1
İÇİNDEKİLER Yıl : 1 Sayı : 2 Ekim 2009 Ayda bir yayınlanır / Yaygın-süreli-ulusal Mevzuat dergisi İde Yönetişim Yayıncılık Ltd. Şti. adına İmtiyaz Sahibi Gökalp KINIK Sorumlu Müdür & Genel Yayın Yönetmeni Ahmet ÖNEY Genel Koordinatör Alper KINIK Bilgi İşlem Müdürü Sertaç AKÇAY Haber Müdürü Pınar OKÇU Reklam Müdürü Burcu ŞENGÜL Satış Müdürü Neşe TOPER Mali İşler Müdürü Sultan ÖZDEMİR Grafik Uygulama & Dizgi Aslı BAĞRIYANIK e-mail:asss.2001@hotmail.com Yönetim Yeri 1145/4 Sk. No:11/114 Katlıotopark İş Merkezi Yenişehir - İZMİR Tel : 0(232) 433 57 44-433 58 80-43356 29 Faks : 0(232) 433 57 46 www.ideyonetisim.com.tr www.yonetisim.com.tr e-mail : bilgi@ideyonetisim.com.tr 2 Danışma Kurulu / Yazarlarımız 3 Gökalp KINIK / Orta Vadeli Mali Planın Stratejisi ve Yol Haritası 8 Ahmet ÖNEY / İş Kanununda Çalışma Süreleri ve Denkleştirme Uygulamaları 11 İsmet Kayıhan KAZANCIOĞLU / Bireysel Emeklilik Sistemi ve Vergi Uygulamaları 13 Sedat TURAN / Belediyelerin İç Kontrol Eylem Planlarında Yazılı Bulunan Eylemlerle İlgili Düzenlemeleri Hazırlamaları... 15 Av. Suna PEKER / 5897 Sayılı Kanun ile Getirilen Değişikliklere Genel Bakış 18 Prof. Dr. Zerrin TOPRAK / Müzakereci Demokrasi ve Demokratikleşme Göstergelerinde Gelişim 22 Resmi Gazetede Geçtiğimiz Ay (Eylül 2009) 63 Pratik Bilgiler 100 Kare Bulmaca Basım Yeri GÜLERMAT Tel : 0(232) 433 61 33 Baskı Tarihi 08 Ekim 2009 DERGİ ABONELİĞİ İÇİN Ziraat Bnk. Efes Şb. Hs. No : 1333-44727050-5002 Vakıfbank Gıda Sitesi Şb. Hs. No: 7285370937 Akbank Konak Şb. Hs. No: 61-127414 Halkbank Toptancılar Şb. Hs. No : 0437-10260169 1
DANIŞMA KURULU Ahmet ÖNEY... Av. Enis DİNÇEROĞLU... Prof. Dr. Ertuğrul ERDİN... Fethi AYTAÇ... Av. Fırat ÜNVER... Gökalp KINIK... Doç. Dr. Meltem CANİKLİOĞLU... Sedat TURAN... Selçuk SAVCI... Prof. Dr. Yaşar UYSAL... Prof. Dr. Zerrin Toprak KARAMAN.. E. Çal. ve Sos. Güv. Bak. B.müf. & İde Yön. Baş Danışmanı.. Ege Belediyeler Birliği Hukuk Danışmanı... Dokuz Eylül Üniv. Çevre Müh. Bölümü Öğretim Üyesi... Türkiye İdareciler Der. Yön. Kurulu Üyesi & E. Vali... E. İzmir Büyükşehir Belediyesi 1. Hukuk Müşaviri... İde Yönetişim Yayıncılık Genel Müdürü (İktisatçı)... D.E.Ü. Hukuk Fak. Anayasa Hukuku Böl. Öğretim Üyesi.. Ege Belediyeler Birliği & İde Yönetişim Danışmanı... Jeodezi ve Fotogrametri Mühendisi... D.E.Ü. İkt. ve İdari Bil Fak. İktisat Böl. Öğretim Üyesi... D.E.Ü. İkt. ve İdari Bil. Fak. Kamu Yön. Böl. Öğretim Üyesi YAZARLARIMIZ Ahmet ALTUNTAŞ... Ahmet ÖNEY... Av. Burcu BİRLİK... Celal KAPAN... Av. Esra OKUMUŞ... Fethi AYTAÇ... Halil İbrahim BULDAŞ... İsmet Kayıhan KAZANCIOĞLU... Mehmet ÖZBUDAK... Mehtap TUNA... Doç. Dr. Meltem CANİKLİOĞLU... Sedat TURAN... S. Selçuk SAVCI... Prof. Dr. Yaşar UYSAL... Prof. Dr. Zerrin Toprak KARAMAN.. İzmir Mahalli İdareler Müdürü... E. Çal. ve Sos. Güv. Bak. Başmüf. & İde Yönetişim Danışmanı... Avukat... Sosyal Güvenlik Kurumu Başmüfettişi... Dinçeroğlu Hukuk Bürosu... Türkiye İdareciler Der. Yön. Kurulu Üyesi & E. Vali... Mahalli İdareler Gen. Müd. Şb. Müdürü- Yerel Yön. Uzm.. İde Yönetişim Mali Müşaviri & Muhasebe Müdürü... Yeminli Mali Müşavir... Ege Belediyeler Birliği Genel Sekreteri... D.E.Ü. Hukuk Fak. Anayasa Hukuku Böl. Öğretim Üyesi.. Ege Belediyeler Birliği & İde Yönetişim Danışmanı... Jeodezi ve Fotogrametri Mühendisi... D.E.Ü. İkt. ve İdari Bil Fak. İktisat Böl. Öğretim Üyesi... D.E.Ü. İkt. ve İdari Bil. Fak. Kamu Yön. Böl. Öğretim Üyesi * Danışma Kurulu ve Yazarlarımız bölümünde yer alan isimler alfabetik olarak sıralanmıştır. * Dergimizde yer alan makalelerdeki fikirler yazarına aittir. İlanların her türlü sorumluluğu ilan verene aittir. 2
[ M A K A L E ] Gökalp KINIK İde Yönetişim-Yayıncılık Genel Müdürü (İktisatçı) Orta Vadeli Mali Planın Stratejisi ve Yol Haritası Değerli okurlar,kamusal alanda yöneticilik yapan ve özellikle mali -idari işlerden sorumlu meslektaşlarımızın işinin hiçte kolay olmayacağı gözükmektedir.2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrolu kanununun 2oo7 yılına kadar geçişinin tamamlanacağı öngörülmüştü.ancak yeterli nicelik ve nitelikte kadro sıkıntısı hemen hemen tüm kurumlarda yaşandı ve ardıl mevzuatlarında peşpeşe çıkarılması işlerin biraz daha karışmasına sebep olmuştur.neyse ki eğitim seminerleri ve diğer çalışmalar sayesinde bunlar aşılmaya başlanmıştır. Yüksek Planlama Kurulundan, Karar No: 2009/29 ile, Resmî Gazete18 Eylül 2009 CUMA Tarihli sayısında yayımlanan Orta Vadeli Mali Plan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 16 ncı maddesine göre karar verilmiştir. Bu kararın tüm kamu çalışanlarını öncelikle çok yakından ilgilendirdiğini bilmekteyiz.bu anlamda yapılması gereken işlemleri tek tek saymak yerine kurul karaının önemli metinlerini sizlere sunarak durumdan vazifelerinizi çıkarmanıza kolaylık yapalım istedik. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun öngördüğü çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun temel politika öncelikleri ile hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri içeren Orta Vadeli Programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Çok yıllı bütçe hazırlık sürecini yönlendiren ikinci önemli belge ise, Orta Vadeli Programla uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanan Orta Vadeli Mali Plandır. Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plana dayalı olarak hazırlanacak 2010-2012 yılları merkezi yönetim bütçesi, kaynakların belirlenmiş temel politika öncelikleri doğrultusunda tahsisini, kamu harcamalarının kalitesinin artırılmasını ve bu suretle halkımızın hayat standardının yükseltilmesini sağlayacaktır. Etkin bir kamu mali yönetimi, giderlerin rasyonel bir şekilde önceliklendirilmesini ve kaynakların bu önceliklere göre tahsisini esas almalıdır. Bu çerçevede, Mali Plan döneminde kamu gider mevzuatının rasyonelleştirilmesine yönelik çalışmalar sürdürülecektir. 2010-2012 yıllarını kapsayan dönemde, çok yıllı bütçeleme anlayışının uygulanmasında elde edilen tecrübeler de göz önüne alınarak kaynak tahsisinde etkinliğin artırılması hususu, temel önceliklerden birisi olmaya devam edecektir. Bu çerçevede, kamu idareleri ödenek tavanlarını dikkate alarak, belirlenen öncelikler çerçevesinde kendi kaynak tahsislerini gözden geçirecekler ve önceliğini yitirmiş faaliyetler ile projeleri tasfiye edeceklerdir. 2010-2012 dönemi merkezi yönetim bütçesinin hazırlığına esas teşkil edecek temel makroekonomik göstergeler, gelir ve gider tahminleri, hedef bütçe açığı ve açık finansmanı ile genel ve özel bütçeli idarelerin ödenek teklif tavanlarına Mali Planın izleyen bölümlerinde yer verilmiştir. Kamu idareleri Orta Vadeli Program ile Orta Vadeli Mali Planda yer alan politika önceliklerini, makroekonomik göstergeleri ve ödenek tavanlarını esas almak suretiyle, çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak kendi kurumsal önceliklerini belirleyecek ve 2010, 2011 ve 2012 yılları için bütçe tekliflerini hazırlayacaklardır. I. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİNİN DAYANDIĞI TEMEL MAKROEKONOMİK GÖSTERGELER VE POLİTİKALAR A. Temel Makroekonomik Göstergeler 2010-2012 dönemi merkezi yönetim bütçesi gelir ve gider tahminlerinin belirlenmesinde, Orta Vadeli Programda öngörülen ve Tablo 1 de yer alan makroekonomik göstergeler esas alınmıştır. Kamu idareleri 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin bütçe ödenek tekliflerini hazırlarken söz konusu göstergeleri dikkate alacaklardır. Tablo 1- Temel Makroekonomik Göstergeler 2010 2011 2012 GSYH Büyümesi (%) 3,5 4,0 5,0 GSYH (Milyar TL, Cari Fiyatlarla) 1.029 1.118 1.227 GSYH (Milyar Dolar, Cari Fiyatlarla) 641 669 723 TÜFE Yılsonu (%) 5,3 4,9 4,8 Kaynak: Orta Vadeli Program (2010-2012) B. Bütçe Giderlerine İlişkin Temel Politikalar 2010-2012 döneminde izlenecek maliye politikasının temel çerçevesi, kamu kesiminin kaynak kullanımındaki artan payını azaltmak suretiyle, ekonomik krizin de etkisiyle yükselen kamu açıklarını tedrici olarak makul seviyelere düşürmektir. Maliye politikası; para ve gelirler politikasıyla uyum içinde, belirlenen faiz dışı denge, gelir ve harcama hedefleriyle ilgili orta vadeli mali hedeflere ulaşılmasını sağlayacak bir yaklaşımla yürütülecektir. Mali Plan döneminde, sağlık, eğitim ve sosyal nitelikli harcamalar ile büyümeyi ve istihdamı destekleyen ve böl- 3
[ M A K A L E ] gesel gelişmişlik farklarını azaltan harcamalara daha fazla önem verilerek, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, beşeri sermayenin niteliklerinin geliştirilmesi yönündeki politikalar uygulanmaya devam edilecektir. Sosyal yardımlarda yerindelik ve harcamalarda etkinlik sağlanacaktır. Orta ve uzun vadede ekonominin verimliliğini ve üretken yapısını destekleyen altyapı yatırımlarına ağırlık verilecektir. Kamu yatırımları; Güneydoğu Anadolu Projesi, Doğu Anadolu Projesi, Konya Ovası Projesi başta olmak üzere ekonomik ve sosyal altyapı projelerine yoğunlaştırılacak, AB ye üyelik yönünde ortaya konulan politika ve önceliklerin hayata geçirilmesi için gereken yatırımlar hızlandırılacaktır. GAP Eylem Planı ve diğer bölgesel programlar kapsamında yer alan projelerin, sağlanan ilave kaynaklar da dikkate alınarak, hızla tamamlanmasına yönelik tedbirler zamanında alınacaktır. Mali Plan döneminde, tarımsal destekleme ödemeleri sektörde rekabet edebilirliği artırmak ve gelir istikrarını sağlamak amacıyla alan ve ürün temelinde farklılaştırılacak, desteklerin idare ve kontrolü alan bazlı yapılacaktır. 2010-2012 döneminde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında kamu idarelerinin, mali yönetim ve kontrol alanında görev ve sorumluluklarını etkili bir şekilde yerine getirebilmelerini sağlamak üzere idari kapasite geliştirilmesine yönelik faaliyetler yoğunlaştırılacaktır. Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim faaliyetlerinin genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde etkin bir şekilde uygulanması için gerekli çalışmalar sürdürülecektir. Kamu idarelerinde uluslararası standartlarla uyumlu bir iç kontrol ortamının oluşturulması için Mali Plan döneminde kamu idarelerinin iç kontrol eylem planlarının etkili bir şekilde uygulanması sağlanacaktır. Ayrıca, kamu idarelerinin karar verme süreçlerini güçlendirmek, mali saydamlık ve hesap verilebilirliği artırmak amacıyla uygulamaya konulan stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme yaygınlaştırılacaktır. C. Bütçe Gelirlerine İlişkin Temel Politikalar Mali Plan döneminde uygulanacak bütçe gelir politikalarının temel amacı; büyüme, yatırım ve istihdamın desteklenmesi ile ekonomide kayıtdışılığın azaltılmasına katkıda bulunmaktır. Vergi politikalarının uygulanmasında istikrar ve vergilendirmede öngörülebilirlik esas olacaktır. Vergi kanunlarında yer alan istisna, muafiyet ve vergi indirimi hükümleri, ekonomik ve sosyal politikalar çerçevesinde yeniden değerlendirilerek vergi mevzuatı sadeleştirilecektir. Vergi harcamalarının mali boyutunun tespitine yönelik çalışmalara devam edilecektir. Ayrıca, Avrupa Birliği mevzuatı ile uyum çalışmaları sürdürülecektir. Kayıtdışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı çerçevesinde kayıtdışılıkla mücadeleye tüm toplum kesimlerinin katılımı sağlanacaktır. Kayıtdışılıkla mücadele amacıyla öncelikle iş ve çalışma hayatına ilişkin mevzuatın basitleştirilmesi, kamu kurumları arasında bilgi paylaşımı ve koordinasyon sağlanarak kurumların teknolojik alt yapısının güçlendirilmesine yönelik faaliyetler sürdürülecektir. Vergi kayıp ve kaçağını önlemeye yönelik olarak idari kapasite artırılacak ve vergi denetimleri ile vergi ve diğer mali yükümlülüklerin tahsilatında etkinlik sağlanacaktır. Vergiye gönüllü uyumun artırılması ve vergi tabanının genişletilmesine yönelik yasal ve idari düzenlemeler yapılacaktır. Vergi bilincinin geliştirilmesi ve artırılmasına yönelik faaliyetlere ağırlık verilecektir. II. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE BÜYÜKLÜKLERİ A. Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi Mali Plan dönemi merkezi yönetim bütçe dengesi ve faiz dışı fazla hedefleri Tablo 2 de yer almaktadır. Tablo 2- Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi ve Faiz Dışı Fazlası Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi (Milyon TL) Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi / GSYH (%) 2010 2011 2012-50.034-45.123-39.083-4,9-4,0-3,2 Faiz Dışı Fazla (Milyon TL) 6.716 10.077 16.317 Faiz Dışı Fazla / GSYH (%) 0,7 0,9 1,3 2010 yılı merkezi yönetim bütçe açığının GSYH ye oranının yüzde 4,9 olarak gerçekleşeceği, 2011 ve 2012 yıllarında ise sırasıyla yüzde 4 e ve yüzde 3,2 ye düşeceği tahmin edilmektedir. Mali Plan döneminde, faiz dışı fazlanın GSYH ye oranının 2010 yılında yüzde 0,7, 2011 yılında yüzde 0,9, 2012 yılında ise yüzde 1,3 olarak gerçekleşeceği öngörülmektedir. Merkezi yönetim bütçesinin program tanımlı gelir ve giderleri ile faiz dışı fazlası ise Tablo 3 de yer almaktadır. Tablo 3- Program Tanımlı Bütçe Büyüklüklerinin GSYH ye Oranı (%) 2010 2011 2012 Merkezi Yönetim Bütçesi Gelirleri 21,4 21,4 21,4 Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz Dışı Giderleri 22,2 21,6 21,0 Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz Dışı Fazlası -0,8-0,2 0,4 B. Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 2010-2012 döneminde merkezi yönetim bütçe giderleri; makroekonomik göstergeler, temel politika belgelerinde ortaya konulan öncelikler ve kamu idarelerinin ihtiyaçları esas alınarak belirlenmiştir. Bu çerçevede, bütçe giderlerinin ekonomik tasnif bazında belirlenmesinde kullanılan ve öne çıkan temel unsurlar aşağıda belirtilmiştir. Personel giderlerine ilişkin ödenek tahsisinde, kamu personeline mali imkanlar ve hedefler göz önünde bulundurularak maaş ve ücret artışı sağlanacağı varsayılmıştır. Sosyal güvenlik devlet prim giderlerinin belirlenmesinde 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun getirdiği sağlık primi giderleri dikkate alınmıştır. Mal ve hizmet alım giderlerinin belirlenmesinde, kamu idarelerinin Mali Plan döneminde uygulamaya koyacakları yeni programlar, hizmet genişlemesine bağlı olarak ortaya çıkacak ihtiyaçlar esas alınmıştır. Aile hekimliği uygulamasının tüm ülkeye yaygınlaştırılacağı ve özürlü eğitimi programından faydalanacak kişi sayısının artacağı öngörülmüştür. Ayrıca, Devlet memurları ile bakmakla yükümlü oldukları kişilerin sağlık giderleri 2010 4
[ M A K A L E ] yılından itibaren Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından karşılanacağından, Mali Plan döneminde bu tür giderler için mal ve hizmet alım gideri öngörülmemiştir. Cari transferlerin belirlenmesinde; kamu iktisadi teşebbüslerinin ve sosyal güvenlik sisteminin finansman ihtiyacı, işveren sigorta prim indirimi, tarımsal desteklemelere ilişkin uygulamaya konulacak politikalar, özürlü evde bakımı yardımından yararlanacak kişi sayısındaki artış ve diğer transferler dikkate alınmıştır. Sermaye giderlerinin belirlenmesinde, Mali Plan döneminde kamu yatırımlarına ilişkin belirlenen hedefler ile GAP Eylem Planı ve diğer bölgesel kalkınma planları kapsamında yapılacak yatırımlar dikkate alınmıştır. Sermaye transferlerinin belirlenmesinde, Mali Plan döneminde KÖY- DES Projesine ve Ar-Ge projelerine desteğin devam ettirilmesi varsayılmıştır. Borç verme giderlerinde ise KİT lerin mali yapısı ile harç ve öğrenim kredilerine ilişkin öngörüler dikkate alınmıştır. Diğer taraftan, faiz giderlerinin tahmininde borç stokunun yapısı ve seyri, ulusal ve uluslararası piyasalardaki dalgalanmaların faiz giderlerine olan muhtemel etkileri dikkate alınmıştır. Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde 2010-2012 dönemi merkezi yönetim bütçe giderleri Tablo 4 de yer aldığı şekilde belirlenmiştir. Tablo 4- Ekonomik Sınıflandırma Bazında Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Milyon TL) 2010 2011 2012 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 286.828 298.232 314.442 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Program Tanımlı) 228.808 241.716 257.678 Faiz Dışı Giderler 230.078 243.032 259.042 - Personel Giderleri 60.318 64.098 68.438 - Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 11.124 11.710 12.538 - Mal ve Hizmet Alım Giderleri 25.901 27.616 28.798 - Cari Transferler 102.158 109.587 117.211 - Sermaye Giderleri 19.046 18.271 20.137 - Sermaye Transferleri 3.208 3.348 3.485 - Borç Verme 6.903 6.867 6.846 - Yedek Ödenek 1.420 1.535 1.589 Faiz Giderleri 56.750 55.200 55.400 Yukarıda yer alan merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH ye oranları ise Tablo 5 de gösterilmiştir. Tablo 5- Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSYH ye Oranı (%) 2010 2011 2012 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 27,9 26,7 25,6 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Program Tanımlı) 22,2 21,6 21,0 Faiz Dışı Giderler 22,4 21,7 21,1 - Personel Giderleri 5,9 5,7 5,6 - Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 1,1 1,0 1,0 - Mal ve Hizmet Alım Giderleri 2,5 2,5 2,3 - Cari Transferler 9,9 9,8 9,6 - Sermaye Giderleri 1,9 1,6 1,6 - Sermaye Transferleri 0,3 0,3 0,3 - Borç Verme 0,7 0,6 0,6 - Yedek Ödenek 0,1 0,1 0,1 Faiz Giderleri 5,5 4,9 4,5 2010-2012 döneminde, merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH ye oranının sırasıyla yüzde 27,9, yüzde 26,7 ve yüzde 25,6 olarak gerçekleşmesi öngörülmüştür. C. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri Merkezi yönetim bütçe gelirleri, Orta Vadeli Programda yer alan makroekonomik göstergeler ile gelir politikalarının bütçe gelirlerine etkileri, Plan döneminde sürekli nitelikte gelir artışı sağlamak üzere yapılması kararlaştırılan hususlar, ulusal ve uluslararası piyasalardaki gelişmeler ve gelirlerin geçmiş yıllarda gösterdiği eğilim dikkate alınarak belirlenmiştir. Tablo 6- Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri (Milyon TL) 2010 2011 2012 Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri (Net) Merkezi Yönetim Bütçesi Vergi Gelirleri (Net) 236.794 253.109 275.359 193.324 210.192 229.526 Tablo 7- Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin GSYH ye Oranı (%) Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri (Net)/ GSYH (%) Merkezi Yönetim Bütçesi Vergi Gelirleri (Net)/GSYH (%) 2010 2011 2012 23,0 22,6 22,4 18,8 18,8 18,7 2010-2012 Mali Plan dönemi sonunda merkezi yönetim bütçe gelirlerinin GSYH ye oranının yüzde 22,4, vergi gelirlerinin GSYH ye oranının ise yüzde 18,7 olarak gerçekleşeceği beklenmektedir. III. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE AÇIĞININ FİNANSMANI Kamu borç ve risk yönetiminin temel ilkeleri; Makroekonomik dengelerin gözetilerek para ve maliye politikaları ile uyumlu sürdürülebilir, saydam ve hesap verilebilir bir borçlanma politikasının izlenmesi, Finansman ihtiyaçlarının, iç ve dış piyasa koşulları ve maliyet unsurları göz önüne alınarak belirlenen risk düzeyi çerçevesinde, orta ve uzun vadede mümkün olan en uygun maliyetle karşılanması, olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda 2010-2012 döneminde de stratejik ölçütlere dayalı borçlanma politikası uygulamasına devam edilecektir. Daha önceki yıllarda olduğu gibi iç borçlanmada TL cinsi enstrümanlara ağırlık verilmesi ve sabit faizli enstrümanların payının artırılması başlıca politika hedefleri arasında yer alacaktır. Ayrıca, borçlanmanın vadesinin piyasa koşulları elverdiği ölçüde uzatılmasına çalışılarak refinansman riskinin azaltılması hedeflenmektedir. Diğer taraftan, likidi- 5
[ M A K A L E ] te riskini azaltmak üzere uygulanan güçlü rezerv politikasına önümüzdeki yıllarda da devam edilmesi öngörülmektedir. Bu bağlamda, AB tanımlı genel yönetim nominal borç stokunun GSYH ye oranı aşağıdaki tabloda yer almaktadır: Tablo 8-AB Tanımlı Genel Yönetim Nominal Borç Stokunun GSYH ye Oranı AB Tanımlı Genel Yönetim Nominal Borç Stoku/GSYH (%) 2010 2011 2012 49,0 48,8 47,8 AB tanımlı genel yönetim nominal borç stokunun GSYH ye oranının 2012 yılında yüzde 47,8 e düşürülmesi hedeflenmektedir. IV. KURUMSAL ÖDENEK TEKLİF TAVANLARI VE BÜTÇE HAZIRLIK SÜRECİNE İLİŞKİN HUSUSLAR A. Kurumsal Ödenek Teklif Tavanları 5018 sayılı Kanunun 16 ncı maddesi gereğince, söz konusu Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellerde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin ödenek teklif tavanları ekli tablolarda yer almaktadır. Anılan Kanunun 2 nci maddesi gereği Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar için ödenek teklif tavanı belirlenmemiştir. Kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları belirlenirken, makroekonomik göstergeler ile Orta Vadeli Programda belirlenen politika öncelikleri, kamu idarelerinin ihtiyaçları ve yürüttükleri önemli faaliyet ve projeler dikkate alınmıştır. B. Bütçe Hazırlık Sürecine İlişkin Hususlar 2010, 2011 ve 2012 yılları bütçe teklifleri 5018 sayılı Kanunun 15, 16, 17 ve 18 inci maddelerine uygun olarak çok yıllı bütçeleme anlayışı ile uyumlu bir şekilde hazırlanacaktır. Çok yıllı bütçelemenin başarılı bir şekilde sürdürülmesi, bütçe uygulamalarında kamu idareleri arasında gerekli işbirliği ve eşgüdümün sağlıklı bir şekilde yürütülmesine bağlı bulunmaktadır. Bütün kamu idareleri, önceki dönemlerde olduğu gibi 2010-2012 yıllarını kapsayan çok yıllı bütçe döneminde de aynı anlayışla hareket edeceklerdir. 1. Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ile Özel Bütçeli İdarelerce Yapılacak Bütçe Hazırlık Çalışmaları Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin bütçe tekliflerini Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) göndereceklerdir. Kamu idareleri, yatırım tekliflerini değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına vereceklerdir. Gelir ve ödenek tekliflerinin hazırlanmasında; Bakanlar Kurulunca kabul edilen ve Resmi Gazetede yayımlanan Orta Vadeli Programda yer alan makro politikalar, ilkeler, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükler ile Orta Vadeli Mali Planda belirlenen ödenek teklif tavanları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanacak Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberinde belirlenecek genel ilkeler, nesnel ve ölçülebilir standartlar, hesaplama yöntemleri, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örnekleri, esas alınacaktır. Kamu idareleri, gider tekliflerini hazırlarken katılımcı bir yaklaşım benimseyecekler ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerinin de tekliflere yansıtılmasını sağlayacaklardır. Özel bütçeli idareler, gider teklifleri yanında 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin gelir tekliflerini de hazırlayarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) göndereceklerdir. Genel bütçe gelir teklifi ise Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır. Gider tekliflerinin, Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, fonksiyonel, finansman ve ekonomik sınıflandırma esasına (analitik bütçe sınıflandırması); gelir tekliflerinin ise ekonomik sınıflandırma esasına uygun olarak hazırlanması gerekmektedir. Bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanacak ve ilgili idarelerin yetkilileri tarafından imzalanacaktır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel 6
[ M A K A L E ] bütçeli idareler, Bütçe Gerekçesine eklenmek üzere, kendilerine bağlı döner sermaye işletmeleriyle bütçe dışı fonların 2007 ve 2008 yılları bütçe uygulama sonuçları ile 2009 yılı başlangıç rakamları ve yılsonu gerçekleşme tahminlerini ve 2010, 2011 ve 2012 yılları bütçe gelir ve gider tahminlerini Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) ileteceklerdir. Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay, 5018 sayılı Kanunun 18 inci maddesi uyarınca bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) göndereceklerdir. 2. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe Hazırlık Çalışmaları 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacaklardır. Söz konusu kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü), yatırım tekliflerini ise Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına göndereceklerdir. 3. Sosyal Güvenlik Kurumları İle Mahalli İdarelerce Yürütülecek Bütçe Hazırlık Çalışmaları 5018 sayılı Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan sosyal güvenlik kurumları, 2007 ve 2008 yıllarına ilişkin bütçe uygulama sonuçları ve 2009 yılı bütçe başlangıç rakamları ile 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin gelir ve gider tahminlerini Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne), yatırım tekliflerini ise Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına ileteceklerdir. İl özel idareleri ile belediyeler ise, 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine uygun olarak, 2007 ve 2008 yıllarına ilişkin bütçe uygulama sonuçları ve 2009 yılı bütçe başlangıç rakamları ile 2010, 2011 ve 2012 yıllarına ilişkin gelir ve gider tahminlerini İçişleri Bakanlığına göndereceklerdir. İçişleri Bakanlığı, mahalli idarelerin gelir ve gider tahminlerini konsolide ederek Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) iletecektir. Değerli okurlar,ekonomik sıkıntıları had safhada olduğu bir süreçte bütçe hazırlamak ve geleceğe dönük stratejik plan yapmanın zorluğunu anlayan biri olarak sizlerin yanında olduğumuzu ve en güvenilir danışmanınız olduğumuzu unutmamanız dileğiyle saygılar sunarım. 7
[ M A K A L E ] Ahmet ÖNEY E. Çalışma ve Sos. Güv. Bak. Başmüfettişi & İde Yönetişim Danışmanı İş Kanununda Çalışma Süreleri ve Denkleştirme Uygulamaları alışma süreleri, emeğin belirli bir süre için kiralanması Çeskiden beri insan ilişkilerinin en önemli boyutlarından birisini oluşturmaktadır. İnsanın bir meta gibi alınıp satıldığı dönemlerden bugüne önemli merhaleler kat edilmiştir. Emeğin kadın- çocuk denilmeden insafsızca istismar edildiği dönemler bir dönemin romanları, filmleri ile çok iyi şekilde tasvir edilmiştir. Zamanımızda da korunmaya muhtaç kesimler ile ilgili tartışma ve çalışmalar devam etse de ağırlık çalışma koşulları ve süreleri ile çalışmanın düzenlenmesi ile ilgili hususlarda yoğunlaşmaktadır. Çalışma sürelerinin azaltılması suretiyle istihdamın arttırılması en çok tartışılan, ancak işletme ve ekonomi dengeleri itibariyle bir türlü sonuca ulaşılamayan tartışmalardır. Diğer taraftan, iş hayatının gereksinimleri daha önce iş hukukumuzda düzenlenmeyen yeni istihdam şekilleri ve düzenlemelerine de yeni İş Kanunumuzda yer verilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu yeniliklerden bazıları geçici iş ilişkisi, çağrı üzerine çalışmaya dayalı kısmi süreli iş sözleşmesi gibi hususlardır. Bir diğeri de çalışma süreleri ile ilgili olan denkleştirme uygulamasıdır. 4857 sayılı İş Kanunu nun 63. maddesinde ilke olarak çalışma süresi, haftada en çok 45 saat olarak belirtilmiş, aksi kararlaştırılmamışsa bu sürenin, işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine eşit ölçüde bölünerek uygulanacağı hükme bağlanmıştır. 63. maddenin ikinci bendinde de: Tarafların anlaşması ile haftalık normal çalışma süresi, işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine, günde onbir saati aşmamak koşulu ile farklı şekilde dağıtılabilir. Bu halde, iki aylık süre içinde işçinin haftalık ortalama çalışma süresi, normal haftalık çalışma süresini aşamaz. Denkleştirme süresi toplu iş sözleşmeleri ile dört aya kadar artırılabilir hükmü yer almaktadır. göre devamında tarafların anlaşması ile haftalık normal çalışma süresi işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine, günde onbir saati aşmamak koşulu ile farklı şekilde dağıtılabileceği ifade edilmiştir.. Fazla çalışma yapan işçi isterse, bu çalışmalar karşılığı zamlı ücret yerine, fazla çalıştığı her saat karşılığında bir saat otuz dakikayı, serbest zaman olarak kullanabilir. İşçi hak ettiği serbest zamanı altı ay zarfında, çalışma süreleri içinde ve ücretinde bir kesinti olmadan kullanır. Denkleştirme konusu ile birlikte fazla çalışma ve fazla çalışma ücreti konuları da gündeme geldiğinden ve sıkça dava konusu olduğundan genellikle birbirine karıştırılarak değerlendirilmektedir. Çalışma süreleri ve fazla çalışma ile ilgili konular Kanun gereği olarak çıkartılan ve 6.4.2004 tarihli Resmi Gazete de yayımlanan İş Kanununa İlişkin Çalışma Süreleri Yönetmeliği İle İş Kanununa İlişkin Fazla Çalışma Ve Fazla Sürelerle Çalışma Yönetmeliği nde ayrıntılarıyla yer almaktadır. Denkleştirme esasına göre çalışma, Çalışma Süreleri Yönetmeliğinin 5. Maddesinde yer almaktadır: Madde 5 -Tarafların yazılı anlaşması ile haftalık normal çalışma süresi, işyerinde haftanın çalışılan günlerine günde onbir saati aşmamak koşuluyla farklı şekilde dağıtılabilir. Bu halde, yoğunlaştırılmış iş haftası veya haftalarından sonraki dönemde işçinin daha az sürelerle çalıştırılması suretiyle, toplam çalışma süresi, çalışması gereken toplam normal süreyi geçmeyecek şekilde denkleştirilir. Denkleştirme iki aylık süre içinde tamamlanacak, bu süre toplu iş sözleşmeleri ile dört aya kadar artırılabilecektir. Konuya ilişkin bir diğer madde ise fazla çalışmaya ilişkin 41.maddedir: Madde 41 - Ülkenin genel yararları yahut işin niteliği veya üretimin artırılması gibi nedenlerle fazla çalışma yapılabilir. Fazla çalışma, Kanunda yazılı koşullar çerçevesinde, haftalık kırkbeş saati aşan çalışmalardır. 63 üncü madde hükmüne göre denkleştirme esasının uygulandığı hallerde, işçinin haftalık ortalama çalışma süresi, normal haftalık iş süresini aşmamak koşulu ile, bazı haftalarda toplam kırkbeş saati aşsa dahi bu çalışmalar fazla çalışma sayılmaz. Her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde elli yükseltilmesi suretiyle ödenir. 8
Parça başına, akort veya götürü gibi yapılan iş tutarına göre ücret ödenen işlerde de bu Yönetmeliğin denkleştirmeye ilişkin hükümleri uygulanır. Denkleştirme dönemi içinde günlük ve haftalık çalışma süreleri ile denkleştirme süresi uygulamasının başlangıç ve bitiş tarihleri işverence belirlenir. Kanun ve yönetmeliklerde denkleştirmeye ilişkin hükümler yukarıda belirtildiği gibi olmakla birlikte uygulamada birçok ihtilaf doğmaktadır. İşin ve işyerinin özelliklerine uygun şekilde çalışma saatlerinin ve vardiyaların düzenlenmesinde Yargıtay kararlarının dikkate alınması uygulamayı yasaya daha uygun olarak gerçekleştirmeyi sağlayacaktır. Bu arada aşağıda değinilecek Yargıtay kararlarının bir kısmının hem 1475 sayılı, hem de 4857 sayılı İş Kanunun uygulanma dönemlerini kapsıyor olması uygulamanın ne olduğu ve hangi yöne doğru değişiklikleri kapsadığını da ortaya koymaktadır. Yargıtay ın kararları özellikle güvenlik görevlisi, link istasyonu çalışanları gibi işçiler için verilmiş ise de; bakış açısı ve koyduğu ilkeler açısından daha geniş iş alanlarında uygulanabilir ve özellikle şantiyeler, az sayıda işçi ile yürütülen belediyelerin su temin merkezleri gibi işyerlerinde esnek çalışma sürelerini geliştirecek niteliktedir. Yargıtay 9.Hukuk Dairesinin yerleşmiş uygulamalarına göre günlük sekiz saat çalışma süresinde yemek ve diğer ihtiyaçlar için gerekli olan en az bir saatin fiilen çalışılmayan süre olarak nazara alınması gerekir. Aynı Daire, 14.11.2007 tarihli, 2007/34175sayılı Kararıyla: İşin ve işyerinin niteliği gereği, çalışma süresinin normal çalışma süresinden uzun tespit edildiği durumlarda, 10 saate kadar olan çalışmalar için 1 saat, 10 saatten fazla süren çalışmalar için ise 1,5 saat ara dinlenme süresi düşülerek fiili çalışma süresi belirlenmelidir. şeklindeki kararıyla 10 saat ve daha üzerindeki çalışmalar için 1,5 saatin düşülerek fiili çalışma süresinin tespit edilmesinin uygun olacağını belirtmiştir. 5.6.2007 tarihli, 2007/18007 sayılı Karar da da Davacı işçinin günde 12 saat çalıştığı kabul edilmiş ve 1 saat ara dinlenmesi düşülerek fazla çalışma ücretleri hesaplanmıştır. Belirtilen çalışma süresine göre günde 1 saat ara dinlenme süresi azdır. Günlük 1,5 saat ara dinlenmesi düşülerek fazla çalışma ücreti hesaplanmalı ve hüküm altına alınmalıdır. denilerek aynı yönde bir hüküm tesis edilmiştir. Denkleştirme ile ilgili bir husus da haftanın altı işgününde çalışan bir işçinin haftanın her hangi bir günü kesintisiz en az 24 saat çalışmaması halinde hafta tatilini kullandığının kabul edilmesidir (9. Hukuk Dairesi 20.9.2007 tarihli, K.No:2007/27508 sayılı karar). Yargıtay 9. Hukuk Dairesi nin 16.6.2005 tarihli 2005/26173 sayılı Kararı Denkleştirme uygulamasının mantığına ışık tutması açısından manidar ve ilginç bir karardır. 4857 sayılı İş Kanununa ilişkin döneme ait bölüm için Kararda: 4857 sayılı İş Kanunu nun 63. maddesinde ilke olarak çalışma süresi, haftada en çok 45 saat olarak belirtilmiş, devamında tarafların anlaşması ile haftalık normal çalışma süresi işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine, günde onbir saati aşmamak koşulu ile farklı şekilde dağıtılabileceği ifade edilmiştir. Fazla çalışma yapan işçi isterse, bu çalışmalar karşılığı zamlı ücret yerine, fazla çalıştığı her saat karşılığında bir saat otuz dakikayı, serbest zaman olarak kullanabilir. [ M A K A L E ] Aynı Kanun un 41. maddesine göre fazla çalışma, kanunda yazılı koşullar çerçevesinde haftalık 45 saati aşan çalışmalardır. 63. madde hükmüne göre denkleştirme esasının uygulandığı hallerde, işçinin haftalık çalışma süresi, normal haftalık iş süresini aşmamak koşulu ile bazı haftalarda toplam 45 saati aşsa dahi bu çalışmalar fazla çalışma sayılmaz. Davacı işçi yanında diğer bir işçi ile nöbet tutmaktadır. Normal olarak günlük 24 saat çalışmanın 12 saatinde bir işçi kalan sürede diğer işçinin çalıştığı varsayılır. Çalışılan bu süre içerisinde bir saatin zorunlu yemek ve diğer ihtiyaçlar için harcandığı gözönüne alındığında davacı işçinin günlük çalışma süresi 11 saati aşmaz. Haftada çalışılan süre 77 saat eder. İkinci haftaya sarkan üç günde de 33 saat çalışmış olur. Davacı işçinin 4857 sayılı Kanun dönemindeki çalışması için örtülü bir denkleştirme söz konusu olur. Çünkü anılan dönemde davacı işçinin günde 11 saati aşan bir çalışması bulunmamaktadır. Her ay 10 gün çalıştığından kalan 20 gün için 4857 sayılı Kanun un 63. maddesi gereğince denkleştirmenin varlığı kabul edilir. Mahkemece yukarıda belirtilen usul ve esaslara dayanmayan kararı hatalı olup bozmayı gerektirmiştir. denilmektedir. Diğer kararlar ile de denkleştirme esasına göre çalışan işçinin günlük çalışmasından yemek ve ihtiyaç için gerekli bir saatlik süre düşüldükten sonra günlük çalışma süresi 11 saati aşmıyorsa, bu çalışmaların haftalık fazla mesai süresi hesabında nazara alınmayacağı hususu pekiştirilmiştir. Örneğin; Üç vardiya halinde haftada 6 gün sekiz saat çalışan işçinin bilirkişi raporuna göre haftada üç saat fazla mesai yaptığı hususu; günlük sekiz saat çalışma süresinde yemek ve diğer ihtiyaçlar için gerekli olan en az bir saatin fiilen çalışılmayan süre olarak nazara alınması gerektiği ve böyle olunca davacının haftalık çalışma süresi 45 saati aşmadığından bu dönemi için fazla mesai kabul edilmesi olanağı bulunmadığı için reddedilmiştir. Bir aylık dönemde 10 gün dinlenmek, kalan 20 günde 9 ya da 12 saat çalışmak şeklinde gerçekleşen çalışma şekline göre de davacının günde en fazla 12 saat çalıştığı, yemek ve ihtiyaç için gerekli bir saat düşüldükten sonra günlük çalışma 11 saati aşmadığı, dolayısı ile davacının 4857 sayılı yasa döneminde fazla çalışma yapmadığı anlaşıldığı belirtilerek fazla çalışma yapılmadığı kabul edilmektedir. Coğrafi şartlar nedeniyle her gün ulaşılması mümkün olmayan işyerlerinde uygulanan çalışma şekillerine göre de Yargıtay denkleştirmenin varlığını kabul etmiş, ancak 11 saati aşan sürelerde çalışmanın varlığı halinde aşılan süreler için fazla mesai ücreti ödeneceğini karar altına almıştır. Örnek olarak; birinci çalışma şeklinin beş gün 24 saat nöbet tuttuktan sonra 10 gün dinlenme, akabinde yine beş gün 24 saat nöbet tutmak şeklinde; ikinci çalışma tarzının; yedi gün 24 saat nöbet tuttuktan sonra 14 gün dinlenme ve akabinde yine yedi gün nöbet tutmak şeklinde, son çalışma şeklinin ise; 10 gün 24 saat aralıksız nöbet tuttuktan sonra 20 gün dinlenmek şeklinde gerçekleşmesi durumlarında; günlük çalışmanın 14 saati geçemeyeceğini kabul ederek : Beş gün çalışılan haftada 15 saat, Yedi gün çalışılan haftada 21 saat, 9
10 gün çalışılan sürede birinci haftada 21 saat, ikinci haftada üç gün ancak her günü 11 saatten fazla çalışılan takip eden haftada ise 9 saat fazla mesai olarak kabul edilecektir. diyerek bir radyolink istasyonunda güvenlik görevlisinin davası ile ilgili olarak karar vermiştir (9. Hukuk Dairesi 02.11.2006 tarihli, K.No:2006/28940 sayılı karar).. Davacı işçinin bir başka işçi ile birlikte çalışması veya nöbet tutması halinde ise 24 saatlik çalışmalara ilişkin olarak Yargıtay Hukuk Dairesinin16.6.2005 tarihli, Esas No:2005/10088, Karar No: 2005/22571 sayılı Kararı dikkat çekicidir. Kararda: Davacı işçi yanında diğer bir işçi ile nöbet tutmaktadır. Normal olarak günlük 24 saat çalışmanın 12 saatinde bir işçi kalan sürede diğer işçinin çalıştığı varsayılır. Çalışılan bu süre içerisinde bir saatin zorunlu yemek ve diğer ihtiyaçlar için harcandığı göz önüne alındığında davacı işçinin günlük çalışma süresi 11 saati aşmaz. Haftada çalışılan süre 77 saat eder. İkinci haftaya sarkan günler için günlük 11 saatten haftalık 33 saat çalışma mevcuttur. Gerek 1475 sayılı gerek 4857 sayılı Kanun döneminde haftalık çalışma süresi 45 saat kabul edildiğinden davacı işçinin 1475 sayılı Kanun döneminde birinci haftanın fazla çalışması 32 saatten hesaplamak gerekir. 10 günlük sürenin ikinci haftaya sarkan üç gün için haftalık [ M A K A L E ] 45 saati aşan bir çalışması bulunmadığından anılan günler için fazla çalışma ücreti ödenmez. Davacı işçinin 4857 sayılı Kanun dönemindeki çalışması için örtülü bir denkleştirme söz konusu olur. Çünkü anılan dönemde davacı işçinin günde 11 saati aşan bir çalışması bulunmamaktadır. Her ay 10 gün çalıştığından kalan 20 gün için 4857 sayılı Kanunun 63. maddesi gereğince denkleştirmenin varlığı kabul edilir. Mahkemece aksine düşünce ile yazılı şekilde hesaplama yapılması bozmayı gerektirmiştir. Şeklinde hüküm tesis edilmiştir. Söz konusu Karar ile diğer bir işçi ile birlikte ayda 10 gün 24 saat süreyle nöbet tutan ve 20 gün serbest zaman kullanan bir güvenlik görevlisi işçinin 4857 sayılı Kanun dönemine rastlayan çalışmasında örtülü bir denkleştirmenin var olduğu ve fazla çalışma ücretinin ödenmeyeceği kabul edilmektedir. Yukarıya alınan Yargıtay kararları ışığında hukukumuza yeni girmekle birlikte denkleştirme uygulamasının; iş hukukunda, çalışma sürelerinin düzenlenmesi ve vardiyalı çalışmalar konularında geniş bir uygulama alanı bulacağı ve yargı kararları ile de uygulamanın genişleyerek geliştirileceği düşünülmektedir. 10
[ M A K A L E ] İsmet Kayıhan KAZANCIOĞLU İde Yönetişim Mali Müşaviri & Muhasebe Müd. Bireysel Emeklilik Sistemi ve Vergi Uygulamaları Bireysel birikimlerin ekonomik gelişmeler karşısında değer kaybı yada yeterince verimli olmaması tasarrufta bulunanlar için en büyük kaygı ve tasarruf motivasyonunu azaltıcı bir durumdur. Bireylerin geleceklerini garanti altına almak için tasarrufta bulunmaları ve tasarruflarını verimli alanlarda sürekli ekonomik gelişmeleri takip ederek değerlendirmeye çalışmaları yorucu ve sıkıntılı bir iş olmaktadır. Esas itibariyle bireyler toplumsal düzen içinde öncelikle zorunlu sosyal güvenlik sistemi içinde geleceklerini bir garanti içinde hissetmektedirler. Ancak, bunun yeterli olmaması veya görmemeleri halinde birikimde bulunarak ve bunları çeşitli alanlara yatırarak ileride daha fazla gelir sağlamayı amaçlamaktadırlar. Bireysel birikimlerin ekonomik gelişmeler karşısında değer kaybı yada yeterince verimli olmaması tasarrufta bulunanlar için en büyük kaygı ve tasarruf motivasyonunu azaltıcı bir durumdur. Açıklanan nedenlerle tasarrufların kurumsal nitelikte, yasalarla korunan ekstra avantajlar sağlayan işletmeler aracılığıyla korunması günümüzün en önemli gelişmelerinden biri olmaya adaydır. Bu çerçevede ülkemizde yeni gelişmeye başlasa da gelişmiş ekonomilerde bireysel emeklilik sistemi bireylerin güvenli yatırım ve gelir aracı olarak ekonomik sistem içinde yerini almıştır. Ayrıca ekonominin ihtiyaç duyduğu fonların teşekkülü itibariyle de ekonomiyi geliştiren ve büyüten tasarrufları sağlaması itibariyle de bu ülkülerde ekonominin temel sistemlerinden biri haline gelmiştir. Ülkemizde 07.04.2001 tarihinde Resmi Gazete de yayımlanan 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu getirdiği hükümlerle bireyler ve ekonomi için önemi yakında kısaca özetlenen sistemi ülkemizde yerleştirmek için atılmış önemli bir adımdır. Kanun 1. maddesinde bu durumu; kamu sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı olarak, bireylerin emekliliğe yönelik tasarruflarının yatırıma yönlendirilmesi ile emeklilik döneminde ek bir gelir sağlanarak refah düzeylerinin yükseltilmesi, ekonomiye uzun vadeli kaynak yaratarak istihdamın artırılması ve ekonomik kalkınmaya katkıda bulunulmasını teminen, gönüllü katılıma dayalı ve belirlenmiş katkı esasına göre oluşturulan bireysel emeklilik sisteminin düzenlenmesi ve denetlenmesi ni amaç olarak aldığını belirterek açıklamaktadır. Kanunun getirdiği sistem, ilgili kurum ve kurullar, sistemin çalışma esasları Kanunda ve bilahare çıkartılan yönetmelik, tebliğ ve yazılarla belirli sistem esasında temellendirilmeye çalışılmıştır. Bireysel emeklilik sisteminde en önemli husus vergi uygulamaları ile katılımcılara sağlanan avantajlar ile uygulamanın teşvik edilmesidir. Vergi ile ilgili uygulamaları ile katılımcılara sağlanan avantajlar ile uygulamanın teşvik edilmesidir. Vergi ile uygulamanın teşvik edilmesidir. Vergi ile ilgili hususlarda 28.06.2001 tarihli Resmi Gazete de yayımlanan 4697 sayılı Bazı Vergi Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile yürürlüğe girmiştir. 4697 sayılı Kanun ile getirilen değişikliklere bakıldığında bireysel emeklilik katılımcılarına bireysel ve kurumsal baz da önemli vergi teşvikleri sağlandığı görülmektedir. Belirli sınırlar dahilinde bireysel emeklilik için ödenen katılım payları gelir vergisi matrahından düşülmekte, başlangıçtan itibaren katılımcının payı vergi primi ile teşvik edilmektedir. Hatta işverenler tarafından ücretliler adına ödenen katkı payları içinde vergi matrahından indirim kabul edilerek (193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 40. maddesi birinci fıkra 899 numaralı bent) işyeri temelinde de teşvik sağlanmaktadır. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 80. Maddesi (b) bendine göre: işverenler tarafından sigortalılar için özel sağlık sigortalarına ve bireysel emeklilik sistemine ödenen ve aylık toplamı asgari ücretin % 30 unu geçmeyen özel sağlık sigortası primi ve bireysel emeklilik katkı payları tutarları, prime esas kazanca tabi tutulmaz. denilerek işveren tarafından çalışanlar için ödenen bireysel emeklilik katılım payları da sigorta primleri matrahından düşülerek bireysel emeklilik sistemi teşvik edilmektedir. Söz konusu hükümde asgari ücretin % 30 unu geçmeyen bölümü için indirim öngörülmüş olup, bu gün için 693 TL brüt asgari ücret üzerinden hesaplanan %30 indirim miktarı 207,90 TL olmaktadır. Bireysel emeklilik şirketleri, katılımcıların katkı paylarını kurdukları bazı yatırım araçlarından oluşan çeşitli finansal portföylere yatırmaktadırlar. Katılımcı, bankaların yatırım fonları gibi katkı payları ödeyerek bu fonlardan katılma belgesi almaktadır. Fonun değerindeki artış katılma belgelerine yansıması sonucu katılımcının sistemdeki parası nemalanmış olmaktadır.emeklilik şirketlerinin fon çeşitleri oldukça geniş bir yelpazeye yayılmakta olup, katılımcı açısından farklı seçenekler sunulmaktadır. Ayrıca, her fonun ağırlıklı yatırım aracı değişmektedir. Bir fonda yüzde 80 hisse senedi varsa, diğer bir fonda yine yüzde 80 devlet tahvili ve hazine bonosu bulunmakta, katılımcılar risk algılamalarına, piyasaların yönüne, kendi değerlendirmelerine göre farklı fonları seçebilmektedir. Ayrıca, yılda 6 yı aşmamak üzere fon değişikliğine gidilebilmektedir. 11
Fonlarda değerlendirilen katılım payları üzerinden sistemle ilişkisini sürdüren katılımcılar 4632 sayılı Kanunun 6. maddesine göre en az 10 yıl sistemde bulunmak koşulu ile56 yaşını tamamladıktan sonra emekli olmaya hak kazanacaklardır. Sistemin yeni olmasına rağmen daha önceki hayat sigortalarından devredilenler nedeniyle 11 Eylül 2009 tarihi itibariyle sistemden emekli olanların sayısı 1379 dur. Aynı tarih itibariyle bireysel emeklilik sisteminde katılımcıların toplam fon tutarı 8 milyar 410 milyon liraya, katılımcı sayısı da 1.912.468 e ulaşmıştır. Katılımcı sayısı itibariyle Anadolu Hayat, Garanti Emeklilik kişiye ulaşmıştır. 1.835.000.000.TL ile en fazla fona sahip şirket Avivasa dır. Kooperatifçilik ve banker olaylarına kötü deneyimlerle yaşamış olan ülkemizde bireysel emekli olanların sayısının gözle görülür toplum tarafından hissedilir sayıda artmasına bu arada handikaplar yaşanmamasına bağlıdır. Bu arada, sistemden başlangıçta elde edilen vergi avantajlarının yanı sıra sistemden erken çıkmayı önleyici caydırıcı hükümler de sistem (BES) açısından önemlidir. Sistemde uzun sürelerle kalmak, yüksek katılım payları katılımcının emeklilik aylığını yükseltecektir. Açıklanan çerçevede Maliye Bakanlığının tebliğleriyle (Gelir Vergisi Sirküleri 13.08.2003 tarihli 3 sayılı) açıklığa kavuşturulan uygulamalarına göre: [ M A K A L E ] Bireysel emeklilik ile diğer sigorta şirketlerince; - On yıl süreyle prim, aidat veya katkı payı ödemeden ayrılanlara yapılan ödemelerden % 15, - On yıl süreyle katkı payı ödemiş olmakla birlikte bireysel emeklilik sisteminden emeklilik hakkı kazanmadan ayrılanlar ile diğer şahıs sigortalarından on yıl süreyle prim veya aidat ödeyenlere ve vefat, maluliyet veya tasfiye gibi zorunlu nedenlerle ayrılanlara yapılan ödemelerden % 10, - Bireysel emeklilik sisteminden emeklilik hakkı kazananlar ile bu sistemden vefat, maluliyet veya tasfiye gibi zorunlu nedenlerle ayrılanlara yapılan ödemelerden %5, oranında gelir vergisi tevkifatı yapılacaktır. Görüldüğü üzere, bireysel emeklilik sisteminde vergi ve sigorta primleri indirimleriyle katılımcılara başlangıçtan itibaren ekonomik anlamda önemli teşvikler uygulanmaktadır. İşverenler için kurumsallaşmayı teşvik edecek şekilde işletme bazında da uygulamalar geliştirilmek istenmektedir. Ayrıca, menkul ve gayrimenkul sermaye iradı sahiplerinin de bireysel olarak emekliliklerini sistem içinde kazanmaları ve vergi indirimlerinden yararlanmaları mümkündür. Ancak, asıl önemli olan husus; sistemin gerçek anlamda çalışarak bireysel emeklilik için öngörülen 10 yıllık süre ve 56 yaşını dolduranların toplu bir şekilde emekli olmaları, sistemin yeterli olmasa da kurulup çalıştığının toplum tarafından görülüp anlaşılmasıdır. Sistemin kontrol mekanizmaları ile diğer hususlar ayrı bir yazının konusu olacak mahiyet ve genişliktedir. 12
[ M A K A L E ] Sedat TURAN Ege Belediyeler Birliği & İde Yönetişim Danışmanı Belediyelerin İç Kontrol Eylem Planlarında Yazılı Bulunan Eylemlerle İlgili Düzenlemeleri Hazırlamaları... Bu yazıda, iç kontrol eylem planını hazırlayıp, belediye başkanının onayından sonra, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne gönderen belediyelerimizin, eylem planında yazılı bulunan eylemlerin düzenlemesine ilişkin detaylar ile hazırlanacak düzenlemelerin bir bölümü konu başlıkları halinde belirtilmiştir. Ayrıca, bu makale nüfusu 50.000 nin altında bulunan ve stratejik plan ile performans programı hazırlama zorunluluğu bulunmayan belediyeler dikkate alınarak hazırlanmış bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından yayınlanan, Kamu İç Kontrol Standartları konulu 04.02.2009 tarih ve 1205 sayılı Genel Yazı ekinde yer alan, Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı Rehberi nin Temel İlkeler bölümünde İç Kontrol Sistemiyle ilgili olarak şu açıklamalara yer verilmiştir. 1. 5018 sayılı Kanun yönetim sorumluluğunu esas almaktadır. Belediyelerde, etkin bir iç kontrol sistemi kurmak ve işleyişini sağlamak sorumluluğu belediye başkanları ile birim yöneticilerine aittir. 2. İç kontrol genel anlamda yönetim kontrolü olup; sadece düzenlemelerden, yöntemlerden, iş akım şemalarından ve ön mali kontrolden oluşmamaktadır. İç kontrolün, faaliyetlerin yürütülmesinde benimsenen bir yönetim biçimi ve eylemler bütünü olarak ele alınması gerekmektedir. 3. İç kontrol, belediyede ayrı bir birim veya görev olmayıp, belediye yönetim göreviyle birlikte mevcut sistemlerin ayrılmaz bir parçası niteliğindedir. 4. İç kontrol kapsamına belediyenin bütün birimlerindeki mali ve mali olmayan her türlü faaliyet, karar ve işlem dâhildir. 5. İç kontrol sistemine ilişkin tüm düzenlemeler, belediye yöneticileri ve personeli tarafından sistemin kurulmasının ve işleyişinin tam ve doğru anlaşılmasını sağlayacak derecede ayrıntılı açıklamalar içermelidir. 6. İç kontrol sistemine ilişkin yöntem ve süreçlerin belirlenmesinde, risk esaslı bir yaklaşımla, belediyelerin yasal ve idari yapıları ile personel ve mali durumları gibi kendine özel şartlar dikkate alınmalıdır. Belediyeler tarafından hazırlanan eylem planlarında yazılı bulunan eylemler ile ilgili düzenlemelerin hazırlanmasıyla ilgili olarak da ayni Genel Yazının Yöntem başlıklı bölümünde yapılacak çalışmalarla ilgili olarak da; 1. Belediye başkanı tarafından onaylanan Eylem planında öngörülen çalışmaları gerçekleştirmekle görevli birim veya çalışma grupları tarafından hazırlanan taslak düzenlemeler, Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı Hazırlama Grubunun uygun görüşüyle İç Kontrol İzleme ve Yönlendirme Kurulunun değerlendirilmesine sunulur. 13 İç Kontrol İzleme ve Yönlendirme Kurulunun değerlendirilmeleriyle son şekli verilen taslak düzenlemeler belediye başkanının onayına sunulur. 2. Bu çerçevede hazırlanan taslak düzenlemelerden belediye başkanı tarafından uygun bulunanlar onaylanarak yürürlüğe konulur ve uygulanır. 3. Eylem Planında öngörülen faaliyet ve düzenlemelerin gerçekleşme sonuçları, belediyelerin mali hizmetler birimi tarafından en az altı ayda bir olmak üzere düzenli olarak izlenir, değerlendirilir ve eylem planı formatında belediye başkanına raporlanır. 4- İç kontrol sistemine ilişkin yürürlüğe konulan düzenlemelerin, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ilişkin Usul ve Esasların 27 inci maddesi uyarınca, belediye başkanının onayını izleyen on iş günü içinde Bakanlığımıza (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) gönderilmesi gerekmektedir. Belediyeler, Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı hazırlık ve uygulama çalışmalarını, bu rehberde belirtilen ilke ve yöntemler çerçevesinde teşkilat yapıları, kapasiteleri, çalışma yöntemleri ve benzeri özelliklerini dikkate alarak yürüteceklerdir. Denilmiştir. 26.12.2007 tarih ve 26738 sayılı Resmi Gazetede Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan, Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği nde 18 ana standart ve 79 genel şart bulunmaktadır. Bu duruma göre, eylem planlarında yazılı bulunan tüm eylemlerle ilgili olarak yapılacak düzenleme çalışmaları, belediyelerin özellikleri dikkate alınarak hazırlanacaktır. Bu düzenlemeler yerine göre yönetmelik, tebliğ, genelge, yönerge, talimat, şema, rapor, çizelge, eğitim programı, eğitim materyali, eğitim faaliyeti, rehber, bülten, broşür, el kitabı, yazılım tarzında olacak ve bunlardan uygun olanı tercih edilecektir. Ayni standart veya genel şart da yer alan bir eylem, ayni norm kadro alt grubunda bulunan bir başka belediyeyle ayni olamaz. Çünkü her belediyenin idari yapısı, personel ve mali durumu farklıdır, bu farklı durumlar dikkate alınarak ona göre hareket edilmesi ve düzenlemelerin yapılması gerekmektedir.