MİLLİ BÜDCƏ QRUPU ci ilin dövlət büdcəsinə dair tədqiqat

Transkript

1 MİLLİ BÜDCƏ QRUPU 2011-ci ilin dövlət büdcəsinə dair tədqiqat Qısaltmalar ABƏŞ ARDNF ARDNŞ ASC DGK DSK DSMF HP MBQ MBO OBİ QSC ÜDM Azərbaycan Beynəlxalq Əməliyyat Şirkəti Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondu Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Şirkəti Açıq Səhmdar Cəmiyyəti Dövlət Gömrük Komitəsi Dövlət Statistika Komitəsi Dövlət Sosial Müdafiə Fondu Hesablama Platası Milli Büdcə Qrupu Milli Büdcə Ofisi Açıq Büdcə İndeksi Qapalı Səhmdar Cəmiyyəti Ümumi Daxili Məhsul 1

2 Mündəricat Giriş Dövlət büdcəsinin neft sektorundan artan asılılığının fiskal dayanıqlılıq aspektindən qiymətləndirilməsi və belə asılılığın doğuracağı fiskal risklərin təhlili; Əhəmiyyətli vergi növləri üzrə daxilolmalarla vergi dərəcələri üzrə dəyişikliklər və digər müvafiq iqtisadi hadisələrlə səbəb-nəticə əlaqələrinin müəyyənləşdrilməsi; Dövlət büdcəsi ilə büdcədənkənar fondların (habelə məqsədli fondların) qarşılıqlı münasibətinin təhlili; Büdcə təsnifatı üzrə məzmunu tam açılmayan istiqamətlərə yönəlmiş və təyinatsız qalan xərclərin artımının təhlili; Dövlət proqramlarının icrası ilə dövlət büdcəsi arasında qarşılıqlı əlaqənin və dövlət büdcəsinə mümkün təsirlərinin araşdırılması; Mərkəzləşdirilmiş və yerli büdcə gəlir və xərclərinin strukturunun regionların inkişafı ilə bağlı olan və digər dövlət proqramlarının icrası aspektindən təhlili; Dövlət büdcəsinin kəsiri və onun örtülməsi mənbələrinin təhlili; Açıq Büdcə İndeksi 2010-un nəticələri aspektindən Azərbaycanda büdcə şəffaflığının təhlili; Hesablama Palatasının rəylərinə və prosedur məsələlərinə münasibət; Nəticə və təkliflər Giriş Sizə təqdim olunan bu tədqiqatda 2011-ci ilin dövlət büdcəsi 1 fiskal dayanıqlılıq aspektində təhlil olunur, eləcə də büdcə ilə Neft Fondu arasındakı artan asılılığın yaratdığı və doğuracağı risklər, dövlət büdcəsinin gəlir və xərclərinin struktur təhlili, dövlət proqramlarının icrası ilə büdcə siyasəti arasında əlaqə, büdcə informasiyalarına çıxış və büdcə şəffaflığı məsələləri diqqət mərkəzinə gətirilir. Tədqiqatlar nəticəsində aşağıdakı meyllər və tendensiyalar aşkara çıxarılmışdır: 1. Tədqiqatlar göstərir ki, büdcənin formalaşmasında ARDNF-nin transferlərinin hesabına yaranan təminat fiskal dayanıqlılıq riskini getdikcə artırmaqdadır ci il üçün dövlət büdcə layihəsinin ekspertizası və büdcə siyasətinin qiymətləndirilməsi göstərir ki, əhəmiyyətli vergi növləri üzrə daxil olmalarda azalma, eləcə də vergi borclarının çoxalması büdcə gəlirlərinin təminatında birbaşa vergi gəlirlərinin yığım əmsalını aşağı salmışdır. Belə ki, hüquqi şəxslərdən mənfəət vergisi üzrə daxilolmalar dövlət büdcəsinin vergi dəyərlərinin formalaşmasında əvvəlki mövqeyini ci ilin dövlət büdcəsi haqqında qanun layihəsinə əsasən gələn ilin dövlət büdcəsinin gəlirləri milyard manat nəzərdə tutulur ki, bu da həmin ilin ÜDM-nin 30%-ni təşkil edəcək. Dövlət büdcəsinin mədaxil hissəsində vergi gəlirlərinin 2010-cu ilin proqnoz göstəriciləri ilə müqayisədə 2011-ci ildə 2.5 faiz bəndi azalmasına parallel olaraq ARDNF-dən dövlət büdcəsinə transfertlər 9.6% artaraq milyard manatla büdcənin əsas gəlir mənbəyinə çevrilmişdir (ümumi mədaxilin 53.7%-i). Hesablamalar göstərir ki, dövlət büdcəsinin qeyri-neft gəlirlərinin qeyri-neft ÜDM-lə müqayisədə xüsusi çəkisində də azalma meyli vardır ci il üçün büdcə hesablamaları zamanı neft gəlirləri 1 barel üçün 60 ABŞ dolları ilə, manatın məzənnəsi isə 0.8 manat olmaqla aparılmışdır 1. 2

3 itirməkdədir. Digər tərəfdən, bütövlükdə Vergilər Nazirliyi üzrə proqnozlaşdırılan daxilolmaların 40 %-ə yaxınının neft sektorunun payına düşməsi, eləcə də DNF-nun büdcə gəlirlərindəki xüsusi çəkisinin artımı qeyri-neft sektoru ilə əlaqəli ödəmələri arxa plana keçirməkdədir. Trend təhlilləri nəticəsində məlum olmuşdur ki, əgər 2008-ci ildə büdcə gəlirlərinin formalaşmasında Vergilər Nazirliyinin töhfəsi 52,9 % təşkil edirdisə, 2011-ci ildə bu mənbədən qoyuluşun 36,6 %-ə enməsi, əksinə müqayisə olunan dövr ərzində Neft Fondunun büdcə gəlirlərindəki payının 35,3 %-dən 53,7 %-ə qədər artması proqnozlaşdırılır. 2. MBQ tərəfindən aparılan tədqiqatlar göstərir ki, dövlət büdcəsi ilə büdcədən kənar fondların əlaqəsindən danışarkən DSMF-nun da dövlət büdcəsindən asılılığı xüsusi diqqət çəkən tendensiyadır. Belə ki, DSMF-nun növbəti il üçün gözlənilən gəlirlərinin 35,1 %-i dövlət büdcəsinin transferləri üzərinə formalaşacaq ki, bu da cari ilin müvafiq göstəricisindən 4,7 % bəndi çoxdur. 3. Büdcə xərclərinin tətbiqi təhlili göstərir ki, büdcə təsnifatı üzrə məzmunu tam açılmayan istiqamətlərə yönəlmiş və ya təyinatsız qalan xərclərin payı artmaqdadır. Bu qrupa «sənaye-tikinti və faydalı qazıntılar», «müdafiə», əsas bölmələrə aid edilməyən xərclər və digərləri daxildir ki, onların da ümumi yekunda payı 51,9 % təşkil edir. Bu o xərc maddələrdir ki, 2011-ci ilin dövlət büdcə layihəsində onların hara və necə xərclənməsi ilə bağlı yalnız ümumi məlumatlarla tanış olmaq mümkündür. Müqayisəli təhlil göstərir ki, 2011-ci ilin büdcə layihəsində iqtisadi və funksional təsnifatlar vasitəsilə tərkibi açıqlanmayan xərclərin payı əvvəlki illərə nisbətdə artmaqdadır. Bu isə həmin istiqamətlər üzrə detallı büdcə informasiyalarının çıxış imkanlarını məhdudlaşdırır. 4. Tədqiqatda xüsusi diqqətçəkən məsələlərdən biri də dövlət proqramlarının icrası ilə dövlət büdcəsi arasında qarşılıqlı əlaqənin mövcudluğunun qiymətləndirilməsidir. Bu istiqamətlərdə aparılan qiymətləndirmələr göstərir ki, dövlət proqramlarının icrasının maliyyələşdirilməsi ilə büdcə siyasəti arasında birbaşa əlaqə yoxdur. Eləcə də büdcənin mədaxilinin formalaşmasında proqramların icrasından əldə edilmiş nəticələr arasında asılılıq zəifdir. Mərkəzləşdirilmiş və yerli büdcə gəlir və xərclərinin strukturunun regionların inkişafı ilə bağlı olan və digər dövlət proqramlarının icrası aspektindən təhlili göstərir ki, büdcə gəlirlərinin formalaşmasında hələ də yerli gəlirlər əhəmiyyətli rola malik deyildir. Belə ki, regionların 2011-ci ilin dövlət büdcəsinin cəmi 2,7 %-ni verəcəyi gözlənilir. Eyni zamanda MBQ ekspertləri dövlət büdcəsinin proqramlar üzrə maliyyələşdirilməsini tətqiq etmiş və bu qənaətə gəlmişlər ki, bir sıra proqramların icrası ilə əlaqədar yeni maliyyələşmə mexanizminin tətbiqi vəsaitlərin bir paraqrafda proqnozlaşdırılmasını və bölüşdürülmə mexanizminin təkmilləşdirilməsini tələb edir. 3

4 5. Tədqiqatlar 2011-ci ilin dövlət büdcəsi və mövcud büdcə siyasəti, büdcə şəffaflığı kontekstində də qiymətləndirilmişdir. Nəticələr göstərmişdir ki, açıq büdcə indeksi üzrə Azərbaycan 100 mümkün baldan 43 bal toplaya bilib. 6. Hesablama Palatasının rəylərinin ekspertizası və büdcə müzakirəsi zamanı prosedur tələblərin müşahidəsi göstərir ki, dövlət büdcəsinə ali nəzarət orqanı hələ də büdcə rəqəmlərinin «quru» təhlili ilə məşğuldur. Bu isə büdcənin icrası üzərində real nəzarətə imkan vermir. Nəhayət 2011-ci ilin dövlət büdcəsi layihəsinin parlament müzakirəsi əvvəlki çağırış parlamentarilərin fəaliyyət dövründə ən qısa müddətdə müzakirəyə məruz qalıb. Cəmisi 2 gün ərzində nəzərdən keçirilən büdcənin parlament müzakirəsi göstərir ki, Azərbaycan Respublikasında büdcə prosesinin reqlamentləşdirilməsi ehtiyacı getdikcə artır. Tədqiqat nəticə və təkliflərlə yekunlaşır. Dövlət büdcəsinin neft sektorundan artan asılılığı fiskal dayanıqlılığı riskini atırır. Son illər ölkədə artıq formalaşmış büdcə modelini ARDNF ilə dövlət büdcəsinin əlaqəsini nəzərə almadan qiymətləndirmək çətindir cü ildən başlayan Neft Fondundan büdcəyə transferlər bu əlaqənin başlanğıcını qoydu. İldən ilə artan bu transferlərin həcmi və hazırda büdcədə 53.7% paya malik olması bu əlaqəni əhəmiyyətli dərəcədə artırır. Bu da özlüyündə təbii olaraq bir sıra narahatlıqlar doğurur. Belə ki, bu artım büdcənin neft fondundan asılılığını gücləndirir, vergi yığma motivasiyasını zəiflədir. Hesablamalar göstərir ki, proqnoz büdcənin gəlirlərinin hər 3 manatından ən azı 2 manatı neft fondundan və sektorundan birbaşa daxilolmalar hesabına formalaşacaq. Transfertlərin həcminin artması diqqəti ARDNF-yə yönəldir və fond-büdcə münasibətləri üçün ciddi əsaslara söykənən maliyyə siyasəti direktivinin (fiscal policy guideline) qəbul edilməsi zərurəti yaradır. Hesablamalar göstərir ki, Azərbaycan üçün limitləşdirmədə münasib rəqəm ARDNF aktivlərinin 30%-idir 2. Fondun xüsusən də böhran dövründə əldə etdiyi vəsaitin böyük hissəsini xərclənməsi, əlverişsiz iqtisadi vəziyyətdə ölkə xəzinəsində vəsait çatışmazlığını nisbətən daha rahat yolla həll etməyə meyllərin olması siyasətinə dəlalət edir. Onu da qeyd edək ki, 2011-ci ildə ARDNF-in gəlirləri 9.1 mlrd.manat, xərcləri 6.8 mlrd manat, xərclərində dövlət büdcəsinə transfertlərin payı isə Fondun tarixində ən yüksək həddə % səviyyəsində olması proqnozlaşdırılır. Cədvəl 1. ARDNF-in dövlət büdcəsinə transfertləri ARDNF-dən dövlət büdcəsinə Artım ARDNF-in Büdcədə xərclərində İllər transfertlər (milyon AZN) dinamikası payı payı % 41% % 8.6% 77% % 7.2% 70% % 15.6% 59.6% % 9.7% 55.1% % 35.3% 88.5% % 40.4% 92.8% % 51.4% 90.5% % 53.7% 94.9% Statistik mənbə: 2 Qlobal iqtisadi böhran və dövlət büdcəsi: Azərbaycan nümunəsi. Milli Büdcə Qrupu, Bakı

5 Əgər hökumət fiskal dayanıqlığı təmin etmək istəyirsə, neft qiymətlərinin uzun müddət aşağı olduğu şəraitdə orta müddətli xərclər planının yenidən nəzərdən keçirilməsinə ehtiyac yaranacaq. Azərbaycan neft gəlirlərinin məhdud olduğu dövrə hazırlıq məqsədilə uzun müddət baxımından dövlət büdcəsinin xərcləri ÜDM-in 40 faizinə qədər həddə saxlamalıdır. Azərbaycan davamlı olaraq ildə 5.9 milyard ABŞ dolları (2007-ci ilin qiymətləri ilə) həcmində fiskal neft gəlirlərini (neft şirkətlərinin vergi ödənişləri daxil olmaqla) gözləyə bilər. Bu əsasda, Neft Fondu 2030-cu il üçün 78 milyard ABŞ dolları vəsait toplamalıdır. Orta müddətli dövrdə bir sıra digər iqtisadi parametrlərin də, o cümlədən orta aylıq əmək haqqının neft və qeyri neft sektorları üzrə bölgüsündəki ciddi fərqlərdə qalmaqda davam edə biləcək. Diaqram Neft və qeyri neft sektorunda orta aylıq əmək haqqı (AZN) Neft Qeyri-neft Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (2-ci cild), Bakı 2010 Dünya Bankının Azərbaycan üçün hesabladığı bu davamlı gəlir konsepsiyası (permanent income hypothesis) bankın araşdırmasına əsasən ilk növbədə neft gəlirlərinin qısa müddətdə dəyişmələrinə davamlıdır: neft qiymətlərinin qısa müddət perspektivində proqnozlaşdırılması çox çətindir və bununla xüsusilə növbəti iki il üçün illik xərcləmə planlarının neft qiymətlərinin illik proqnozu ilə uyğunlaşdırılması da çətin olur. Ən yaxşı siyasət uzunmüddətli siyasətdir ki, bu qısamüddətli qiymət dəyişkənliyini rəvanlaşdırır. İkincisi, bu yanaşma qiymət və təklifin uzun müddət baxımından dəyişkənliyini tənzimləyir: istənilən ildə hasilatda və yaxud neft qiymətlərində bir dəyişiklik baş verərsə, bu, bugünkü tövsiyə olunan xərclər səviyyəsinin əhəmiyyətli dərəcədə artırılması ilə nəticələnməyəcək. Azərbaycanın daimi gəlir yanaşması üçün Dünya Bankı tərəfindən keçirilmiş stimulyasiya göstərir ki, neft qiymətləri və ya hasilatda baş verən şoka cavab olaraq, fiskal dayanıqlığın təmin olunması üçün zəruri olan dövlət xərclərinin tam azaldılması tələb olunmur. Lakin, şokdan sonra bu kimi hallar müəyyən dövr ərzində müntəzəm olaraq təkrar olarsa, hökumət xərclərin kiçik bir korreksiyası ilə bu fiskal şoka cavab verə bilər. Bununla, daimi gəlir yanaşması böhran davam etdikdə xərclərin sabitliyini təmin edir. Orta müddətli xərclər planı uzun intervallarla yenidən dəqiqləşdirilsə də, daimi gəlir ekvivalenti hökumət tərəfindən daimi olaraq hesablanmalıdır 3. 3 Dünya Bankının Azərbaycan Üzrə Ölkə Memorandumu. Bakı. Dekabr

6 Diaqram 2. Dövlət büdcəsi və ARDNF büdcəsinin gəlirləri (mlrd.manat) Dövlət büdcəsinin gəlirləri ARDNF-in gəlirləri Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (2-ci cild), Bakı 2010 Əslində Azərbaycanda neft gəlirlərinin uzunmüddətli istifadə strategiyasında da bu yanaşmanın əsas tutulmasının gərəkliliyi qeyd olunsa da ( uzunmüddətli dövr üçün neft və qaz gəlirləri hesabına xərclərin proqnozlaşdırılması zamanı dəyişməz real xərclər prinsipi əsas götürülür və bu strategiyanın əhatə etdiyi dövr ərzində nəzərdə tutulan xərclər üçün illik limit müəyyən edilir ), hökümət öz büdcə siyasətində fiskal dayanıqlılığı təmin etmək üçün bu alətdən istifadə etmir. Nəticədə dövlət büdcəsinin kənar iqtisadi dəyişikliklərə və şoklara qarşı dayanıqlılığı zəifləyir və həssaslıq dərəcəsi artır. Əhəmiyyətli vergi növləri üzrə mədaxildə azalma gözlənilir 2011-ci ilin dövlət büdcəsinin gəlirləri 2010-cu ilin proqnozu ilə müqayisədə 556 milyon manat və ya cəmi 4.8% çoxdur. Vergilər Nazirliyinin xətti ilə dövlət büdcəsinə 4.42 milyard manat vəsaitin daxilolması proqnozlaşdırılır və bu 2010-cu il üçün təsdiq olunmuş məcmu vergi mədaxilindən 50 milyon manat və ya 1.1% azdır. Vergilər Nazirliyi üzrə proqnozlaşdırılan daxilolmaların 40%-ə yaxını neft sektorunun payına düşür. Ümumiyyətlə, əgər 2008-ci ildə büdcə gəlirlərinin 52.9%-ni Vergilər Nazirliyi vermişdirsə 2011-cilin proqnozunda bu göstərici 36.6%-ə enmişdir. Dövlət Neft Fondunun büdcə gəlirlərindəki payı isə 2008-ci ildəki 35.3%-dən 2011-ci ildə müvafiq olaraq 53.7%-ə qədər artması proqnozlaşdırılır ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci cild), Bakı

7 Diaqram 3. "Büdcənin gəlir paradoksu": neft mənşəli əsas gəlir mənbələrinin dəyişmə trendi (milyon manat) Mənfəət vergisi ARDNF-dən transfertlər "AÇG"dən kənar mənfəət vergisi Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci və 2-ci cild), Bakı 2010 Neft sektoru üzrə vergi daxilolmalarının xüsusi çəkisinin aşağı düşməsinin əsas səbəbi hökümətin fikrincə Təbii qaz və neft məhsullarının topdansatış qaydasında alınması üzrə əsas enerji istehlakçılarının kreditor borclarının tənzimlənməsi barədə hökümətin müvafiq qərarına əsasən Azərbaycan Hava Yolları QSC-nin və Azərenerji ASC-nin Dövlət Neft Şirkətinə olan 1.65 milyard manat debitor borclarının silinməsi nəticəsində 2011-ci ildə mənfəət vergisinin dövlət büdcəsinə az hesablanmasının nəzərə alınmasıdır. İri vergi ödəyicilərinin qarşıqlıqlı borcları ilə yanaşı onların birbaşa dövlət büdcəsindən aldıqları vəsaitlər də dövlət maliyyəsi sistemində gərginliyə səbəb olurdu. Bu situasiyanı nisbətən yumşaltmaq üçün Nazirlər Kabineti dövlət müəssisələrinə dövlət büdcəsi və büdcədənkənar fondlardan ayrılan əsaslı vəsait qoyuluşlarının birbaşa olaraq onların nizamnamə kapitallarının artırılması kimi göstərilməsinə və bunun cu illərə də aid edilməsinə qərar vermişdir ci ilin büdcə layihəsində hüquqi şəxslərin mənfəət vergisi üzrə daxilolmalar dövlət büdcəsi gəlirlərinin 10%-ni təşkil etməklə 1.2 milyard manat proqnozlaşdırılır ki, bu da 2010-cu ilin proqnozu ilə müqayisədə 206 milyon manat və 14.5% azdır 5. Bu azalmanın əsas səbəbləri kimi hökümət ABƏŞ-in AÇG sazişi üzrə investisiya qoyuluşlarını gələn il artırmaq niyyəti, mənfəət vergisi dərəcəsinin bu ildən 22%-dən 20%-ə endirilməsi və ARDNŞ-in gələn il üçün mənfəət vergisinin azalmasını qeyd edir. Sadəcə olaraq mənfəət vergisinin dərəcəsindəki dəyişmənin bu vergi mədaxili üzrə proqnozları konkret neçə faiz azaltdığı barədə rəqəmlərin açıqlanmaması və mənfəət vergisi üzrə daxilolmaların 50%-nin yalnız bir neft sazişindən daxil olması ( AÇG PSA) əslində bu vergi növü üzrə azalmanın daha çox neft sektorunda baş verənlərlə bağlı olduğunu söyləməyə əsas verir. Yəni, gələn ildə də qeyri-neft özəl sektorun mənfəət vergisi üzrə daxilolmalara ciddi töhfəsi olmayacaq. Əvvəlki iki ildə və cari ildə də mənfəət vergisinin orta ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci cild), Bakı

8 hesabla yarısı məhz AÇG sazişi üzrə podratçı tərəflərin mənfəət vergisi ödənişindən ibarət olmuşdur ci il dövlət büdcəsi gəlirlərinin 4.1%-ni təşkil edən aksiz vergisi üzrə 495 milyon manat daxilolma proqnozlaşdırılır ki, bu da 2010-cu ilin proqnozu ilə müqayisədə 57 milyon manat və ya 10.3% azdır. Vergi orqanları tərəfindən toplanan aksiz vergisindəki azalmanı (11.5%) hökümət ARDNŞ tərəfindən emal olunan neft məhsullarının çeşidinin və həcminin azalması ilə izah edir. O cümlədən, gömrük orqanları tərəfindən toplanan aksiz vergisinin 2010-cu ilin proqnozu ilə müqayisədə azalmasının (3.7%) əsas səbəbi kimi gələn il ölkəyə idxal olunacaq aksizli malların həcminin aşağı düşməsi göstərilir. Növbəti il üçün mədən vergisi üzrə 129 milyon manat daxilolma nəzərdə tutulmuşdur ki, bu da 2010-cu ilin proqnozu ilə müqayisədə 1 milyon manat və ya 0.8% azdır. Bu vergi növü üzrə büdcə proqnozundakı azalmanın rəsmi səbəbi kimi ARDNŞ tərəfindən çıxarılacaq xam neftin həcminin azalması təqdim olunur. Yol vergisi üzrə 2011-ci ildə vergi orqanları xətti ilə 28 milyon manat, Dövlət Gömrük Komitəsinin xətti ilə isə 8 milyon manat daxilolma nəzərdə tutulur ki, bu da 2010-cu illə müqayisədə 11.1% azdır. Yol vergisinin aşağı düşməsini hökümət Evro-2 yanacaq standartlarının tətbiqinin təsiri ilə əlaqələndirir. Vergilər Nazirliyinin xətti ilə toplanan sair daxilolmalardan növbəti ildə 326 milyon manat vəsait gözlənilir ki, bunun da 90%-ə yaxını (290 milyon manat) neft sektorunun payına düşür. Neft sektoru çıxılmaqla sair daxilolmalar 2010-cu ilin təsdiq olunmuş proqnozu ilə müqayisədə eyni səviyyədədir ci ilin dövlət büdcəsində fiziki şəxslərin gəlir vergisindən mədaxil (690 milyon manat) üzrə cari illə müqayisədə 1.5%, vergi orqanları tərəfindən toplanan əlavə dəyər vergisi (1.304 milyon manat) üzrə 15.6%, gömrük orqanlarının xətti ilə toplanan əlavə dəyər vergisi (818 milyon manat) üzrə 2.5%, əmlak vergisi (102 milyon manat) üzrə 1%, sadələşdirilmiş vergi (95 milyon manat) üzrə 5.6%, dövlət rüsumu (85 milyon manat) üzrə 16.4%, gömrük rüsumları (215 milyon manat) üzrə isə cəmi 0.7% artım nəzərdə tutulur. Bu artımların müşahidə olunduğu vergilərin mühüm hissəsi dövriyyədən vergilərdir və onların artı-mı bir çox hallarda inflyasiya hesabına da ola bilər. Həmçinin, unutmaq lazım deyil ki, yüksək inflyasiya həm də büdcə mədaxilini azaltmaq potensialına malikdir. Belə ki, vergi subyektləri üzrə vergi hesablandığı və proqnozlaşdırıldığı dövr ilə onların faktiki ödənildiyi dövr arasında istehlak qiymətləri indeksinin yüksək tempi həmin ödənişləri də dəyərdən salır ( Tanzi-Oliveri effekti ). Bu baxımdan hökümət inflyasiya templərinin nisbətən azaldığı bu illərdə qeyri-neft vergi daxilolmalarını artırmaq üçün əlahiddə imkanlar əldə etmişdi. Ancaq 2011-ci ildən bu imkan tədricən ortadan qalxa bilər. Ümumiyyətlə, mədaxilində azalma gözlənilən vergi növlərindən də göründüyü kimi, neft sektorunun büdcəyə təsiri yalnız ARDNF-in transfertləri ilə məhdudlaşmır. Xüsusən azalmaların proqnozlaşdırıldığı vergi növləri üzrə neft və yanacaq sektorundan ciddi asılılıq var. Neft sektorunda baş verən hər bir dəyişiklik büdcə mədaxilini eyni vaxtda bir neçə vergi növü üzrə ciddi şəkildə azaldır ki, bu da sonda fiskal dayanıqlılığın bərqərar olmasına maneə törədir. Cədvəl ci il dövlət büdcəsinin əvvəlki illərlə müqayisədə daha ciddi dəyişikliyi gözlənilən bəzi gəlir mənbələri Büdcə gəlirinin adı və kodu Hüquqi şəxslərin mənfəət vergisi (111200) Rezident avtonəqliyyat vasitələri sahibləri tərəfindən ödənilən yol vergisi (114710) 2011-ci ildə proqnoz mədaxil 2010-cu ilin gözlənilən icrası ilə müqayisə (%-lə) 2009-cu ilin faktiki icrası ilə müqayisə (%-lə) 1.21 mlrd.azn % - 9% 28 mln.azn % % 8

9 Ölkədə istehsal olunan məhsullar üzrə aksizlər (114510) Dividendlər (141200) Dövlət maliyyə təşkilatlarından depozitlər üzrə alınan faizlər (141111) Mal və xidmətlərin satışından daxilolmalar (142000) 416 mln.azn % - 0.3% 1.38 mln.azn + 7.8% % 16.6 mln.azn + 833% 0% 88.5 mln.azn +16.9% % Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci cild), Bakı 2010 Hökümətin rəsmi bəyanatına əsasən 2011-ci ildə vergi siyasətində əsas yeri vergi və qeyrivergi gəlirlərinin yığım əmsalını artırmaq, vergi inzibatçılığını təkmilləşdirmək, vergi borclarının azaldılması tədbirləri tutacaq. Dövlət büdcəsiylə büdcədənkənar və büdcədaxili fondların münasibəti qeyri-müəyyəndir Dövlət büdcəsi ilə büdcədənkənar fondların əlaqəsindən danışarkən qeydə etməliyik ki, dövlət büdcəsinin ARDNF-dən asılılığının artdığı kimi, Dövlət Sosial Müdafiə Fondunun (DSMF) da dövlət büdcəsindən asılılığı durmadan artır. Dövlət büdcəsindən DSMF-yə transfertlərin məbləği 691 milyon manat nəzərdə tutulur ki, bu da 2010-cu ilin proqnoz göstəricisindən 29% çoxdur 6. Bu istiqamət üzrə gəlirlərin xüsusi çəkisi 2011-ci ildə 35.1% təşkil edəcəkdir ki, bu da cari ilin müvafiq göstəricisindən 4.7% bəndi miqdarında çoxdur ci ildə ARDNF büdcəsinin 95%-i, yəni milyard manatı yuxarıda da qeyd olunduğu kimi dövlət büdcəsinə birbaşa transfer olunacaq. Neft Fondundan dövlət büdcəsinə transferlər Fondun aktivlərinə görə limitləşdirilmə ilə yanaşı, Fondun öz xərclərində transfertlərin payına görə də limitləşdirilməlidir. Gələn il ARDNF-nin büdcə gəlirləri milyard manat, büdcə xərcləri isə milyard manat təşkil edəcəkdir. Bununla yanaşı, əvvəlki illərdə ARDNF büdcəsindən külli miqdarda vəsait ayrılmış infrastruktur layihələrinə 2011-ci ilin büdcəsindən yenə iri maliyyə axınları nəzərdə tutulur ki, bu da həmin layihələrin texniki-iqtisadi əsaslandırma sənədlərinin və ayrılan vəsaitin nə dərəcədə effektiv xərclənməsinin ictimaiyyətə bəlli olmadığı bir mühitdə baş verir. Habelə, dövlət büdcəsi haqqında qanun layihəsi və digər əlaqədar sənədlər parlamentdə müzakirəyə çıxarılarkən ARDNF-nin də büdcəsi tam hazır olmasına baxmayaraq onun bir qədər sonra müzakirəyə çıxarılmasını MBQ büdcə qanunvericiliyinə zidd bir siyasət kimi qiymətləndirir. Dövlət büdcəsinin daxili fondlar ilə münasibətlərinin hüquqi tənzimlənməsinin daha da təkmilləşdirilməsinə ehtiyac duyulur ci ildə 170 milyon manat məbləğində müəyyən edilən Avtomobil Yolları Məqsədli Büdcə Fondu yol vergisi, mülkiyyətində və ya istifadəsin-də olan avtonəqliyyat vasitələri ilə sərnişin və yük daşımalarını həyata keçirən şəxslər tərəfindən ödənilən sadələşdirilmiş vergi, idxal olunan minik avtomobillərinə tətbiq edilən aksizlər, idxal olunan avtonəqliyyat vasitələrinə tətbiq edilən gömrük rüsumu, ölkə ərazisində beynəlxalq avtomobil daşımalarını tənzimləyən icazənin verilməsi üçün tutulan dövlət rüsumu və nəqliyyat vasitələrinin illik texniki baxışdan keçirilməsi üçün tutulan dövlət rüsumu hesabına formalaşır ci ildə 100 milyon manat səviyyəsində müəyyən edilən Dövlət zəmanəti ilə alınan borcların Təminat Fondu isə aşağıdakı mənbələr hesabına formalaşır: Dövlət zəmanəti ilə kredit təşkilatlarından alınmış kreditlər üzrə daxilolmalar (2.8%); Təminat Fonduna bərpa edilən vəsaitlər üzrə daxilolmalar (3.9%); Dövlət büdcəsinin mərkəzləşdirilmiş gəlirlərindən ayrılan vəsait (93.3%); ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (6-cı cild), Bakı

10 Yuxarıdakı rəqəmlərdən də, göründüyü kimi Dövlət zəmanəti ilə alınan borcların Təminat Fondu nun 93%-i birbaşa dövlət büdcəsindən formalaşır ki, bu da dövlət büdcəsi içərisində yenə həmin gəlir mənbələri hesabına formalaşan və müvafiq xərc maddəsində digər xərclər və sair müxtəlif xərclər kimi təsnifat ifadələri ilə təyinatı gizlədilən növbəti qara qutu deməkdir. MBQ höküməti dövlət büdcəsi daxilində məqsədli fondlar yaradılarkən onların təyinatını büdcə sənədlərində dəqiq ifadə etməyə və onların büdcə daxilində əlavə yükə çevril-məməsi üçün tədbirlər görməyə çağırır. Habelə, Məqsədli büdcə fondaları haqqında əlavə tənzimləyici qanun layihəsi və təlimatların işlənib hazırlanması zərurəti vardır. Büdcə təsnifatı üzrə məzmunu tam açılmayan istiqamətlərə yönəlmiş və təyinatsız qalan xərclərin payı artır Azərbaycan Respublikasının 2011-ci il dövlət büdcəsinin xərcləri milyard manat məbləğində təsdiq edilib ci ilin investisiya büdcəsinin trend təhlili göstərir ki, növbəti ildən başlayaraq investisiya xərclərinin azalmasına start verilsə də Sənaye, tikinti və faydalı qazıntılar bölməsi üzrə xərcləmələr yenə də büdcənin xərc prioritetinə çevriləcək. Belə ki, bu məqsədlə ci ilin büdcə layihəsində nəzərdə tutulan əsaslı xərclərin 3396,5 milyon manatı büdcə xərclərinin funksional təsnifatının Sənaye, tikinti və faydalı qazınılar bölməsində, 1962,8 milyon manatı isə funksional təsnifatın digər bölmələrində nəzərdə tutulub. Bütün bu xərcləmələrin də sırf investisiya xarakteri daşıdığını nəzərə alaraq onlar da dövlət əsaslı vəsait qoyuluşu bölməsinə aid edilməlidir. Hesablamalar göstərir ki, yalnız Sənaye, tikinti və faydalı qazınılar bölməsi üzrə xərclərin ÜDM-də xüsusi çəkisi 8,4 faiz, dövlət büdcə xərclərində payı 26,5 təşkil edir. Müqayisə üçün qeyd edək ki, 2009-cu ildə bu göstəricilər müvafiq olaraq 10,3 və 33,8 faiz olmuş, 2010-cu ildə 11 faiz və 33,9 faiz proqnozlaşdırılmışdır. Bu isə investisiya büdcəsinin yalnız nisbi mənada deyil, həmçinin mütləq ifadədə də azalmasını xarakterizə edir. Bu azalma büdcədən digər istiqamətlərə qoyuluş imkanlarını artırsa da, 2011-ci ildə əsas bölmələrə aid edilməyən xidmətlər bölməsi üzrə 1909,7 milyon manat məbləğində vəsait nəzərdə tutulması digər sahələrə əhəmiyyətli qoyuluş imkanlarını məhdudlaşdırır. Təyinatı və təsnifatı verilməyən bu bölmənin ümumi büdcə xərclərində xüsusi çəkisi 15 faiz, ÜDM-də payı isə 4,8 faiz təşkil edir. Bu bölmə üzrə 2011-ci ildə ayrılan vəsait 2010-cu ilə nisbətən 78,6 faiz çoxdur ci ilin investisiya büdcəsinin trend təhlili göstərir ki, 2011-ci ildə dövlət əsaslı vəsait qoyuluşlarından infrastruktur təyinatlı layihələrə 1909,2 milyon manat, sosial təyinatlı layihələrə 683,9 milyon manat, institutsional layihələrə 1,3 milyon manat, müdafiə və hüquq-mühafizə orqanlarının maddi- texniki bazasinin gücləndirilməsinə 297,4 milyon manat, digər layihələrə 104,9 milyon manat vəsaitin yönəldilməsi proqnozlaşdırılmış və 384,7 milyon manat ehtiyat (bölüşdürülməmiş) üçün nəzərdə tutulmuşdur. Bölüşdürülməmiş 384,7 milyon manat (investisiya xərclərinin 11,4 faizi) ötən ill müqayisədə əhəmiyyətli dərəcədə artmışdır. Belə ki, 2010-cu ilə nisbətən 2011-ci ildə ehtiyat fondu 184,7 milyon manat və ya? faiz artmışdır. Vəsaitin tam bölüşdürülməməsini bəzi layihələr üzrə texniki-iqtisadi əsaslandırmaların, layihə-smeta sənədlərinin və müqavilə qiymətlərinin hesabatlarının vaxtında aparılmaması kimi qiymətləndirilə bilər ki, bu da Azərbaycan Respublikasında dövlət investisiya proqramının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndiirlməsi Qaydaları nın tələblərinin pozulması və korrupsiya üçün münbit şəraitin yaradılması deməkdir ci ilin investisiya büdcəsinin sahələr üzrə təhlili göstərir ki, 2011-ci ildə dövlət investisiya xərclərinin 56,5 faizinin infrastruktur layihələrinin maliyyələşdirilməsinə yönəldilməsi nəzərdə tutulub ki, onun da 1102 milyon manatı nəqliyyat sektoruna, 266,6 milyon manatı kommunal infrastruktura, 283,3 milyon manatı su ehtiyatları və irriqasiya sektoruna, 169,3 milyon manatı energetika və sənaye sektoruna, 72,2 milyon manatı ekologiya sektoruna və 15,2 milyon manatı kənd təsərrüfatına xərclənməsi nəzərdə tutulmuşdur. Hesablamalar göstərir ki, son 3 ildə nəqliyyat sektoruna dövlət büdcəsinin investisiya xərcləri bölməsindən 3959,6 milyon manat ayrılıb. Kür çayının və digər dağ çaylarının daşması nəticəsində yaranan təbii fəaləkətin və onun nəticələrinin aradan qaldırılması istiqamətində 2011-ci ilin dövlət büdcə layihəsindən meliorasiya sahəsində infrastruktur obyektlərinin maddi texniki təminatının möhkəmləndiril- məsi ilə bağlı 10

11 xərclərə, o cümlədən əsaslı və cari təmir işlərinə, habelə maşın və mexanizmlərin alınması üçün 50 milyon manat vəsait nəzərdə tutulub ci ildə dövlət büdcəsi xərclərinin strukturunun, tərtibi və icrası prosesinin təkmilləşdirilməsi, şəffaflığının, səmərəliliynin və ünvanlılığının təmin edilməsi məqsədilə bir sıra bölmələr üzrə xərclərin strukturuna yenidən baxilmışdır. Bu zaman xərclərin sahə struktruna görə deyil, funksional istiqamətinə görə proqnozlaşdırılması üstünlük verilmişdir. Belə ki, hüquqmühafizə orqanları üzrə xərclərin strukturunda dəyişikliklər edilərək, bu orqanlara xidmət edən təhsil, səhiyyə, mədəniyyət və idman xərcləri aidiyyatı xərc bölmələrinə daxil edilmişdir. Nəticədə 30 milyon 509 min manat vəsait hüquq-mühafzə orqanları üzrə xərclərin tərkibindən çıxarılaraq müvafiq surətdə səhiyyə, mədəniyyət və idman xərcləri arasında paylanmışdır ci ildə ümumi dövlət xidməti xərcləri 14 nazirlik, 10 komitə, 7 agentlik, 8 xidmət, 4 komissiya 3 idarə, 3 şura və 7 digər oqranlar, cəmi 56 büdcə təşkilatı tərəfindıan həyata keçiriləcəkdir ci ilin büdcəsində xərclərin proqram təsnifatı əsasən təhsil və səhiyyə bölmələrində bir sıra istiqamətlər üzrə aparılmışdır. Belə ki, təhsil bölməsində 14 dövlət proqramı və tədbirləri üzrə min manat və ya təhsil xərclərinin 3,6 faizi həcmində vəsait nəzərdə tutulmuşdur ki, bu da 2010-cu ilin müvafiq göstrərcisi ilə müqayisədə 0,5 faiz çoxdur. Proqramların səhiyyə bölməsi üzrə xərclərdəki xüsusi çəkisi 2010-cu illə müqayisədə 0,5 faiz bəndi az, yəni 14,2 faiz təşkil edir. Belə ki, səhiyyə sahəsində dövlət proqramlarının icrası üçün 2011-ci ilin büdcəsindən 77 milyon 462,6 milyon manat vəsait ayrılmışdır ki, bu da ötən illə müqayisədə 6,6 faiz çoxdur. Təhsildə proqram təsnifatı üzrə ən çox vəsait ci illərdə Azərbaycan Respublikasında təhsil sisteminin informasiyalaşdırılması üzrə Dövlət Proqramının maliyyə təminatı üçün ayrılmışdır ki, bu da təhsildə proqramlar üzrə nəzərdə tutulan xərclərin 34,5 faizini təşkil edir. Səhiyyədə proqram təsnifatı üzrə ən çox ayırmalar Hemofiliya və talassemiya irsi qan xəstəlikləri üzrə Dövlət Proqramı nın icrasına yönəldilir ki, bu da səhiyyə bölməsində proqram təsnifatı üzrə ayrılmış vəsaitin 25,3 faizini təşkil edir ci il layihəsində ilk dəfə olaraq Vərəmlə mübarizə üzrə Tədbirlər proqramı nın maliyyə təminatı ilə bağlı xərclər nəzərdə tutulmuşdur. Cədvəl ci ilin dövlət büdcəsinin xərc bölgüsü Xərclərin adı Ümumi büdcə xərclərində payı, faizlə Sənaye, tikinti və faydalı qazıntılar 26,5 8,4 Əsas bölmələrə aid edilməyən xərclər 15,0 4,8 Təhsil 10,5 3,5 Müdafiə 10,4 3,3 Sosial Müdafiə və təminat 10,2 3,2 Ümumi dövlət xidməti 8,7 2,8 Məhkəmə hakimiyyəti, hüquq mühafizə və prokurorluq 5,6 1,8 Səhiyyə 4,3 1,4 Kənd təsərrüfatı, meşə təsərrüfatı, balıqçılıq, ovçuluq və ətraf mühitin mühafizəsi 3,5 1,1 Mənzil və kommunal təsərrüfatı 1,8 0,6 Mədəniyyət, incəsənət, KİV və bədən tərbiyəsi 1,6 0,5 Nəqliyyat və rabitə 0,5 0,2 İqtisadi fəaliyyət 0,9 0,3 Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci cild), Bakı 2010 ÜDM-də xüsusi çəkisi, faizlə 11

12 2011-ci il dövlət büdcə layihəsində xərclərin struktur təhlili göstərir ki, «ümumi dövlət xidmətləri» bölməsində və sosial yönümlü sahələrdə proqnozlaşdırılmış xərclərin iqtisadi, funksional və inzibati təsnifatı ənənəvi qaydada davam etdirilmiş, müdafiə xərcləri, dövlət investisiya xərcləri bölmələrində isə ayrılan vəsaitin strukturu yalnız ümumi istiqamətlər üzrə göstərilmişdir ci ildə dövlət əsaslı vəsait qoyuluş xərcləri, infrastruktur layihələri, sosial layihələr, müdafiə və hüquq mühafizə orqanları, digər layihələr və ehtiyat alt istiqamətləri üzrə qruplaşdırılmışdır. Büdcənin investisiya qoyuluşlarının layihələr üzrə bölgüsünə nə büdcə paketində, nə də ki ona əlavə olunan sənədlərdə və bildirilən rəylərdə rast gəlmək mümkün deyil. Növbəti ilin büdcəsinin xərclər hissəsində diqqəti cəlb edən məqamlardan biri də əsas bölmələrə aid edilməyən xərclərin 2010-cu il üzrə dürüstləşdirilmiş büdcə ilə müqayisədə 78 faiz artmasıdır. Odur ki, nəticədə bu bölmə üzrə xərclərin dövlət büdcəsində xüsusi çəkisi 2011-ci ildə 15%-ə qədər artırılaraq 2-ci böyük xərc maddəsinə çevrilmişdir. Təəssüflə qeyd etmək lazımdır ki, həmin bölmə üzrə də xərclərin nə iqtisadi, nə də ki, funksional təsnifatı verilməmişdir. Bu isə onu deməyə əsas verir ki, 2011-ci ilin büdcə layihəsində təsnifatlar vasitəsi ilə açılmayan xərclərin payı əvvəlki illərə nisbətdə artmaqda və detallı büdcə informasiyalarına çıxış məhdurlaşmaqdadır. Dövlət proqramlarının icrası ilə dövlət büdcəsi arasında qarşılıqlı əlaqə mövcud deyildir Azərbaycan Respublikasında həyata keçirilən bir sıra dövlət əhəmiyyətli proqramların maliyyələşmə mənbələrindən biri də dövlət büdcəsidir. Bu proqramların icrasına büdcədən ayırmalar birbaşa və dolayı yolla həyata keçirilir ci ilin büdcə layihəsində ci illərdə Azərbaycan Respublikasında əhalinin ərzaq məhsulları ilə etibarlı təminatına dair Dövlət Proqramı nın icrası məqsədilə min manat (ötən ilə nisbətən 70 min manat çox) vəsaitin ayrılması nəzərdə tutulub. Eyni zamanda Azərbaycan Respublikasının regionlarının cü illərdə sosial-iqtisadi inkişafı Dövlət Proqramı nın icrası məqsədilə regionlar arasında invesiyaların bölüşdürülməsinin optimallaşdırılması da qərara alınıb. Bu cü illər üçün dövlət investisiyas siyasətinin əsas istiqamətləri ndən biri kimi qeyd olunur. Bakı şəhərində nəqliyyat sisteminin təkmilləşdirilməsi üzrə cü illər üçün əlavə tədbirlər planı nda nəzərdə tutulan əsas magistral və küçələrin yenidən qurulması, yeni avtomobil yollarının tikintisi, müxtəlif səviyyəli yol qovşaqlarının, piyada keçidlərinin inşasının davam etdirilməsi məqsədilə 2011-ci ilin büdcə layihəsindən əhəmiyyətli ayırmalar nəzərdə tutulur. Azərbaycan Respublikasında dövlət investisiya proqramının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndiirlməsi Qaydaları nda dövlət investisiya proqramına yalnız texniki iqtisadi əsaslandırma və texniki iqtisadi hesablamaları aparılmış layihələrin daxil edilməsi, həmin layihələrin səmərəliliyinin qiymətləndirilməsi və ekspertizanın aparılması göstərilsə də bir şox hallarda xüsusilə də yuxarıda adı çəkilən Planın icrasında bu tələblər pozulur. Odur ki, Qaydalarla yanaşı investisiya proqramına daxil edilən layihələr üzrə qiymətləndirmə və ekspertizanın aparılmasına dair normativ sənədin hazırlanmasına da ehtiyac yaranmışdır ci il üşün dövlət büdcəsinin layihəsində ci illərdə Azərbaycan Respublikasında sığorta və pensiya sisteminin inkişafına dair Dövlət proqramı nın icrası olaraq əlillərin, işaxtaranların və işsizlərin sosial müdafiəsi ilə bağlı tədbirlərin və bu təşkilatların aparatının saxlanılması xərclərinin Dövlət Sosial Müdafiə Fondunun (DSMF) büdcəsindən çıxarılaraq dövlət büdcəsinə keçirilmişdir. Buna baxmayaraq, 2011-ci ildə ümumilikdə DSMF xərclərinin təqribən 60%-i dövlət büdcəsindən birbaşa transfer və büdcə təşkilatlarından sosial ayırmalar hesabına örtüləcəkdir. ÜDM-in 80%-dən çoxunu istehsal edən özəl sektorun sosial sığorta sistemindəki zəif iştirakı son illər məşqulluqun təminatı sahəsində dövlət siyasətinin vasitəsilə yeni iş yerlərinin 1 milyon nəfərə çatdırılması ilə bağlı siyası bəyanatların mövcudluğu şəraitində iqtisadi paradoksdur ci ildə dövlət büdcəsinin sosial müdafi və sosial təminat xərclərinin 52,2 faizi Dövlət Sosial Müdafiə Fonduna transferlərdən ibarətdir. Bu göstərici 2010-cu illə müqayisədə 157 milyon 295 min 200 manat və ya 30 faiz çoxdur. Beləliklə də, DSMF büdcəsinin getdikcə daha böyük miqyasda dövlət büdcəsindən asılı hala düşməsi bir tərəfdən sığorta və pensiya sisteminin 12

13 inkişafına dair Dövlət proqramının konsepsiyası ilə ziddiyyət təşkil edir və digər tərəfdən də ümumilikdə özəl sektorun gerçək vəziyyətinin ağır olduğunu göstərir. MBQ bu neqativ tendensiyanın önümüzdəki illərdə də artım dinamikası ilə davam edə biləcəyini xüsusi narahatlıqla vurğulayır. Azərbaycan Respublikası prezidentinin 10 fevral 2010-cu il tarixli 220 saylı fərmanı ilə ali təhsil müəssisələrində yeni maliyyələşmə mexanizminin tətbiqinə başlanılması nəticəsində 2010/2011-ci tədris ilindən başlayaraq dövlət sifaişi əsasında fəaliyyət göstərən ali təhsil müəssisələrində büdcə əsaslı maliyyələşmənin həcmində azalma müşahidə olunur. Belə ki, 2011-cu ildə ali təhsilə ayrılan vəsaitlər 2010-cu illə müqayisədə 9.1% az olacaq, bu əsasən dövlət ali təhsil müəssisələrinə ayrılan birbaşa xərclərin ixtisarı hesabına baş verəcək. Ali təhsil müəssisələrində yeni maliyyələşmə mexanizmi ilə 2011-ci il büdcə layihəsinin təhsil bölməsi arasında əks əlaqə olsa da bəzən ayr-ayrı ail məktəblərə münasibətdə bu ziddiyyətli xarakter daşıyır. Büdcə layihəsində kimi bir sıra ali təhsil müəssisələrinə (ADNA, ADİU, BDU və s. ) ayrılan vəsaitlərin 3-5% azaldılması nəzərdə tutulmuşdur. Ali təhsil müəssisələrində yeni maliyyələşmə mexanizminin tətbiq edilməsi haqqında Azərbaycan Respublikasının Nazirlər Kabinetinin 2010-cu il 25 iyun tarixli qərarında təsbit edilmiş dövlət sifarişi ilə ali təhsil müəssisələrinin bakalavriat və magistratura səviyyəsində hər bir təhsil alana düşən təhsil xərclərinin miqdarı əsasında aparılan hesablamalar göstərir ki, ali təhsil müəssisələrinə ayrılacaq vəsaitlərlə və yeni maliyyələşmə mexanizmi arasında bir sıra uyğunsuzluqlar vardır. Belə ki, ci ildə Azərbaycan Dövlət Tibb Universitetinə ayrılacaq vəsaitlərin 0.12% artılaraq 12.8 milyon manat həcmində müəyyən olunması nəzərdə tutulmuşdur. Halbuki, TQDK-ın 2010/11-ci tədris ili üçün ali təhsil müəssisələrinin dövlət sifarişi ilə tələbə qəbulunun proqnozunu və cari tədris ilində qəbul olunan tələbələrin ümumi tələbələrin təqribən 15-17%-i təşkil etməsini nəzərə alsaq, bu təqribən milyon manat təşkil edir. Eyni qayda ilə M.V.Lomonosov adına Moskva Dövlət Universitetinin Bakı filialı üçün yeni maliyyələşmə mexanizminə əsasən təqribən 2 milyon manat tələb olunduğu halda, bu təhsil müəssisəsinə dövlət büdcəsindən ayrılan vəsaitin 23.9% artırılaraq 4.3 milyon manata çatdırılması nəzərdə tutulur. TQDK-ın 2010/2011-ci tədris ili üçün ali təhsil müəssisələrinin dövlət sifarişi ilə tələbə qəbulunun proqnozunda ödənişli əsaslarla təhsil təklif edən Azərbaycan Diplomatik Akademiyası yer almadığı halda, layihədə bu tədris müəssisəsinə ayrılan vəsait 41.77% artırılaraq 4.4 milyon manat təşkil etmişdir. Bu isə ali təhsilin maliyyələşdirilməsi sahəsində start götürən islahatların büdcə ilə səmərəli əlaqələndirilməsində və bu istiqamətə yönələn xərclərin optimallaşdıərılmasında problemlərin mövcudluğundan xəbər verir. Azərbaycan Respublikası prezidentinin 10 fevral 2010-cu il tarixli 220 saylı fərmanı ilə ali təhsil müəssisələrində yeni maliyyələşmə mexanizminin tətbiqinə başlanılması nəticəsində 2010/2011-ci tədris ilindən başlayaraq dövlət sifaişi əsasında fəaliyyət göstərən ali təhsil müəssisələrində maliyyələşmənin iqtisadi təsniftın xərc maddələri üzrə deyil, vahid xərc maddəsi üzrə açılması nəzərdə tutulmuşdur. Yeni maliyyələşmə mexanizminin tətbiqi ilə əlaqədar olaraq vəsaitin bir paraqrafda proqnozlaşdırılmasını nəzərə alaraq vəsaitlərin bölüşdürülmə mexanizminin müəyyənləşdirilməsinə zərurət yaranmışdır. Regionlar büdcə gəlirlərinin yalnız 2.7%-ni verə bilirlər. Mərkəzləşdirilmiş və yerli büdcə gəlir və xərclərinin strukturunun regionların inkişafı ilə bağlı olan və digər dövlət proqramlarının icrası aspektindən təhlili göstərir ki, ölkədə regionalr arasında olan iqtisadi inkişaf və böyümə fərqi (disbalans) qalmaqda davam edir. Buna əyani sübut kimi qeyd etmək lazımdır ki, əvvəlki illərdə olduğu kimi 2011-ci ildə də dövlət büdcəsinin mərkəzləşdirilmiş gəlirlərinə Bakı şəhəri üzrə gəlirlərdən 97% tutulma ediləcək. Bu təqribən 4 milyard manata yaxın vəsait olmaqla dövlət büdcəsinin gəlirlərinin 33%-ni təşkil edəcək. Bakı şəhəri üzrə gəlirlərin yalnız 3%-i şəhər büdcəsinin xərcləmələrinə yönəlir ki, bu da 121 milyon 13

14 manat civarındadır. Yerdə qalan bütün şəhər və rayonların yerli gəlirləri cəmi 326 milyon manat səviyyəsindədir. Bu isə 2011-ci ilin dövlət büdcəsi gəlirlərinin cəmi 2.7%-idir 7. Yerli gəlir və xərcləri tənzimləmək məqsədilə gələn ilin dövlət büdcəsindən milyon manat və ya 1 milyard dollardan artıq vəsait ayrılacaq. Dövlət büdcəsindən regionların inkişafı üzrə dövlət proqramı və digər kanallarla regionlara ayrılan milyardlarla vəsait qarşılığında, əgər bu gün Azərbaycanın regionları dövlət büdcəsinin hər 100 manatından yalnız 2-3 manatını təmin edirsə, bu regionlarda xərclənən vəsaitin effektivliyini və ünvanlılığını yenidən qiymətləndirmək zərurətini ortaya çıxarır və hökümət üçün ciddi siqnal olmalıdır. Konkret olaraq 14 aprel 2009-cu il tarixli Prezident fərmanı ilə təsdiqlənən Azərbaycan Respublikası regionlarının cü illərdə sosial-iqtisadi inkişafı Dövlət Proqramı nın yalnız birinci ilində rəsmi statistikaya əsasən 74 min yeni iş yeri açılmışdır ki, bunun da 70%-dən çoxu ölkə regionlarının payına düşür. Belə bir pozitiv iqtisadi fonun dövlət büdcəsində regionalrın iştirakında da öz əksini tapması məntiqə uyğun olardı. Şəhər və rayonların yerli gəlirləri hesablanarkən mərkəzləşdirilmiş gəlirlərə ayrılan 97% çıxıldıqdan sonra, Bakı şəhərinin qalan 3%-lik payının tədricən artırılmasına ehtiyac var ci ilin dövlət büdcəsi haqqında qanunun 11-ci maddəsi isə ehtiyac duyularsa bu normanın yalnız 2% bəndi dəyişdirilməsini təsbit edir. Bu limitin zamanla tədricən artım istiqamətində dəyişdirilməsi, regionalrın payının artırılması üzrə hökümətə əlavə bir motivasiya ola bilər. Mühüm sənaye, aqrar və xidmət sahələri üzrə potensialı olan bəzi regionların yerli büdcələrinin mərkəzləşdirilmiş xərclərdən asılılığını azaltmaq olduqca vacibdir. Torpaq fondu az olan və ya heç olmayan rayonlar (işğal altında olan rayonlardan söhbət gedir) üzrə isə maliyyə intizamını ciddi şəkildə artırmağa ehtiyac duyulur ci ildə bir sıra rayonlar üzrə isə ümumiyyətlə yerli gəlirlərlə bağlı 2010-cu illə müqayisədə azalma gözlənilir. Diaqram 4. Şəhər büdcələrinin mərkəzləşdirilmiş xərclərdən asılılığı (2011) Sumqayıt 26% Şirvan 47% Lənkəran 59% Gəncə 61% Yevlax 67% Şəki 68% Naftalan 72% Mingəçevir 75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Statistik mənbə: 2011-ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci cild), Bakı 2010 Dövlət büdcəsinin kəsirinin örtülməsi mənbələri ənənəvidir ci ilin dövlət büdcəsi haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanun Layihəsi ( ) 14

15 Dövlət büdcəsi kəsirinin ÜDM-ə nisbəti 2009-cu ildə 0.5% olmuş, 2010-cu ildə 2.4%, ci ildə isə 1.7% (687 milyon manatla) proqnozlaşdırılmışdır ci il üçün nəzərdə tutulmuş dövlət büdcəsi kəsirinin yuxarı həddi, 2010-cu ilin dövlət büdcəsində nəzərdə tutulmuş kəsirdən (770.3 milyon manat) 10.8% azdır, ancaq 2009-cu il dövlət büdcəsi kəsirinin faktiki olan məbləğindən isə 3.9 dəfə çoxdur 8. Dövlət büdcəsi kəsirinin örtülməsinin ən mühüm istiqamətlərindən olan dövlət əmlakının özəlləşdirilməsindən daxilolmalar gələn ilin dövlət büdcəsində 35 milyon manat səviyyəsində nəzərdə tutulub ki, bu da 2010-cu ilin proqnoz göstəricisindən 36.4%, 2009-cu ilin icrasından isə 40.3% azdır. Dövlət Neft Fondunun gəlirləri nəzərə alınmadan, 2011-ci il icmal büdcəsinin kəsiri 8.7 milyard manat məbləğində müəyyən edilmişdir. Azərbaycanda özəlləşdirilmiş obyektlər və torpaq sahələri üzrə dövlət büdcəsinə daxil olmalı olan vəsaitlərin ləngidilməsi, ildən ilə bu sahədə özəlləşdirmədən daxilolma üzrə qalıqların çoxalması korrupsiya riskini artıran və özəl mülkiyyətin effektiv fəaliyyətini əngəlləyən amil kimi qiymətləndirilməlidir. Habelə, büdcə sənədlərində büdcə kəsirinin maliyyələşmə mənbəyi kimi göstərilən dövlət büdcəsindən maliyyələşən təşkilatların ödənişli xidmətlərindən daxilolmaların icrasında da ciddi problemlər qalmaqdadır. Ödənişli xidmətlərdən daxilolmaların məbləği 2011-ci il üçün 152 milyon manat nəzərdə tutulmuşdur ki, həmin vəsait 2010-cu ildə 145 milyon manat proqnozlaşdırılmış, 2009-cu ildə isə dövlət büdcəsi gəlirlərinin tərkibində 137 milyon manata qarşı 96 milyon manat icra olunmuşdur. 1 yanvar 2011-ci il tarixinə dövlət büdcəsinin vahid xəzinə hesabının qalığı da büdcə kəsirinin maliyyələşmə mənbəyi kimi qeyd edilsə də, bu mənbənin xüsusi çəkisini qabaqcadan söyləmək mümkün deyil. Daxili və xarici borclanmanın yuxarı hədd limiti ilə real borclanma səviyyəsi arasındakı uyğunsuzluq, eyni zamanda xaricdə qiymətli kağızların yerləşdirilməsindən mədaxilin 2010-cu ilə nisbətən 12.3% azalması da diqqəti cəlb edən məqamlardandır. Xaricdə qiymətli kağızların yerləşdirilməsindən daxilolmalar 2011-ci ilin dövlət büdcəsində 500 milyon manat nəzərdə tutulmuşdur ki, bu 2009-cu il üçün dövlət büdcəsi kəsirinin maliyyələşdirilməsi üzrə analoji mənbə olan dövlət istiqrazlarının satışından daxilolmalrın təsdiq olunmuş məbləğin-dən (98 milyon manat) 5.1 dəfə çoxdur, 2010-cu ilin müvafiq proqnoz göstəricisindən isə 70 milyon manat azdır ci ilin dövlət büdcəsi sənədlərində dövlət büdcəsi kəsirinin maliyyə-ləşdirilməsinin bu mənbəyi üzrə nəzərdə tutulmuş məbləğin xarici və ya daxili borclanma üzrə bölgüsü barədə məlumatın təqdim edilməməsi, hətta Hesablama Palatasının rəyində də xüsusi qeyd olunmuşdur. Hökümət borclanma siyasəti ilə ümumi fiskal siyasəti mütləq uzlaşdırmalıdır. Dövlət büdcəsinin bütün fiskal parametrləri kimi büdcə kəsirinin də proqnozlaşdırılmasında problem var. Bu həm büdcənin icrasındakı qüsurlar, həm də hökümətin iqtisadi blokundakı ümumi proqnozlaşdırma bazasının zəif olması ilə əlaqədardır. Eyni zamanda, hökümətin büdcə kəsirini orta müddətli dövrdə necə idarə etmək, onu illik və ya iqtisadi tsikllərə uyğun balanslaşdırmaq siyasəti demək olar ki, yoxdur. Açıq Büdcə İndeksi 2010 ölkəmizdə büdcə şəffaflığının problemli olduğunu göstərdi Açıq Büdcə İndeksi (Open Budget Index - OBI) xüsusi sorğu vasitəsilə ölkələrin büdcə prosesinin şəffaflığını ümumi şəkildə ölçməyə və digərləri ilə müqayisə etməyə imkan verən indeksdir. Bu indeks Beynəlxalq Büdcə Tərəfdaşlığı (International Budget Partnership) təşkilatı (ABŞ) tərəfindən hazırlanır. İndeks 8 vacib büdcə sənədi üzrə şəffaflığı qiymətləndirir. Azərbaycan 100 mümkün baldan 43 bal toplayıb OBI 2010 üzrə 94 ölkə arasında 52-ci yeri tutumuşdur (OBI ölkə arasında 50-ci yer, OBI ölkə arasında 45-ci yer) 9. Bu OBI 2010 üzrə orta səviyyədən (42 bal) 1 bal çoxdur, neft və qaz gəlirlərindən asılı 24 ölkənin orta səviyyəsindən isə (26 bal) 17 bal çoxdur. Bunun əsas səbəblərindən biri bundan ibarətdir ki, Hesablama Palatasının veb səhifəsində dövlət büdcəsi və DSMF-nin büdcəsi üzrə qanun layihələrinə rəylər intensiv şəkildə yerləşdirilmişdir. Büdcə zərfində dövlət büdcəsinin ci ilin dövlət büdcəsi zərfi (1-ci və 3-cü cildlər), Bakı

16 izahatı hissəsi isə bir qədər detallaşdırılıb, vergi daxilolmalarında neft və qeyri-neft sektoru bölgüsü aparılıb. Maliyyə Nazirliyi 2008 və 2009-cu illərdə bir neçə dəfə dövlət büdcəsinin icrası ilə bağlı aralıq hesabat açıqlamışdır. Azərbaycan və qonşuları büdcə şəffaflığı güzgüsündə Mənbə: Azərbaycan üçün OBI 2010-dan çıxan əsas tövsiyyələr bunlardır: Vətəndaş büdcəsi (citizens budget) və Büdcə öncəsi bəyanat (pre-budget statement) hazırlanmalı və yayılmalıdır; dövlət büdcəsi üzrə qanun layihələrinin, aralıq büdcə hesabatlarının və icra olunmuş büdcə üzrə hesabatların məzmunu və əhatəliliyi daha da zənginləşdirilməlidir; Parlamentdə ictimaiyyət nümayəndələrinin iştirakı ilə geniş tərkibdə açıq büdcə dinləmələri keçirilməlidir; Parlament yalnız büdcə layihəsi müzakirə olunanda və təsdiqlənəndə deyil, büdcə icra olunanda da onun üzərində nəzarət imkanları əldə etməlidir; Hesablama Palatasının (HP) rəyləri və audit hesabatları bütün büdcədənkənar fondları əhatə etməlidir. İndiki halda HP-nin Dövlət Neft Fondunun büdcəsi üzrə rəyləri açıqlanmır və orada hər hansı auditin aparılması haqda ictimaiyyətə heç bir məlumat verilmir. Eyni zamanda, bir sıra ölkələrdə ali audit institutu qaynar xətt təşkil etməklə vətəndaşlardan maliyyə intizamının pozulması faktları ilə bağlı müraciətləri qəbul edir. Bununla da paralel maliyyə yoxlamaları və audit aparılması imkanları daha da artır və vətəndaşların iştirakçılığı qismən təmin edilmiş olur. Hökümət rəsmən bəyan etmişdir ki, cü illərdə büdcə siyasətinin əsas məqsədlərindən biri məhz maliyyə intizamının gücləndirilməsi və şəffaflığın daha da artırılması olacaqdır. Büdcə siyasətinin təhlili və büdcə şəffaflığının artırılması mexanizmlərinin işlənməsi üzrə ixtisaslaşmış MBQ bu məqsədlərə çatmaq üçün hökümətlə əməkdaşlığa hazırdır. Hesablama Palatasının rəyləri büdcə layihəsinin qiymətləndirilməsi üçün yetərli sayıla bilməz. MBQ bu sənəddə ölkədə büdcənin təhlili və büdcə üzərində nəzarətdə müstəsna rol oynamalı olan Hesablama Palatasının (HP) rəylərinə də münasibətini açıqlayır. Beləliklə, HP-nin 2011-ci ilin dövlət büdcəsi layihəsinə və DSMF-nin büdcəsi haqqında layihəyə rəyinin mühüm hissəsi sadəcə büdcə rəqəmlərinin təqdim edilməsindən ibarətdir. Halbuki öz rəyində ali maliyyə nəzarəti qurumu və müvafiq sahənin ekspertlərinin birliyi olaraq HP büdcədəki rəqəmlərin quru təhlilinə yox, büdcə siyasətinin büdcə qanunvericiliyinə uyğunluğunun araşdırılmasına, büdcə sənədlərinin məzmun baxımından təkmilləşdirilməsi üzrə təkliflərə, büdcə gəlirlərinin və xərclərinin təsnifatının təkmilləşdirilməsinə yönəlik təkliflərə, büdcə trendlərinin dəyişilməsini əsaslandıran və 16

17 aydınlaşdıran peşəkar ekspertizaya geniş yer verməlidir. HP isə öz rəyində həm rəqəmlər, həm də əsaslandırma üzrə yalnız büdcə zərfinə, xüsusən büdcə zərfindəki 2011-ci ilin dövlət büdcəsi layihəsinin izahatı hissəsinə olduğu kimi istinad etməklə özünə məxsus olan yanaşmanı, təhlilləri və təklifləri ortaya qoymaqda çətinlik çəkir. Bu isə büdcənin icrası üzərində real nəzarətə imkan vermir. Büdcə müzakirəsi zamanı prosedur tələblər yenə də pozulur 2011-ci ilin dövlət büdcəsi layihəsinin parlament müzakirəsinə gəlincə, onun ömrü son 5 illik müzakirə ilə müqayisədə ən qısa oldu. Belə ki, parlamentdə 3 gün fasiləsiz olaraq müzakirəsi planlaşdırılan ölkənin baş maliyyə sənədinə millət vəkilləri yalnız 2 gün münasibət bildirmək imkanlarına malik oldular. Bu azmış kimi 2011-ci il büdcə sənədinin ikinci dəfə təqdimatı da müazakirəsiz aparılaraq parlament təfəfindən qəbul edildi. Bu isə Dövlət büdcə sistemi haqqında Azərbaycan Respublikası qanununun, həmçinin parlamentdə büdcə prosesinin reqalementləşdirilməsi baxımından təkmilləşdirilməsinə ehtiyacın mövcudluğuna şübhə yaratmır. Çünki, ekspertizasını apardığım bir çox ölkələrun qanunvericiliyində dövlət büdcə layihəsinin parlament müzakirəsi üşün ayrılan vaxtının çox olması ilə yanaşı, onun müzakirəsi üzrə keçirilən oxunuşlar da reqlamentləşdirilmişdir. Nəticə və təkliflər 2011-ci ilin dövlət büdcəsi haqqında qanun layihəsinə əsasən gələn ilin dövlət büdcəsinin gəlirlərinin artım tempinin əsasən ARDNF-nin transferləri hesabına təminatı fiskal dayanıqlılığı riskini çoxaldır. Odur ki, MBQ fond-büdcə münasibətləri üçün ciddi əsaslara söykənən maliyyə siyasəti direktivinin (fiscal policy guideline) qəbul edilməsini və transferlərin ARDNF aktivlərinin 30%-i həcmində limitləşdirilməsini məqsədəuyğun hesab edir. MBQ təklif edir ki, uzunmüddətli dövr üçün neft və qaz gəlirləri hesabına xərclərin proqnozlaşdırılması zamanı dəyişməz real xərclər prinsipi əsas götürülsün və bu strategiyanın əhatə etdiyi dövr ərzində nəzərdə tutulan xərclər üçün illik limit müəyyənləşdirilsin ci ilin büdcə layihəsində hüquqi şəxslərin mənfəət vergisi üzrə daxilolmaların dövlət büdcəsinin vergi gəlirlərinin formalaşmasında əhəmiyyətli mövqeyini itirməsi, xüsusilə də iri vergi ödəyicilərinin üzərinə kreditor və debitor borclarının tənzimlənməsi və onun ödənilməsi sahəsində mövcud olan problemlərin nəticəsi kimi qiymətləndirilir. Odur ki, MBQ büdcə gəlirlərinin təminatında birbaşa vergi gəlirlərinin yığım əmsalını artırmaq, vergi inzibatçılığını təkmilləşdirmək, vergi borclarının yaranma mənbələrini araşdırmağı tövsiyə edir. Tədqiqatlar göstərir ki, dövlət büdcəsinin ARDNF-dən asılılığının artdığı kimi, Dövlət Sosial Müdafiə Fondunun da dövlət büdcəsindən asılılığı tendensiya halına çevrilir. MBQ bu narahatçılığı bölüşərək təklif edir ki, ARDNF-dən dövlət büdcəsinə transfer limiti tətbiq olunmaqla yanaşı, sığorta-pensiya sisteminin tətbiqi ilə əlaqədar olaraq dövlət proqramının icrasında nəzərdə tutulan islahat xarakterli tədbirlər (qeyri-dövlət pensiya fondunun yaradılması və s.) sürətləndirilməlidir. MBQ höküməti dövlət büdcəsi daxilində məqsədli fondlar yaradılarkən onların təyinatını büdcə sənədlərində dəqiq ifadə etməyə və onların büdcə daxilində əlavə yükə çevrilməməsi üçün tədbirlər görməyə çağırır. Habelə hesab edir ki, Məqsdəli büdcə fondları haqqında əlavə tənzimləyici qanun layihəsi və təlimatların işlənib hazırlanması zərurəti vardır. Tədqiqatlar göstərir ki, 2011-ci ilin büdcə layihəsində təsnifatlar vasitəsi ilə açılmayan xərclərin payı əvvəlki illərə nisbətdə artmaqda və detallı büdcə informasiyalarına çıxış məhdurlaşmaqdadır. Odur ki, MBQ məqsədli büdcə 17