Onur Ender Aslan * Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri

Transkript

1 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri Onur Ender Aslan * Taşeronlaşma, Batı ülkelerinde olduğu gibi Türkiye'de de 1980 sonrası neoliberal yeniden yapılanmanın bir sonucudur. Neoliberal dönemde ortaya Çıkan sermaye birikim rejimi, bütün toplumsal kurum ve kategorilerin metal aşması olgusu üzerine kurulmuştur. Bu metalaşma, kamu hizmeti alanlannı sermaye birikimine açmaktadır. Taşeronlaşarak sermaye birikimine açılan alanlardan biri de belediye hizmetleridir. Bir kamu hizmeti olarak belediye hizmetleri, 1980 sonrasında Türkiye'de özelleştirme ve taşeronlaşmanın en hızlı ilerlediği alanlardan biri olmuştur. Liberal teoride "demokrasinin beşiği" olarak nitelendirilen belediyeler, ı 980 sonrasında "özelleştirme ve taşeronlaşmanın beşiği" olmuştur. Neoliberal aşamada da bu iki "durum" birleşerek, belediyelerde demokratikleşme ile piyasaya devredilme koşutluğu kurulmuştur. Belediye hizmetlerinin piyasa devredilmesi, diğer kamu hizmetlerinde olduğu gibi önce, yardımcı hizmetler ya da asil olmayan hizmetlerden başlamıştır. 1980'lerde işletmeci pratikten ödünç alınan bu uygulamaya göre, kurumlar, kendi asil işlerine odaklaşmalı, daha başanh olacağı temel alan dışında kalan yardımcı alanlardaki hizmetleri, bu alanlarda uzmanlaşmış kurumlardan satın almalıdırlar. Kurulan bu rasyonelite, belediye hizmetlerinde, asil olmayan hizmetler odağında ortaya çıkmıştır. Böylece, belediyeler belirli mal ve hizmetleri bütünüyle piyasadan satın almaya başlaiillşlardır. Örnek olarak, park ve bahçeler için çiçek veya fidanlar piyasadan temin edilmeye başlamıştır. Ya da, kurumsal temizlik hizmetleri taşeronlaştınlmıştır. 1990'larda başlayan ikinci piyasacı dalga, belediyelerin asli hizmetlerinin özelleştirilmesinin ve taşeronlaşmasını doğurmuştur. Bu dalga, belediyelerin asli hizmetlerine ulaşmış, belediyeler, yapım işleri başta olmak üzere temel işlevlerini piyasadan satın almaya başlamışlardır. Türkiye'de, 2005 yılında kabul edilen 5393 sayılı Belediye Kanunu ile, üçüncü dalga ortaya çıkmıştır. Buna göre, belediyelerin, üretmesi gereken bütün asil hizmetleri piyasadan satın almasının, dolayısıyla bütün işlevlerinin piyasaya devredebilmesinin yasal çerçevesi kabul edilmiştir. Bu üçüncü metalaşma dalgası içerisinde, belediyenin kolluk gücü olarak zabıta personeli de ta Dr., TODAİE Çağdaş Yerel Yönelimler, CÜI 16 Sayı 1 Ocak 2007, s

2 56 Çağdaş Yerel Yönetim/er, /6 (l) Ocak 2007 şeronlaşmaya açılmıştır. iktidarının piyasaya devri, taşeronlaşmasıdır. Bu olgu, hukuki ve siyasalolarak belediyedeki kamu 2005 yılında kabul edilen Belediye Yasası, belediyelerin görev ve sorumluluklarını yerine getirmesinde "yapar ve yaptırır" yüklernlerini kullanmış, buna göre belediyeler, yasa ile verilmiş görevlerini piyasaya devredebilme yetkisine sahip kılınmıştır. Belediyenin "yaptırabileceği" görev ve yetkilerinden bir tanesi de belediye zabıta hizmetleridir. Buna göre belediyenin kolluk hizmetleri olarak, belediye zabıta hizmetleri belediye tarafından yerine getirilebileceği gibi, piyasaya da "yaptırılabilecektir." Sonuçta, belediyelerin yardımcı hizmetlerin. den başlayan taşerontaşma, belediyenin kamusal özü ya da "kendi varlığı" olarak nite1endirebileceğimiz kolluk yetkisine ulaşmıştır. Bu anlamda, zabıta hizmetlerinin taşeronlaşması, belediyenin diğer görevlerinin taşeronlaşmasından ayrıksı niteliğe sahiptir. Bu çalışmada, belediye zabıta hizmetlerinin piyasaya devredilmesi, önce hukuki ve toplumsal boyutuyla tartışılacaktır. Bu tartışmada, zabıta hizmetlerinin yönetsel ve hukuki boyutu olarak kolluk yetkisinin devri olgusu öne çıkacaktır. Bu doğrultuda, belediye zabıtasının idari kolluk niteliği gösterilecek, belediye idari kobuğunun piyasaya devrinin 1982 Anayasası'na aykırılığı hukuki olarak irdelenecektir. Diğer yandan, belediye idari kolluğunun piyasadan satın alınmasının, belediyenin kamu iktidarını piyasaya devri olduğu saptanacaktır. Çalışmanın ikinci ana ekseninde, öncelikle taşeronlaşma olgusunun toplumsal temeli tartışılacak, taşeronlaşmanın esas olarak sermaye birikimine hizmet eden bir a raç olduğu kuramsalolarak tespit edilecektir. Ardından, 2005 yılı sonrası, Belediye Yasası 'nın ilk iki uygulama yılında, belediyelerin taşeronlaştırarak piyasaya devrettikleri zabıta hizmetlerinin niteliği somut araştırma verileri eşliğinde çözümlenecektir. Kamu İhale Kurumu'nun (KİK) kamu ihale platformundaki bilgilerden hareketle oluşturulan veri tabanına dayanılarak, yılları arasında belediyelerin taşeronlaştırdıkları zabıta hizmetleri değişik yönleriyle irdelenecektir. Belediye Kolluğunun Piyasadan Satın Alınması: Kamu İktidarının Devri Belediye zabıtası, belediyenin kolluğudur. Belediye kolluğunun bir diğer niteliği, "idari kolluk" olmasıdır. Kamu hukuku yazınında, Türkiye'de belediye zabıtasının özel idari kolluk mu, yoksa genel idari kolluk mu olduğu yönünde tam bir uzlaşma olmasa da (Gözübüyük ve Tan, 1998: 481; Gözler, 2003: ), kesin olan belediye zabıtasının idari kolluk niteliğine sahip olduğudur. Belediye zabıtasının idari kolluk niteliğini saptadıktan sonra değinmemiz gereken, idari kolluğun Unsurlarıdır.

3 Zabıla Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 57 İdari kolluk, kamu düzeninin sağlanması amacını taşıyan idari etkinlikler ve aynı zamanda bu etkinlikleri' yerine getiren görevlilerdir. İdari kolluğun amacını oluşturankamu düzeni, genelolarak üç Unsurdan oluşur; güvenlik, esenlik ve sağlık (Gözübüyük ve Tan, 1998: 474; Gözler, 2003: 419) tarihli Belediye Yasası 'nın "zabıtanın görev ve yetkileri" başlıklı 51. maddesinde, zabıtanın kolluk niteliğini belirleyen "beldenin esenlik, huzur, sağlık ve düzeninin sağlanması" ile yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır. Buradan, ilk bakışta belediye koiluğunun belirli bir mekanda, idari koiluğun üç unsurundan "güvenlik hariç olmak üzere,'~ ikisinin korunmasını amaçlayan etkinlikler olduğunu tespit edebiliriz. Ancak bu tespit, Türkiye'deki YÖrıetsel ve toplumsal gerçekliği tam olarak yansıtmaz. Öncelikle, eksik parça olarak görüi1en' "gdvenfik: unsuriı", 'Be~ lediye Yasası 'nın 14. maddesi ile kent içi trafik hizmetlerinin belediyeye devri ile kanımızca "eksikliği tartışmalı" biçime gelmiştir. Böylece, yerelleşmenin düzeyi ile, belediye kolluğunun genel kolluğa yaklaşması arasında doğal bir i linti ortaya çıkmıştır. Diğer yandan, beldenin "düzeninin" sağlanması kavramı içerisine güvenliğin girmemesinin bir nedeni yoktur. Dolayısıyla belediyelerin koiluğunun esas olarak güvenlik unsurunun! tamamlanması, Türkiye' deki yerelleşmenin düzeyi ile ilintilidir. Güvenlik hizmetlerinin yerelleşmesi, günümüzde yereileşmenin vardığı nokta göz önüne alındığında, belirli ön koşullann gerçekleşmesi durumda, çok da uzak görünmemektedir. Böyle bir durumda, belediye idari kolluğu ile genel idari kolluğun birleşeceği açıktır. Yeni Belediye Yasası ile, genel idari kolluk olmak yolunda yetkileri genişleyen belediye idari kolluğu, bu yetki genişlemesinin yanında, piyasaya devredilebilir kılınmıştır. B~ylece, gelecekte güvenliğin belediyeye devredilmesi durumunda, Belediye Yasası 'nın iç mantığında, beldenin güvenliği de piyasaya devredilebilecektir sayılı Belediye Yasası, belediyenin idari kolluğu olarak belediye zabıtasının piyasadan hizmet olarak satın alınabilmesinin yolunu açmıştır. Buna göre, Yasanın 14. maddesinde belediyenin görev ve sorumluluklan belirtilirken zabıta hizmetleri, belediyeler tarafından yapılacak ya da yaptınlabilecek bir hizmet o larak sayılmıştır maddede, "Belediye... zabıta.. hizmetlerini yapar veya yaptınr" hükmü yer almıştır. Kent içi trafik'hizmetleri de yapılacak veya yaptınlabilecek hizmetler arasında sayılmıştır. Belediyenin bir hizmeti "yaptırması" esas olarak hizmeti piyasadan satın alması anla.mına gelmektedir yılında kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu 'nda ise, zabıta hizmetlerinin yerine getirilmesinde Belediye Yasası 'nın kullandığı "yaptınr" yüklemi yerine, "yerine getirir" yüklemi lqıllanılmıştır. \ Hüküm aynen şöyledir; "büyükşehir belediyesinin yetkili olduğu veya işlettiği alanlarda zabıta hizmet 1 Türkiye'deki yerelleşme e~ihmi dogrultusunda, güvenlik hizmetleri ve belediye zabıtası arasındaki ilişki için bkz.: (Aslan, Akbulut ve önen, 2002: ).

4 58 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (i) Ocak 2007 lerini yerine getirmek" (md. 71k) sayılı Yasa'nın 28.. maddesi, Yasa'nın zabıta hizmetlerinin taşeronlaşması konusundaki "boşluğunu" doldurmaktadır. Buna göre, Belediye Yasası'nın ve diğer yasaların Büyükşehir Belediye Yasasına aykırı olmayan hükümlerinin "ilgisine göre" büyükşehir, büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyeler hakkında da uygulanması kabul edilmiştir. Burada, zabıta hizmetlerine ilişkin "ilginin" Belediye Yasası'nın bu hizmetin piyasadan satın alınmasına cevaz veren hükmü ile kurulacağı açıktır. Uygulamada da, zabıta hizmetlerini piyasaya devretmede büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyelerinin en önde gittiği görüldüğünde, bu "ilginin" kurulduğunu görüyoruz. Diğer yandan, Yasa'nın 51. maddesinde de, belediye zabıtasının belediyenin idari kolluğu olduğu hüküm altına alınmıştır. Hükme göre, belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli olup, belediye meclisinin aldığı emir ve yasaklara uymayanlar hakkında ceza ve diğer yaptırımları uygulama yetkisine sahiptir. Aynı maddede yer alan, "görevini yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerine karşı gelenler gibi cezalandırılır" hükmü ile belediye zabıtasının kolluk yönü vurgulanmıştır. Maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, belediye zabıta teşkilatının çalışma usul ve esasları ile çalışanların hukuki ve mesleki statülerinin özel bir yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür. Belediye zabıtasının diğer belediye memurlarından ayn olarak özel personel hükümlerine bağlı olması, bir kariyer olarak düzenlenmesi ve yasa ile bu olgunun kurulması, bu kişilerin idari kolluk niteliğine sahip olmasının, dolayısıyla yaptığı işlevin farklılığının bir sonucudur. Belediye zabıtasının idari kolluk olduğunu tespit ettikten sonra, kolluğun genel siyasal - yönetsel anlamı üzerine durmamız gereklidir. İdari kolluk yetkisi, kamu iktidarının özü, sert çekirdeğidir. İdari kolluğun esas olarak kamu düzenini sağlama amacı, devletin işlevi ile kesişir. Diğer yandan, idari kolluk yetkisinin, bireyler üzerinde ve dolayısıyla anayasalolarak güvenceye alınmış hakları üzerinde, kamu düzenini sağlamak amacıyla kayıtlama yapabilmesi, yine devletin siyasal işlevine yapılan bir vurgudur. Devlet dediğimiz siyasal aygıtın, siyasal alanda varoluşu idari kolluk yetkisi ile vücutbulur. İdari kolluk, devlet aygıtı ve onun yereldeki somut biçimi olarak yerel iktidarın siyasal varoluşunun bir göstergesi ve somut biçimidir. Belediye Yasası ile idari kolluk yetkisinin piyasadan satın alınması, bu yetkinin devri anlamına gelmiştir. Belediye idareleri piyasadan satın aldıkları idari kolluk hizmetleri ile yetkilerini, kamu iktidarını piyasaya "doğrudan" devretmişlerdir. İdari kolluğun piyasaya devri, kamu düzeninin sağlanmasının, böylece devlet iktidarının piyasaya devridir. Belediye Yasası'nda, kolluk yetkisi ile kolluk görevliliği belediye zabıtasında somutlaşmaktadır. Belediye Yasası 'na göre, belediye idari kolluğu, dört makam ve görevlide vücut bulur, bunlar, belediye başkanı, belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye zabıtasıdır. Bu noktadan

5 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 59 tekrar kolluğun niteliğini hatırlarsak, idari kolluk bir etkinlik dışında, etkinliği yerine getiren görevlileri de kapsamaktadır. Kolluk, bu görev ile görevi yapan kişinin birleşmesine dayanır. Kolluk yetkisi, görevlinin üzerinde, dolayısıyla belediye zabıtasının memur kişiliğinde somutlaşır. Yetkinin varlığı ile görevli arasında doğrudan ilinti bulunmaktadır. Belediye zabıtasına karşı gelenin koiluk personeline karşı gelen gibi cezalandırılması, belediye yasak ve cezalarının yalnızca belediye zabıtası tarafından uygulanabilmesi kolluk yetkisi ile görevlinin birleşmesinin somut görüntüsüdür. Belediye zabıtası, belediyenin idari kolluk yetkisinin somut, görünen biçimidir. Aynı biçimde, genel idari kolluk makamı olan vali ya da kaymakamda da aynı somut birleşme ortaya çıkar, bu kolluk olgusunun varlığı ile ilişkilidir. İdari kolluğun devredilemez1iği (Gözler, 2003: 435) kamu hukukunun genel ilkesidir. İdari kolluğun devredilmesinin anlamı, devlet iktidarının devredilmesidir. İdari kolluğun devri, devlet iktidarının, dolayısıyla devletin bizatihi kendisinin devridir sayılı Belediye Yasası'nın 51. maddesi ile belediye zabıtası idari kolluk olarak hüküm altına alınmış, ancak yine aynı Yasanın 14. maddesi ile belediye idari kolluğunun piyasaya devredilebilmesi yolu açılmıştır. Belediye kolluğunun hizmet satın alma yoluyla, taşeron personel eliyle görülmesi a çıkça, belediye idari kolluk yetkisinin piyasaya devri anlamına gelmektedir. Böylece, belediye idari ko11uğu, yani belediyelerde siyasal iktidar, doğrudan piyasaya devredilebilir kılınmıştır. Belediye idari kolluğunun piyasaya devredilmesi, açık olarak anayasaya aykırıdır. Şimdi, belediye idari kolluğunun devredilmesinin anayasaya aykırı1ığı irdeleyelim. Belediye Kolluğunun Piyasaya Devrinin Anayasaya Aykırılığı 1980 sonrasında neoliberal sermaye birikimi doğrultusunda, refah devleti a şamasında devletin kamu hizmeti olarak tesis ettiği hizmet alanları özelleştirme yoluyla bütünüyle özel ellere geçmeye başlamıştır. Bu aşamada bir başka metalaşma yolu, belirli sürelerle hizmetin görülmesi imtiyazının özel sektöre verilmesiyle ortaya çıkmıştır. Diğer yandan, hizmetin taşeronlaşması ile devletin yaptığı işin belirli bir parçası özel kişilere gördürülmeye başlanmıştır. Bütün bu genel anlamda özelleştirmelerin yer aldığı alan, kamu hukuku terminolojisi ile kamu hizmeti dediğimiz alan olmuştur. Bu dönemde, yine kamu hukukunun ortaya koyduğu ayrımla,2 kolluk, "büyük ölçüde" doğrudan özelleştirmenin dışında kalmış olan bir alandır. Kamu hukukunun üzerinde yer aldığı liberal düşüncede de kolluk hizmetleri devletin "asli" ya da "klasik" işlevi olarak görülmekte ve bu alan özelleştirmeden bağımsız bir alan olarak betimlenmektedir. Jandarma devlet işlevi olarak görülebilen kolluk yetkisi, devredilemez bir yetkidir sonrasında, Türki 2 Kamu hizmeti ve kolluk arasındaki ayrım için bkz.: (Karahano~ul1an, 2002: 72~80).

6 60 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (i) Ocak 2007 ye' de özelleştinne tartışmalannda, özelleştinne savunusu yapan neoliberal düşünce, devletin kolluk hizmetleri dışındaki bütün hizmetlerinin özelleştirilmesinin mümkün olduğunu ifade etmiştir. Bu düşünceye göre, kolluk hariç olmak üzere, geri kalan bütün hizmetler özelleştinnenin konusudur. Bu konuda Vural Fuat Savaş şunlan söylemektedir; "... kamusal mallar 'gerçek kamusal mallar' ve 'kamusal mal benzeri mallar' diye ikiye aynlmaktadır. Ulusal savunma ve polis hizmetleri başta olmak üzere Devlet idari örgütünün yerine getirdiği hizmetler gerçek 'kamusal mallar'ı temsil etmektedir... Bugünün sosyo-ekonomik koşullan, devleti; ekonomik yaşamı düzenleyecek kurallan belirleyen, kurallara uyulmasını kolluk kuvvetleriyle ve ceza yaptınmlanyla sağlayan 'tarafsız bir yönlendirici' haline getinniştir." (Savaş, 1998: 94-95). Belediye zabıtası, belediye idaresinin kamu iktidanna dayanarak kenti ve kent ekonomisini düzenleme yönünde aldığı karar ve yasaklan uygulayan, bu doğrultuda ceza kesen yerel idari kolluktur (Aslan, Akbulut ve Önen, 2002: 71-84). Dolayısıyla neoliberal düşüncede, "tarafsız yönlendirici" olarak görülen ve piyasanın dışındaki devlet aygıtının piyasa aktörlerini cezalandıncı, piyasada kurallann işlemesini sağlayıcı yerel kolluğunun, yine piyasadaki bir aktöre teslim edilmesi, üretim biçiminin genel kuruluş koşuluna terstir. Ekonomik ve siyasal alanı ayrı lı ğı üzerine kurulmuş olan üretim biçiminde, piyasa aktörünün yine piyasada kolluk yetkisine sahip olması, düzenin işleyişinin tersine çevrilmesi anlamına gelir. Diğer yandan, gözden kaçınımaması gereken nokta, kolluk yetkisinin devri ile yönetişim mekanizması arasındaki ayrılık ve benzerliktir. Yönetişim mekanizması ile piyasa aktörleri, devlet aygıtının içerisinde, bürokrasi ile birlikte, ancak seçilmiş temsilcileri aracılığıyla kamu iktidannı kullanmaktadır. Bu doğrultuda oluşturulan kamusal örgüt ve mekanizma, piyasayı düzenleme, bu doğrultuda yasak koyabilme ve ceza verebilme yetkilerine sahiptir. Ancak burada, piyasa aktörleri, kamu iktidannı, kamu örgütü eliyle ve büyük ölçüde kendi örgütleri,aracılığıyla, sivil toplum şapkası altında dolaylı olarak kullanmaktadır. Diğer yandan, kolluk gücünün ihale ile devönde, yalnızca bir piyasa aktörüne kolluk yetkisi devredilmektedir. Bu devir aynı ıamanda doğrudandır. Yönetişim formülünde ise, belirttiğimiz gibi, piyasa aktörleri genel bir temsil mekanizması içerisinde ve kamu örgütü çerçevesinde yetkiyi dolaylı olarak kullanmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki, her iki mekanizma da kamu iktidarını piyasa aktörlerine devretmektedir. Dolayısıyla her ikisi de benzer sonuca ulaşmaktadır. Yönetişimde bu olgu, kurulan bir temsil mekanizması ve kamu örgütü içerisinde piyasa aktörlerinin temsilcilerinin seçimi ile, belediye kolluk görevlilerinin taşeronlaşmasında ise ihale yoluyla "en düşük fiyatı veren" piyasa aktörüne kolluk yetkisinin verilmesi biçiminde ortaya çıkmaktadır.

7 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 6 ı Kolluk hizmetlerinin doğrudan devri konusu, Türkiye'de Anayasa Mahkemesi 'nin gündemine dolaylı olarak değişik defalar gelmiştir. Bu konuda, doğrudan ilişki kurabileceğimiz, Yüksek Mahkeme 'nin' 1986 tarihli 3194 sayılı. İmar Kanunu'na dayanılarak kurulan yeminli serbest mühendislik ve mimarlık büro1anna ilişkin karannı incelemek yararlı görünmektedir tarihli 3194 sayılı İmar Yasası ile, yapı ruhsatiyesi verme yetkisi belediye ve valilikler yanında, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı 'nın izin ve denetiminde kurulacak yeminli serbest mühendislik ve mimarlık bürolanna verilmiştir. Yasa ile, bu bürolarda çalışan kişilerin görevlerini yaparken devlet memuru sayılacaklan, işledikleri suçlar dolayısıyla devlet memuru gibi cezalandınlacaklan hüküm altına alınmıştır. Yasa 'nın belirli hükümlerinin iptali istemi ile dava açan Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nin 90 üyesi, dava dilekçesinde şunlan belirtmiştir; "Yapı izni verme bir kamu görevidir. Polis örgütünün, özellikle tabanca izni, pasaport gibi kimi görevleri nasıl özel dedektif bürolanna bırakılamazsa, kolluk görevi niteliğindeki yapı denetiminin özünü oluşturan yapı ve kullanma izinlerini verme yetkisi de özel kişilere devredilemez" (A YMK, 1986). Yüksek Mahkeme karannda, yapı ruhsatiyesi vermeyi kolluk yetkisi arasında görmüştür. Buna göre, kolluk yetkisi asıı ve sürekli kamu görevlerindendir, bu görevler ise yalnızca asil ve sürekli kamu görevlileri tarafından yerine getirilir. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi, iptal karannı, 1982 Anayasası'mn asıı ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceğine ilişkin 128. maddesinde yer alan amir hükmüne dayandırmıştır. Yüksek Mahkeme, yeminli serbest mühendislik ve mimarlık bürolannda çalışanlann ne "memur" ne de "diğer kamu görevlisi" olduğunu tespit etmiştir. Böylece, kolluk yetkisinin ancak, statü hukukuna dayalı olarak istihdam edilen, bu iki kamu görevlisi istihdam kategorisi tarafından yerine getirileceği karar altına alınmıştır. Anayasa Mahkemesi 'nin karannda yer alan ilgili satırlar aşağıdaki gibidir; "Uygulamada ve öğretide de kabul edildiği gibi; ister 4bağlı yetki' ister 'takdir yetkisi' şeklinde kullanılsın 4ruhsat verme' idarenin, kolluk faaliyetleri içinde yer almaktadır. Bu nedenle ruhsat ve yapı kullanma izni vermenin, asli ve sürekli bir kamu görevi olduğu hususunda duraksamaya yer yoktur. Bu durum karşısında, bu hizmetin ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gerekir. Esasen Anayasa'nın 128. maddesi ile benimsenen ilke de bu doğrultudadır. İnşaat ruhsatı ve yapı kullanma izninin hukuki niteliği ve bunun sonucu olarak bu hizmetin ancak memurlar ve diğer kamu görev Iileri tarafından yürütülebileceğinin kabulü yeminli büro elemanlarının hukuki statüsünün belirlenmesini gerektirmektedir. Memur olmadıkları konusunda duraksamaya yer bulunmayan yeminli büro elemanları bakımından önemli olan ve açıklığa kavuşturulması gereken husus, Anayasa'nın 128. maddesinde sözü edilen 4diğer kamu görevlilerinden' sayılıp sayılmayacaklarıdır... Bu büro elemanlarının

8 62 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (1) Ocak 2007 görevlerini yerine getirirken Devlet memuru sayılacakları ve işledikleri suçlar dolayısıyla Devlet memuru gibi cezalandırılacakları, görev sürelerinin tespiti ve denetiminin ise Bakanlığa ait olduğu hüküm altına alınmaktadır. Bu düzenlemeden de anlaşılacağı gibi bürolar esas itibariyle serbest meslek faaliyet icra etmekte, ancak görevlerini kötüye kullanmaları olasılığına karşı bir önlem olarak bazı ceza i yaptırımlarla karşı karşıya bırakılmaktadırlar. Yeminli bürolar, bu özellikleri nedeniyle merkezi idarenin gözetim ve denetimi altında onun bir birimi durumunda olan kuruluşlar değildir. Sözü edilen kanun maddesinde yer alan büro elamanlarımn, 'bu görevlerini ifa ederken Devlet memuru sayılacakları' ve 'işledikleri suçlar dolayısıyla da Devlet memuru gibi cezalandırılacakları' biçimindeki hükmü de, yalmz başına bu elemanlara 'memur' veya 'Anayasa'mn 128. maddesinde nitelikleri belirtilen kamu görevlisi' sıfatını ve bu bürolara da kamu kuruluşu niteliğini kazandıramaz. Bu durumda, büro elemanları ile merkezi idare arasında statüter bir ilişki de yoktur. Bir başka deyişle memurlar ve diğer kamu görevlileri için Anayasa'mn 128. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen niteliklerinin, atamalanmn, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceğine ilişkin kuralın yeminli büro elemanları yönünden uygulama olanağı bulunmamaktadır... [Y]apı ruhsatı ve buna bağlı olarak yapı kullanma izni verınenin, belediyelerin ve valiliklerin genel idare esaslarına göre, yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olduğu, bu itibarla yeminli büro elemanlarımn, Anayasa'nın 128. maddesinde nitelikleri belirtilen 'kamu görevlileri' deyimi kapsamına girınediği anlaşılmaktadır" (AYMK, 1986). Anayasa Mahkemesi 'nin 1986 tarihli bu kararında kolluk yetkisine ilişkin tespit ett~ği noktalar şöyledir; (a) kolluk yetkisi devletin asıı ve sürekli görevlerindendir (b) bu doğrultuda kolluk yetkisi ancak devletin statüilişkisiyle istihdam ettiği asıı ve sürekli kamu görevlileri eliyle yürütülebilir (c) serbest faaliyet gösteren bürolardaki personelin görevlerini yerine getirirken memur sayılacağı ve işlediği suçlar açısından memur gibi kabul edilmesi o kişilerin memur olduğu sonucunu doğurmaz (d) statü ilişkisi ancak personelin bütün özlük haklarının yasa konusu olmasıyla kurulur. Anayasa Mahkemesi, 1986 tarihli kararında belirttiği bu görüşleri daha sonrakij kararlarında da yinelemiştir. Yüksek Mahkeme'nin bu kararlarından hareketle, belediye kolluğunun hizmet satın alma yoluyla taşeron personele gördürülmesinin 1982 Anayasası 'na açıkça aykırı olduğu sonucuna varabiliriz. İlk olarak, belediye zabıtası, idari kolluk niteliğine sahiptir. Belediye zabıtasının idari kolluk niteliği, Belediye Yasası 'nın yukarıda değindiğimiz 51. maddesinde hüküm altına alınmıştır. Tekrar vurgulamak gerekirse, belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli olup, belediye meclisinin aldığı emir ve yasaklara uymayanlar hakkında ceza ve diğer yaptırımları uygular. Yine aynı maddede, belediye zabıtasına karşı koyanların, kolluk kuvvetine karşı koyanlar gibi cezalandırılması, belediye zabıtasının statü hukuku doğrultusunda istihdamı ve zabıtalık J Örnek olarak, Anayasa Mahkemesi, 4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu'na ilişkin iptal davasında da aynı görüşü yinelemiştir bkz.: (AYMK,2003).

9 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 63 kariyeri esaslan kabul edilmiştir. Böylece, belediye zabıtasının belediyenin kolluğu olduğu, bu durumun da yasa ile düzenlendiğini tespit edebiliyoruz. Belediye zabıtasının kolluk niteliğine ilişkin bir diğer hukuki düzenleme anayasadan kaynaklanmaktadır Anayasası'nın 127. maddesinin altıncı fıkrasında, "mahalli idarelerin... kolluk işleri[nin]... kanunla düzenlen"mesi amir hüküm olarak kabul edilmiştir. Anayasa'nın hükmü, belediye zabıtasının bütün görev ve yetkileri yanında, özlük işlerinin de yasa konusu olmasına işaret eder. Bu anayasal hüküm, aynı zamanda, belediye kolluğumm statü ilişkisi ile istihdam edilmesini, yani belediye kolluğunun "memur" olmasını doğalolarak kabul eder. Bu hukuki olgu, kolluk hizmetinin özünde yer alan yetki - görevli birleşmesinin bir sonucudur. İkinci olarak, belediye zabıta hizmetlerinin kolluk niteliği, bu görevin asli ve sürekli bir görevolduğunu gösterir. Böylece, belediye zabıta hizmetleri "memurlar ve diğer kamu görevlileri" eliyle yürütülmesi gereken bir hizmet niteliğine bürünür. Bu noktada yanıtlamamız gereken soru, "hizmet satın alma yoluyla piyasadan alınan zabıta hizmetlerini yerine getiren personel, memur ve diğer kamu görevlisi midir?" Bir başka anlatımla, taşeron personel, memur ya da diğer kamu görevlisi midir? Ya da Belediye Yasası ~nın belediyenin kolluğunu teslim etmeye cevaz verdiği taşeron personel hukuki olarak kimdir? Taşeron personel, kolluk hizmeti satın alma ihalesini kazanan finnanın işe aldığı kişilerdir. Bu kişiler, İş Kanunu'na bağlı olarak sözleşme ilişkisiyle istihdam edilir. Sözleşme ilişkisi, statü ilişkisinin zıddı olarak, karşılıklı iradeye dayalıdır. Taşeron personelin, statü ilişkisine bağlı olarak istihdam edilmediği, dolayısıyla memur olmadığı açıktır. Bu istihdam biçimini, yine statü ilişkisine bağlı olarak istihdam edilen "diğer kamu görevlileri" arasında saymaya da imkan yoktur. Üçüncü olarak, Belediye Yasası 'mn 51. maddesinde belirtildiği üzere, "taşeron kolluk personeline" 'karşı gelenlerin kolluk kuvvetine karşı koyanlar gibi cezalandınlması olanaklı görünmemektedir. Taşeron personelin kolluk niteliğinin baştan itibaren sakat olması, bu personele karşı koyanlann cezalandınlma konusunu bütünüyle içinden çıkılmaz bir duruma sokabilecektir. Hatırlatmak gerekir ki, 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanuna göre İstihdam edilen görevlilerin, Ceza Yasası 'nın uygulanmasında memur sayılacağı ve bunlara karşı suç işleyenlerin devlet memuruna karşı suç işlemiş gibi cezalandınlacağı (md. 23) hükmü yanında, taşeron zabıtanın Ceza Yasası doğrultusunda "kolluk kuvveti" gibi muamele gönnesi durumu ortaya çıkabilecektir. Belediye Yasası'nın mantığına göre, taşeron zabıta "kolluk kuvveti"dir. Anayasa Mahkemesi 'nin 1986 tarihli karannda kullandığı hukuki mantıktan hareketle, 5393 sayılı Belediye Yasası'nda yer alan belediye zabıta hizmetieri

10 64 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (i) Ocak 2007 nin piyasadan satın alınmasına cevaz veren hükümlerinin' 1982 Anayasası'na aykırı olduğunu açıkça tespit edebiliriz. Ancak belirmek gerekir ki, 128. maddeye dayanmadan da, Anayasa'nın genel esasları ve idareye ilişkin anayasal ilkelerden hareketle de, Belediye Yasası 'nın ilgili hükümlerinin aykırılığını iddia edebiliriz sayılı Belediye Yasası'nın bazı hükümlerinin iptali ve yürürlüğün durdurulması istemiyle bir bölüm Türkiye Büyük Millet Meclisi üyesi Anayasa Mahkemesi'ne başvuruda bulunmuştur. Belediye Yasası'nın davaya konu olan hükümleri arasında (A YMK, 2005) 14. maddenin belediye kolluğunun piyasadan satın alınmasına cevaz veren hükümleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla belediye kolluğunun piyasadan satın alınması iptal ve yürürlüğü durdurma konusu olmamıştır. Anayasa Mahkemesi'nin davaya ilişkin verdiği yürürlüğün durdurulması kararında da bu hükümler bulunmamaktadır (A YMK, 2005). Kısaca, belediye kolluğunun anayasaya aykırılığına ilişkin hukuki durum, ileriki yıllarda kaza yoluyla Yüksek Mahkeme'nin önüne geldiğinde çözüme kavuşacaktır. Bu bölümde son olarak belirtmek gerekir ki, Türkiye'de kolluk yetkisinin piyasaya 'devri konusooda ilk düzenleme, '1981 tarihli 2495 sayılı 'Bazı Kururrl' ve Kuruluşların Korunması ve Güvenliklerinin SağlanmasıHakkında Kanun'dur. Bu Yasa, 2004 yılırida 5188 sayılı Özel Güvenlik HiZmetlerine Dair Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır sayılı Yasa esas olarak,. özel.kolluğu'belirli a maç ve yerlerle sınırlandırmıştır sayılı Yasa ise, 'amaç maddesinde ifade edildiği üzere, Yasa, "kamu güvenliğini tamamlayıcı ~ahiyetteki özel güvenlik hizmetlerinin yerin.e getirilmesi"ni' düzenlemek olarak tasarlansa've bu amaca hizmet 'etse de; bu Yasa esas olarak, gelecekte ortaya çıkacağı neoliberal düşüncenin hedeflerine bakarak saptayabileceğimiz, özelgüvenliği, g.enel' kolluk gücünün alternatifi ve genel kolluğun yerine geçecek bir güvenlik gücü, belirli mekanlarda genel yetkilere sahip "özel kolluk" olarak kurulmasındaileri bir a dımdır. Nasıl ki, belediye kolluğunun taşeronlaşması, 1990'larda bu hizmetin "geçici" işçi eliyle yerine getirilmesi ile başladıysa, genel kolluğun taşeronlaşıp piyasaya devredilmesinde de, 19&1, ve 2004 tarihli Yasalar yol açıcı niteliğe sahiptirler tarihli Yasa 12 Eylül Döneminde kabul edildiği için, 1982 Anayasası 'nın Geçici IS" maddesinin son fıkrasına göre aı::ıayasaya aykınlığı iddia edilemeyecek yasalar içerisinde olduğundan, 2001 yılındaki anayasa değişikliğine kadar Anayasa Mahkemesi'nin önüne götürülememiştir. Yasa'nın bir hükmü Anayasa değişikliğinden" sonra, yılında,yülçsek,mahkeme'nin' ö nüne gelmiş, itiraz yoluylagündeme gelen, 'hizmete aı.ınacak 'perseneldesiyasi partilere üye olmama ve parti yetkili organlarıtida~ gôrev 'almanlışoimaya ilişkin hüküm (A YMK, 2002), 200i.yılında iptal edilmiştir. " Belediye Yasası'yla kabul edilen belediye kolluğunun piyasaya devrinin,anayasaya aykırılığını saptadıktan sonra, belediyelerde taşeronlaşmanın toplumsal

11 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 65 temellerini çözümlemeye ve Yasa'nın Resmi Gazete'de yayınlandığı tarihinden 2006 yılı sonuna kadar belediyelerin yaptığı kolluk hizmeti satın alma ihalelerini irdelemeye geçebiliriz. Belediyelerde Taşeronlaşma Üzerine Taşeronlaşma, neoliberal aşamada ortaya çıkan sermaye birikim rejiminin bir sonucu ve kuruluş noktasıdır. Kolluk gücünün piyasaya devredilmesi ile kamu iktidarı bizzat piyasa aktörlerine devredilirken, piyasa aktörleri aynı zamanda bu devir ile yeni bir sermaye birikimi coğrafyası açmışlardır. Belediye zabıta hizmetlerinin piyasadan satın alınmasının siyasal yönü, kamu iktidannın devri olgusuna, ekonomik yönü belediye kolluk hizmetinin sermaye birikimine açılmasına uzanmaktadır. Her iki olgu, egemen sınıfın bütüncü! iktidannı kuran parçalardıf. Taşeronlaşma, sermaye sınıfına, birincil ve ikincil bölüşüm ilişkileri üzerinden, çifte kazanç çifte sermaye birikimi sağlayan bir mekanizmadır (Aslan, 2005: ). Öncelikle, sermaye kesimi, kamusalolan ve memur tarafından yapılan bir görevi ihale ile kazanarak bizzat yerine getirmeye başlayarak, taşeron personelin artık değerine doğrudan el koymaktadır. Diğer yandan, düşük ücretlerle (asgari ücret ile) istihdam edilen taşeron personel, göreli olarak yüksek maaşla istihdam edilen kamu görevlisinin yerine geçerek devletin personel maliyetini düşürmektedif. Bu noktada egemen sınıf vergi maliyetlerinin düşmesi çerçevesinde, ikincil bölüşüm ilişkilerinden "ulusal düzeyde" dolaylı olarak sermaye birikimini yükseltmektedir. Böylece taşeronlaşma, bireyselolarak ve bir sınıf olarak serml;\ye kesimine "çifte sermaye birikimi" sunmaktadır. Belediyelerde taşeronlaşma, bu nitelik yanında, yerel düzeyde olan belediye hizmetlerini yerel piyasa aktörlerinin sermaye birikimine açma aracıdır yılında, Türkiye çapında belediyelerde yapılan bir alan araştırmasına İ lişkin bilgiler, bu istihdam biçimine ilişkin kuramsal saptamaianmızı doğrulayıcı sonuçlar sunmaktadır. Bir bütün olan belediye hizmetinin bir parçasındaki hizmeti gören taşeron, hizmetin görülmesini "rasyonelleştici" olmadığı açıktır. Araştırmadaki bu olgu şöyle betimlenmektedir; "[i]haleyi kazanan taşeron şirketler, büyük oranda belediyenin araç ve gereçlerini kullanmaktadırlar. Belediyeler, görece düşük bir bedelle belediye araçlannı firmalara kiraya vermekte ve hizmetlerin gördürüimesini sağlamaktadır. Bu durum, teknik nedenler ya da 0 lanaksızhklardan dolayı taşeron uygulamasına gidilmediğini aksine ihaleyi alan şirketlerin gerekli teknik araç, gereç ve donanıma sahip olmadıklannı, sadece düşük ücretle işçi çalıştırmaya olanak sağlayan birer aracı kurum niteliğine sahip olduklannı göstermektedir." (Sezgin, 2006: 89). Diğer yandan, aynı araştırmada; belediye taşeron işçilerine sorulan "çalışma en büyük risk nedir?" sorusuna verilen yanıt başat olarak "işten hayatınızdaki

12 66 Çağdaş Yerel Yönetimler, i6 (i) Ocak 2007 atılma" olmuştur. Taşeron işçilerin güvencesizlikler ise açıktır. Belediye taşeron işçilerinin % 53,2'si 1 yıldan az, % 27,4'ü ise 5 yıldan az bir süredir aynı işte çalışmaktadır (Dikmen, 2006: 56). Rakamlar, bu istihdam biçiminin özünü ortaya çıkarmakta, güvencesizlik taşeron istihdam biçimini betimleyici unsur olarak öne çıkmaktadır. "Güvencesizliğin" ve "hizmette tecrübesizliğin" yurttaşlar için alınan hizmetin niteliğini aşağıya çekeceği açıktır. "Kullan - at" personel, yalnızca Türkiye'de değil, gelişmiş Batı ülkelerinde de, temel istihdam biçimi olmak yolundadır. Özellikle ekonominin esnekliğini artıncı yönde, daralma dönemlerinde kolaylıkla işten çıkanlabilen bu kesim, neoliberal zamanlann "asli" istihdam biçimidir (Magdoffve Magdoff, 2004). Belediye Kolluğunun Taşeronlaşması Uygulamaları 2005 yılında kabul edilen yeni Belediye Yasası 'nın ardından, belediyeler birbirinin peşi sıra kolluk hizmetlerini satın alma ihaleleri açarak bu alanı taşeronlaştırmışlardır. Bu çalışma çerçevesinde, Kamu ihale Kurumu - kamu ihale platformu bilgilerinden yararlanılarak, 2006 yılı sonu itibariyle Belediyelerin, belediye kolluğu satın alma ihalelerine ilişkin bir veri tabanı oluşturulmuştur. Oluşturulan bu veri tabanına dayanılarak, satın alınan belediye zabıta hizmetleri, ihaleyi yapan belediyenin türü, belediyenin yer aldığı coğrafi bölge, sözleşme imzalanarak kesinleşen ihale bedeli miktan, hizmetinin niteliği ve belediye başkanının yer aldığı siyasal parti ölçütlerinde irdelenmiştir. Çözümlemeye, yalnızca sonuçlanan ihaleler değil, ilana çıkılan ve Kamu ihale Kurumu 'ndan teyit alınn'ıış ihaleler de katılmış, iptal edilmiş ihaleler araştırmanın dışında bırakılmıştır. Ayrıca, İstanbul Büyükşehir ve Edirne Belediyelerine ait zabıta hizmeti satın alma ihalelerinin şartnameleri de incelenmiştir. Son olarak, zabıta hizmetlerini taşerona devreden belediye başkanlannın yer aldığı siyasal partiler itibariyle çözümlemeye katılmıştır. lhale verilerine ilişkin önemli bir nokta, Kamu İhale Kurumu verilerinden yalnızca doğrudan zabıta hizmeti altmına ilişkin ihalelerin, bizim oluşturduğumuz veri tabanında yer almasıdır. Belediyenin genel hizmet ahmlan içerisinde zabıta hizmeti için kullanılan dolaylı alımlar oluşturduğumuz veri tabanı içerisinde bulunmamaktadır. Örnek olarak, belediyelere, 2000'li yıllardan bu yana araç kiralama işini sıkça kullanmaktadırlar. Kimi belediyelerde, araç kiralama bütün hizmetlere ilişkin genel bir ihale ile alınmakta, kiralanan araçlar belediye zabıta hizmetlerinde de kullanılmaktadır. Bu türden genel ihalelere ilişkin bilgiler veri tabanımızda yer almamaktadır. Zabıta Hizmetlerinin Piyasaya Devri ve Belediye Türü Arasındaki Bağ yıllan içerisinde, belediyeler zabıta hizmeti satın alınmasına ilişkin olarak 47 ihale açmışlardır. Açılan ve sonuçlanan 47 ihalenin belediye türüne göre dağılımı Şekil l'de yer almaktadır. Buna göre, ülke genelinde piyasaya

13 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 67 devredilen zabıta hizmetlerinin % 85 'inin il merkezlerinde olduğunu söyleyebiliriz. Devredilen hizmetlerin yalnızca % 15'i ilçe belediyelerindedir. Belde belediyelerinde ise, zabıta hizmeti piyasaya devredilmemiştir. Diğer yandan, piyasaya devredilen zabıta hizmetlerinin esas olarak büyük kentlerde olduğunu görüyoruz. Büyükşehir, büyükşehir ilçe ve büyükşehir alt kademe belediyeler, zabıta hizmetlerine ilişkin ihalelerin yandan fazlasına sahiptir. Şekil ı. Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetlerine İlişkin İhalelerin Belediye Türüne Göre Dağılımı ( ) Ilçe 150/0 Belde 00/0 Büyükşehir 110/0 Iı 300/0 Büyükşehir Kaderre 4% Büyükşehir Ilçe 40% Belediye türü, esas olarak belediyenin bulunduğu coğrafyanın ek~nomik gelişmişlik düzeyi ile doğfudan ilintilidir. Belediye zabıta hizmetlerinin piyasaya devrinin yaygın olduğu türün büyükşehir belediye sınırları olduğunu görüyoruz. Bu olgu esas olarak, hizmetin metalaşması ile üretim güçlerinin gelişkinlik düzeyi arasındaki doğrudan ilişki ile açıklanabilir. Üretim güçlerinin gelişkin olduğu ve buna bağlı olarak metalaşma düzeyinin yüksek olduğu büyük kentle.rde, zabıta hizmeti piyasadan satın alınabilir bir metaya dönüşmüştür. Zabıta hizmetlerinin zabıta dışındaki "geçici" işçilere gördürülmesi, 1990 'larda geniş olarak uygulanmıştır. Bu uygulamanın ortaya çıktığı esas yer büyük kentler olmuştur (Aslan, Akbulut ve Önen, 2002: ). Dolayısıyla, belediye zabıta hizmetlerinin kamusal niteliğinin aşınmasının ilk başladığı yer. de yine büyük kentlerdir. Tersine, üretim güçlerinin gelişkin olmadığı, yerel metalaşma düzeyinin düşük olduğu kırsal alanı temsil eden beldelerde zabıta hizmetleri kamusallığını sürdürmektedir. Diğer yandan, belde belediyelerinde zabıta hizmetleri bir ya da iki belediye zabıtası tarafından yürütülmektedir. Bir ya da iki belediye zabıtasının piyasadan satın alınması, hem hizmetin satın alınacağı yerel metalaşma dü

14 68 Çağdaş Yerel Yönetimler. 16 (1) Ocak 2007 zeyi, hem de satın alınacak hizmetin yeterli kar oranına denk gelmemesi (buna ölçeğin küçüklüğü de diyebiliriz), bu alanlarda zabıta hizmetlerinin ilk anda metalaşmasını "geri bırakmıştır". Zabıta Hizmetlerinin Piyasaya Devredildiği Coğrafi Bölgeler Belediye zabıta hizmetlerinin piyasaya deypni coğrafi bölgelere göre sorguladığımızda, Marmara bölgesinin açık farkla öne çıktığını görüyoruz. Türkiye'de üretim güçlerinin en yoğun olarak toplandığı coğrafi bölge olarak Marmara bölgesi (%67) ve bu bölge içerisinde İstanbul kenti, belediye kolluğu en yüksek o randa piyasaya devreden coğrafi mekanlardır. Kesinleşen ihale bedeli açısından da, çok açık farkla en yüksek miktarın İstanbul'da ortaya çıktığını görüyoruz. Şekil 2. Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetlerine İlişkin İhalelerin Coğrafi Bölgelere Göre Dağılımı ( ) Doğu Anadolu 7% Karadeniz 11 % Akdeniz 4% Güneydoğu Anadolu Iç Anadolu 4% 7% Mannara 67% Şekil 2'de görüleceği gibi, Marmara bölgesinin ardından, diğer bölgeler birbirlerine yakın oranlarda (% 4-11 arasında) zabıta hizmetini piyasaya devretmişler, toplamda bu bölgeler ihalelerin % 33'üne mekanlık etmektedir. Güneydoğu Anadolu bölgesinde ise, belediye kolluk hizmetini piyasadan satın alan belediye bulunmamaktadır. Zabıta hizmetlerinin piyasaya devrinde, belediye türünde olduğu gibi belediyelerin coğrafi bölgelere dağılımında açıklayıcı etmen, ülkedeki üretim güçlerinin gelişkinliği ve bunun mekanda dağılımıdır. Üretim güçlerinin gelişkin olduğu Marmara bölgesinde, zabıta hizmetlerinin piyasadan satın alınma oranı yükselmektedir. Kesinleşen ihale bedeli üzerinden de en yüksek miktarlı ihaleler, Marmara bölgesinde ve bu bölgede yer alan İstanbul kentindedir. Üretim güçlerinin gelişkin olmadığı coğrafi bölgelerde ise, zabıta hizmetlerinin piyasaya devri azalmakta ya da hiç ortaya çıkmamaktadır.

15 Zabı~a Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devr; 69 Piyasaya Devredilen Hizmetin Miktarı ve Belediye Türüne Göre Dağ"unı yılları arasında, piyasadan satın alınan zabıta hizmetinin toplam bedeli 54 milyon YTL'dir. Bu ihale bedelinin belediye türlerine göre dağılımına baktığımızda, büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyelerinin öne çıktığını götiiyoruz. Çizelge 1 'de görüleceği gibi, ihale bedelinin % 98,5'i bu iki belediye türünde yoğunlaşmıştır. Dolayısıyla, esas olarak belediye kolluk hizmetlerinin piyasaya devrinde sayısalolduğu gibi, ihale bedeli olarak da en yüksek bedelin' büyük kentlerde olduğunu görüyoruz. iı ve ilçe belediyelerindeki ihale miktan, toplam bedelin % 1 'ini biraz aşmaktadır. Çizelge 1. Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetlerine Dişkin Kesinleşen İhale Bedelinin Toplamı ve Belediye Türüne Göre Dağılımı ( ) Belediye Türü İhale Miktarı (YTL) Oran (%) Büyükşehir ,2 Büyükşehir ilçe ,3 Büyükşehir Kademe ,2 İl ,9 İlçe ,4 Belde TOPLAM ,0 0,0 Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetinin Niteliği Belediyelerin piyasadan satın aldıkları zabıta hizmetlerini nitelik olarak sınıflandırdığımızda, iki temel kategorinin ortaya çıktığını görüyoruz. Belediyeler, zabıta hizmetlerini, hizmetin bütününü ya da yardımcı hizmetler olarak bir parçasını kapsayacak biçimde satın almaktadırlar. Bir diğer kategori ise, yardımcı zabıta hizmetleri içerisinde bütünüyle destek hizmeti niteliğindeki, minibüs ve şoför kiralamak olarak karşımıza çıkmaktadır. Şekil 3'de görüldüğü gibi, belediyelerin zabıta hizmetlerine ilişkin açmış olduğu ihalelerin yaklaşık üçte biri zabıta hizmetinin bütününü almak biçimindedir. Personel sayısı itibariyle ve belirli bir zaman dilimi için açılan ihalelerde, hizmetin bütünü devredilmektedir. Kimi ihalelerde, zabıta ve yardımcı zabıta hizmeti alınmaktadır. Bu ihalelerde zabıta hizmetine destek hizmeti satın alınmaktadır. Hizmetin bütününü devreden belediyeler, çoğunlukla büyük kentlerde ve üretim güçlerinin' gelişkin olduğu yerlerdeki belediyelerdir.

16 70 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (i) Ocak 2007 Şekil 3. Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetinin İhale Sayısı İtibariyle Niteliği ( ) Zabıta Hizmeti Zabıta yardımc~ Hizmeti 30% (Oto+Şoför). 17% -::::-... Zabıta Yardımcı Hizmeti 53% Diğer yandan, ihale bedeli olarak en büyük miktan, zabıta hizmetinin bütünün satın alınmasına ilişkin ihaleler oluşturmuştur. Şekil 4'de görüldüğü gibi, kesinleşen toplam bedelin, % 9S'i zabıta hizmetinin bütününün satın alınmasına ilişkin ihalelerdir. Piyasadan satın alınan yardımcı zabıta hizmetlerinin bedeli, toplamın % S'ine denk gelmektedir. Böylece, ihale bedeli itibariyle en yüksek o randan satın alınan, kolluk hizmetinin asli niteliğini temsil eden bütünüdür. Şekil 4. Piyasaya Devredilen Zabıta Hizmetinin İhale Bedeli İtibariyle Niteliği ( ) Zabıta Yardmı Hizrreti 4,7% Zabıta YardJl'11;I Hizrreti (Oto+Şoför) 0,3% Zabıta Hizrreti 95% 2006 yılı sonuna kadar yapılan en büyük zabıta hizmeti alım ihalesi, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılmıştır. Kesinleşerek sözleşmesi imzalanan bu ihalede: yıllan için kolluk hizmetinin bütünü satın alınmıştır. Satın alınan kolluk hizmeti 4S0 kişidir. Bunun, 38S'i "zabıta", geriye kalan 6S'i 4 Kesinleşen ihale için bkz.: Kamu Ihale Bülteni, ilan tarihi:

17 Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 71 ise, yardımcı hizmetlerdir. Bu yardımcı hizmetlere ilişkin personelden 40'ı şofordür yıl1an arasında ihale sayısı itibariyle, belediye zabıta hizmetlerinin ikincisini, yardımcı zabıta hizmetleri oluşturmuştur. Özelikle küçük belediyelerde, minibüs ve yanında şoförün kiralanması da yaygın bir uygulamadır. Bu ihaleler genellikle gerçek kişiler tarafından kazanılmıştır. Diğer yandan, kentlerdeki belediyeler daha büyük miktardaki aracı kiralama yolunu seçmekte, bu alım daha çok büyük araç kiralama şirketlerinden yapılmaktadır. Zabıtıı Hizmetlerinin Piyasa Devri ve Siyasetin t>t>yokluğu" Belediye zabıta hizmetlerini taşerona devreden belediyeleri, belediye başkanının yer aldığı siyasal parti bağlamında çözümlediğimizde, taşeronlaşmanın uygulamada, siyasal yelpazeninher iki tarafında yer alan belediye başkanlannca da benimsendiğini görüyoruz. Yelpazenin her iki tarafından partilere mensup belediyeler, kolluk hizmetlerinin piyasaya devrini benimsemişlerdir. İhalelerin belediyelere göre dağılımı, bu olguyu somut olarak göstermektedir. Batıda yerel yönetimlerin taşeronlaşma uygulamalanna yönelik yapılan görgül araştırmalarda da, ulusal düzeyde siyasal partiler yerel yönetimlerin ö zelleştirme ve taşeronlaşma politikalanna karşı farklı konumlan savunsa da, uygulamada belediyelerin taşeronlaşma uygulamalan ile parti politikası arasında fark ortaya çıkmaktadır (Pallesen, 2004: , ). Dolayısıyla farklı partilere mensup belediye başkanlan taşeronlaşma politikasını benimseyebiliyor. Ulusal düzeyde taşeronlaşmaya karşı koyan bir partinin mensubu belediye başkanı, yerel düzeyde taşeronlaşmayı uygulayabiliyor. Belediye başkanının siyasal partisi ne olursa olsun belediyelerin benimsedikleri özelleştirme ve metalaştırma, Türkiye'de de genelolarak belediyelerin diğer neoliberal temelli uygulamalan (Doğan, 2005) ve bizim görgü! olarak saptadığımız zabıta hizmetlerinin taşeronlaşması uygulamalan için de geçerlidir. Diğer yandan, Güney Kore'de yapılan bir araştırmada, belediyelerin taşeronlaşma uygulamalannı genişletici ve ortaya çıkancı zorlamanın özellikle bunalım dönemleri sonrasında ortaya çıkan genel personel kısıtlamalannın olduğunu göstermektedir (park, 2004: 499). Aynı olgu, Türkiye'de de 1994 ve 2000/2001 bunalımlan sonrasında somutlaşmıştır. Türkiye'de belediyelerde, 1994 Bunalımı sonrasında "geçici" işçilik, 2000/2001 Bunalımı sonrasında ise taşeronlaşma yaygınlaşmış ve bu iki olgu belediye kolluk hizmetlerine kadar ulaşmıştır. Sonuç 2005 yılında kabul edilen Belediye Yasası, yalnızca belediye hizmetlerinin çoğunun piyasadan satın alınmasının önünü açmamış, aynı zamanda, belediye idari kolluğunun piyasaya devredilmesine cevaz vermiştir. Belediye idari kollu

18 72 Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (1) Ocak 2007 ğu olarak belediye zabıtasının piyasadan satın alınması, taşeronl aşması, aynı zamanda, belediyenin idari kolluk yetkisinin doğrudan piyasaya devredilmesi anlamına gelmiştir. Belediye idari kolluğunun piyasaya devrep,ilmesi, esas olarak belediyenin kendi siyasal ve yönetsel varltgının piyasaya devredilmesidir. Belediye idari kolluğu, belediyenin bizzat kendi varlığının, belediyenin kamusal iktidarının sert çekirdeğidir. Bu kolluk görevlisinin taşeron personelolarak piyasadan satın alınması, kolluk yetkisinin devridir. Bu olgu, kamu örgütü olarak belediyenin bütünüyle siyasal ve yönetsel varlığını tartışmaya açan ve yok eden bir uygulamadır. Belediyenin kamu iktidarını kullanma gücü esas olarak "kamu" olmasından kaynaklanır, bu iktidar belediye idari kolluğu ile yaşam bulur. Belediye zabıtasının taşeronlaştırılması ile belediye başkanı, belediye encümeni ve belediye meclisinin taşeronlaşması, bu "iktidarın" piyasadan satın alınması arasında fark bulunmamaktadır. Belediyenin kolluk hizmetini taşeron hizmet olarak piyasadan satın alması, 1982 Anayasası'na açık olarak aykırıdır. Anayasa Mahkemesi'nin 1986 yılında aldığı bir iptal kararındaki hukuki mantıktan hareketle Belediye Yasası 'nın zabıta hizmetinin satın alınmasına izin veren hükümlerinin Anayasaya aykırılığı açıktır. Ancak, bu düzenleme, Anayasa Mahkemesi'nin gerekçesi dışında, 1982 Anayasası 'nın genel esasları ve idareye ilişkin genel ilkelerine de aykırılık taşımaktadır. Görgül verilerden hareketle, betimlediğimiz yılları arasında belediyelerin kolluk hizmeti satın alma ihaleleri bize, belediye hizmetlerindeki taşeronlaşmanın genel veçhesi hakkında da önemli ip uçları sunmuştur. öncelikle, taşeronlaşma, üretim güçlerinin gelişkin olduğu coğrafimekanlarda ve kentlerde yaygındır. Bu olguyu, taşeronlaşmayı sermaye birikim temelli açıklamaların görgül verilerce doğrulanması olarak kabul edebiliriz. Taşeronlaşmanın nedenselliği de burada yatmaktadır. Yerel piyasa aktörleri, belediye hizmetlerinin taşeronlaşması ile, yeni sermaye birikim coğrafyası açmışlardır. ikinci olarak kırsal alanlarda ve üretim güçlerinin gelişkin olmadığını bölge ve yerlerde taşeronlaşma daha az yaygındır. Bu saptamalarımız genel belediye hizmetlerindeki taşeronlaşma için de bir göstergedir. Diğer yandan, zabıta hizmetlerinin taşeronlaşmasında büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyeleri başı çekmektedirler. Ö zellikle kesinleşen ihale miktarı açısından, bu belediye türleri yüksek farkla öndedir. ilçe ve belde belediyeleri, belediye zabıta hizmetlerinin bütünüyle kamusalolarak yerine getirmektedir. Son olarak üzerinde önemle durmamız gereken, belediye zabıta hizmetlerinin taşeronlaşmasının hizmetin niteliğine etkisidir sayılı Belediye Yasası ve 5393 sayılı Belediye Yasası'nda kariyer mesleği olarak düzenlenen, uygulamaya baktığımızda da deneyim yanında mevzuata hakimiyet bağlamında eğitim gerektiren belediye kolluk hizmetlerinin, geçici nitelikli taşeron personele bıra

19 Zabıta Personeli ve Ttl.feronltl.fma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri 73 kılması Yasa 'nın kendi mantığıyla "ne kadar rasyoneldir?" İhale şartnamelerine baktığımızda! taşeron zabıtalık için lise mezunu olmak yeterlidir. "'Belediye zabıtası olmak" deneyimi aramak herhalde pek mümkün değildir. Bu durumun, hizmetten yararlanan yurttaşlar için kolluk hizmetinin niteliğini artıncı olmayacağı açıktır. Güvencesiz, her an işten atılma korkusuyla taşeron ~'özel" zabıta, Tanzimat sonrası Batı tipi Türk belediyeciliğinin küreselleşme karşısında vardığı noktadır. Bu noktada, belediye zabıtasının özel güvenlik görevlileri gibi hizmet vermesi, "belediyelerin özel güvenlik gücü" olması yolunda ilerlediğini görebiliyoruz. Bu olgu esas olarak, bir yandan belediye kolluğunun güvenlik konuğu yönündeki değişimine bir işaret, diğer yandan belediye zabıtasının küreselleşme ile kentte denetim iktidarını kaybetmesiyle (Aslan, Akbulut ve Önen, 2002: 126 ı 35, ) ilintilidir. Ekonomik denetim iktidarını kaybeden ve bu alanı küresel standartlara devreden belediye kolluğu, geriye kalan kolluk gücü iktidannı da doğrudan yerel piyasa aktörlerine devretmektedir. Kayoakça Anayasa Mahkemesi Kararı (1986), E. 1985/11, K. 1986/29, karar günü Anayasa Mahkemesi Kararı (2002), E. 2002/38, K. 2002/89, karar günü Anayasa Mahkemesi Kararı (2003), E , K. 2003/92, karar günü Anayasa Mahkemesi Kararı (2005), E. 2002/95, K (Yürürlügü Durdurma), karar günü Aslan, Onur Ender (2005), Kamu Personel Rejimi - Statü Hukukundan Esnekliğe, TODAİE Yayın no: 326, Ankara. Aslan, Onur Ender, Örsan Akbulut, Nizam Önen (2002), Belediye Zabıta Yönetimi, TODAİE Yayın no: 312, Ankara. Hizmetleri Dikmen, Ahmet Alpay (2006), "Bir İlkel Birikim Aracı Olarak Özelleştirme ve Taşeronlaştırma", Emek Araştırmaları Dergisi, , s Dogan, Ali Ekber (2005), "Sosyal Demokrat Vaatlerden Neoliberal Rövanşçılıga: 1990'lar Ankara'sında Belediyecilik", Praksis, Sayı: 12, s Edirne Belediyesi (2005), Zabıta Hizmeti Alımı İşi Şartnamesi, tr/yeniihaleler/zabita%20md%20hizmet%20alimi.htm (09/03/2006). Gözler, Kemal (2003), İdare Hukuku, Cilt 2, Ekin Kitabevi, Bursa. 5 Bkz.: Edirne Belediyesi, Zabıta Hizmeti Alımı İşi Şartnamesi, ita %20md%20hizmet;OIo20a1imi.htm (09/03/2006); Istanbul Büyükşehir Belediyesi, Açık Ihale Usulü İle ihale Edilen Hizmet Alımlannda Uygulanacak Tip idari Şartname, (01105/2006).

20 74 Çağdaş Yerel Yönetimler, /6 (i) Ocak 2007 Gözübüyük, Şeref - Turgut Tan (1998), idare Hukuku, Cilt 1, Turhan Kitabevi, Ankara. İstanbul Büyükşehir Belediyesİ (2005), Açık ihale Usulü İle ihale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Tip idari Şartname, (O I/O5/2006). Kamu İhale Platformu Veri Tabanı, (15/ ). Karahanoğullan, Onur (2002), Kamu Hizmeti Kavram ve Hukuksal Rejim,. Turhan Kitabevi, Ankara. Magdoff, Fred - Harry Magdoff (2004), "Disposable Workers'" Monthly Review, Vol. 55, No: 11, s PaIlesen, Thomas (2004), "A Political Perpective on Contracting Out: The Politics of Good Times Experiences from Danish Local Govenments", Governance, Vol. 17, No: 4, s Park, Se-Ieong Park (2004), "Contracting Out in Korean Local Governments: Current Situation and Challenges Ahead", International Review of Administrative Sciences, Vol. 70, No: 3, s Savaş, Vural Fuat (1998), "Anayasa Mahkemesi ve Özelleştirme {İktisadi Yaklaşım)", Anayasa Yargısı, Sayı: 15, Ankara, s Sezgin, Engin (2006), "Belediye İstihdam Öyküleri: Belediye İstihdam Anketi Çalışma Gözlemleri", Emek Araştırmaları Dergisi, 2006/1, s