Dördüncü Ders: Türk Kamu Personel Rejiminin Özellikleri ve İstihdam Biçimleri Dersin Amacı Bu dersin amacı, Türk kamu personel rejiminin özellikleri ve kamu kesiminde uygulanan istihdam biçimleri hakkında bilgiler vermektir. Dersin İçeriği Türk Kamu Personel Rejiminin Özellikleri Kamu Görevlisi Kavramı İstihdam Biçimleri o Memur o Sözleşmeli Personel o Geçici Personel o İşçi İstihdam Biçimlerinin Karşılaştırılması Türk Kamu Personel Rejiminin Özellikleri Türk kamu personel rejiminin, özellikleri şöyle sıralanabilir. Memurluk kapalı bir kariyer düşüncesine dayanır: Ülkemizde uygulanan kişiye yönelmiş kariyer sisteminde memurluk meslek haline gelmektedir. Memurluğa genç yaşta girilmekte, emekli oluncaya kadar çalışılmaktadır. Özel sektörden kamuya, kamudan özel sektöre geçişler yoktur ya da çok sınırlıdır. Memurluğa girişte genel öğrenim esastır: Kişiye yönelmiş kariyer sisteminde işin gerektirdiği bilgi ve becerilerin hizmet içinde kazanılacağı varsayılmıştır. Bu nedenle ülkemizde kamu hizmetine girişte genellikle genel kültüre ve okul bilgisine ağırlık verilmektedir. Hizmete giriş merkezi bir sınav sistemiyle gerçekleştirilir: Kamu kurumları alacakları personelin sayısını ve niteliğini kendileri belirlerler, ancak Kamu Personeli Seçme Sınavı (KPSS) ve yerleştirmeler ÖSYM başkanlığı tarafından yapılır. Yükselmelerde kıdem ve öğrenim düzeyi belirleyici bir ölçüttür: Diploma, kişinin hem hizmete giriş derecesini, hem de hizmet içerisinde yükselebileceği üst dereceyi belirler. 15 derecelik rütbe hiyerarşisi içerisinde her yıl bir kademe, üç yılda bir de bir derece ilerlenir. 1
Aylıklar ve ücretler sınıf ve derece esasına göre düzenlenmiştir: Memurların aylıkları, temelde sınıflarına ve bulundukları derece ve kademeye göre belirlenmektedir. Aynı ve benzer işleri yürüttükleri halde, farklı kurumlarda ve değişik statülerde çalışan memurlar arasında önemli ücret farklılıkları bulunmaktadır. Memurluk güvenceli bir statüdür: Memurların görevlerine, devlet memurluğundan çıkarılmayı gerektiren bir disiplin suçu işlemediği sürece son verilemez. İş yapmadığı ya da performansının yetersiz olduğu düşüncesiyle görevine son verilen bir memura rastlamak mümkün değildir. Ülkemizde memurluk statüsü, yasalarla güvence altına alınmıştır. Memurluk gelenekçi ve şekilci bir statüdür: Ülkemizde memurluk Osmanlı geleneğinin bir devamı niteliğindedir. Memurluk rejimi yasalarla düzenlenmektedir: 1982 Anayasası na göre; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir (md.128). Kamu personelinin yargısal denetimi özel kurallara bağlanmıştır: Ülkemizde kamu görevlilerinin görevleriyle ilgili işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için idareden izin alma koşulu getirilmiştir. Kamu Görevlisi Kavramı Kamu görevlileri, dar ve geniş anlamda olmak üzere iki şekilde tanımlanır. Dar Anlamda Kamu Görevlileri 1982 Anayasası, Madde 128: Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurlar Diğer kamu görevlileri: Kendi özel personel kanunları olan, genel hükümler itibarıyla 657 sayılı DMK ya tabi olan üniversite öğretim üyeleri, hâkim ve savcılar ile askeri personel. Geniş Anlamda Kamu Görevlileri Geniş anlamda kamu görevlilerinin kapsamına Cumhurbaşkanı ndan, kamuya ait herhangi bir fabrikada işçi olarak çalışan kimseye kadar herkes girmektedir. İstihdam Biçimleri Kamu görevlileriyle ilgili temel kanun olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu na göre, dört istihdam biçimi bulunmaktadır. Bunlar memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve 2
işçi dir. Bu dört istihdam şekli dışında kamu kurumlarında personel çalıştırılması mümkün değildir. Memur Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır. (657, md. 4/A) Sözleşmeli Personel Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir. Ancak, yabancı uyrukluların; tarihi belge ve eski harflerle yazılmış arşiv kayıtlarını değerlendirenlerin mütercimlerin; tercümanların; Millî Eğitim Bakanlığında norm kadro sonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamaması hallerinde öğretmenlerin; dava adedinin azlığı nedeni ile kadrolu avukat istihdamının gerekli olmadığı yerlerde avukatlarını, kadrolu istihdamın mümkün olamadığı hallerde tabip veya uzman tabiplerin; Adli Tıp Müessesesi uzmanlarının; Devlet Konservatuvarları sanatçı öğretim üyelerinin; İstanbul Belediyesi Konservatuvarı sanatçılarının; bu Kanuna tâbi kamu idarelerinde ve dış kuruluşlarda belirli bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunlu hallerde sözleşme ile istihdamları caizdir. Sözleşmeli personel seçiminde uygulanacak sınav ile istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları ile verilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir. Bu şekilde istihdam edilenler, hizmet sözleşmesi esaslarına aykırı hareket etmesi nedeniyle kurumlarınca sözleşmelerinin feshedilmesi veya sözleşme dönemi içerisinde Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenen istisnalar hariç sözleşmeyi tek taraflı feshetmeleri halinde, fesih tarihinden itibaren bir yıl geçmedikçe kurumların sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilemezler. (657, md. 4/B) Burada, sözleşmeli personele ilişkin farklı bir düzenleme getiren 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 49. maddesine de yer vermekte fayda bulunmaktadır. Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir. Sözleşmeli personel eliyle yürütülen hizmetlere ilişkin boş kadrolara ayrıca atama yapılamaz. Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır. Bu fıkra uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edileceklere ödenecek net ücret, söz konusu kadro unvanı için birinci derecenin birinci kademesi esas alınmak suretiyle 657 sayılı 3
Devlet Memurları Kanununa göre tespit edilecek her türlü ödemeler toplamının net tutarının yüzde 25 fazlasını geçmemek üzere belediye meclisi kararıyla belirlenir. Genel hükümlere göre birinci dereceden kadro ihdas edilemeyen kadro unvanları için ise o kadro unvanından ihdası yapılmış en yüksek kadro derecesinin birinci kademesi esas alınır ve yapılacak ödemenin azami tutarı yukarıda belirtilen usûle göre tespit olunur. Bu fıkra hükümlerine göre çalıştırılacak personel için İçişleri Bakanlığı unvanlar itibarıyla sınırlama getirebilir. Avukat, mimar, mühendis (inşaat mühendisi ve harita mühendisi olmak kaydıyla) ve veteriner kadrosu bulunmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan belediyelerde, bu hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, haftanın ya da ayın belirli gün veya saatlerinde kısmi zamanlı olarak sözleşme ile personel çalıştırılabilir. Kısmi zamanlı olarak çalıştırılacak personel sayısı yukarıda belirtilen her unvan için birden fazla olamaz ve bunlarla yapılacak sözleşme süresi takvim yılını aşamaz. Bunlara ödenecek net ücret, aynı unvanlı kadroların birinci derecesinin birinci kademesi için yapılması gereken bütün ödemeler toplamının net tutarının yarısını geçmemek ve çalıştırılacak süre ile orantılı olmak üzere belediye meclisi kararı ile tespit edilir. Bu fıkra uyarınca sözleşmeli personel olarak çalıştırılanlar için iş sonu tazminatı ödenmez ve işsizlik sigortası primi yatırılmaz. Bunlardan yaptıkları başka işler sebebiyle herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna tâbi olanlar için sosyal sigorta ve genel sağlık sigortası primi yatırılmaz ve aynı kişi birden fazla belediye veya bağlı kuruluşta çalıştırılamaz. Üçüncü ve dördüncü fıkra hükümleri uyarınca çalıştırılacak personele her ne ad altında olursa olsun sözleşme ücreti dışında herhangi bir ödeme yapılmaz ve ücret mahiyetinde aynî ya da nakdî menfaat temin edilmez. Bu personel hakkında bu Kanunla düzenlenmeyen hususlarda vize şartı aranmaksızın 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilenler hakkındaki hükümler uygulanır. Bu personele ait sözleşme örnekleri sözleşmenin imzalanmasını izleyen 30 gün içinde İçişleri Bakanlığına gönderilir. (5393, md. 49) Her iki kanundaki sözleşmeli personel statüsü şöyle karşılaştırılabilir: Devlet Memurları Kanunu Belediye Kanunu Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi amacıyla Zaruri ve istisnai hallerde Çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında Zaruri ve istisnai olma şartı yok; isteğe bağlı (ister memur, ister sözleşmeli) Özel bir meslek bilgisi ve ihtisası Kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşıma Geçici işlerde İşin geçici olma şartı yok Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığı nın görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda Norm kadroya uygun olarak belirlenen kadrolarda (boş kadrolara ayrıca memur ataması yapılamaz) 4
Mali yılla sınırlı sözleşme Yıllık sözleşme Ödenebilecek ücretlerin üst sınırları Devlet Personel Başkanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir. İstisnalar var (yabancı uyruklular; mütercimler; tercümanlar; Millî Eğitim Bakanlığında norm kadro sonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamaması hallerinde öğretmenler; dava adedinin azlığı nedeni ile kadrolu avukat istihdamının gerekli olmadığı yerlerde avukatlar, kadrolu istihdamın mümkün olamadığı hallerde tabip veya uzman tabipler vb.) Kısmi zamanlı sözleşme yok Ödenecek net ücret, söz konusu kadro unvanı için birinci derecenin birinci kademesi esas alınmak suretiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre tespit edilecek her türlü ödemeler toplamının net tutarının yüzde 25 fazlasını geçmemek üzere belediye meclisi kararıyla belirlenir. İstisna yok Avukat, mimar, mühendis (inşaat mühendisi ve harita mühendisi) ve veteriner kadrosu bulunmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan belediyelerde, bu hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, haftanın ya da ayın belirli gün veya saatlerinde kısmi zamanlı olarak sözleşme ile personel çalıştırılabilir. Geçici Personel Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı nın görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir. (657, md. 4/C) İşçi (A), (B) ve (C) fıkralarında belirtilenler dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçilerdir. Bunlar hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz. (657, md. 4/D) İstihdam Biçimlerinin Karşılaştırılması Sözü edilen istihdam biçimlerini çeşitli açılardan karşılaştırdığımızda şöyle bir tablo ortaya çıkmaktadır: 5
Statüler Memur Sözleşmeli Personel Geçici Personel İşçi Süreklilik-Geçicilik Sürekli Geçici Geçici Sürekli Güvenlik + - - + Performans Verimlilik Motivasyon - + + - Ağırlıklı çaba Zihinsel Zihinsel Bedensel Bedensel İLAVE KAYNAKLAR Bilal Eryılmaz (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara, s. 290-295. 6