2001 Sonrası. Türkiye de Göç ve Sığınma Politikaları. 10 Mayıs 2014

Transkript

1 2001 Sonrası Türkiye de Göç ve Sığınma Politikaları 10 Mayıs

2 İÇERİK 1. Kısaltmalar 2. Önsöz 3. Kamu Politikası Nedir? 4. Kamu Politikaları Analizi 5. Kamu Politikaları Teorileri 6. Bir Kamu Politikası Olarak Türkiye de Göç 7. Sonuç 8. Kaynakça 2

3 1. Kısaltmalar AB: Avrupa Birliği A.g.e: Adı Geçen Eser IPC: İstanbul Politikalar Merkezi MiReKoç: Koç Üniversitesi Göç Araştırma Merkezi SBF: Siyasal Bilgiler Fakültesi TCK: Türk Ceza Kanunu 3

4 2. Önsöz Kamu politikaları kamu yönetiminin işleyişinin düzenli, sürdürülebilir, eşit, hakkaniyetli bir şekilde organize edilmesi ve bu noktada aynı devamlılığın sağlanabilmesi için oldukça önemlidir. Dolayısıyla bu alan sadece bir politika yapımı olmaktan çok daha fazlasını ifade etmektedir. Kamu politikalarının örgütsel-yapısal bir düzende kurulmasına ek olarak; söz konusu politikaların ilgili alanlara hangi ölçekte ve oranlılıkta da dağıtıldığı önem arz ettiğinden buradaki personel çalışması da göz ardı edilemez. Sonuçta bilinen bir gerçek var ki o da; hükümetin kamu ile buluştuğu nokta bu politikaların sonuçlarının işe yararlılığı ile orantılıdır. Bir hükümetin ne kadar başarılı olduğunu ölçme konusunda kuşkusuz ki kamu politikalarının kapsayıcılığı ve onun çalışabilmesiyle de önemli ölçüde ilişkilidir. Bu çalışma boyunca da ele alınacak konular; kamu politikasını anlattıktan sonra örnek bir çalışma olarak Türkiye yi ele alacak ve 2001 sonrası Türkiye deki göç ve sığınma politikalarına değinecektir. 4

5 3. Kamu Politikası Nedir? Türk Dil Kurumuna göre kamu kelimesi bir ülkedeki halkın tümünü ifade etmektedir. Kamu ve kamusal olarak ifade edilen kavram ise toplumsal faaliyetlerin devlet müdahalesi ile düzenlenmesi olarak açıklanmaktadır. Bu noktadan hareketle kamu politikaları için temel olarak yapılabilecek tanım; halkın toplumsal alanda ihtiyaç duyduğu gereksinimlerin hükümetler tarafından karşılanması sürecinde oluşturulan politikalar bütünüdür. Burada ihtiyaç duyulan gereksinimlerden anlatılmak istenen maddi kaynakların yanı sıra aynı zamanda manevi kaynaklardır. Bunlarda kısaca konut projeleri ve halkın yaşamının her anını kapsayacak olan sağlık, eğitim, yoksulluk gibi konuların yanı sıra ihaleler, özelleştirmeler, istihdam gibi birçok alanı da içinde barındıran bir politika sürecidir. Bu geniş tanım sadece hükümetin yapmaya karar verdiği politikaları değil; aynı zamanda da yapmamayı amaçladığı politikaları da kapsamaktadır. 1 Bu noktada James Anderson un yaklaşımına göre kamu politikası bir takım kuruluş veya kişilerin sorunu çözmede izledikleri amaçlı hareketler bütünüdür. 2 Klasik yaklaşımı ile kamu politikası zaman içerisinde politika yapım sürecinden bu süreci yönetişim ağına da ilerleten bir mekanizma haline dönüştü. Söz konusu sürecin bu şekilde dönüşmesindeki neden klasik devlet anlayışındaki değişmesinden kaynaklıdır. Devlet merkezli anlayıştan adem-i merkeziyetçiliğe doğru geçiş ve aynı zamanda da demokrasi kavramının özündeki değişim ve algılanış biçimi süreci şekillendirmiştir. Kamu politikası tamamen ihtiyaçlarla ve beklentilerle ilişkilidir. Fakat bu her zaman kamu politikalarının kamu yararını güdeceği anlamına gelmez. Teorik açıdan bakıldığı zaman böylesi bir yarar hedef olsa da pratikte bu yararın sağlanamadığı birçok örnek ile karşılaşılmıştır. Bu duruma neden olan şey ise; her zaman beklentiler ve yapabilirlik kapasitesi örtüşmeyebilmesindendir. Böyle durumlarda ilişkili gruplar (hükümet-toplum, kamu görevlileri-hükümet vb.) arasında bir boşluk oluşur. Söz konusu boşluk bir deneme yanılma sürecinden sonra eğer düzeltilmiyor ya da düzeltilemiyor ise ilgili kamu politikasındaki aksaklık diğer kamu politikalarını da etkileyebilir. Çünkü bu politika yapım süreci uzun bir periyod olup; diğer politikalarla da ilişkilidir. Kısaca temel anlamdan genel anlama doğru gidildiğinde kamu politikası geniş bir alana yayılmış olan kamunun çıkarlarını 1 H. H. Çevik, Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları Üzerine Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:31, Sayı:2, 2 J.E. Anderson, Public Policymaking, Nelson Education, Boston,

6 korumayı amaçlayan; aynı zamanda da değişen hükümetlerin temelde benimsedikleri ideoloji doğrultusunda şekillenen bir politika yapım sürecidir. 4. Kamu Politikaları Analizi Kamu politikası analizi kamu yönetimini şekillendirme ve doğru sonuç alma açısından oldukça önemlidir. Çünkü örgütlenmiş bir yapıya sahip olan devlet ( ki doğasında ve orijini zaten bu esas etrafında oluşmuştur) amaçları etrafında faaliyetlerini belirlemek zorundadır. Bunun içinde öncelikli olarak ihtiyaçlarını 3 yani yapacaklarını belirlemelidir. Daha sonra bu ihtiyaca yönelik gerekli bilgilerin toplanması gerekir. Yani söz konusu durumun betimlenmesinin yapılması temel teşkil eder. Genel olarak politika yapım süreçlerinin belirleyicileri vardır. Bunlar ekonomi, toplum, siyasal, kültürel ve yönetsel unsurlardır. Bu unsurların tek tek belirlenmesi ve söz konusu ihtiyacı nedenli etkileyeceği ya da bunlar üzerinden nasıl düzenlemeler yapılacağı belirlenmelidir. Ayrıca; bu süreçte sadece bürokratlar ve teknokratların değil; aynı zamanda siyasi partilerin, seçmenlerin, çıkar ve baskı gruplarının da rolü oldukça önemlidir. Dolayısıyla yapılacak olan değişiklik için ilgili merilerden bir bildirim alınabilir ya da kamuoyu yoklaması yapılabilir. Bunun nedeni ise süreci sadece bir düzenleme ya da yasa ile tamamlamak yeterli değildir. Sürecin içselleştirilmesi, kabul görmesi gerekmektedir. Dye bu noktada üç ana prensibin altını çizmiştir 4 : Tavsiye vermekten çok açıklamalar yapmaya çalışmak, Bilimsel yöntemleri kullanarak kamu politikasının nedenlerini ve sonuçlarını dakik ve özenli bir şekilde araştırmak, Kamu politikalarının güvenilirliğini ortaya koymak için pilot alanlarda ön bir uygulama yapmak, test etmek gerekmektedir. Dye nin yaptığı bu açıklamada görülmektedir ki kamu politikaları nedenleri ve sonuçları üzerine yapılan bütün çalışmalara kamu politikası analizi denir. Bu süreçte aktörler, kurumlar, sonuçlar, süreçler ve tasvirler ilişkisel bir düzlemde birbirine bağlıdır. Kamu politikalarını analizi dönemden döneme farklılık göstermiştir. Çünkü toplumsal dengeler değiştikçe bu 3 İhtiyaçları ifadesi genel olarak eksiden yani eksi olandan artıya doğru gidişi ifade eder. Fakat bu çalışma içinde ihtiyaç kavramı hem pozitif yönlü hem de negatif yönlü kullanılacaktır. Yani söz konusu ihtiyaç kavramı özellikle kamu politikası sürecinde sadece eksikleri tanımlamak ve onları gidermek üzerine kurulu bir algı değildir. Burada herhangi bir yol ile iktidarı elinde bulunduran grup var olan politikalarda da değişiklik yapabilir. İhtiyaç olması onun yok olduğu ya da olmadığı anlamına gelmez. Var olan bir yapı fazla bulunduğu içinde minimalize edilebilir. Bunun en temel nedeni örnek olarak şu şekilde açıklanır; bir işçi partisi ile muhafazakâr bir partinin öncelikleri farklıdır. Politika yapım süreci bu noktalarda bu şekilde dönüşebilir. 4 T. R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall,

7 konuya olan yaklaşımda farklılık göstermiştir. Yine de kamu politika analizini üç temel teori etrafında sınırlandırabiliriz. Bunlar süreç yönetimi, ağ yönetimi ve referans modeli ve bilişsel yaklaşımdır. Süreç Yönetimi Yaklaşımı; süreçlerin sürekli ve düzenli olarak izlenmesi ve geliştirilmesini garanti altına almak için yapılan faaliyetler dizisidir. Süreç yönetimi süreçlerin tasarımı, sürdürülmesi, müşteri ihtiyaçlarının daha iyi karşılanması için sürekli değerlendirme, analiz ve geliştirmeleri kapsayan bir yaklaşımdır. Charles O. Jones süreç yönetimini bir modelleme altında özetlemiştir. Şekil 1: Süreç Yönetimi Yaklaşımındaki aşamalar 5 Bu modellemede de görüldüğü gibi Jones süreci karar verme bütünlüğü içinde değerlendirmiştir. Problemin tanımlanma süreci ile başlayan model en son aşamada politikanın değerlendirilmesi ile neticelendirilmiştir. Ağ Yönetimi Yaklaşımı; aktörler kamu politikaları içinde önemli bir yere sahiptir. Parlamento, milletvekilleri, mahkemeler, belediyeler, sivil toplum kuruluşları, siyasiler ve siyasal partiler, elitler gibi toplum içinde yer alan farklı gruplar kamu politikalarının belirlenmesinde önemli rol oynar. Biriyle ile etkileşim ve iletişim halinde olan bu grupların arasında normlar üzerine kurulmuş bir bağ bulunmaktadır. Kamu eylemleri günümüze yaklaştıkça yeni araçlarla koordine edilmektedir. Pierre Lascoumes ve Patrick Le Galès Gouverner par les instruments eserlerinde bu koordinasyon üzerinde durmuşlardır. Onlara göre; konuların belirli sorunsallar etrafında ele alınıp, kamu politikalarının işlevsel bir şekilde düzenlenmesinin ve bunun içinde doğru enstrümanların kullanılmasının önemini vurgularlar. Burada enstrüman olarak hükümeti ve ilişkide olduğu kurumları göstermektedirler. 6 Bu çerçevede ağ yönetimi yaklaşımını farklı aktörler ile devletin yönetim anlayışı arasındaki 5 F.Morestin, Un Cadre d Analyse des Politiques Publiques, P. Lascoumes ve P. Le Galès, Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po,

8 paralelliği esas alan bir yaklaşımdır. Bu yaklaşım aktörler arasındaki hiyerarşik olmayan yatay ilişkiler ve karakterler üzerine odaklanır. 7 Burada kuşkusuz iletişimin kimleri kapsadığı, nasıl gerçekleştiği ve nasıl bir güç dengesi içinde organize edildiği oldukça önemlidir. Referans Modeli ve Bilişsel Yaklaşımı; bir analiz sürecini ifade eder. Bu süreçte hem devletin yaptıkları hem de toplumsal tepkiler analize dahildir. Pierre Muller e göre; kamu politikaları bir algı süreci ve algı yönetimidir. Günlük yaşamdaki düzenlenen kamu cevapları; hükümetler, küreselleşme, yeni politik katılım ve vatandaş talepleri ile daha güçlü ya da kısıtlı hale getirilir. 8 Şekil 2: Kamu Politikasının İşlevi 9 Şekil 2 de tanımlanmak istenen şey; kamusal alanda duyulan bir ihtiyacın karşında sektörel bazlı verilen cevapların gelişim sürecidir. Bu süreç; sadece proje ortaya koymak ve onu hayata geçirmek değil; aynı zamanda da projeye monitörlük yapıp, politikanın işlevselliğini 7 A. Usta, Kamu Politikaları Analizine Kurumsal Bir Bakış, Yasama Dergisi, Sayı:24, P. Muller, Les Politiques Publiques, PUF (Presses Universitaires de France), Riadh Bourıche, Analyse des Politiques Publiques, Scıences Humaınes, Sayı:25,

9 ölçmektir. Bu süreçte temeller, esaslar ve normlar oldukça önem teşkil etmektedir. Çünkü girdilere verilen cevaplar (çıktılar ya da sonuçlar) bu çerçevede düzenlenecek ya da yapılandırılacaktır. 5. Kamu Politikaları Teorileri Kamu politikası analiz süreçlerini değerlendirdikten sonra kamu politikası kuramlarını ele alacağız. Bu süreçte hem analizleri hem de teorileri bilmek ve hakim olmak Türkiye deki göç kapsamında yapılan düzenleme hakkında daha iyi neden sonuç ilişkisi kurmamıza yardımcı olacaktır. Teoriler üç ana başlık altında toplamamız yerinde olacaktır: çoğulculuk, korporatizm ve Marksizm. Çoğulculuk: kavram bir devlette veya sosyal organizasyonda gücün birçok grup veya organizasyon tarafından paylaşılması olarak ifade edilir. Klasik devlet anlayışının dışında ve daha kapsayıcıdır. 10 Demokrasi kavramı tarihsel döngüde anlamını genişleterek günümüze kadar gelmiştir. Modern devlet yapılanması içinde de çoğulculuk ilkesi; siyasi sistemin kuruluşunda ve işleyişinde muhalefetin varlığını ve niteliğini de kapsayan bir anlayıştır. 11 Çoğulcuların düşüncelerinde iki temel nokta vardır. Birincisi, kamu yönetiminde devlet ile toplum arasında işleyen siyasal süreç herkese açıktır. İkincisi o sürece giren toplumun seçkinleri ancak diğer grupların temsilcilerinin sürece dâhil oldukları kadar girebilmektedirler. Çeşitli grupların çıkarlarını kollamak için birlikte hareket etmeleri ve diğer gruplarla mücadele etmeleri toplumsal sistemin yaşaması için gereklidir. Aksi takdirde tek bir grubun hâkim olduğu toplumsal yapıda çoğulculuktan bahsetmek biraz güç olacaktır. 12 Çoğulcu yaklaşıma göre, kamu yönetimi alanı ve kamu politikaları süreci, bütün bu bireyler ve sosyal birimler ile devlet arasındaki süreç üzerinde ortaya çıkabilen etkileşim ve ilişkiler tarafından belirlenir ve şekillendirilir. Bu karşılıklı etkileşimde siyasal partiler diğerlerine göre daha önemli bir rol üstlenmişlerdir. Siyasal partiler bir yandan toplumun temsilcileri olurken, diğer yandan devletin içinde siyasal iktidarı kullanan bir konuma sahiptirler H. Sarıca, Türkiye de Kamu Politikalarının Toplumsal Siyasal Kökenleri Üzerine Bir Değerlendirme, Mersin Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Ana Bilim Dalı Yüksek Lisans Tezi, L. Köker, Seçim Sistemleri ve Siyasi Çoğulculuk Demokratik Meşruluk Açısından Bir Değerlendirme, Anayasa Yargısı Dergisi, Cilt:23, Sarıca, A.g.e 13 H. Çevik, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Genişletilmiş ve Geliştirilmiş, Seçkin Yayınları,

10 Korporatizm: Çoğulculuk kavramının kamu politikalarını anlatmakta yetersiz kalması, kavramın genişletilmesine ya da başka ifadelerle anlatılmasına yol açmıştır. Böylece kavram; sivil toplumun örgütlü bir biçim almış çıkarlarıyla, devletin karar alma yapılarını birbirlerine bağlayan bir çıkar ya da davranış temsil sistemi, özel bir model veya ideal - tip kurumsal düzenleme olarak tanımlamıştır. 14 İhtiyaç devlet sistemi içindeki kişi ve kurumlarca belirlenir ve karşılanır. Çoğulculuk ve yapısalcılık, politika sürecinde devleti pasif unsur sayarken, bu yaklaşım analizde odak nokta olarak devlet yapısını seçmektedir. Korporatizm; politika ağları ve politika toplulukları; bürokrasinin ekonomik kuramı; bürokratların özellikleri; kurumsal ve anayasal analizler. 15 Marksizm: kamu politikalarının kapitalist sistemin istek ve ihtiyaçlarına göre belirlendiğini ifade etmektedir. Kapitalist sınıfın, ekonomik gücü sayesinde devlet yönetimini (işleyişini) de kontrol ettikleri savunulmaktadır. Marx a göre; kapitalist sistemde devlet, karların artışını sağlamada bir araçtır. temde devlet, karların artışını sağlamada bir araçtır. Kamu politikaları sermaye sınıfına hizmet eder. Kamu politikalarının sermaye kesiminin ihtiyaçlarını karşılaması tek başına bu politikaların onların buyruğu altında çıkarıldığı anlamına gelmemektedir. Devletin bazı yasal düzenlemeleri, uygulamaları sermaye kesiminin aleyhine olabilir. Örneğin sosyal refah politikaları sermaye kesiminin aleyhine uygulamalar içerebilir Bir Kamu Politikası Olarak 2001 yılından sonra Türkiye de Göç ve sığınma politikası Toplumsal her alanı etkileyen ve bu alanlarla ilgili yapılan yasal düzenlemelerin tümünün kamu politikası alanı içine girdiğini belirtmiştim. Bir örnek olay ile hem politika sürecini hem de teoriyi bir araya getirmeyi amaçlıyorum. Bu yüzden de 2001 sonrası Türkiye deki göç ve sığınma politikalarına AB ile olan ilişkiler çerçevesinde değineceğim. Öncelikli olarak göç kavramının neyi ifade ettiğini tanımlamak yerinde olacaktır. Göç öncelikle belli bir nüfusun bir bölgeden başka bir yere olan hareketi akla gelmekle birlikte, göç coğrafi bir yer değiştirmeden çok daha kapsamlı ve köklü bir muhtevaya sahiptir. Sonuç itibariyle sosyal, ekonomik, kültürel ve psikolojik birçok öğeyi içinde barındırır. 17 Bir hareketlilik durumunu ifade eden göçler iç ve dış göç olmak üzere ikiye ayrılır. İç göç bir ülke içinde yapılan bir 14 P. Schmitter, Still The Century of Corporatism, Review of Politics, file:///c:/users/exper/desktop/kamu/kamu%20politikasi08.pdf 16 Sarıca, A.g.e 17 S. Sağlam, Türkiye de İç Göç Olgusu ve Kentleşme, Hacettepe Üniversitesi Türkiyat Araştırmaları Enstitüsü, Sayı:5,

11 yerleşim yerinden başka bir yerleşim yerine olan hareketliliği ifade eder. Dış göç ise; bir ülkeden başka bir ülkeye olan hareketliliği ifade eder. Tüm dünyada olduğu gibi Türkiye de de göçler konjonktürel olarak şekillenmiştir. Bilinçli bir kamu politikası olarak düzenlenmese de göç Türkiye de 1934 iskân kanunu ile başlamıştır sayılı resmi gazete ilanı ile Türkiye siyasal yaşamına giren kanun 2006 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. Esas itibari ile tek bir tip Türkiye vatandaşı yaratmayı hedeflemişti. İç ve dış göçü birlikte değerlendiren geniş bir yapıda kanunun kapsamındadır ile 1949 yılları arasında Türkiye ye Balkan göçleri gerçekleşmiştir. Bu göçler Balkanlar da yaşayan Müslümanların Türkiye ye gelişini ifade ederken; gayrimüslümlerin de (Rumlar) Balkanlara gönderilmesini en genel hali ile ifade etmektedir ve 1960 yılları arsında yoğun bir şekilden köyden kente hareketlilik gözlenmekteydi. Bu dönemdeki tarıma yönelik modernleşme hareketi bu göçlerin yaşanmasının en temel nedenidir ve 1970 yıllarında ise Avrupa nın yetersiz olan işçi gücünü tamamlanması ise Türkiye den ilgili ülkelere yoğun bir dış göç başlamıştır. Avrupa talep ettiği bu iş gücünü ihtiyacı kadar kullanıp, daha sonra geri göndermeyi amaçlıyordu. Fakat durum hesaplandığı gibi olmadı ve göç eden herkes geri gelmedi ve 2000 arasındaki yıllarda bu geri dönüşleri yanı sıra siyasal konjonktüründe el vermesiyle iş amaçlı göçlerinde yaşandığı bir dönem oldu. Genel hatlarıyla çok detaya girmeden verdiğim kısa Türkiye göç tarihinden sonra asıl anlatmak istediğim olay 2001 dönemi sonrası göç ve sığınma politikalarıdır. Bu politikaların özellikle bu dönemde diğer dönemlere oranla daha ciddi bir hale gelmesi ve üzerinde durulmasındaki sebep kuşkusuz AB ile Türkiye arasındaki ilişkilerden ve Türkiye nin bu çerçevede yasalarını AB standartlarına uygun hale getirmesinden kaynaklanmaktadır. Bu noktada üç kavram oldukça önemlidir: kabul, geri kabul ve sınır dışı etme. Tam üyelik hedefinde olan Türkiye AB müktesebatına kanunlarını uygun hale getirmesi gerekmekteydi. Göç politikaları da birliğin önem verdiği alanlardan bir tanesi olduğu için Türkiye de bununla ilgili düzenlemeleri yapmak zorunda kaldı. Dolayısıyla Türkiye ni tutarlı ve devamlılığı olan bir göç politikası izlemesi gerekmekteydi. Geçiş noktaları üzerinde olan Türkiye sadece kabul ve sınır dışı değil; aynı zamanda sınırların kontrolü ve güvenliği, bu alanda etkin reformların gerçekleşmesi ve AB nin bu alandaki diğer beklentilerine de cevap vermesi gerekmekteydi. Komisyon raporuna göre Türkiye nin göç politikası zayıf ve sınırlıydı. Bu yüzden de Türkiye den geniş ve kapsayıcı göç yasası ve göç ile ilgili yeni çalışma alanları kurması beklendi. İlk olarak 2001 yılında Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü Türkiye yurtdışında yaşayan göçmenlerinin temel haklarını, özgürlüklerini ve zorunluluklarını belirlemek amacıyla kurulmuştur yılında vatandaşlık konunu çerçevesinde göç ile 11

12 mücadele ve göçmen haklarının korunması ile ilgili olarak yasal revizyonlar gerçekleştirildi yılında yabancı uyruklu çalışanların çalışma haklarını düzenleyen yeni kanun yabancı uyruklu çalışanların çalışma özgürlükleriyle ilgili kısıtlamaları elimine etti. 18 Yine aynı yıl içerisinde Türkiye Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi ni kabul etmiştir. 19 Bu sözleşmeye göre; devletlerin egemenlik alanları örgütlü suçlar karşısında karşılıklı olarak koruma altına alınmıştır. İnsanlığı tehdit eden en önemli tehlikelerden biri olarak görülen örgütlü suçlarla mücadele konusundaki temel bu sözleşme sınır aşan suçların tanımını yapılmış ve sınır aşan suçlarla mücadele için bazı esaslar benimsenmiştir. 20 İlerleyen dönemlerde bu suçun kapsamı insan kaçaklığı altında özellikle çocuk ve kadınları kontrol altına almış ve bütün ulaşım ağlarını kapsamıştır. Türkiye de bu gelişmeler yaşandığı sırada yabancıların çalışma koşullarının ve izinlerinin de iyileştirilmesi ve düzenlenmesi hakkında bir kanun çıktı. Kanunun amacı, yabancıların Türkiye deki çalışmalarını izne bağlamak ve bu yabancılara verilecek çalışma izinleri ile ilgili esasları belirlemektir. 21 Kanunun 2. maddesine göre: bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarınca kanunla verilen yetkiye dayanarak çalışma izni verilen veya istihdam edilen ve karşılıklılık ilkesi, uluslararası hukuk ve Avrupa Birliği hukuku esasları dikkate alınarak çalışma izninden muaf tutulan yabancılar dışında, Türkiye de bağımlı ve bağımsız olarak çalışan yabancıları, bir işveren yanında meslek eğitimi gören yabancıları ve yabancı çalıştıran gerçek ve tüzel kişileri kapsar. AB ile yürütülen müzakere sürecinde, Adalet, Özgürlük ve Güvenlik başlıklı 24. Fasıl kapsamında yer alan İltica ve Göç konusunun önemli bir yeri bulunmaktadır. Türkiye deki iltica ve sığınma işlemleri esas itibariyle ilgide kayıtlı mevzuat hükümleri doğrultusunda yürütülmektedir. Bu kapsamda 25 Mart 2005 tarihinde onaylanarak yürürlüğe giren İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı çerçevesinde sorunların ivedilikle giderilmesi kararına varılmıştır. 22 Bu sonuca rağmen kapsamlı bir çalışmanın 2012 yılına kadar ertelendiği görülmüştür. Ayrıca; Schengen müktesebatında merkezi bir konu olan vize ve kabul yasalarına göre, Türkiye nin müktesebata uyum ve sınırlarda daha iyi bir kontrol sağlaması için birtakım girişimlerde bulunulmuştur. Türkiye, AB nin vize şart koştuğu Bahreyn, Katar, Kuveyt, 18 S. P. Elitok, Turkey s Negotiation on Migration: One-on-One or One-on-Twenty Seven, IPC, Sabancı Üniversiesi Stiftung Mercator Girişimi, D. Kızılsümer, İnsan Ticareti ile Mücadele: Uluslararası Belgeler ve Türkiye nin Çabaları, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Sayı:

13 Umman, Suudi Arabistan ve Birleşik Arap Emirlikleri ne vize şartı getirmiş; vize şartı konmak üzere listede olan Endonezya, Güney Afrika Cumhuriyeti, Kenya, Bahama Adaları, Maldiv Adaları, Barbados, Seyşel Adaları, Jamaika, Beliz, Fiji, Morityus ve Santa Lucia için ise şartlar düzenlemiştir. İlerleyen süreçte, Türkiye AB nin negatif vize listesiyle uyumu sağlamaya devam etmiş, Azerbaycan, İran, Bosna Hersek, Kırgızistan, Makedonya, Fas ve Tunus ülkelerinin vatandaşları için de vize şartını getirmiştir yılında İçişleri Bakanlığı bünyesinde İltica ve Göç Bürosu ve Sınır Yönetimi bürosu kurulmuştur. Bu birimin kurulmasındaki amaç ihtiyatlı tedbirler ve korumacı önlemler etrafında düzensiz göçlere karşı bir düzenleme meydana getirmektir yılında ise TCK nın 79. maddesi ile insan tacirleri için öngörülen cezalarda artış yapıldı. Bu düzenleme düzensiz göçü önleme konusunda da etkilidir. Yine aynı yıl içerisinde Yurtdışı Türkler Akraba Topluluklar Başkanlığı yurt dışında yaşayan Türklere yardımcı olmak amacıyla kurulmuştur yılında Türkiye ile AB arasında yapılacak olan geri kabul anlaşması sonuçlandırıldı. Fakat Türkiye bu anlaşmayı onaylamak konusunda çekinceleri bulunmaktaydı Çünkü bu anlaşma ise AB sınırları içerisine yasal olmayan yollarla girecek olan kişiler bu anlaşma ile Türkiye ye iade edilecekti. Bu noktada hem uygulamanın adaletinin sorgulanır olması hem de Türkiye iade edilen bu yasadışı göçmenlerin tutulması için yeterli kapasiteye sahip olunmaması baskın gelmiştir. AB ise bu uygulamanın Türkiye tarafından kabul edilmesi için Türkiye ye vize serbestliği konusunda bir takım avantajlar sunmaktaydı. Fakat tam üyelik dışındaki seçenekler karşısında tampon bölge olma noktasında gönülsüzdü. Bu arada Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ise halen beklemedeydi. Bütün bunlar olurken Türkiye Suriye, Lübnan, İran, Mısır ile serbest vize anlaşmasını gerçekleştirdi. O dönemlerde olup biten siyasi gelişmelerden dolayı da AB bu anlaşmaya olumsuz bakmıştı. Türkiye nin komşu ülkeleriyle imzalamış olduğu bu anlaşmadasiltica, insan ticareti, sınır yönetimi, yasadışı göç, azınlıklar, zorla göç, transit göçmenler, geçici göçmenler, geri dönen işçi dövizleri ve diğer benzer durumlar vize politikasına dahil edildi yılında ise Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu yürürlüğe girdi. Kanun 1.maddesinde amaç, 2.maddesinde ise kapsam belirlenmiştir. Buna göre kanunun amacı; yabancıların Türkiye ye girişleri, Türkiye de kalışları ve Türkiye den çıkışları ile Türkiye den koruma talep eden yabancılara sağlanacak korumanın kapsamına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasları ve İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, 23 A. İçduygu, S. Erder ve Ö.F. Gençkaya, Türkiye nin Uluslararası Göç Politikaları : Ulus Devlet Oluşumundan Ulus Ötesi Dönüşümlere, MiReKoç Proje Raporları, Elitok, a.g.e 13

14 yetki ve sorumluluklarını düzenlemektir. Kanunun kapsamı ise; yabancılarla ilgili iş ve işlemleri; sınırlarda, sınır kapılarında ya da Türkiye içinde yabancıların münferit koruma talepleri üzerine sağlanacak uluslararası korumayı, ayrılmaya zorlandıkları ülkeye geri dönemeyen ve kitlesel olarak Türkiye ye gelen yabancılara acil olarak sağlanacak geçici korumayı, Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını kapsar. 25 Aynı yıl içinde imzalamak noktasında çekinceler duyulan geri kabul anlaşması da 18 Aralık tarihinde taraflarca imzalandı. Bu noktada Türkiye AB nin karşılanmasını beklediği yükümlülükleri yerine getirirse Schengen uygulamasına dahil olabilecektir. Bunun için en temel olarak Türkiye geri kabul ile sınırları içine aldığı yasadışı göçmenlere iyi olanaklar sunması gerekmektedir. Şua için Türkiye nin böyle bir alt yapısının olmadığı ise bilinen bir gerçektir. 7. Sonuç Yazının bütününde ifade edilmek istenen nokta kamu politikalarının oluşturulma süreçleriydi. Bu süreçler etrafında öncelikli olarak ihtiyaçların oluşması, bu ihtiyaçların giderilmesi noktasında tedbirlerin düzelmesi, daha sonra bir eylem planı etrafında ilgili politikanın kanunlaştırılması gerekmekteydi. Türkiye içinde göç konusu kuruluşunun ilk gününden itibaren sancılı ve sorunlu bir süreci oluşturmaktaydı. Türkiye sadece kendi iç göç problemleri ile değil aynı zamanda da dış göç ve sınırları içerisindeki yasal olan ve olmayan diğer göçlerle de mücadele etmek zorunda kalmıştı. Fakat söz konusu sorunlarla ilgili olarak sağlam bir irade ortaya koymamış ya da bu konu hakkında geliştirdiği yaklaşımlar pratikçe son derece işlevsiz kalmıştır. Ne var ki AB ile geliştirmiş olduğu politikalar etrafında Türkiye katılım ortaklığı belgesinin de kendisini verdiği motive sonucunda biraz daha planlı ve programlı hareket etmeye başlamıştır. Çünkü temel hedefi tarihi geçmişinden bu güne Avrupalı olmak ve Avrupalılaşmaktı. Şüphesiz ki bir algı yönetimi olan kamu politikası kapsamına giren göç olgusunda süreç içerisinde bir takım eksiklikler olmuş. Kimi zaman da bu algı yönetimi iyi yapılamamıştır. Pratikte kavramak noktasında zaten oldukça zor olan göç olgusu; korporatist bir yaklaşım ile genişletilmeye çalışılmıştır yılından bugüne göç konusunda başarılı birçok adım atılmıştır. Fakat bu süreçte unutulmaması gerekn nokta; göç ve sığınma politikaları Türkiye nin diğer politikalarının işleyişindeki olumsuz hava ve AB ye yönelik şüpheli yaklaşımlar etrafında şekillenmiştir. Dolayısıyla karşılıklı olan bu olumsuz hava

15 sürecin yavaş ilerlemesinde etkilidir. Türkiye deki göç ve sığınma politikalarının AB sürecinde dönüşümüne dair bazı sonuçlar çıkarabiliriz. Birincisi, bu politika ve pratiklerin değişiminin olumlu getirilerini kesinlikle göz ardı etmektedir. Bu olumlu etki çok güçlü olmasa, mütevazı derecede etkili olsa da bu etki gittikçe büyümektedir. AB ye adaylık olarak olumlu bir süreçtir fakat bu kapsamda gerçekleştirilebilenler her zaman beklentilerin altında olmuştur. Başka bir bakış açısıyla ise Türkiye örneğinde, dönüşüm den çok benimseme görülmektedir. İkinci olarak, Türkiye nin tepkisine ve hatta direnişine değinecek olursak AB sürecinin göç ve sığınmaya dair politikalara ve uygulamalara etkisi çeşitlidir: Mesela AB ye uyum süreci, sığınma konusunda yapılan belirli ve pratik değişiklikler üzerinde, göçle ilgili diğer konularda yapılan genel ve normatif değişikliklere bakılınca daha etkilidir. Türkiye deki sığınma ve göç ile ilgili politikaların değişiminde külfet paylaşımı ve külfetin birbirine yıkılması gibi konular ön plana çıkmaktadır. Tabii ki bu süreçte tepeden inme bir yaklaşım AB tarafından gelirken, tabandan başlayan talepler Türkiye tarafından gelmektedir. Türkiye tarafından bakıldığında göçün kontrolü ve külfetin yüklenilmesi AB politika ve pratikleri sonucunda Türkiye gibi çevre ülkelere bırakılmaktadır ve bunun bir örneği de yeniden kabul anlaşmalarıdır. Buna benzer bir şekilde Türkiye nin, göçmenleri kendine çeken çekirdek bölge ile göç veren ülkeler arasında bir tampon bölge olması Türk yetkililer için de bir endişe konusu olagelmiştir. Buna göre Türk yetkililer düzensiz transit göç veya sığınma gibi AB yi direk ilgilendiren konularda külfetin birbirinin omzuna yıkılmasından çok külfetin paylaşımını öngörmektedir. Bir yandan da AB yetkilileri Türkiye nin daha çok enerjiyi ve kaynağı göç kontrolüne ve göç yönetimine adamasını beklemektedir. Tabii ki bu talepler ve değerlendirmeler Türkiye-AB ilişkilerinde merkezi bir noktadadır ve güvenlik ve insan haklarından politika ve ekonomiye değin her iki tarafı da ilgilendiren konulardır. Yine de pratik ve doğal olan, bu alandaki herhangi bir gelişmenin, AB komisyonu ile Türk yetkililer arasındaki külfet paylaşımına bağlı bir gelişme olmasıdır. 26 Sonuç olarak; Türkiye nin AB tam üye olma noktasındaki arzusu birçok politikada olduğu gibi göç politikasında da bazı reformlar yapma ihtiyacını doğurmuştur. Bu politikalar sadece 26 İçduygu, Erder ve Gençkaya, a.g.e 15

16 birliğe üyelik için değil, Türkiye nin kendi sınırlarını koruması içinde gerek teşkile etmektedir. Dolayısıyla sürecin yavaşlamasına izin vermeden politikaların gelişimine devam etmek gerekir. 8. Kaynakça 1. Ahmet İçduygu, Sema Erder ve Ömer Faruk Gençkaya, Türkiye nin Uluslararası Göç Politikaları : Ulus Devlet Oluşumundan Ulus Ötesi Dönüşümlere, MiReKoç Proje Raporları, Aydın Usta, Kamu Politikaları Analizine Kurumsal Bir Bakış, Yasama Dergisi, Sayı:24, Deniz Kızılsümer, İnsan Ticareti ile Mücadele: Uluslararası Belgeler ve Türkiye nin Çabaları, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Sayı:65 4. Florence Morestin, Un Cadre d Analyse des Politiques Publiques, Handan Sarıca, Türkiye de Kamu Politikalarının Toplumsal Siyasal Kökenleri Üzerine Bir Değerlendirme, Mersin Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Ana Bilim Dalı Yüksek Lisans Tezi, Hasan Çevik, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Genişletilmiş ve Geliştirilmiş, Seçkin Yayınları, Hasan Hüseyin Çevik, Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları Üzerine Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:31, Sayı:2. 8. James E. Anderson, Public Policymaking, Nelson Education, Boston, Levent Köker, Seçim Sistemleri ve Siyasi Çoğulculuk Demokratik Meşruluk Açısından Bir Değerlendirme, Anayasa Yargısı Dergisi, Cilt:23, Philipe Schmitter, Still The Century of Corporatism, Review of Politics, Pierre Lascoumes ve Patrick Le Galès, Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Pierre Muller, Les Politiques Publiques, PUF (Presses Universitaires de France), Riadh Bourıche, Analyse des Politiques Publiques, Scıences Humaınes, Sayı:25, Seçil Paçacı Elitok, Turkey s Negotiation on Migration: One-on-One or One-on-Twenty Seven, IPC, Sabancı Üniversiesi Stiftung Mercator Girişimi, Serdar Sağlam, Türkiye de İç Göç Olgusu ve Kentleşme, Hacettepe Üniversitesi Türkiyat Araştırmaları Enstitüsü, Sayı:5,

17 16. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, file:///c:/users/exper/desktop/kamu/kamu%20politikasi08.pdf