T.C. MALİYE BAKANLIĞI Muhasebat Genel Müdürlüğü Government Finance Statistics (GFS) Kamu Mali İstatistikleri IMF INSTITUTE-Washington D.C Mahir ADANIR Devlet Muhasebe Uzmanı 18 Nisan-13 Mayıs 2011
GİRİŞ 18.04.2011/13.05.2011 tarihleri arasında Amerika Birleşik Devletlerinin Washington D.C eyaletinde Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından IMF Institute de düzenlenen Kamu Mali İstatistikleri Kursuna (Course on Government Finance Statistic) bakanlık oluruyla tarafımdan katılım sağlanmış ve kurs süresince yapılan sunumlar, grup içi yürütülen olay çalışmaları, edinilen deneyimler, görüş ve önerilere ilişkin bilgiler bu raporun konusunu oluşturmuştur. Söz konusu seminer 18 Nisan 2011 Pazartesi saat 08.30 da başlamış ve 13 Mayıs 2011 Cuma günü saat 12.30 da sertifika töreninin sonrasında katılımcılar onuruna verilen öğle yemeği ile sona ermiştir. Seminer programı sabah 09.30 öğle 12.30 ve öğle 13.30 akşam 17.00 arasında devam etmiştir. Seminerde, GFSM 2001 kapsamında kamu mali istatistiklerinin toplanma amacı, veri toplamaya esas kapsamın belirlenmesi, hesapların tanıtımı ve işleyiş kuralları, sınıflandırılma metodu, konsolidasyonu, toplanan verilerin ICS e (Entegre Yazışma Sistemi) aktarılması ve ayrıca GFS sisteminin diğer makroekonomik istatistik sistemlerle ilişkileri hakkında bilgiler sunulmuş ve oluşturulan onarlı gruplar halinde olay çalışmaları yapılmıştır. Bu raporda kurs kapsamında verilen bilgiler özet olarak sunulmakla birlikte, Genel Müdürlüğümüzce sürdürülen mali istatistik ve raporlama çalışmaları hakkında bir değerlendirmeye yer verilmiştir. 1. GFSM 2001: GFS, istatistiğe esas verilerin oluşturulmasında kullanılacak ekonomi ve muhasebe prensiplerini ve bilanço kalemlerini içeren; analitik bir çerçevede mali istatistiklerin gösterilmesi için talimatlara yer veren; bir ülkede mali politikanın, özellikle genel yönetim sektörü ve daha geniş anlamda kamu sektörünün performansının çözümlenmesi ve değerlendirilmesi için uygun olan kapsamlı bir kavramsal çerçeve ve muhasebe çerçevesi oluşturan bir makroekonomik istatistik sistemidir. GFSM 2001, uluslararası diğer makroekonomik istatistik sistemlerle uyumlaştırılmış bir sistemdir ve özellikle SNA 93 (Ulusal Hesaplar Sistemi) ile sektörizasyon ve kavramsal açıdan büyük oranda paralellikler taşımaktadır. Devletin açık ve fazlasına odaklanmış ve kısa dönem veri takibine imkân veren, nakit esaslı bir muhasebe anlayışı üzerine geliştirilmiş olan GFSM 1986 geliştirilerek uluslararası diğer makroekonomik sistemlere uyumlaştırılmış ve tahakkuk esaslı bir muhasebe sistemi üzerine geliştirilmiş olan GFSM 2001 hazırlanmıştır. Böylece veri derleyicilerin, analistlerin, politika yapıcıların özel ihtiyaçlarına hizmet eden ve devletin kendi hesaplarını takip edebileceği; verilerinin analizini yapmaya imkân sağlayan bir sistem geliştirilmiştir.
Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA) 2008 yılında ve ayını şekilde Ödemeler Dengesi (BMP6) 2008 yıllarında revize edilerek geliştirilmiştir. GFSM 2001 in yenilenen diğer makroekonomik istatistik sistemleriyle uyumunu koruması ve kamu hesapları ve istatistikleri alanındaki değişimlere adapte edilmesi için yürütülen çalışmalar neticesinde sistemin revizyonu büyük oranda tamamlanmış ve 2012 yılı sonuna kadar da bitirilmesi planlanmıştır. Bu kapsamda GFSM elektronik tartışma forumu kurulmuş, Devlet mali istatistikleri danışma kurulu kurulmuş, SNA 2008 ve BMP6 ile aynı standartlara sahip olması sağlanmış, Düzeltmeler yapılarak eksiklikler giderilmiş, Açıklamalar ve sunum konuları eklenmiştir. 2. KAPSAM Bir ekonominin çıktılarının raporlanması ve analizi öncelikle o ekonominin organize edilmesini, gruplandırılmasını gerektirir. Makroekonomik istatistik öğretiler öncelikle ekonominin yerleşik / yerleşik olmama ayrımına netlik kazandırarak işe başlamışlardır. Daha sonra da grup ekonomilerini sektörler ve alt sektörler halinde analiz etmişlerdir. Bu bağlamda ulusal ekonomi, tüm ekonominin çıktılarını kapsarken, bazı diğer istatistik sistemleri detaylandırılmış ekonomik sektörleri analize çalışmış, GFS ise Kamu Sektörü ve Genel Yönetim verilerini incelemiştir. Yerleşiklilik kavramı GFS in kapsamının belirlenmesi açısından önemlidir. Her bir kurumsal birimin yerleşikliliği ekonomik ilişkilerinin en güçlü olduğu, ekonomik çıkarların en baskın olduğu ekonomik bölgededir. Bununla beraber yerleşiklilik kavramını milliyet kavramıyla ya da yasal kriterlerle belirlemek ya da coğrafi bir alanla sınırlı tutmak mümkün değildir. Yerleşiklilik kavramını toplam ekonominin, yerleşik kurumsal birimlerden; dış dünyanın ise yerleşik olmayanlardan oluştuğunu söyleyerek açıklamak mümkündür. Bununla birlikte Uluslararası organizasyonlar hiçbir ülke ekonomisi için yerleşik sayılmamıştır. Yerleşiklilik kavramını netleştiren makroekonomik istatistik sistemleri kurumsal birim tanımlaması üzerinde durmuşlardır. Kurumsal birim, mal ve varlık sahibi olabilen, yükümlülük altına girebilen ve kendi hesaplarına diğer birimlerle ekonomik faaliyette bulunabilen ve işlem yapabilen ekonomik birimler olarak tanımlanmıştır. GFS, SNA 93 (Ulusal Hesaplar Sistemi) sınıflandırmasına uygun olarak ulusal ekonomiyi oluşturan kurumsal birimlerin beş ana sektöre ayrılmasını esas olarak belirlemiştir.
Ulusal Ekonomi Mali Şirketler Mali Olmayan Şirketler Genel Yönetim Hane Halkları Kar Amacı Omayan Kurumlar Sektörel sınıflandırma bir taraftan ekonomik analiz için veri kullanımını kolaylaştırırken diğer taraftan yapılan gruplandırmayla aynı hedef ve politikalarla hareket eden kurumsal birimlerin topluca izlenmesine olanak sağlamaktadır. GFS, SNA 93 e paralel olarak yukarıdaki sınıflandırmayı kabul etmekle birlikte ulusal ekonominin farklı bir alt sektörü olarak Kamu Sektörü nü tanımlamış ve bu alt sektöre odaklı bir sistem olmuştur. Kamu sektörü oluşturulurken diğer alt sektörlerle olan ilişkisi aşağıdaki şema yardımıyla verilmeye çalışılmıştır. Genel Yönetim Mali Şirketler Mali Olmayan Şirketler Kar Amacı Omayan Kurumlar Hane Halkları KAMU KAMU ÖZEL KAMU ÖZEL ÖZEL ÖZEL Yukarıdaki şema, devlet birimlerince direk ve ya dolaylı olarak kontrol edilen tüm yerleşik kurumsal birimleri kamu sektörü içerisinde göstermektedir. Bunun anlamı genel yönetim sektörünün tamamının ve yerleşik olan kamu şirketlerinin kamu sektörü içerisinde sınıflandırıldığıdır. Genel yönetim sektörü, tüm devlet birimlerini ve devlet birimleri tarafından kontrol edilen piyasa dışı üreticiler ile kar amacı gütmeyen kurumları kapsamaktadır. GFS, Genel yönetim sektörünü merkezi yönetim, eyalet yönetimi ve mahalli idareler olarak üç alt sektöre ayırmıştır. Ancak bazı ülkelerde, Ülkemizde olduğu gibi eyalet sistemi bulunmazken bazı ülkelerde de daha fazla alt sektör ihtiyacı olmuştur. GFS daha fazla alt sektörün ayrıca gösterilmesini kabul etmeyip bu üç alt sektör altında sınıflandırmanın tamamlandırılmasını öngörmüştür.
Diğer taraftan Sosyal Güvenlik Kurumlarına yönelik olarak GFS de ikili bir alternatif sınıflandırma bulunmaktadır. Bir ülkede sosyal güvenliğin varlığına ve onun maliye politikası içerisindeki rolüne istinaden ya genel yönetim altında ayrı bir alt sektör olarak sınıflandırmaya dahil edilebileceği ya da merkezi yönetim altındaki alt sektörlerden biri olarak yer alabileceği belirtilmiştir. Genel Yönetim Merkezi Yönetim Eyalet Yönetimi Mahalli İdareler Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçe İçi Kurumlar Bütçe Dışı Kurumlar Sosyal Güvenlik Kurumları ALTERNATİF Bütçe içi merkezi yönetim kurumları, devletin yasama, yürütme ve yargı gibi temel fonksiyonlarını yerine getiren merkezi kuruluşlar, bakanlıklar ve bunlara bağlı ve ya ilgili idarelerden oluşur, genellikle ulusal devlet olarak anılan yapıdır. Bütçe dışı merkezi yönetim kurumları, kendi bütçeleri olan ve kendi gereksinimlerini karşılayan devlete bağlı kurumsal birimlerdir. Genel olarak kendi gelir kaynakları mevcut olmakla birlikte genel bütçeden transferlerle desteklenebilmektedirler. Kamu şirketlerinin alt sektörü olan kamu mali olmayan şirketleri, genel devlet tarafından kontrol edilen mali olmayan kamu şirketlerinin tamamını, diğer bir değişle de mali olmayan kamu şirketleri alt grubuna dâhil tüm kamu şirketlerini ifade eder. Bu şirketler ulusal hava yolları, ulusal elektrik şirketleri, tren yolları gibi kamu hizmeti gibi temel işlevi mali olmayan hizmetler sunmak olan işletmelerdir. Kamu mali şirketleri, genel devlet tarafından kontrol edilen yerleşik mali şirketleri; diğer bir ifadeyle kamu mali şirketleri alt sektörüne dâhil diğer mali şirketleri ifade eder.
Sigorta ve emeklilik fonları ve asıl işlevi diğer kurumsal birimlere finansman aracılığı olan mali şirketlerdir. Bu şirketlere merkez bankaları ve diğer kamu bankaları örnek gösterilebilir. GFS tarafından şematize edilmiş Kamu Sektörü, en geniş haliyle aşağıdaki şekilde karşımıza çıkmaktadır; KAMU SEKTÖRÜ Genel Yönetim Kamu Şirketleri Merkezi Yönetim Mali Şirketler Mali Olmayan Şirketler Eyalet Yönetimi Merkez Bankası Mahalli İdareler Merkez Bankası Dışındaki Kamu Bankaları Diğer Kamu Mali Şirketleri 3. SINIFLANDIRMA: GFSM 2001 kapsamında yapılacak sınıflandırmanın amacı, verileri analitik bir biçimde ve anlamlı olarak düzenlemektir. GFSM 2001 in verileri sınıflandırmakta kullandığı yöntem üç öğe içerir: 1- Sınıflandırma Verilerin kayda alınması ve depolanması için kullanılır. 2- İstatistik tabloları
Bu tablolar GFSM 2001 Manuel kitabının 4 sıra nolu ekinde yer alan, A- Gelirlerin sınıflandırılması B- Giderlerin ekonomik sınıflandırılması C- Akışların ve stokların varlık ve yükümlülükler olarak sınıflandırılması D- Kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflandırılması E- Sektörel açıdan işlemlerin mali varlık ve yükümlülükler olarak sınıflandırılması tablolarıdır. Bu tablolar verilerinin detaylı bir dökümünün analizi ve sunumu için kullanılır. 3- Özet tablolar Verilerin analizi ve sunumu için kullanılır. Karakteristik İşlem Tipi Girişler Çıkışlar Değişim Transfer Geri ödenebilir Geri ödenemez Karşılıklı Karşılıksız Cari Sermaye Mali varlık Yükümlülük Gelir, Finansman, Mali olmayan varlıklar Gider, Finansman, Mali olmayan varlıklar Gelir, Gider, Finansman, Mali olmayan varlıklar Gelir, Gider, Finansman, Mali olmayan varlıklar Finansman (Fin. varlıklar, yükümlülükler) Gelir, Gider, Mali olmayan varlıklar Değişimler Transferler Gelir, Gider Gelir, Gider, Mali olmayan varlıklar Devletin diğer birimler üzerindeki talepleri Diğer birimlerin devlet üzerindeki talepleri Bilanço verisi (stok), değer değişikliği verisi (akış verisi), diğer değer değişikliği (akış verisi) bu verilerin sınıflandırılma kriterleri; Varlık ve ya yükümlülük tipi Sektörü Amacı
İşlemler (akış verisi) sınıflandırma kriterleri; Varlık ve ya yükümlülük tipi Sektörü Ekonomik tipi Fonksiyonu GFSM 2001 İstatistik Tabloları Özet Tablolar Tablo 1- Gelirler Tablo 2- Giderler Tablo 3- Varlık ve Yükümlülük İşlemleri Tablo 4- Varlık ve Yükümlülük Elde Tutma Kazanç ve Kayıpları Tablo 5- Varlık ve Yükümlülük Diğer Değer Değişimleri Tablo 6- Bilanço Tablo 7- Fonksiyonlarına Göre Harcamalar (COFOG) Tablo 8- Mali Varlık ve Yükümlülük İşlemleri Tablo 9- Varlık ve Yükümlülüklerdeki Diğer Toplam Ekonomik Akışlar 1- Kamu Faaliyetleri Tablosu 2- Nakit Kaynakları ve Kullanımları tablosu 3- Diğer Ekonomik Akışlar Tablosu 4- Bilanço Kamu faaliyetleri tablosu devletin safi/gayri safi faaliyet dengesi ile net borçlanma/borç verme gereğinin ölçülmesine olanak verir. Nakit kaynakları ve kullanımları tablosu net nakit faaliyet gelirlerini, nakit açığı ve fazlasını, nakit dışındaki finansman faaliyetlerden nakit akışını ve nakit stokundaki net değişimi ölçmemize olanak sağlar. Diğer ekonomik akışlar tablosu, elde tutma kazanç ve kayıplarından ve varlık değerindeki diğer değişimlerden kaynaklanan net değer değişimini gösterir. Bilanço ise net değer ve net mali değeri gösterir.
GFS Sınıflamasının Kod Sistemi Sınıflandırma kodları; işlem tiplerinin, diğer ekonomik akışların, varlık ve yükümlülük stoklarının tanımlanması için kullanılır. Kodlama aşağıdaki biçimde başlar: 1- Gelirler 2- Giderler 3- Varlık ve Yükümlülük İşlemleri 4- Varlık ve Yükümlülük Elde Tutma Kazanç ve Kayıpları 5- Varlık ve Yükümlülük Diğer Değer Değişimleri 6- Varlık ve Yükümlülük Stokları 7- Fonksiyonlarına Göre Harcamalar (COFOG) 8- Mali Varlık ve Yükümlülük İşlemleri 9- Varlık ve Yükümlülüklerdeki Diğer Toplam Ekonomik Akışlar İşlemler Diğer Ekonomik Akışlar (9) Stoklar Gelir (1) Gider (2) Mali Olmayan Varlık ve Yükümlülük İşlemleri (3) Mali Varlık ve Yükümlülük İşlemleri (3) Elde Tutma Kazanç/Kayıp Mali Olmayan Varlıklar, Mali Varlıklar ve Yükümlülükler (4) Diğer Değer Değişimleri Mali Olmayan Varlıklar, Mali Varlıklar ve Yükümlülükler (5) Mali Olmayan Varlıklar, Mali Varlıklar ve Yükümlülükler (6) Çıkışlar (COFOG) (7) Mali Varlık ve Yükümlülük İşlemleri (Sektörel) (8)
İşlemlerin Kod Yapısı Tüm İşlemler Net Değer Düzeyindeki Etkiler Net değer Düzeyinde Olmayan Etkiler Artış: Gelir (1) Varlıklar/Yükümlülükler (3) Azalış: Gider (2) Mali Olmayan Varlıklar ( Varlığı Tipi) (31) COFOG (Gider & Mali Olmayan Varlıklar) (7) Mali Varlıklar (Varlığın Tipi) (32) Mali Varlıklar & Yükümlülükler (Sektörel) (8) Yükümlülükler (Yükümlülüğün Tipi) (33)
Diğer Ekonomik Akışların Kod Yapısı Diğer Ekonomik Akışlar Elde Tutma Kazançları/Kayıpları (Yeniden Değerleme) Varlıklarda- Yükümlülüklerde (4) Diğer Değer Değişiklikleri Varlıklarda- Yükümlülüklerde (5) Mali Olmayan Varlıklar (Varlığın Tipi) (41) Mali Olmayan Varlıklar (Varlığın Tipi) (51) Mali Varlıklar (Varlığın Tipi) (42) Mali Varlıklar (Varlığın Tipi) (52) Yükümlülükler (Yükümlülüğün Tipi) (43) Yükümlülükler (Yükümlülüğün Tipi) (53) 4. AKIŞLAR, STOKLAR VE MUHASEBE KURALLARI GFS sistemi diğer makroekonomik istatistik sistemlerle (SNA 1993 ve SNA 2008) uyumlaştırılmıştır. Bu nedenle muhasebeye konu işlemlerin ( akışlar ve stoklar) kapsam, sınıflandırılma ve kayıt esasları açısından önemli farklılıklar içermezler. GFS sisteminde kayıt edilen değerler akışlar veya stoklardır. Akışlar ve stoklar entegre yani bütünleşik bir sistem içerinde kaydedilirler. Makroekonomik istatistikte kaydedilen tüm veriler ya bir mali dönemde ekonomik değerdeki değişimleri ölçme imkânı sağlayan akışlardır ya da herhangi bir anda ekonomik bir değerin durumunu ölçme imkânı sağlayan stoklardır.
Mali dönem başındaki stok durumu (+) Mali dönem süresince akışların net değeri (=) Mali dönem sonunda stokların durumu Stoklardaki tüm değişiklikleri akışlarla açıklayabiliriz. Başka bir deyişle, aşağıdaki ilişki her stok için geçerlidir: S1= S0 + F Burada S0 ve S1 bir muhasebe döneminin başında ve sonunda belirli bir stoğun değerlerini temsil eder, ve F içerisinde bulunan mali dönemde stoğu etkileyen akışların net değerini temsil eder. Akışlar, ekonomik bir değerin başka bir ekonomik değerle değiştirilmesini, oluşturulmasını, dönüştürülmesini, transferini veya tüketilmesini yansıtır. İki tür akış söz konusudur; İşlemler (Transactions) Diğer ekonomik akışlar İşlemler: İşlemler, karşılıklı sözleşmelerle yada kanunların uygulanması yolu ile iki birim arasındaki mali ilişkiler veya bir birimin farklı iki faaliyetinden kaynaklanmakla beraber analitik açıdan bir akış olarak tanımlanabilecek faaliyetler olarak tanımlanabilir. Karşılıklı anlaşma ilgili birimlerin önceden bildiği ve rıza gösterdiği durumları ifade eder. Ancak bu durum her zaman gönüllü olarak ve isteyerek yapılan şeyleri ifade etmez. Örneğin; borç affı karşılıklı antlaşmaya dayanırken, tahsili imkânsız hale gelen borcun silinmesi işlemi karşılıklı antlaşma değil diğer ekonomik akışlar olarak kabul edilir. Değişim: Bir ekonomik değere karşılık başka bir ekonomik değerin sağlanması işlemleridir. Transfer: taraflardan birinin ekonomik bir değer elde ettiği halde diğer tarafın herhangi bir ekonomik değer elde edemediği işlemlerdir. Bu tür işlemler parasal ve ya ayni olabilmektedir. Diğer Ekonomik Akışlar: Bir varlık ya da yükümlülüğün miktar ve değerinde, işlemler dışında, meydana gelen değişimlerdir.
İki türü vardır; Elde tutma kayıp ve kazançları (yeniden değerleme farkları) Varlık ve yükümlülüklerdeki diğer değer ve miktar değişimleri Elde tutma kayıp ve kazançları (yeniden değerleme farkları): Fiyatların yapısında ve ya seviyesinde meydana gelen değişimden kaynaklanan ( örneğin; faiz oranında ve ya döviz kurlarındaki değişiklik ) ;varlık ve ya yükümlülüğün nitelik ya da nicelik olarak değişmediği ancak parasal değerinin değiştiği durumları yani yeniden değerleme farklarını ifade eder. Varlık ve yükümlülüklerdeki diğer değer ve miktar değişimleri: Burada herhangi bir işlem olmaksızın varlık ve yükümlülüklerin nitelik ve niceliğinde bir değişme söz konusudur ve bu durum üç şekilde ortaya çıkmaktadır. Bir varlığın veya yükümlülüğün miktarı veya niteliğinde bir değişiklik olmaksızın bilançoya eklenmesi veya bilançodan çıkarılmasını içeren olaylardan oluşur. Örnek: tahsili imkânsız hale gelen bir alacağın silinmesi. Varlıkların miktarını veya niteliğini değiştiren olaylardan oluşur. Örnek: Yeni bir maden yatağının bulunması Varlıkların sınıflandırmasındaki değişikliklerden oluşur. GFS tüm akışların çift taraflı kaydını esas almıştır. Bir borç kaydı varlıklarda artışı ifade ederken yükümlülükler ve net değerde bir azalmayı ifade eder. Diğer taraftan bir alacak kaydı yükümlülüklerde ve net değerde artış anlamına gelirken aynı zamanda varlıklarda bir azalışı ifade eder. Borç Alacak Varlık Varlık Yükümlülük Yükümlülük Net Değer (Örn., gider) Net Değer (Örn., gelir)
GFS bir ekonomik değerin değiştiğinde, transfer edildiğinde, oluşturulduğunda, dönüştürüldüğünde diğer bir ifadeyle akışın oluşma anında yani kaynağında kaydını öngörmüştür. Bu kayıt sistemi tahakkuk esaslı muhasebe denilen ve nakit esaslı muhasebe sistemine göre birçok avantajı beraberinde sunan Ülkemizce de uygulanan bir sistemdir. GFS de dahil makroekonomik sistemler genel olarak akışlar ve stokların gayri safi olarak kaydedilmesini öngörmüştür. Diğer taraftan aynı gelir veya gider gruplarında hatalı ve yetkisiz işlemlerin tespiti için netleştirme yapılabilmektedir. Makroekonomik istatistik sistemler borçlanma araçları dâhil tüm varlık ve yükümlülüklerin bilanço tarihi referans alınarak değerlenmesini esas almıştır. Uygulamada borçlanma senetleri dışındaki borçlanma araçları için piyasa değeri ulaşılabilir değildir. Bu nedenle Kamu Borç İstatistikleri Kılavuzu tüm borçlanma araçları için nominal değeri önerirken borçlanma senetleri için piyasa değeri ile değerlemeyi önermiştir. Birimlerden toplanan verilerin tek bir birim olarak sunulabilmesi için konsolidasyona ihtiyaç duyulmaktadır. Konsolidasyon aynı sektöre ve ya alt sektöre dâhil birimler arasındaki işlemleri ve borçlu-alacaklı ilişkilerini elemine etmeyi öngörür. Konsolidasyon hem akımları hem de stokları etkileyebilir. 5. KONSOLİDASYON Konsolidasyon, kurumları ve ya birimleri bir araya getirip tek bir birimmiş gibi verilerini sunma sürecidir. Konsolidasyonda, konsolide edilen birimler arasında gerçekleşen tüm işlemlerin ve borçlu-alacaklı ilişkilerinin karşılıklı olarak tasfiyesi söz konusudur. Başka bir deyişle, bir birimin bir işlemi diğer birim için kaydedilen aynı işlemle eşlenir ve her iki işlem de tasfiye edilir. GFS verilerinin derlenmesinde son nokta olan konsolidasyon, mükerrer hesaplamanın olmadığından emin olmak için uygulanır. Akışların ve stokların kapsama dahil sektörler ve birimler arasında çift sayımını engellediği için konsolide verinin kullanışlılığı artacaktır. Simetrik bir süreç olan konsolidasyonda bir birimin silinen bir verisine karşılık diğer bir biriminde verisinin silinmesi esastır. Ayrıca konsolidasyonun simetrik olması bilanço ve gelir-gider dengesinin bozulmasını önler; eğer konsolidasyon sonrasında bir dengesizlik oluyorsa bu durum muhtemel bir hatanın varlığını işaret eder. 6. ENTEGRE YAZIŞMA SİSTEMİ ICS (INTEGRATED CORRESPONDENCE SYSTEM) ICS, IMF istatistik departmanı tarafından istatistiğe konu dataların IMF veri tabanına güvenilir ve daha kolay bir yoldan ulaştırılmasını sağlamak amacıyla web tabanlı olarak geliştirilmiş bir yazılımdır.
Güvenilir bir veri akışı için yazılıma şifreleme ve kimlik doğrulama sistemleri eklenmiştir. Sistem, raporlama için, verilerin farklı formatlarda çekilip işlenmesine olanak sağlamaktadır. ICS: Sisteme kayıt Kayıt bilgilerinin güncellenmesi Verilerin doldurulacağı format tabloların edinilmesi Excel formatındaki tabloların sisteme yüklenmesi Yüklü verilerin raporlanmak üzere indirilmesi ICS üzerinden yapılan işlemlerin takibi gibi kullanım özelliklerini bünyesinde barındırmaktadır. ICS, sistem kullanıcısının ICS web sayfası üzerinden kullanıcı bilgilerini doldurup, ilgili olduğu raporlama alanlarını işaretlemesi sonrasında kullanıcı durumun aktif edilmesine yönelik IMF in ilgili ülke temsilcilerinden aldığı onay sonrasında kullanıcıya gönderdiği kayıt kabul e-postası sonrası kullanıma açılmaktadır. Kullanıcı, verilerini sisteme aktarmak istediğinde ilk yapması gereken şey sisteme girip aktaracağı veriye esas tablo formatını sistemden indirmek ve bu tabloyu doldurduktan sonra tekrar sisteme yüklemek olacaktır. Burada özellikle dikkat edilmesi gereken husus verilerin doldurulacağı tablo formatının bulunduğu excel dosyasının, sistemden doldurulmak üzere indirilmiş en son dosya olmasıdır. Kurum yöneticisi olarak sisteme tanımlaması yapılmış kişiler, kendi kurumları adına veri göndermeye yetkili kişilerin ICS sistemi üzerinden yaptıkları faaliyetleri takip edip dilerlerse veri göndermeye yetkili kişilerin yetkisini iptal edebilirler. Ayrıca ICS web sitesinde; Sıkça sorulan sorular Rapor formlarını doldurmaya yardımcı bilgiler ICS kullanma kılavuzu gibi hizmetler de sunulmaktadır. 7. DEĞERLENDİRME, GÖRÜŞ VE ÖNERİLER Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından IMF Institute de düzenlenen Kamu Mali İstatistikleri Kursuna (Course on Government Finance Statistic) Bakanlığımız adına sağlanan
katılımla, kurs süresince yapılan sunumlar, grup içi yürütülen olay çalışmaları ve edinilen deneyimler sonucunda ulaşılan değerlendirmeler ve bu doğrultuda geliştirilen görüş ve öneriler aşağıda maddeler halinde sunulmuştur. 1. Ülkemizde Genel Yönetim Sektörünün kapsamı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3 üncü maddesi ile belirlenmiştir. Kanun, Genel Yönetimi, uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler bütünü olarak tanımlamış ve kapsam aşağıda yer aldığı gibi belirlenmiştir. Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri I. Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri (I sayılı Liste) II. Özel Bütçeli İdareler (II sayılı Liste) III. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar (III sayılı Liste) Sosyal Güvenlik Kurumları (IV sayılı Liste) Mahalli İdareler (Köyler Hariç) I. Belediyeler II. İl Özel İdareleri III. Mahalli İdare Birlikleri Bununla beraber; 5018 Sayılı Kanunun 4 üncü kısım 2 nci bölümünde (Mali İstatistikler Bölümü) yer alan 52 nci maddesine ek bir fıkra ile Bu Kanunda yer alan genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tanımına bağlı kalmaksızın; mali istatistiklerin derlenmesi amacıyla, uluslararası sınıflandırmalara uygun olarak, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Türkiye İstatistik Kurumunun da görüşünü almak suretiyle, ayrıca genel yönetim sektörü adıyla bir kapsam belirlemeye ve bu kapsamdaki kamu idarelerinin mali verilerini almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir. hükmü eklenmiştir. Yukarıda bahsi geçen fıkraya istinaden Genel yönetim sektörü 4/2/2009 tarihli ve 27131 sayılı Resmî Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Genel Yönetim Sektörünün Kapsamına ilişkin 2 Sıra Nolu Genel Yönetim Mali İstatistikleri Genel Tebliği ile genişletilerek yeniden belirlenmiştir. Yapılan bu çalışmalarla, özellikle ESA 95 (Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sistemi) kriterlerine uygun olarak Genel Yönetim Sektörü yeniden belirlenerek makroekonomik istatistik sistemleri ile uyumlu mali istatistik verileri üretimine uygun bir kapsam belirlenmeye çalışılmıştır. Ancak GFS, kendisine veri gönderen ülkelerden, ulusal ekonomi altında belirlenen ve Sistemin üzerine kurgulandığı Kamu Sektörüne ait verilerinin gönderilmesini istemektedir. GFS tarafından tanımlanan Kamu Sektörünün iki ayağı vardır ve Genel Yönetim alt sektörü bunlardan sadece birini oluşturmaktadır. Şu haliyle Türkiye nin mali istatistikler için belirlediği kapsamı, Genel Yönetim ile sınırlı tutmayıp GFS sınıflamasına uygun olarak içerisinde Genel Yönetimin de olduğu yeni bir Kamu Sektörü kapsamı belirleyerek bu kapsama kamuya ait mali ve mali olmayan şirketleri de dâhil etmesi gerekmektedir.
2. GFS bir ekonomik değerin değiştiğinde, transfer edildiğinde, oluşturulduğunda, dönüştürüldüğünde diğer bir ifadeyle akışın oluşma anında yani kaynağında kaydını öngörmüştür. Bu kayıt sistemi tahakkuk esaslı muhasebe denilen ve nakit esaslı muhasebe sistemine göre birçok avantajı beraberinde sunan bir sistemdir. Ülkemizde 2001 yılında genel yönetime dahil kamu idarelerinde ortak standartları bulunan tahakkuk esaslı bir muhasebe sisteminin oluşturulması amacıyla Muhasebat Genel Müdürlüğü bünyesinde başlatılan çalışmalar neticesinde 2002 yılı başında bütçe sınıflandırılmasıyla birlikte tahakkuk esaslı devlet muhasebesinin test edilmesine karar verilerek pilot uygulamaya başlanılmış ve nihayetinde çerçeve hesap planına uygun olarak, merkezi yönetim içinde yer alan genel ve katma bütçeli idareler için tam tahakkuk esasına dayalı Genel Bütçeli Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliği hazırlanarak 20.02.2004 tarihli resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Böylelikle Ülkemiz 2004 yılından bu yana tam tahakkuk esasına dayalı bir devlet muhasebesi uygulaması yürütmekte ve GFS standartlara uygun bu muhasebe uygulamasıyla IMF ye gönderilen raporlara esas verilerin kolaylıkla derleyebilmektedir. Oysa Kurs süresince diğer ülke katılımcılarıyla yapılan ikili görüşmelerde, aralarında Japonya ve Brezilya gibi güçlü ekonomilere sahip ülkelerinde bulunduğu birçok ülkede, tahakkuk esaslı muhasebe uygulamasına ya henüz geçilmediğinden ya da tahakkuk esaslı muhasebe uygulamasının kısmi olarak başlatılmasına rağmen bir türlü kamu idareleri geneline yaygınlaştırılamamasından ötürü IMF ye veri sağlama konusunda Türkiye nin çok gerisinde oldukları tespit edilmiştir. 3. GFS in yukarıda ayrıntısı verilmiş gelişmiş bir sınıflama ve kod sistemi bulunmaktadır. IMF ye ulaşan verilerin aynı kod yapısında olması onların karşılaştırılabilirliği açısından önem taşımaktadır. Bu nedenle ülkelerin kendi muhasebe kodlarına karşılık gelen GFS kodlarının bulunarak bir dönüşüm tablosunun hazırlanması esastır. 2008 yılında IMF Baş Ekonomisti Alberto F. Jiménez de Lucio ile Genel Müdürlüğümüzde yürütülen çalışmalar sonrasında bir dönüşüm tablosu hazırlanmış ve Ülkemiz devlet muhasebesi kod yapısı üzerinden derlenen verilerin GFS raporlarına aktarımı sağlanmıştır. Kurs süresince yapılan ikili görüşmelerde, katılımcı bazı ülkelerde, devlet muhasebesi kod sistemlerindeki karmaşık yapının dönüşüm tablosu hazırlamayı neredeyse imkânsız kıldığı tespit edilmiştir. 4. IMF tarafından veri göndericilerin kullanımına sunulan Entegre Yazışma Sistemi (ICS), dijital ortam kullanılarak verilerin sağlıklı bir ortamda IMF ye ulaştırılması amacıyla oluşturulmuştur. Ancak sistemden kaynaklanan sıkıntılar nedeniyle Genel Müdürlüğümüzce hazırlanan raporlar ICS kullanılarak gönderilememekte, e-posta aracılığıyla IMF ye ulaştırılmaktadır. Durum IMF yetkililerine bildirilmiş ve çözümü beklenmektedir.
GFS raporları, ülkemiz tarafından 2006 yılında genel bütçeli idareler yıllık verileri için hazırlanmaya başlanmış, 2007 yılında merkezi yönetimin tamamı için yıllık olarak hazırlanmış, 2008 yılında raporlamaya yerel yönetimler verileri de dâhil edilmiştir. 2009 yılında raporlamaya sosyal güvenlik kurumları verileri de dâhil edilerek ilk defa genel yönetimin tamamına ait yıllık veriler IMF ye raporlanmıştır. Ayrıca 2009 yılı eylül ayından bu yana aylık olarak merkezi yönetim verileri raporlanmaktadır.