla dengelenmesi düşünülebilir. İktisat yazınında nötr vergi diye anılan bu uygulamada, enerji vergisi, başka konumlardaki mevcut vergilerin düşürülmesiyle dengelenmektedir. Bu adım ile bir yandan CO2 emisyonunda azaltım elde edilirken, toplam vergi yükünde nötr bir uygulama ile üretim kayıplarının azaltılması amaçlanmaktadır.
Almaşık Vergilendirme Tasarımları Altında GSMH Patikası Senaryo 1: CO2 Emisyon azaltımı için enerji (karbon) vergisi Senaryo 2: CO2 Emisyon azaltımı için nötr vergi tasarımı 2400.0 GSMH (Milyar TL, Sabit 2010 fiy.) 2400.0 GSMH (Milyar TL, Sabit 2010 fiy.) 2200.0 2200.0 2000.0 2000.0 1800.0 1800.0 1600.0 Baz Senaryo 1600.0 Baz Senaryo 1400.0 1200.0 Karbon Vergisi (Senaryo 1) 1400.0 1200.0 Nötr Gelir Enerji Vergisi (Senaryo 2) 1000.0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 1000.0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Nötr Enerji Vergisi Politikası Altında CO2 Emisyonlarında Değişim ve Emisyon Verimliliği
Karar Vericilerden Beklenen
Mevzuat değişikliği ve kurumsal dönüşüm Düşük karbon ekonomisine geçiş için sektörel uygulamaları ve uluslararası rekabetçiliği de dikkate alacak şekilde mevzuat değişiklikleri yapılmalıdır; Türkiye nin enerji arz güvenliğinin sağlanması ve bu çerçevede enerji kaynak çeşitliliği perspektifi göz önünde bulundurulmalıdır; Enerji kaynaklarının yatırım hızının arttırılması için uzun vadeli tedbirler alınmalıdır; Bu çerçevede rüzgar ve güneş enerjisi ihaleleri kapsamında önlisans/lisans başvurularına teknik, idari ve finansal ölçütler getirilmelidir.
Nötr Vergi Uygulaması ve Sektörel Dönüşümler Vergilendirmeye yönelik tasarımlarda vergi yükünün maliyetlerini en aza indirgeyecek tedbirler düşünülmelidir; Nötr vergi yaklaşımında, enerji ve emek yoğunluğuna bağlı olarak sektörler arasında üretim ve istihdamda kayıplar söz konusu olabilir. Bu bağlamda nötr vergi senaryosu sektörel farklılıklara duyarlı olarak kurgulanılmalıdır. Bu çerçevede istihdamın yanı sıra düşük karbon ekonomisine geçişe hizmet edecek alternatif teknolojilere yatırımı özendiren vergi avantajları büyük fayda sağlayacaktır.
Kota tahsisine dayalı emisyon ticaret sistemleri ve gönüllü karbon piyasaları kurgusu Çevre ve Şehircilik Bakanlığının koordinasyonundaki Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı PMR- Projesinin çerçevesi kademeli olarak genişletilmelidir; ETS ne yönelik olarak ülkemizdeki en önemli eksiklik sektörel düzeyde karbon emisyonları verisinin yeterli detayda sağlanmamış olmasıdır. Veri envanterinin bu yönde geliştirilmesi bu adımın uygulanması bakımından bir önkoşuldur. ETS nin firmalar tarafından İRD deneyimi elde edildikten sonra hayata geçirilmesi önemlidir. Böyle bir sistemin Türkiye de kurulması halinde üst sınır belirlenirken sabit büyüme yaklaşımlarından ziyade dinamik bir yaklaşımın ele alınması; ayrıca sektörel büyüme varsayımları ve sektörün kendi dinamiklerinin iş dünyası ile görüşülerek değerlendirilmesi önemli görülmektedir.
Düşük Karbonlu Ekonomiye Geçiş İçin Kapsamlı / Bütüncül Yaklaşım Nötr vergi de dahil olmak üzere iklim değişikliğiyle mücadele amacıyla yeni bir politika aracının uygulanması söz konusu olduğunda, sektörel ve küresel rekabet gücünü ve makro ekonomi politikalarının bütününü gözeten; tek bir araçla sınırlı olmayan kapsamlı bir paketin kurgulanması gereklidir.