MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ Yrd. Doç. Dr. Hüsniye AKILLI Cumhuriyet öncesi dönemde, yerel yönetim birliklerine benzeyen yardımlaşmayı, dayanışmayı ve bazı ortak yerel hizmetleri gerçekleştirmeyi amaç edinen vakıflar, ahilik ve lonca teşkilatı ve divanlar gibi bazı birimler ortaya çıkmış ise de, yerel yönetim birliklerinin ilk örnekleri Cumhuriyetin kurulması ile görülmeye başlanmıştır. Bu dönemde birliklerin sayısı çok sınırlıdır. Köseoğlu (2010:86) 1961 Anayasası na kadar, su, yol, elektrik, telefon hizmetlerini yürütmek için çok sınırlı alanlarda faaliyet gösteren valilerin ve kaymakamların önderliğinde 34 birlik kurulduğunu ifade etmektedir. Daha önce anayasal dayanağı olmayan birliklere, ilk kez 1961 Anayasa sında yer verilerek, birlik sayısının artması hedeflenmiştir. Bakanlar Kurulu kararı ile ülkemizde resmi olarak kurulmuş ilk birlik Erzurum Hınıs Köylere Hizmet Götürme dir. 1947 yılından 1962 yılına kadar geçen 16 yıllık süreçte toplam beş adet yerel yönetim birliği kurulmuştur. 1950 yılında Özel İdare-Belediye Hizmet olarak Antalya Lara, 1959 yılında Antalya Kırkgöz Sulama, 1960 yılında Kırşehir Karakurt Kaplıcası, 1962 yılında ise Denizli Çivril Grup Köyleri İçmesuyu kurulmuştur. Ülkemizdeki yerel yönetim birliklerinin yaklaşık yarısını köylere hizmet götürme birlikleri oluşturmaktadır. 1964 yılında Köy İşleri Bakanlığı nın faaliyete geçmesiyle köy yolları, köy içme suları ve sulama suları gibi konularda yerel halkın katkısının sağlanması amacıyla mülki idare amirlerinin önderliğinde Köylere Hizmet Götürme Birlikleri kurulmaya başlanmış ve birlik sayısında dikkate değer artış olmuştur (Sayın, 2000:103). Köylere Hizmet Götürme Birliklerine 5355 sayılı kanunun 18. maddesinde İlçelerde, tarım ürünlerinin pazarlanması hariç olmak üzere, yol, su, kanalizasyon ve benzeri altyapı tesisleri ile köylere ait diğer hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tüm köylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan, köylere hizmet götürme birliği kurulabilir hükmüyle yer verilmiştir. Köy birlikleri ülkemizde genellikle ilçe düzeyinde, Köylere Hizmet Götürme Birlikleri şeklinde örgütlenmekte olup birlik başkanlığını merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamlar üstlenmektedir. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, köylere hizmet götürme birliği kurulmasını kurulabilir kelimesiyle isteğe bağlı saymışsa da belli bir köy sayısına sahip hemen hemen tüm il merkezi ve ilçelerde birlik kurma yoluna gidilmiştir (Kartal, 2010:162). 1992 yılında, bir yıl içinde 121 adet kurulmuş olup 2010 yılı itibariyle toplam sayısı 910 olmuştur. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü nün kaldırılması; merkez ve taşra teşkilatlarına ait yetki, görev ve sorumluluklarının, tüm personel, taşınır-taşınmaz mal ve hizmet binalarıyla birlikte (İstanbul ve Kocaeli illeri hariç) il özel idarelerine devredilmesi nedeniyle, köylerin içme suyu, yol, kanalizasyon gibi altyapı eksikliklerini gidermek üzere 2005 yılında yaşama geçirilen, Cumhuriyet tarihinin en kapsamlı ve en büyük kırsal altyapı projesi olarak görülen Köylerin Altyapısının Desteklemesi (KÖYDES) Projesi ile KHGB nin önemi artmıştır. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü nün kaldırılarak taşradaki tüm görevlerinin il özel idarelerine devredilmesine rağmen, özel idarelerin KÖYDES Projesinde yeri yok gibidir, sadece destekleme ve yardımcı olma niteliğindedir. Yüksek Planlama Kurulu, 15 Şubat 2006 tarih ve 2006/03 sayılı Kararının 3. maddesinde, açıkça, KÖYDES Projesi kapsamında ayrılan ödeneklerin KHGB aracılığıyla kullanılması veya kullandırılmasının esas olduğunu vurgulamıştır (Kartal, 2010: 163 164). Yetmişli yıllar ise ülkemizde yerel yönetimlerin özellikle belediyelerin güncel hale geldiği, önemsendiği yıllar olmuş, gelişmeler 1978 yılında Yerel Yönetim Bakanlığı nın kurulması sonucunu doğurmuştur. Yerel Yönetim Bakanlığı nın kuruluşu ile kapanışı arasındaki kısa süre içinde bakanlık çok amaçlı ve kapsamlı belediye birlikleri kurulmasını desteklemiş, sayıca dikkat çekmese de kapsamlı belediye birlikleri (Marmara ve Boğazları Belediyeler, Karadeniz Belediyeler gibi) kurulmuştur. Bu dönemde 1979 yılı bütçesinden, bölgesel belediye
birliklerine yardım yapılması dikkat çekmiş ve eleştirilmiştir. Bölgesel ve çok amaçlı belediye birliklerinin kurulmasını üst birliklerin kurulması ve Türkiye Belediyeler kuruluşu çalışmaları izlemiş, ancak birliğin çalışmaları da 12 Eylül 1980 müdahalesiyle son bulmuştur (Sayın, 2010:104). Tablo: Sulama Birlikleri İli Merkezi Birlik Adı Kuruluş Bakanlar Kurulu Karar Tarihi Tarihi Antalya Merkez Kırkgöz Sulama 1959 25/12/2009 Mersin Bozyazı Bozyazı Sulama 1965 25/12/2009 Mersin Merkez T.C. Akdeniz Sulama 1970 25/12/2009 Mersin Bozyazı Tekeli Sulama 1971 25/12/2009 Antalya Kumluca Kumluca Sulama 1973 25/12/2009 Afyonkarahisar Merkez Seyitler Sulama 1974 25/12/2009 Antalya Boğaçayı Sağ Sahil Sulama Konyaaltı 1975 25/12/2009 Antalya Kemer Kemer Sulama 1981 25/12/2009 Antalya Korkuteli Korkuteli Sulama 1983 25/12/2009 Gaziantep Oğuzeli Yakacık Sulama 1985 25/12/2009 Antalya Merkez Karaman-Duraliler Sulama 1986 25/12/2009 Sulama birliği ülkemizde ilk kez Kırkgöz Sulama adıyla 1959 yılında Antalya da kurulmuştur ve kurulan ilk 11 sulama birliğinden 6 tanesi Antalya dadır. Antalya dan sonra 1965, 1970 ve 1971 yıllarında da Mersin de Bozyazı, Akdeniz ve Tekeli olmak üzere üç adet sulama birliği örgütlenmiştir. 1980 yılına sonuna kadar kurulmuş olan 210 birlikten, 7 tanesini sulama birlikleri oluştururken, 1980 1990 yılları arasında 6 tane daha kurularak sayıları 13 e ulaşmıştır. Ancak 1992 2000 yılları arasındaki 8 yıllık süreçte bu sayının 20 kat daha fazlası toplam 266, 2001 2010 yılları arasında da 121 tane daha birlik kurularak sayıları 408 e ulaşmıştır. Bu sayı ile sulama birlikleri ülkemizde Köylere Hizmet Götürme Birliklerinden sonra sayıca en fazla olan yerel yönetim birliği çeşididir. Sulama birliklerinin bugünkü sayısının yaklaşık % 95 i, 1994 yılından sonra kurulmuştur. Bu çarpıcı oransal değer Dünya Bankası projelerinin uygulanmasına bağlanabilir. Aslında sulama birliklerine verilen önem kalkınma planlarında da ortaya çıkmaktadır. İkinci kalkınma planından başlamak üzere tüm planlarda sulama birliklerinin kurulması ve bu yönde bir mevzuatın çıkarılması yönünde açıklama ve önerilere yer verilmiştir. İkinci kalkınma planda çiftçilerin sulama birlikleri kurmalarını sağlayacak ve su haklarını düzenleyecek mevzuatın çıkarılamadığı ifade edilmiş, üçüncü planda Su Hakları ve Toprak Su Birlikleri tasarılarının kanunlaşacağı, dördüncü planda tarımda toprağı işleyenlerin suyu kullanmasının, sulama yatırımlarından yararlanmasının ve geri ödemelerin eşitlik ilkelerine göre yeniden düzenleneceği, sulama ile ilgili tüm tesislerin hakça ve etkin bir geri ödeme düzenine kavuşturulacağı, bu amaçla gerekli yasaların çıkartılacağı, yedinci planda su yasası, sekizinci planda katılımcı sulama yönetiminin geliştirilmesi ve sürdürülebilmesi amacıyla, Su Kullanıcı Birlikleri Kanununun çıkarılacağı ifade edilmiştir. 2010 yılı itibariyle yerel yönetim birliklerinde yaklaşık yüzde 75 lik bir oranla en büyük yeri köylere hizmet götürme birlikleri ile sulama birlikleri almaktadır. Bu iki birlik türünü de daha çok köylü ve çiftçilerin ortak ihtiyaçlarını karşılamaya dönük ekonomik amaçlı birlikler oluşturmaktadır. Geriye kalan diğer birlikler ise daha çok kentsel yerel hizmetleri yürütmek için kurulmaktadır (Çevikbaş, 2001: 95,97). 1990 yılından sonra genel itibariyle KHGB dışında tüm birlik çeşitlerinin sayıca arttığı dikkati çekmektedir. Bu yıldan önce, diğer birlik çeşitleri az sayıda örgütlenmiş olsa da, Çevre Altyapı
Hizmet Birliklerinin ilk defa 1993 yılında, Kalkınma Birliklerinin de 1997 yılından itibaren kurulmaya başlandığı görülmektedir. Turizm Birliklerinin yaklaşık % 75 i ise 2007 yılı ve sonrasında kurulmuştur. Tablo: Kalkınma Birlikleri İLİ BİRLİK ADI KURULUŞ TARİHİ Amasya Yeşilırmak Havzası Kalkınma 1997 Edirne Trakya Kalkınma 2002 Erzurum Erzurum-Erzincan ve Bayburt İlleri Kalkınma 2003 Kastamonu Orta Karadeniz Kalkınma 2003 Tokat Kelkit Havzası Kalkınma 2003 Van Doğu Anadolu Van Düzey-II. Alt Bölge Kalkınma 2003 Kayseri Orta Anadolu Kalkınma 2004 Konya Konya ve Karaman İlleri Kalkınma 2004 Malatya Doğu İlleri (Malatya-Elazığ-Bingöl-Tunceli) 2004 Kalkınma Trabzon Doğu Karadeniz İlleri Hizmet ve Kalkınma 2006 Erzurum Çoruh Havzası Kalkınma (ÇOKAB) 2007 Karabük Batı Karadeniz Kalkınma 2008 Afyonkarahisar, Eskişehir, Kütahya Frigya Kültürel Mirasını Koruma Ve Kalkınma (FRİGKÜM) AB 2001 Katılım Ortaklığı Belgesinde; Türkiye nin bölgesel istatistiklerin geliştirilmesi için bir strateji benimsemesi, istatistiki amaçlarla bölgesel birimleri isimlendirmesi ve sınıflandırması, etkin bir bölgesel politikanın geliştirilmesi için bir strateji benimsemesi, bölgesel politika kriterlerini oluşturması, ülke içi farklılıkları en aza indirmek amacıyla, değerlendirmeyi izlemek üzere çok yıllı bütçe usulleri ve yapılar kurmak da dahil olmak üzere, ekonomik ve sosyal dayanışmayı sağlamak için bir ulusal politika geliştirmesi önerilerinde bulunulmuştur (Türkiye Katılım Ortaklığı Belgesi, 2001). Bu direktifler doğrultusunda Ön-Ulusal Kalkınma Planı (ÖUKP) hazırlanmış, 10 Aralık 2003 tarihinde DPT Müsteşarlığı Bölgesel Kalkınma ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü bünyesinde Avrupa Bölgesel Programlar Dairesi Başkanlığı kurulmuş, çeşitli bölgeler için bölge planları hazırlanmıştır. Ülkemizde kalkınma birliklerinin kurulması da bu gelişmeler bağlamında olmuştur (www.yayed.org.tr) Nitekim 2004 yılı AB İlerleme Raporunda kalkınma birliklerine ilişkin ayrıca Bölge Kalkınma Ajansları Tasarısının hızlandırılmasına neden olan- şu ifadelere yer verilmiştir: Kurumsal yapılanmalarla ilgili olarak, bütünüyle işlevsel bölgesel kalkınma ajanslarının kurulması beklemedeyken Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bazı bölgelerde, iller arası hizmet birlikleri kurmuştur. Bunlar, bölgesel kalkınma programlarının uygulanmasına yönelik bölgesel yönetim yapılarının sağlanması için il ve belediye idareleri arasında bir ortaklığı ihtiva etmektedir. AT tarafından desteklenen bölgesel kalkınma projelerinin yürütüldüğü bölgelerde toplam dört adet hizmet birliği faaliyet göstermektedir (Türkiye İlerleme Raporu, 2004). DPT ve AB işbirliğiyle oluşturulan Samsun Kastamonu ve Erzurum Düzey 2 Bölgeleri Kalkınma Programı çerçevesinde, yukarıdaki tabloda yer alan Yeşilırmak Havzası, Erzurum- Erzincan ve Bayburt İlleri ve Orta Karadeniz Kalkınma Birlikleri kurulmuş ve birlikler kalkınma programının uygulama birimlerini oluşturmuştur. Bu kalkınma planı AB eş finansmanı ile desteklenen bütüncül bir bölgesel kalkınma programıdır. Bu çerçevede 49,33 milyon Euro bütçeli, Yerel Kalkınma Girişimleri, KOBİ ler ve Küçük Ölçekli Altyapı olmak üzere üç ayrı hibe programı uygulanmaktadır (www.yesilirmak.org.tr/hakkinda.aspx) 2009
Ülkemizde sayıca en az olan birlik çeşidi, biri 2002 yılında kurulan Türkiye Belediyeler, diğeri de 2009 yılında kurulan Vilayet Hizmet olmak üzere ulusal düzeyde kurulmuş olan birliklerdir. Ülke Düzeyinde Birlik Kurulması başlığı altında 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunun 20. maddesinde; Mahallî idarelerin menfaatlerinin korunması, gelişmelerine yardımcı olunması, personelinin eğitilmesi ve mahallî idarelerle ilgili kanun hazırlıklarında görüş bildirilmesi amacıyla il özel idarelerini ve belediyeleri temsil etmek üzere ülke düzeyinde sadece birer birlik kurulabileceği, birliklerin ayrıca mahallî idarelere rehberlik etmek; mahallî idareler arasında yardımlaşma ve işbirliğini, teknik ve idarî deneyim bilgi değişimini teşvik etmek; iyi uygulama örneklerinin yaygınlaşmasına yardım etmek konularında da faaliyette bulunabileceği ifade edilmiştir. Daha önce dernek statüsünde faaliyet gösteren Türkiye Belediyeler, Türkiye deki bütün belediyeleri tek çatı altında toplamak amacıyla Bakanlar Kurulunun 21 Ağustos 2002 tarih ve 2002/4559 sayılı kararıyla mahalli idare birliği statüsüne kavuşmuştur. Belediyelerin menfaatlerini korumak, gelişmelerine yarımcı olmak, belediye personelini eğitmek, belediyelerle ilgili kanun hazırlıklarında görüş bildirmek, belediyelere rehberlik etmek, belediyelerle ilgili basılı materyal yayınlamak birliğin görevleri arasındadır. Birlik başkanı birlik meclisi tarafından, birliğe üye belediye başkanları arasından gizli oyla 2 yıl süre için seçilir. Birlik meclisi büyükşehir, il merkezi ve nüfusu yüz bin ve daha fazla olan belediyelerin belediye başkanları ile her ilden belediye başkanı ve belediye meclis üyelerinin kendi aralarından o ilin milletvekili sayısı kadar gizli oyla seçeceği üyelerden oluşur. Birlik encümeni ise birlik başkanı ile birlik meclisinin dönem başı toplantısında kendi üyesi belediye başkanları arasından gizli oyla bir yıllığına görev yapmak üzere seçeceği on dört üyeden oluşur (www.tbb.gov.tr/kd14_kurulus-ve-gorev.html). Merkezi Ankara da bulunan Vilayetler Hizmet Başkanlığı, 1580 sayılı Belediye Kanunun 133 ve 148 nci maddeleri hükümleri uyarınca 1985 yılında 67 İl Özel İdaresinin birleşmesiyle 31.12.1985 tarihli İçişleri Bakanlığı oluru ile kurulmuş; kuruluşu için gerekli olan Bakanlar Kurulu Kararı da 14.03.2009 tarih ve 27169 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Birlik Başkanı Ankara Valisi olup, Birlik İdaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Birlik meclisi üye illerin valileri ile her ilin il genel meclislerinin kendi üyeleri arsından seçecekleri bir üyeden oluşur. Birlik encümeni ise birlik bakanı ile meclisin kendi üyeleri arasından 1 yıl için seçeceği 10 asil kişiden oluşur (www.vilayetler.gov.tr/index.php/hakkimizda/tarihce) Vilayetler Ana Tüzüğüne göre birliğin üstlendiği görevlerden bazıları şöyledir: Üye İl Özel İdarelerinin imkan ve faaliyetlerini birleştirmek suretiyle bu idarelere mevzuatta verilmiş olan görevleri yapmak ve yapılmasına yardımcı olmak, İl Özel İdarelerine mevzuatla görev olarak verilmiş konularda her türlü ekonomik, sosyal ve kültürel faaliyetlerde bulunmak, İllerde eğitim ve moral amaçlı Vilayetler Evi adıyla tesisler kurmak, taşınır ve taşınmaz mal edinmek, kiraya vermek. Her dereceli okul öğrencileri için yurtlar yapmak, yaptırmak, kiralamak, işletmek veya ortaklaşa kullanmak, Ekonomik ve turistik amaçlı tesisler yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek, şirketler kurmak. Yukarıdaki tabloda birlik çeşitleri arasında yer alan diğer başlığı altında toparlanan birlik sayısı 2010 yılı sonu itibariyle toplam 21 olup aşağıdaki birliklerden oluşmaktadır; 1. Doğu Akdeniz Zeytin 2. Gazipaşa İlçesi Şahinler Sugözü Çamlıca Karatepe Köyleri Hidroelektrik Santrali 3. Camili Köyler 4. Körfez Zeytin Hastalık ve Zararlıları ile Mücadele 5. Balıkesir Süt Üreticileri ve Damızlık Sığır Yetiştiricileri 6. Güney Marmara Zeytin Hastalıkları ve Zararlıları ile Mücadele
7. Bilecik Valiliği Tarım ve Hayvancılığı Geliştirme 8. Vangölü ve Çevresi Vilayetler Eğitim 9. Bolu İli Mudurnu İlçesi Sarot Kaplıca 10. Bursa İli Hayvancılığı Geliştirme 11. Bursa İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Eğitim 12. Ayvacık İlçesi Zeytin Hastalık ve Zararlıları ile Mücadele 13. Hazar Gölü Mahalli İdareler 14. Eğirdir Meyve Üreticileri 15. Kars Tarım ve Hayvancılığı Geliştirme 16. Karakurt Kaplıcası 17. Akgöl Havzası Belediyeleri Organik Tarım Araştırma ve Uygulama 18. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Eğitim 19. T.c. Mahalli İdareler Halıcılık El Sanatlarını Geliştirme ve Yayma 20. Ayder Kaplıcaları Dörtköyler 21. Varda Yaylası KAYNAKÇA ÇEVİKBAŞ Rafet, Türkiye de Yerel Yönetim Birlikleri ve Sulama Örneği, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:10, Sayı:3, Temmuz 2001, s.86 113. http://www.yayed.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=25&tipi=2&sube=0 İçişleri Bakanlığı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Birliklere Ait İstatistikler, http://www.mahalli-idareler.gov.tr/mahalli/birlikler.aspx KARTAL Nazım, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara 2010. KÖSEOĞLU Mehmet, Yerel Yönetim Birliklerinin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Türk İdare Dergisi, Sayı:468, Eylül 2010, http://www.tid.gov.tr/makaleler/mehmet%20koseoglu.pdf SAYIN Deniz, Yerel Yönetim Birlikleri ve Kavramsal, Hukuksal Sorunlar, Sayıştay Dergisi, Sayı:38 (Yerel Yönetimler Özel Sayısı), Temmuz-Eylül 2000, http://www.sayistay.gov.tr/dergi/icerik/der38m7.pdf Türkiye Belediyeler, http://www.tbb.gov.tr/kd14_kurulus-ve-gorev.html Türkiye İlerleme Raporu, AB Toplulukları Komisyonu, Türkiye nin Katılım Yönünde İlerlemesi Hakkında 2004 Yılı Düzenli Raporu, Brüksel, 06.10.2004, http://www.abgs.gov.tr/files/ab_iliskileri/adayliksureci/ilerlemeraporlari/turkiye_ Ilerleme_Rap_2004.pdf Türkiye Katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye Cumhuriyeti İle Katılım Ortaklığında Yer Alan İlkeler, Öncelikler, Ara Hedefler ve Koşullara İlişkin Konsey Kararı, 8 Mart 2001, http://www.abgs.gov.tr/files/ab_iliskileri/adayliksureci/kob/turkiye_kat_ort_b elg_2001.pdf
Türkiye Vilayetler, http://www.vilayetler.gov.tr/index.php/hakkimizda/tarihce Yeşilırmak Havzası Kalkınma, http://www.yesilirmak.org.tr/hakkinda.aspx)