Onüçüncü Bölüm: Yönetimlerarası İlişkiler. Bölüm Hedefleri. Anahtar Kavramlar. İçindekiler

Transkript

1 Onüçüncü Bölüm: Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; in niçin düzenlenmesi gerektiğini öğrenecek, Yönetimlerarası ilişkilerin boyutlarını anlayacak, Optimum hizmet alanının yerel yönetimler açısından önemini kavrayacak, Mali federalizmin anlamını bileceksiniz. Anahtar Kavramlar Mali federalizm Subsidiarite (Hizmette yerellik) Dışsallıklar Ölçek ekonomileri Optimum hizmet alanı Kalabalıklaşma maliyeti Tibout hipotezi Ayakları ile oylama teorisi Mali transfer İçindekiler i Düzenleme İhtiyacı Yönetimlerarası İlişki Türleri Yönetimlerarası ilişkilerin Ortaya Çıkardığı Modeller Optimum Hizmet Alanı Mali Federalizm

2 2 Sakarya Üniversitesi 1. YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLERİN DÜZENLENME İHTİYACI Yönetimlerarası ilişkilerin düzenlenmesini gerektiren çok sayıda neden vardır (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 68-72): 1. Yönetimler arası çekişmelerin önlenmesi. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görevler ve kullanılan kaynaklar bakımından yasal açıklığın bulunmadığı durumlarda yönetimler arasında çekişmeler ortaya çıkmakta ve bu durum kamu düzeninin bozulmasına yol açmaktadır. Bu nedenler merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında yetki ve görevler ile mali kaynakların toplanması ve kullanılması konularının kapsamlı olarak düzenlenmesi gerekir. 2. Kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması. Yerel yönetimler, halka yakın kuruluşlar olmaları nedeniyle yerel ve bölgesel şartları merkezi yönetime göre daha iyi bilirler. Bilgiye yakınlık yerel yönetimlere halkın ihtiyaçlarını yakından bilme ve daha düşük maliyetle hizmet sunma imkanı sağlamaktadır. Genelde faydası o yerel yönetim sınırlarında dağılan hizmetlerin yerel yönetimler tarafından, faydası ülke geneline yayılan hizmetlerin ise merkezi yönetim kuruluşları tarafından yerine getirilmesi önerilir. Gerçekten yerel yönetimler, çevre kirliliği, altyapı, sosyal hizmetler, yangınla mücadele, acil yardım ve kurtarma gibi hizmetleri söz konusu avantajları nedeniyle merkezi yönetime göre daha verimli ve etkili yerine getirebilir. Diğer taraftan, adalet, güvenlik, dış politika gibi kamu hizmetlerinin faydası bölünemeyeceğinden, bu hizmetlerden kimin ne kadar yararlandığı belirlenemeyeceğinden bu tür hizmetlerin merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesi gerektiği savunulur. 3. Kaynak sapmaları ve göçlerin önlenmesi. Kaynak sapmaları ve göçlerin çeşitli nedenleri vardır ve bu nedenleri ortadan kaldırmak için yönetimler arası ilişkilerin düzenlenmesi gerekir. Klasik iktisat teorisine göre kaynaklar, marjinal verimliliğin yüksek olacağı bölgeye doğru akacak, böylece işgücü ve sermayenin de bu alana yönelmesine yol açacaktır ki bu da göçleri beraberinde getirir. Ayrıca farklı bölgelerde uygulanan yeniden dağıtıcı politikalar da göç kararlarında etkilidir. Son olarak bölgeler arası gelir ve harcama düzeyi farklılıkları da göç kararları üzerinde etkilidir. Çünkü zengin bölgeler daha düşük maliyetle yüksek düzeyde kamu hizmeti sunma olanağına sahip olduğundan, düşük vergi ve yüksek kamu hizmeti düzeyini tercih eden bireyler kaynakların zengin olduğu bölgelere doğru yönelirler. Bu nedenle zengin bölgelerde kalabalıklaşma maliyeti ortaya çıkar. Bu sorunlarla mücadele etmek ise yetki ve görevler ile kaynakların bölgeler arasında eşit veya en azından dengeli bir kalitede hizmet sunumunu sağlayacak bir şekilde dağıtılması ile mümkün olacaktır. 4. Mali rekabet ve yetki çatışmasının önlenmesi. Merkezi yönetim ve yerel yönetimler kamu hizmetlerini yerine getirmek için bireyler ve iktisadi teşebbüsleri vergilendirmektedir. Hatta federal devletlerde bu iki yönetim düzeyine ek olarak

3 3 federe devletler de söz konusu olduğundan ortaya çıkan mali rekabetin vergi mükelleflerine zarar vermesini (çifte vergileme, aşırı vergi baskısı altında kalma gibi) önlemek için yönetimler arası ilişkilerin düzenlenmesine ihtiyaç vardır. Diğer taraftan, yönetimler arası ilişkiler belli bir sisteme bağlanmazsa aralarında yetki çatışması çıkabilir. 5. Yerel yönetimler arasında mali eşitliğin sağlanması. Yerel yönetimlere aynı yetkiler verilse de uygulamada gelirleri ve harcamaları arasında dengesizliklerin ortaya çıkması kaçınılmazdır. Çünkü bazı yerel yönetimlerin özgelirleri diğerlerine göre yüksek olabilmekte, bazı hizmetler ekstra maliyetler içerebilmekte (örneğin arazi yapısı nedeniyle altyapı hizmetlerinin maliyeti başka yerlere göre yüksek olabilir), ekonomik faaliyetlerin fazla olduğu bölgelerde yerel yönetimlerin daha yüksek gelir elde etme imkanı bulunmaktadır. Kamu hizmetlerinin sunulmasında eşitlik ilkesini gerçekleştirmenin gereği olarak düşük gelirli yerel yönetimlere devlet bütçesinden yardım edilir. 6. Yerel yönetimlerin merkezi yönetime karşı korunması. Merkezi yönetim, yetki ve görevlerin paylaşılması, mali kaynakları dağılımı, kararların alınması ve planlama gibi birçok yönden yerel yönetimlere göre daha üstündür. Gücün dengesiz dağılımı birçok ülkede zaten zayıf olan yerel yönetimleri daha da güçsüzleştirebilir. Bu nedenle, merkezi yönetimin keyfi davranmasını engellemek, dengeli bir yetki- görev ve kaynak dağılımı için merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi gerekir. 7. Merkezileşmenin ortaya çıkarabileceği sorunların önlenmesi. Ulus devletlerin ortaya çıkma ve gelişme sürecinde merkezi yönetim önemli gelir kaynaklarını elinde toplamıştır. Diğer taraftan, yerel yönetimlerin görevler alanları da genişlemiş ancak bu görevleri yerine getirmek için gerekli olan gelir kaynaklarına ulaşamamışlardır. 2. YÖNETİMLER ARASI İLİŞKİLERİN TÜRLERİ Yönetimler arası ilişkiler konusu genellikle dört ana başlık altında incelenir. Bunlar; 1. Yönetimlerarası Hizmet Bölüşümü 2. Yönetimlerarası Mali İlişkiler (Mali denkleştirme, Mali Tevzin) 3. Yönetimlerarası İdari İlişkiler 4. Yönetimlerarası Siyasi İlişkiler Bu ayrıma göre ilk olarak yönetimler arasında hizmetler paylaştırılır, daha sonra yetki ve mali kaynaklar düzenlenir. Bu paylaşımda yetki ve görevlerde yönetim birimleri arasında karmaşanın olmaması, her bir fonksiyondan sorumlu asli bir birimin bulunması, görevlerle orantılı mali kaynakların sağlanması, görevleri yerine getirecek yetkilerin tanınması gibi ilkeler önem taşır (Eryılmaz, 2011: 151).

4 4 Sakarya Üniversitesi 2.1. Yönetimler Arası Hizmet (Görev) Bölüşümü Yönetimler arası ilişkilerin ilk boyutu, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında yetki ve görevlerin paylaşılması ve böylece hangi hizmetlerin merkezi yönetim hangilerinin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceğinin belirlenmesidir. Yönetimler arası hizmetlerin paylaşılmasında genellikle üç kriter kullanılmaktadır: 1. İktisadi kriterler 2. Yasal kriterler 3. Geleneksel kriterler İktisadi Kriterler Görev bölüşümünde en sık kullanılan iktisadi kriterler etkinlik, yerindelik (subsidiyarite), hizmetin fayda ve maliyet alanı, dışsallıklar ve ölçek ekonomileridir. Etkinlik Kriteri: Bazı kamusal mal ve hizmetlerde, halkın tercihleri ve yerel koşullara uygunluğunun daha iyi sağlayacağından, daha az bürokrasi, hizmet maliyeti konusunda daha iyi bilgi sunması, halka yakınlık ve katılımcılığın mali sorumluluk ve hesap verebilirliği artırması gibi nedenlerle yerel yönetimler kaynak kullanımında merkezi yönetime göre etkinliği sağlarlar. Savunma, adalet, diplomasi gibi hizmetlerin niteliği merkezi yönetim; İtfaiye hizmetleri, su ve kanalizasyon, park ve dinlenme gibi hizmetlerin ise yerel yönetimler tarafından yürütülmesi daha etkindir. Kamu hizmetleri, bireylerin ihtiyaçlarını en etkin şekilde karşılayacak yönetime bırakılmalıdır. Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik, nüfus ya da coğrafi alanın büyümesi ya da küçülmesi durumunda maliyetlerde bir düşüşün olmadığı noktada sağlanmaktadır. Ekonomik etkinlik kriterine göre, bir mal ya da hizmet daha büyük nüfus ya da coğrafi alana hizmet eden idarelerce yerine getirildiğinde birim başına maliyet düşüyorsa hizmetler üst idarelerce sunulmalıdır. Yönetim ve koordinasyon maliyetleri nüfus ya da coğrafi alanla orantısız bir şekilde artıyorsa, bu sefer hizmetler daha küçük yönetim birimleri tarafından sunulmalıdır (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 76). Subsidiyarite (Hizmette Yerellik) Kriteri: Hizmette yerellik ilkesi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile Avrupa Birliği nin resmi dokümanlarında düzenlenen, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde güçlü bir desantralizasyon vurgusu yapan bir ilkedir. Yerindenlik ilkesi, hizmetlerin bölüşümünde halka yakınlık ölçütünü esas almaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, kamu sorumluluklarının genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacağını; sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gereklerinin göz önünde bulundurulmasını öngörmektedir (Md. 4). Görüldüğü gibi Şart, kural olarak ve tercihen, kamu hizmetlerinin, ona en yakın olan birim (yerel yönetimler) tarafından yerine getirilmesini; sorumluluğun

5 5 üst birimlere aktarılmasında, hizmetin niteliğiyle ilişkili olarak, daha iyi yerine getirilebilmesi koşullarının aranması gerektiğini belirtmektedir (Eryılmaz, 2011: 152) sayılı Belediye Kanununun belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulmasını belirten 14. maddesi hizmette yerellik ilkesine işaret etmektedir. Hizmetin Fayda ve Maliyet Alanı Kriteri: Hizmetin faydasının yayıldığı alan, belirli bir yerleşim yerinde (belediye ve köy gibi) kalıyorsa; o hizmet yerel kabul edilir. Hizmetin faydası ülke geneline yayılıyorsa, genel kamu hizmeti olarak değerlendirilir ve merkezi yönetime verilir. Niteliği itibariyle yerel olmakla birlikte, yerel ölçekte finansmanı mümkün olmayan hizmetler merkezi yönetim kuruluşları tarafından yerine getirilebilir (Eryılmaz, 2011: 152). Ancak hizmetlerin yayıldığı alanın belirlenmesinde her zaman kesin sınırlar çizmek zordur. Dışsallıklar (Fayda Maliyet Taşmaları): Kamu hizmetlerinin fayda ve maliyetleri hizmetin sunulduğu alanın dışında yaşayanlar üzerinde bir etki oluşturmasıdır. Dışsallıkların pozitif ve negatif sonuçları olabilmektedir. Dışsal fayda yayan hizmetlerde, komşu bölgelerde oturanların bedelini ödemediği bir faydadan yararlanması söz konusu iken, dışsal maliyetin olduğu durumlarda ise bu maliyete katlanmak zorunda kalmaktadırlar (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 80). Ölçek Ekonomileri: Bir hizmetin üretim ölçeği genişledikçe, üretimde artış oranının maliyetlerdeki artış oranından daha yüksek olması sonucunu doğuran bir etki yapıyorsa buna ölçek ekonomileri denilmektedir. Ölçek ekonomileri, uzun dönemde ortalama maliyetlerde azalan bir seyir ortaya çıkarır. Başka bir anlatımla, toplam üretim ve maliyetler artarken, ilave birim maliyet ve kişi başına hizmet maliyetleri düşüyorsa, ölçek ekonomilerinden söz edilir. Ölçek ekonomileri nedeniyle, bir yerel yönetim birimini aşan ve diğer yerel yönetim birimlerini de ilgilendiren hizmetlerin, daha üst seviyede örgütlenerek yürütülmesi ihtiyacı ortaya çıkabilir. Bu tür bir yapılanma, yerel yönetim birlikleri biçiminde olabileceği gibi, merkezi yönetim- yerel yönetim ortaklığında ya da merkezi yönetime bağlı bölgesel düzeyde bir örgüt de olabilir (Eryılmaz, 2011: 153) sayılı Belediye Kanununda bir yerde belediye kurulması için gerekli nüfus kriterinin 2000 den 5000 e çıkarılması, birleşme ve katılmaların teşvik edilmesi ölçek ekonomilerinden yararlanmak amacını taşımaktadır sayılı Kanun da aynı kaygılarla hazırlanmış, ancak uygulanması tamamlanamamıştır. Ayrıca 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda Büyükşehir belediyelerinde anakent belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki yetki ve görev bölüşümünde anakent belediyesine önem verilmesi de ölçek ekonomisi örneğidir. Ülkemizde kamu hizmetlerinin merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında bölüşümü konusunda yasal anlamda bir tek ölçütten söz edilebilir. Bu da, Anayasa nın yerel yönetimler için öngördüğü, mahalli müşterek ihtiyaçlar ölçütüdür. Mahalli müşterek ihtiyaçlar, diğer ihtiyaçlardan nasıl ayrılacaktır? Bu konuda ölçüt nedir? Bu konuda iki farklı ölçütten söz edilebilir. Birincisi, hizmetin faydasının yayıldığı alan, ikincisi ise, ekonomik ölçek tir. Buna göre, bir kamu hizmetinin faydasının yayıldığı alan,

6 6 Sakarya Üniversitesi bir belde içinde kaldığı ve o belde içinde ekonomik olarak verimli ve etkin biçimde üretimi sağlandığı takdirde, söz konusu hizmet mahalli müşterek ihtiyaç kabul edilebilecek ve o beldenin veya bölgenin yerel yönetim birimi tarafından yürütülmesi sağlanabilecektir. Ancak Anayasa da belirtilen mahalli müşterek ihtiyaçlar kavramıyla, ekonomik ölçek ten daha çok, hizmetin mekânsal dağılımı ölçütüne işaret edildiği söylenebilir (Eryılmaz, 2011: 153) Yasal Kriterler Genel olarak, yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümünde yasal kriterler olarak şunlar kullanılır (Keleş, 2000): 1. Genel Yetki İlkesi: Belediyeler, kanunların yasaklamadığı ya da başka yönetim birimlerine bırakılmamış olan bütün yerel hizmetleri yürütmeye yetkilidirler. Almanya ve Hollanda da bu ilke uygulanmaktadır. 2. Yetki İlkesi (Ultra Vires): Belediyeler, ancak yasama organının açıkça yetkilendirdiği konularda faaliyet gösterirler. Belediyeler, yasaların yasaklamadığı alanlarda hizmet yürütmekle yetkili değildirler. İngilizler bu ilkeyi benimsemişlerdir. 3. Liste İlkesi (Tadadi/Sayma Usul): Belediyelerin yetki ve görevlerini kanunlar liste halinde teker teker saymaktadır sayılı eski Belediye Kanunu yetki ve görevlerin belirlenmesinde liste usulünü kullanırken, 5393 sayılı Belediye Kanunu yetki ve genel yetki ilkesini tercih etmiştir. böylece belediyelerin yetki ve görevleri konu olarak belirtilmiş, liste halinde tek tek sayılmamıştır Geleneksel Kriterler Yönetimler arası görev paylaşımında sadece iktisadi faktörler rol oynamaz. Her ülkede tarihsel olarak merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmetlerin paylaşılması konusunda belirli kriterler gelişmiştir. Geleneksel olarak adalet, diplomasi, iç ve dış güvenlik gibi ulusal düzeyde bölünmezlik özelliği olan hizmetlerle, makro iktisadi politikalar merkezi idare tarafından yerine getirilmektedir. Yerel yönetimler ise genelde bölgesel düzeyde olan ve faydası belirli bir alanla sınırlanan su, kanalizasyon, katı atık toplama, kent içi ulaşım, eğlence, kültür gibi hizmetleri yerine getirmektedir (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 83) Yönetimler Arası Mali İlişkiler (Mali Tevzin) Geniş anlamda idareler arasında gelirlerin ve giderlerin paylaştırılmasıdır. Dar anlamda ise sadece gelirlerin paylaşılmasıdır. Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında gelirlerin paylaştırılması mali tevzin veya mali denkleştirme olarak da adlandırılır (Çetinkaya, 2009: 37). Yönetimler arası mali ilişkilerin iki boyutu vardır (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 73-34): 1. Dikey Mali İlişkiler: Dikey mali ilişkiler, federal devletlerde federal devlet, eyaletler ve yerel yönetimler arasındaki ilişkileri; üniter devletlerde ise merkezi

7 7 yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkileri ifade etmektedir. Ancak federal devletlerde federal yönetimler, üniter devletlerde ise merkezi yönetim, yerel yönetimlere ve federe devletlere göre daha fazla kaynağa ve kaynak oluşturma becerisine sahiptir. Bu nedenle yönetimler arasında ortaya çıkan gelir ve harcama dengesizlikleri merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru kaynak aktarımı ile giderilebilir ki buna dikey mali transfer adı verilir. 2. Yatay Mali İlişkiler: Aynı yönetim kademeleri arasındaki mali ilişkileri ifade etmektedir. yönetimler arasında gelir ve harcamalar konusunda tam bir paylaşım yapılsa da çoğu durumda, kaynak dağılımındaki eşitsizlikler nedeniyle yerel yönetimler arasında dengesizlikler ortaya çıkmaktadır. Bu dengesizliklerin giderilmesi için, yatay mali ilişkilerin düzenlenmesi ve düşük gelirli yerel yönetimlere kaynak aktarılması gerekmektedir. Türkiye de de küçük ve orta ölçekli belediyelerin desteklenmesi amacıyla Maliye Bakanlığı bütçesine denkleştirme ödeneği konulmakta ve bir kısmı belediyeler arasında eşit olarak bir kısmı ise nüfus ölçütüne göre paylaştırılmaktadır. Bunun yanında merkezi idare gelirlerinden ayrılan paylarla yürütülen Belediyeleri Destekleme Projesi de (BELDES) yatay mali eşitsizlikleri düzeltmeye dönük başka bir önlemdir Yönetimler Arası İdari İlişkiler İdari vesayet, yerel yönetimlerin kararları, eylem ve işlemleri ile organları ve görevlileri üzerinde söz konusu olmaktadır. İdari vesayet denetimi, kanuna dayanan ve kanunla belirlenen bir yetkidir. Bu yetkiyi kullanacak kişi, organ ve makamlar da yine kanunla belirlenir. İdari vesayet denetimi, belirli makam ve kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Bakanlar Kurulu, İçişleri Bakanı, vali ve kaymakam, başlıca idari vesayet organlarıdır. Merkezi yönetimle yerel yönetim kuruluşları arasında bir ast- üst ilişkisi yoktur. Dolayısıyla vesayet makamları, yerel yönetimlerin hiyerarşik üstü değildirler. Tablo 1. Vesayet Denetimi KONUSU DAYANAĞI VESAYET MAKAMI AMAÇLARI Yerel yönetimlerin kararları, eylem ve işlemleri, organları ve görevlileri Kanun, kanunun verdiği yetki Kanunda gösterilen makam ve kuruluşlar (Bakanlar Kurulu, İçişleri Bakanı, Vali ve Kaymakam gibi) Mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi Kamu görevlerinde birliğin sağlanması Toplum yararının korunması Mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması İdari vesayet, anayasal bir kavramdır Anayasası, idari vesayet denetimini, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu

8 8 Sakarya Üniversitesi görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarına yönelik olarak yapılmasını öngörmüştür. İdari vesayet denetiminin, teorik ve yasal temeli, idarenin bütünlüğü ilkesi dir Anayasası nın 123. maddesi, idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür esasını getirmiştir. Anayasanın bu ilkesi, kamu yönetimi bünyesinde yer alan çeşitli kuruluşların belirli bir uyum ve işbirliği içinde çalışmalarını gerekli kılmaktadır. İdari vesayet, üniter devlet sisteminde, idarenin bütünlüğünü sağlamada önemli bir araçtır. Yerel yönetimlerin organları, kararları, eylem ve işlemleri, ilgili yasalara uygunluk bakımından denetlenir. Yasalara uygunluk dikkate alınarak yapılan bu vesayet denetimine hukuki denetim denir. Anayasa, vesayet denetimini, yalnızca hukuka uygunluk ilkesiyle sınırlandırmamış, ona yerindelik unsurunu da eklemiştir. Nitekim vesayet denetiminin amaçları içinde yer alan, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması ilkeleri, hukuki denetimi değil, yerindelik denetimini zorunlu kılar. Toplum yararına uygunluğun ölçüsünü, herkesçe kabul edilebilir objektif ölçü- te bağlamak zordur. Siyasi partiler, toplum yararını kendilerine göre değişik yorumlamakta ve bu nedenle de farklı programlara sahip olmaktadırlar. Siyaset, toplum yararına yönelik bir faaliyet olmasına rağmen, farklı siyasi programların ortaya çıkması, toplum yararı kavramının düşünce ve ideolojiye göre değişen bir fenomen olmasından kaynaklanmaktadır. Mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması ilkesi de, tıpkı, toplum yararı gibi belirsiz ve yoruma açık bir kavramdır. BELEDİYELERDE VESAYET DENETİMİ ÖRNEKLERİ Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir. (BK, md.6) Belediye sınırları içinde mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, bölünmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve değiştirilmesi, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile olur. (BK, md.9) Bir beldenin adı, belediye meclisi üye tam sayısının en az dörtte üç çoğunluğunun kararı ve valinin görüşü üzerine İçişleri Bakanlığının onayı ile değiştirilir. (BK, md.10) Mülkî idare amirine gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez. (BK, md.23) Belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından denetlenir. (BK, md. 51) Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. (1982 Anayasası md.127; BK md. 47) Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. (BK md. 49)

9 Yönetimler Arası Siyasi İlişkiler Yerel yönetimler, demokratik sistemin temel siyasi kurumlarından biridir. Kendi karar organlarına sahip olduğundan hükümetin izlediği genel politikadan farklı siyaset izleyebilirler. Ancak uygulamada hükümetler, farklı siyasi partilere mensup belediyelerin güçlenmesini istemediklerinden; mali kaynakları kısma ve Anayasanın 127. maddesindeki vesayet yetkisini kullanma gibi yöntemlere başvurmaktadırlar. 3. YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLERİN ORTAYA ÇIKARDIĞI MODELLER Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki idari, mali ve siyasi ilişkiler, uygulamada iki temel modeli ortaya çıkarmaktadır. Bunlar temsili model ve ortaklık modelidir. Ancak uygulamada merkezi yönetim- yerel yönetim ilişkilerinin oldukça karmaşık olması nedeniyle iki modelin de birlikte kullanıldığı, karşılıklı pazarlık, ikna ve müzakereye dayanan karma model söz konusudur. Diğer yandan, daha teorik düzeyde olmakla birlikte tam özerklik modeli de bulunmaktadır (Eryılmaz, 2011: ). Birinci modelde yerel yönetimler, merkezi yönetimin birer temsilcisi (agent) dir. Bu modelde yerel yönetimlerin rolü, merkezi yönetim tarafından belirlenmiş olan karar ve politikaların etkin bir şekilde yürütülmesini sağlamaktan ibarettir. Yerel yönetimler, merkezi yönetimin karar ve politikalarının uygulayıcısıdırlar. Demokratik ve iktisadi gelişmenin alt ve orta düzeylerinde bulunan ülkelerdeki yerel yönetimler, bu modele uymaktadır. Bu ülkelerde güçlü idari ve mali merkeziyetçilik vardır. Bu merkeziyetçilik siyasi, idari ve mali konularda, yerel yönetimlerin gelişmesini zayıflatmıştır. İkincisi, ortaklık (partner) modelidir. Bu modelde yerel yönetimler, kamu hizmetlerinin üretilip halka sunulmasında, merkezi yönetimin bir ortağı gibi kabul edilmektedir. Ancak, yine de merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde hâkim bir konuma sahiptir. Mahalli hizmetlerle ilgili politikalar, genel hatlarıyla ulusal düzeyde, merkezi yönetim tarafından belirlenir. Yerel yönetimler bu politikaları yorumlamak ve kaynakları kendilerine en uygun (yararlı) sonuçlar verecek alanlara aktarmakta geniş takdir yetkisine sahiptirler. Batı demokrasilerinde yerel yönetimler, ortaklık modeline uygun bir işleyiş düzenine sahiptirler. Türkiye temsilcilik ile ortaklık modeli arasında bir konumdadır, bu konumdan ortaklık modeline geçme sürecindedir. Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkiler, çok yönlüdür ve karmaşıktır. Merkezi yönetim organları yeknesak olmadığı gibi, farklı yerel yöne- tim birimlerinin merkezi yönetim kuruluşlarına karşı takındıkları tavırlar da değişik olmaktadır. Uygulamada, yerel yönetimlere karşı yeknesak merkezi yönetim politikalarından söz edilemez. Bunun gibi, merkezi yönetime karşı da tek tür yerel yönetim davranışı ortaya çıkmaz. Farklı siyasi eğilimler, hizmet ihtiyaçları ve yöresel farklılıklar, ilişkilere değişik boyutlar kazandırmaktadır. Bu nedenle, yönetimler arası ilişkiler, merkezi yönetim- yerel yönetim zıtlaşması, karşıtlığı ya da yerel yönetimlerin edilgenliği ile açıklanamaz.

10 10 Sakarya Üniversitesi İlişkilerde karşılıklı denge, ikna, pazarlık, uzlaşma ve işbirliğinin daha etkili olduğu söylenebilir. Bu iki modelin dışında, kuramsal düzeyde, yerel yönetimlerin mali ve idari bakımdan daha geniş yetkilerle donatılması gerektiği ifade edilir. Buna tam özerklik modeli diyebiliriz. Buna göre yerel yönetimler, finansman yönünden özerk bir statüye kavuşturulmalıdır. Yerel yönetimler, yerel düzeyde vergi koyma yetkisine sahip kılınmalıdır. 4. OPTİMUM HİZMET ALANI Optimum hizmet alanı, belirli kamu hizmetlerinin en etkin olarak sunulabileceği alan veya nüfusu ifade eder. Optimum hizmet alanının belirlenmesinde bazı kriterler ve yaklaşımlar bulunmaktadır Hizmet Maliyetleri ve Kişi Başına Gelir Kriteri Bu kriterde yerleşim yeri nüfusunun artışının etkisiyle yerel yönetim tarafından sunulan hizmetin maliyeti ve kişi başına gelirde meydana gelen değişmeler optimum hizmet alanını belirler. Kent ölçeğindeki büyüme, ekonomik faaliyetleri artırdığından kişi başına gelir de artar. Ancak nüfus artışının devam etmesi, trafik, çevre kirliliği gibi olumsuz etkileri ortaya çıkarır. Diğer bir ifadeyle, optimum hizmet alanında bozulmalara yol açar (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 86) Hizmet Maliyetleri ve Nüfus Yoğunlaşması Nüfus artışı, kişi başına düşen hizmet maliyetlerinde azalma ortaya çıkarır. Bir süre sonra kalabalıklaşma maliyetlerini ve kamu harcamalarını artırır. Kalabalıklaşma maliyeti, nüfusun belli bir bölgede yoğunlaşması ile hizmet sunum kalitesinin azalması ve zaman kaybının ortaya çıkması sonucu oluşan maliyettir. Örneğin iki kentte (İstanbul ve Kocaeli) büyükşehir belediyesinin sınırlarının il sınırlarını kapsayacak şekilde genişletilmesi böyle bir kaygının sonucudur (Çetinkaya, 2009: 30) Dışsallıklar Bu kritere göre hizmetin faydasının yayıldığı alan ile yerel yönetim biriminin sınırlarının kesiştiği nokta optimum hizmet alanıdır. Dışsallık karşısında alınacak önlemler şunlardır (Çetinkaya, 2009: 32): Dışsallıktan yararlanan idarelerin maliyetlere katlanması Hizmeti üreten idareye merkezi idarenin yardım yapması (mali transfer) Hizmet üretiminin tamamen merkezi idareye bırakılması

11 11 Hizmeti üreten idare ile dışsallıktan yararlanan idarelerin sınırlarının birleştirilmesi 4.4. Tiebout Hipotezi Yerel yönetimlerde verimliliği artırabilmek için, piyasadaki rekabet şartlarının söz konusu yönetimler arasında da işletilmesi gerektiği ilk kez Charles Tibout tarafından 1956 yılında öne sürülmüştür. Tibout, bireylerin kamusal mallara olan taleplerini ayakları ile oy verme kavramı ile açıklamaktadır. Ayakları ile oylama olarak da bilinen bu teoriye göre, tüketiciler tümüyle hareket kabiliyetine sahiptirler ve yerel kamu mallarına olan tercihlerini en iyi tatmin eden topluluğa taşınabilirler (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 92). Diğer bir ifadeyle bireyler, hizmetlerin etkin sunulduğu kentlere hareket ederler. Bu eğilim, yerel hizmetlerin etkin bir şekilde üretilmesi için piyasa benzeri düzenlemeleri ortaya çıkarır. Bu yaklaşımda, bireylerin tercihlerine uygun hizmet üreten çok sayıda yerel yönetim birimi öngörür. Yerel yönetimlerin sayısı ne kadar çok olursa, kamu harcamaları o kadar azalır. Çünkü bir yerel yönetim birimi, optimum büyüklüğün altında kalırsa yeni bireyleri çekmeye dönük politikalar uygulayacaktır (Çetinkaya, 2009: 35) Yönetim (Organizasyon) Maliyetleri Yerel yönetimlerin sayıca çok olması, bireylere seçme özgürlüğü sunmakta, yerel demokrasiyi artırmaktadır. Ancak çok sayıda yerel yönetim birimi, yönetim maliyetlerini de beraberinde getirir. Yerel yönetimlerin alanlarının (ölçeklerinin) çok daraltılması, etkinlikte azalmaya yol açar ve ölçek ekonomilerinden yararlanmayı engeller (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 93). 5. MALİ FEDERALİZM Mali federalizm teorisi, önemli dışsallıklar ya da ölçek ekonomilerinin yokluğunda harcama programlarının mümkün olan en küçük yönetim birimi tarafından yerine getirilmesini savunur. Harcamaların yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi durumunda, yerel şartları daha iyi tanıyan ve bilen yöneticilerin yerel harcama kararlarında daha ihtiyatlı davranması, yerel halkın da kamu hizmetlerine ilişkin denetimleri daha yakından gerçekleştirebilmesi mümkün olacağı varsayılır. Bu durumun mali sorumluluk duygusunu artıracağı, yerel yöneticilerin hesap verebilirliğini kolaylaştıracağı düşünülür. Ayrıca hizmetlerin farklı yerel yönetim kuruluşları tarafından sunulması, piyasa benzeri bir rekabet ortamı yaratacağından kaynak israfı önlenerek hizmetlerde etkinlik artacaktır (Ulusoy ve Akdemir, 2010: 69).

12 12 Sakarya Üniversitesi KAYNAKÇA Eryılmaz, Bilal (2012), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, İstanbul. Keleş, Ruşen (2000), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınları, Ankara. Şengül, Ramazan (2011), Yerel Yönetimler, Umuttepe Yayınları, Kocaeli. Çetinkaya, Özhan (2009), Mahalli İdareler Maliyesi, Ekin Yayınları, Bursa. Ulusoy, Ahmet ve Tekin Akdemir (2010), Mahalli İdareler, Seçkin Yayınları, Ankara.