Türk yönetimi, genellikle yöneticilerin, özellikle de üst düzey yöneticilerinin

Transkript

1 YÜKSEK YÖNETICILERiN YETiŞliRILMELERi SORUNU Turgay ERGUN * Türk yönetimi, genellikle yöneticilerin, özellikle de üst düzey yöneticilerinin yetiştirilmesi sorunu üzerinde açık ve belirli bir politika geliştireme miştir. Oysa kamu kesimi kuruluşlarındaki ve,kurumlanndaki yöneticilerin çağdaş yönetim tekniklerine göre eğitilmeleri, insangücü politikasının uy gulanabilmesi için gereklidir. Kamu kesiminde personel rejiminin yeter. sizliği, örgütlenme bozukluklan gibi sorunlar yanında, yöneticilerin büyük çoğunluğunun yönetim konusunda eğitim görmemiş olmamalan bu sorun lann daha belil'gin bir biçimde ortaya çıkmalan sonucunu doğurmaktadır. Ciddi bir eğitim Türk yönetiminin daha etkili ve verimli çalışmasını sağlayacağı gibi, yönetimin çeşitli siyasal etkilerden uzakta ve yansız bir biçimde hizmet görmesi sonucunu da getirecektir. Türkiye'de personel düzeni 19S0'lerden başlayan bir süreç içinde bozul. maya başlamıştır. Bu bozulma 12 EyLül 19'80 öncesi çok açık bir biçimde görülmüştür. Bu bozulmayı, k1saca, personel sisteminde, özellikle yüksek düzeylerde «yeterlik» (liyakat) ilkesinin yok oluşu olarak tanımlayabiliriz. Yeterlik ilkesinin çöld.şü 12 EyLül 1980 öncesinde «partizanlaşma» biçiminde kendini göstermiştir. Partizanlaşma sonucu kamu yönetimi yeterli ve ye. tenekli olmayan yöneticiler elinde işlevini yitirme tehlikesiyle karşılaşmış. tır. Kamu yönetimine etkili bir biçimde işlevini yeniden kazandırmaya dönük çalışmalar yapılırken yeterlik ilkesine dayalı bir personel sis,temi oluşturmak, başka deyişle, yüksek yöneticilerin bilgili, yetenekli ve yetkin kişiler olmasını sağlamak gerekmektedir. Bugünkü personel düzeni içinde y;i1ksek yöneticilik düzeylerine atanacak kimselerden, belirli öğrenim üstünde, mezuniyet sonrası yeterlik ve yöneticilik eğitiminde başanya ulaştığını gösteren yetenek aranmamaktadır. Oysa yönetici atama ya da azilierinin nesnel yeterlik temeline dayalı olarak yürütülmesi gerekir. Bunun için de en etkili yololarak eğitim ölçütünü alabiliriz. Ancak salt diplomaya ya da diploma derecesine bakılarak yeterlik ölçmesi yapılamaz. Yeterliği oluşturacak ve belirleyecek eğitim, yönetimle yakın organik ilişkiler içinde yapılmalıdır. Ancak yöneticilik eği Doç. Dr., Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Öğretim Üyesİ..

2 24 AMME İDARESİ DERGtSt timinin tam olarak yönetimin denetimi altına girmesi durumunda da partizanlık ve yansızlık sorunu çözülemez. Bu bakımdan yüksek yönetici yetiştirmek amacıyla yönetimle işbirliği yapan, uzmanlaşmış, ama yönetimden belli ölçüde özerk kalabilmiş bir eğitim kurumuna gerek vardır. Bu yazıda yüksek yöneticilerin yetiştirilmeleri sorununu yukarıdaki çer çeve ışığında çeşitli :ilkelerdeki uygulamaları da dikkate alarak incelemeye çalışacağız. KİMLER YÜKSEK YÖNETİCİ OLARAK NİTELENDİRİLEBİLİR? Yüksek yönetici derken pratik bir yol izleyeceğiz. Kimin yüksek yönetici olduğunu saptarken kişilerin devletten aldığı aylığın derecesine göre ayrım yapmak yanıltıcı sonuçlara götürecektir. Çünkü ilk dört dereceden aylrk almakla birlikte çalıştığı kuruluş ya da kurumunun henüz üst düzeyine çıkarnamış kişiler vardır. Kişinin yaptığı işin o kişiye yüklediği sorumluluk da yüksek yöneticilik için bir temel oluşturmaz: sorumluluğu yüksek işlerde çalışan, ancak yüksek yönetici olmayan kişiler yanında sorumluluğu çok olmayan ancak yüksek yönetici olarak nitelendirebileceğimiz kişiler olabilir. Birleşmiş Milletler'in bu 'konuda yaptığı bir tanımdan hare ket ederek! biz, yüksek yönetici deyince, kamu kuruluş ve kurumlarının üst düzeylerinde görev yapan ve ana politikaların formüle edilmesiyle uğraşan, en üst d:izeylerde politika konularında danışmanlık yapan, yönetsel poli tikaya ilişkin kararlar verme sorumluluğuna sahip olan ve bakanlar ya da yönetim kurullarınca alınan temel politikaları işlemsel politikalar ve prog ram kararları haline dönüştüren kişileri anlıyoruz. Türkiye açısından bu tanıma uygun bir adlandırma yapmak gerekirse yüksek yöneticiler kamu kuruluş ve kurumlarında müsteşar, müsteşar yaııdımcısı, genel müdür, genel müdür yardımcısı, kurul başkanı, daire başkanı, bölge müdürü ve benzer unvanlarıdaki görevleri yapanlarla büyükelçi, vali ve kaymakamlar olınalktadır. Yüksek yöneticiler, genel yönetimin merkez ve taşra kuruluşlarında, kamu girişimlerinde, özerk ya da yarı özerk kurumlarda ve yerel yönetim. lerin üst düzeylerindeki kilit nomaiarda görev alan kişilerdir. Ancak, bun lar, sayısalolarak küç:ik bir grup oluştururlar. Ülkeden mkeye değişmekle birlikte yüksek yöneticiler bütün kamu görevlilerinin yüzde ı'i ile yüzde 3'ü arasında bir orandadırlar. Yüksek yöneticilerin yetiştirilmesinden söz "edince, üst düzeylere gelecek beş yıl içinde ulaşabilecek kişiler de gözönünde tutul malıdır. Yüksek yöneticilerin bulundukları yönetim mevkilerine gelmelerinde çeşitli personel sistemlerine göre ayrılıklar göi1ülmektedir. Kimi ülkelerde bu mevkilere dışarıdan atamalar yapılmaktadır, kimi ülkelerde ise bu mevki lere kamu yönetiminde belirli süre ça1ışt~ktan sonra kapalı bir kariyer dü Bkz., United Nations, Report of the Interreglonal Semfnar on the Development of Senlor Admfnistrators in the Publle Service of Developing Countrles Geneva, August 1968 (New York, 1969).

3 YÜKSEK.YÖNETiCiLERiN YETİşTİRİLMELERİ SORUNU 25 zeni içinde gelinebilmektedir. Bu sistemlerin her ikisinin birden uygulandığı ülkeler de bulunmaktadır. Yüksek yöneticiler bulunduklan yönetim düzeylerine hangi yoldan gelmiş olurlarsa olsunlar yaptıkları görev gereği görev yaptıkları :ilkelerin ekonomik ve toplumsal yaşamında önemli sorumluluklar üstlenmiş olmaktadırlar. Bu bakımdan her ülke için yüiksek yöneticilerin üstlendikleri ana roller benzer roller olmaiktadır. Bu yüzden de yüksek yöneticiler konusunu incelerken çeşitli ülkelerin deneyimlerini gözönünde tutmak gerekir. Çağdaş dünyanın yüksek yöneticilerinin benzer temel becerilere sahip olmaları gerekmektedir. Onların değişmelere ve gelişmelere karşı olumlu tutum sahibi olmaları, profesyonel değerlere sahip olmaları ve kendilerini ulusal amaçların gerçekleştirilmesiyle yükümlü saymaları gerekmektedir. ÜLkelerin gelişmişliık düzeyleri, yönetsel sistemler arasındaki ayrılıklar, yönetsel sorunlar ve ulusal yönetsel özellikler birtakım farklılıklar yaratsa bile çeşitli ülkelerdeki yüksek yönetici yetiştirme programları arasında birçok benzerlikler göriiiecektir. Kimi ü1kelerde yüksek yöneticiler siyasal iktidarlar karşısında yansız bir biçimde hizmet görerek teknisyen-yönetici görevini ÜıstIenirken, kimi :ilkelerde yüksek yöneticiler politik roller üstienmişlerdir. Kimi ülkelerde ise bu iki uç arasında roller değişmektedir. Ancak bu türlü ayrılıklar derece farklarıdır. Politik yönden yansız bir yönetici kendi toplumunun ulusal amaçlarını gerçekleştirirken siyasal sürece karşı da duyarlı olmak zorundadır, siyasal rolü olan bir yüksek yöneticinin de profesyonel ve yönetsel becerilere saıhip olması gerekmektedir. Bir ülkedeki yönetim sistemi nasılolursa olsun yöneticilerin yetiştirilmesinde ve eğitiminde yukarıdaki özellikler dikkate alınmak durumunda dır. Her yönetici etkili olmak zorundadır, değişmelere karşı tutumu kendi ülkesinin gerçeklerine uygun olmalıdır. Eğitim ve yetiştirme programlan da bu çerçeveden hareket etmelidir. Son otuz kırk yıl öncesinden farklı olarak, bugün özellikle üst düzeydeki ya da üst düzeye aday yöneticilerin yönetim konusunda eğitim görmelerinin yaşamsal bir gerek olduğu genel kabul görmektedir. Bu amaçla düzenlenen programlar çok çeşitlidir. "Eskiden yöneticiler kendilerinin bu türden eğitimlere tabi tutulmalarına karşı bir tutum geliştirmişlerdi, oysa bugün eğitim programlanna karşı direnç oldukça azalmıştır. Üst dilieydeki yöneticilerin ve üst düzey yönetici adaylarının eğitilmesi konusu :LIkemizde de sık sık gündeme gelmektedir. Gerçi Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) zaman zaman kamu kuruluş ve kurumlarıyla ortak olarak kısa süreli üst düzey yönetim seminerleri düzenlemektedir, ancak konunun düzenli ve sürekli bir biçimde ele alınmadığı da bir gerçektir. Üst düzey yöneticilerinin eğitimden geçirilmeleri ikonusunda 1982 yılına gelinineeye kadar yasal bir zorunluk bulunmamaktaydı Anayasası, «Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla ôzel olara:k düzenlenir» (madde 128/3) hükmüyle bu konuda bir düzenle

4 26 AMME İDARESt DERGİSİ me yapılmasını i1k kez zorunlu hale getirmiştir. Anayasanın bu hükmüyle üst dazeydeki yöneticilerin yetiştirilmeleri güncel bir konu durumuna gelmiştir. Bildiğimiz kadarıyla Anayasanın bu hükmü uyarınca üst düzey yöneticilerinin yetiştirilmeleri konusunda bir yasa gücünde kararname hazırlanmış bulunmaktadır. Bu düzenlemeyle üst düzey yöneticilerini yetiştirme görevinin TODAİE'ye bırakılacağı anlaşılmaktadır. Bu amacı da gerçekleştirecek biçimde TODAİE'nin yeniden düzenlenerek bir «Kamu Yönetimi Akademisİ»ne dönüştürülmesi düşünülmektedir. Biz bu yazıda üst düzey yöneticilerinin yetiştirilmesi konusunda çeşitli ülkelerdeki uygulamalardan söz ederek, yönetici eğitimindeki özellikler ve yönetici yetiştirme programlarının nitelikleri azerinde durarak Kamu Yönetirr::i Akademisi'nin bu alanda üstlenebileceği rolleri belirlemeye çalışacağız. YÖNETİCİ YETİşTİREN KURUMLAR Çeşitli eğitim kurumları arasında kamu yönetimi okulları ve enstitüleri oldukça ilgi görmüş ve eğitim sorunlarının çözümünde en iyi yol olarak görülmüştür. Okul ya da enstitü uygulamaları çeşitli ülkelerde yıllık bir geçmişe sahip olmakla birlikte bu kurumların örgütlenmesi ve işlevleri konusunda tam bir uzlaşmaya varılmış değildir. Pek çok ülkede okullar ya da enstitüler çok amaçlı olarak işlev görmektedirler, bu işlevler arasında çeşitli düzeylerde eğitim, araştırma, danışma, dokümantasyon, yayın ve hizmet içi eğitimsayılabilir. TODAİE, 7163 sayılı kuruluş yasasıyla eğitim ve öğretim, araştırma ve yardım, derleme ve yayın işlevlerini üstlen miştir. Kimi ülkelerde kamu yönetimi okulları ya da enstitüleri kamu personelinin seçiminde ve yükseltilmesinde de yetkili olmaktadırlar. Kimi okullar ve enstitüler de :llkenin çeşitli bölgelerinde eğitim merkezleri açarak personel eğitimini bölgeselolarak yürütmektedirier. Kamu yönetimi okullarının ya da enstitülerinin temel işlevlerini eğitim ve öğretim, araştırma, danışma olarak üç kümede toplayabiliriz. Bu yazıda yalnız eğitim ve öğretim işlevi üzerinde duracağız. Eğitim ve öğretim işlevi bütün kamu yönetimi, okul ya da enstitüleri için ortak bir işlevdir. Ancak uygulamalar çeşitlidir. Kimi kurumlar yalnızca hizmete girişten önceki eğitimi üstlenmişlerdir. Fransız modeline uygun olarak kurulmuş bulunan İran Kamu Yönetimi Enstitüsü buna örnek olaraık gösterilebilir. Bu enstitü 1955 yılında Tahran Üniversitesi ile ilişkili olarak kurulmuştur. Böyle bir merkez kurulmasının amacı hem kamusal hem de özel kesimdeki yöneticilik mevkilerine atanacak İranlıları eğitmekti. Enstitü amacını gerçekleştirecek biçimde sosyal bilimler ya da fen bilimlerinde üniversite bitirmiş olan kişilerden giriş sınavıyla öğrenci kabul etmektedir2. Enstitü'de okutulan dersler çağdaş yönetimin gereklerine uygun becerilere sahip olmayı amaçlamaktadır. Bu ders konuları arasında 2 Şah döneminin sona ermesinden beri uygulama konusunda bilgi sahibi değiliz_

5 YÜKSEK YÖNETİCİLERİN YETİşTİRİLMELERİ SORUNU 27 personel yönetimi, örgüt ve yöntem, yönetim çözümlemeleri, bütçecihk, mali yönetim, ileri muhasebe, insan ilişkileri, yönetim kuramlan sayılabilir3 Kimi kamu yönetimi enstitüleri de hizmet içi eğitimi üst1enmişlerdir. Örneğin Japonya Kamu Yönetimi Enstitüsü örnekolay yöntemi kullanarak yöneticilik mevkilerine eleman hazırlamaktadır. Enstitünün yönetici eğitimi programının amacı toplumun ve kamu yönetiminin değişen ~oşullannı ve gereksinmelerini karşılayarak yönetsel işlemlerde verimliliği ve etkililiği artırmaktır'. Filipinler'de, Filipinler Üniversitesi Kamu Yönetimi Kolejine bağlı olarak 1962'de Filipinler Yöneticilik Akademisi kurulmuştur. Akademi, Merkezi Personel Komisyonu, Bütçe Komisyonu ve Ulusal Ekonomtk Kurul ile işbirliği içinde çalışmaktadır. Akademi, Filipin Meclisi'nden destek aldığı gibi Ford Vakfı'ndan da mali yardım almaktadır. Akademi, büro müdürleri ve öteki üst düzey yöneticilerle, özel kesim yöneticilerine üç ay süreli kurslar düzenlemektedirs. 1944'de İngiltere'de Assheton Komitesi, Maliye Bakanlığı'nın eğitim konusundaki denetime sahip olmasını ve Bakanlık içinde bir «Eğitim ve Öğretim Müdürlüğü" kurulmasını önermişti. Bu müdürıüğün görevleri eğitim \i:onusunda bakanlıklara yol göstermek ve eşgiidüm sağlamak ve bakanlıklann düzenleyemeyecekleri eğitim etkinliklerini düzenlemektir. ÜSİ. d:izeylere geçecek nitelikte görülen yöneticilere, belli konularda inceleme ve araştırma yapmalan için bursiar sağlanmalkta ve uzun süreli izinler verilmektedir. Bu kişilerin Administrative Staff College'a devamlan da sağlanmaktadır. Henley Coll-ege diye de adlandınlan bu kolej özeldir, yönetimle bir bağlantısı yoktur, en az orta düzeye gelmiş kişileri eğitmek için alır, öğrencileri arasında hem özel hem de kamusal kesimden kişiler vardır, eğitim süresi en az üç aydır ve eğitimde grup çalışması yöntemi uygulanı:r6. Benzer kolejler Fransa, Yeni Zelanda, Filipinler, Avustralya, Hindistan, Burma, Pakistan ve A.B.D;'de de özel ya da yönetime bağlı olarak vardır7 A.B.D.'de Federal Executive Institute adını taşıyan Enstitü, Federal yö netimin üst düzeylere aday memurlannı eğitmek için kurulmuştur. Enstitü oldukça farklı yöntemler kullanmaktaıdır. Federal devletin :ist düzeylerine atanan yöneticilerin yüzde 80'i hizmet ettikleri birim içinden yükselerek bu mevkilere gelmektedirler. 19S8'de çıkanlan Federal Memurlann Eğitimi Yasası bu özelliği dikkate almaıktadır. Enstitü'nün Müdürlüğünü yapan Frank P. Sherwood, sistemde herşeyin geçici olduğu varsayımından hareketle her sekiz haftalık proje dönemi için dekan adını verdikleri bir proje yöneticisi 3 H. Shojaie,.The Development of Training for Senior Administrators in Iran. Report of the Interregional Seminar on the Devolopment for Senlor AdrnlnıStrators in the Pubfic service of Developing Countrles Geneva, August 1968, vol. II (New York: United Nations, 1970) s Ahira Sakita, «Training and Education for Senior Administrators in Japan., a.y., s ~ 5 Abelardo G. Samonte,.The. Development of Senior Administrators in the Philippines» 8.y., s United Nations, Handbook of TraIning in the PubUc Service (New York, 1966), s a.y., s. 191.

6 28 AMME İDAREst DERG!S! atadıklannı söylüyors. Dekana dönem için dolarlık bir bütçe saglan maktadır. Dekan bu fonu istediği gibi kullanabilmektedir. Bu fon yetmezse artırılabilmektedir. Enstitüde herşey gibi öğretim üyeleri de geçici olarak düşüniiimektedir: Üç yıl için atanırlar. Öğretim elemanlarının bir kesimi yönetimden gelen kişilerdir. Öğretim kadrosu 20 kişiden oluşmaktadır, bunların 14'ü profesyonel kişilerdir. Öğretim kadrosu içinde hiyerarşi yoktur. Öğretim kadrosunun yüzde 20'sinin doktora derecesi, yüzde SO'sinin master derecesi vardır ve tümii yetenek bakımından toplumun eliti sayılabilirler. Enstitünün bir amacı yöneticilerin işbirliği içinde çalışabilecek biçimde be ceri geliştirmelerini sağlamaktır. Başka deyişle önder yetiştirmek amaçlan maktadır. Başka bir amaç çağdaş çevresel koşullara yöneticileri duyarlı kıl maktır. Enstitüye gönderilen yöneticilerden bir kesimi için bu bir gurur kaynağı oluştururken, bir kesimi de bunu bir yönetimden uzaklaştırma ce zası olarak görmektedirler. Konuyla ilgili iyi bir örnek olması açısından Fransa~daki Ulusal Yöne tim Okulu ('VEcole Nationale d'administration = ENA) üzerinde durulalbilir9. ENA, General De Gaulle'ün başkanlığındaki geçici hillciimetçe 9 Ekim 1945'de çıkarılan bir kararnarneyle, Başbakanın gözetiminde yönetim reformu ile görevli komisyonun son derece titizlikle yaptığı bir araştırma sonucunda kurulmuştur. ENA'mn görevi, Fransa~da yüksek yönetim görevlerinde ça lışacak memurları hizmete almak ve yetiştirmektir. Bunlar arasında özel likle Danıştay üyeleri, Sayıştay üyeleri, Maliye teftiş kurulu üyeleri, mü! kiye ve diplomasi sınıfları mensupları, bakanlıkların üst düzey yöneticileri vardır. Bu bakımdan ENA hem bir hizmete alma ve seçme organı hem de bir eğitim kurumudur. Okulun öğretime ilişkin etkinliiklerinde üniversittı öğretim üyelerinden sınırlı olarak katkıda bulunması istenir. Öğrenciler, üniversitede öğrenimini tamamlayan kişiler ile en az 5 yıl hizmet görmüş devlet memurları arasından yarışma sınavı ile alınırlar. Öğrenciler memur niteliğine sahiptirler ve aylıklarını alırlar. İki buçuk yıl süren öğretim dönemi sonucu 10 yıl mecburi hizmet y'jildenir1er. Öğrencilere verilen notlar, sözlü ve yazılı sınavların sonucu bir sımflandırma yapılır. Öğrenciler bu sınıflandırma düzeni içinde kendilerine sunulan meslekler listesinden ay rılmak istedikleri görevleri seçerler. ENA başlangıçtaki kuşkulara, özellikle kurucusu olan General de Gaulle'ün 1946 Ocak ayında Hükümetin başından ayrılmasından sonra büsbütün artan kuşkulara, karşın, Fransız yönetiminin, kendisinden vazgeçilemeyen bir parçası durumuna gelmiştir. Gerçekten de Fransız üst düzey yönetimine ele. man yetiştiren, pek az istisna dışında, tek kaynak olma durumunu koru. maktadır. Bugünkü Cumlıurbaşkam dahil, 1945'den beri başbakan, bakan düzeyindeki pek çok devlet adamı, yargı ve yürütme organlarının üst dü. zeyindeki elemanlarının büyük çoğunluğu ENA'dan yetişmiştir. Fransız 8 Frank P. Sherwood, «The Federal Executive Institute Academy for the Bureaucracy» Government Management Intemships and Executlve Development: Educatfon for change ed. Thomas P. Murphy (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1973). s ENA konusunda ayrıntılı bilgi için bk., Ol1uz Onaran; Yönetici Sınıfın E~tlmi.Belçlka, Fransa, İngUtere ve Türkiye'de (Ankara: TODAIE, 1967).

7 YÜKSEK YÖNETİClLERİN YETİŞTİfıLMELERİ SORUNU 29 kamu yönetiminin yansızlığı, etkililiği ve verimliliğinde olduğu kadar, gerek içteki kamu hizmetlerinin eşgüdfunlü bir biçimde yürütülmesinde, gerekse uluslararası görüşmelerdeki gözlenen başarıda ENA'dan yetişen insanlann rolü büyüktür. ENA'nın amaçlarına benzer amaçları gerçekleştirmek için kurulmuş, ancak yasal olanaksızlıklar nedeniyle tam anlamıyla gerçekleştirememiş bir kuruluş olan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün «Kamu YÖ netimi Akademisi» biçiminde yeniden örgütlendirilmesiyle, etkili, verimli ve yansız bir yönetim sağlanması yolunda büyük bir adım atılmış olacaktır. Enstitünün bugünkü fizikselolanakları ve 31 yılll'k eğitim deneyimi bu açı dan kolaylaştırıcı bir etken olarak değerlendirilebilir. VST nvzey YÖNETİCİLERİNİN EGİTİMİNDEKİ ÖZELLİKLER Yöneticiler için düzenlenen yöneticilik eğitimi programlarının pek ço. ğunu çözümlersek görülecektir ki bunların büyük çoğunluğu genellikle kısa ve yoğunlaştırılmış kurslar halinde düşünülmüştür, çoğunun süresi bir iki haftadan, iki üç aya kadar uzamaktadır. Programların çoğu tam gündür veya iş yerinde (ama iş başında değil) -ki bu durumda programa katılan lar akşamleyin evlerine dönmektedirler- ya da işten uzakta bir yerleşme yerinde yapılmaktadır. Eğitim ve öğretme tekniği olarak da bu programlarda örnek olaylar ve roloynama, yöneticilik oyunu, «in"basket» ya da araçlarla öğretme gibi, başka yaşantısal tekniklerle desteklenmiş konferans ve seminer tartışmaları gibi geleneksel yöntemler kullanılmaktadır. Yaşantısal teknikler, programa katılanların işlerini yaparlarken yüzyüze geldikleri gerçek yönetsel sorun ların benzeştirmesini sağlamak ve çoğu kez katılanların «ne yapılacağını» söylemesinden çok «yapmaları»na izin verilmek üzere düzenlenmiştir. İster bir dinlenme yerinde isterse başka bir yerde düzenlensin programa katılanların bürolarından bir haftadan üç aya kadar değişen bir süre uzak tutulmasının pek çok yararı vardır. Bir konferans ortamında, katılanlar, işin baskısından ve geriliminden özgür kalacaklardır. Meslektaşlarıyla ve arkadaşlarıyla rahat bir ortamda ve bağlantısız bir biçimde karşılıklı ola rak yönetsel sorunları tartışabileceıklerıdir. İşler hakkında daha geniş boyutlu d'lşünme olanağı bulacaklardır. Durumlarının hesabını yapmak, değerlerini yeniden gözden geçirmek fırsatını elde edeceklerdir. Bununla bir likte, böyle bir eğitimin önemli bir eksikliği vardır. Bu türden programların sonuçlarını çözümlemek amacıyla yapılmış çeşitli araştırmaların bulguları bu türlü programların katılan yöneticilerin davranışlarında ya hiçbir değişme yaratmadığını ya da çok az bir değişme yarattığını göstermektedir. Buna ek olarak şu da görülmektedir: katılan yöneticide gör'jlen davranışsal değişme, iş ortamına döndüğü zaman azalmaktadır. Programa katılan kişi, kendisinin bu programa katılmasını öneren ya da bunu zorlayan örgütüne döndüğü za man örgütün onun edindiği yeni yönetsel yaklaşımları uygulamasını reddet mesi durumunda düşkırıklığına uğramaktadır.

8 30 AMME İDARESİ DERGİSİ Bu türden eğitim programlarında karşılaşılan bir başka sorun da verilen bilgilerin çok kısa ve çok yoğun oluşlandır. Bir haftalık bir programdan önemli bir davranışsal değişme göstermesini beklemek gerçekci olamaz. Önemli bir davranışsal değişme uzun ve sabırlı bir çaba gerektir-' mektedir. Öte yandan tam gün ve en az üç aylık bir program da aşın yoğunluıkta olacaktır. Böyle bir durumda katılanlann üç aylık kursun son haftasında özümsedikleri bilgiler ilk haftalarında özümsedikleri bilgilerden çok daha az olacaktır. Başka bir pratik engel de böyle kurslara katılan y'lksek yöneticilerin masalanndan uzak kalma süreleri uzadıkça isteksiz davranmalandır. Bu daha çok iki-üç aydan uzun süreli programlar için söz konusudur, ama kimi kez iki-üç haftalık.programlar için de geçerlidir. Etkili bir kamu yönetimi herşeyden önce, yöneticilerin yetiştirilmesi ve yönetim sorunlannın bilimsel araştırma yöntemleriyle ele alınmasına bağlıdır. «Kamu yönetiminin çağdaş anlayışa göre gelişmesine yararlı çalışmalar yapmak, yönetim sanatında eleman yetiştirmek ve memurlann yönetsel alanda olgunlaşmasını sağlamak» amacıyla 1952 yılında Birleşmiş Milletlerle işbirliği yapılarak kurulmuş olan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü 31 yıllık geçmişiyle ülkemizde yöneticilerin eğitimi işini en ciddi biçimde ele almış bir kuruluştur. Türkiye ve Orta Ddğu Amme İdaresi Enstİtüsü'nün bugüne dek düzenlediği çeşitli yönetici eğitimi programlarını irdeleyerek yukanda verdiğimiz kuramsal açıklamalan somut örneklere dönüştürebiliriz. Enstitü'nün kuruluşundan bu yana ( ) uyguladığı programlar ve yetiştirdiği eleman sayısı aşağıdaıki çizelgede gösterilmiştir. Programın Adı Katılanlar Kamu Yönetimi Uzmanlık Programı 1607 Yüksek Düzey Yönetim Seminerleri 2355 Orta Düzey Yönetim Seminerleri 6080 Kaymakamlık Kurslan 718 Organizasyon ve Metot Kurslan 662 Eğitimcilerin Eğitimi Kurslan 161 MüfettişIerin Eğitim Programlan 530 Planlama Teknikleri Kursu 20 Personel Yöneticileri Kursu 60 Evrak Dosya Arşiv Kurslan 165 Form Analizi ve Geliştirme Kursu 75 İşi Basitleştirme Kursu 75 Norm Kadro ve Teknikleri Kursu 174 Yönetim Biçimleri Semineri 95 Sicil ve Değerlendirme Semıneri 120 Halkla İlişkiler Semineri 106 Hizmet İçi Eğitim Semineri 100 Yönetirnde Nicel Yöntemler Semineri 113

9 YüKSEK YÖNETİCİLERİN YETİŞTİRİLMELERİ SORUNU.31 İşçi-İşveren İlişkileri Semineri 110 Yönetimde Önderlik Semineri 122 Örg'ltlerde İletişim Semineri 41 Yönetim ve Hukuk Semineri 33 Program Bütçe Semineri 40 Proje Yönetimi Semineri 44 Yapılabilirlik İncelemeleri Semineri 35 Büro Yönetimi Teknikleri Semineri 35 TOPLAM Çizelge'de yer alan programlardan en uzun süreli olan Kamu Yönetimi Lisans Üstü Uzmanlık Programıdır (KYUP). Bu programa yüksek öğrenimini bitirdikten sonra en az 5 yıl kamu yönetimi deneyimi olan 45 yaşından küçük kamu görevineri sınavla alınmaktadır. Programa katılanlar 1 akademik yıl boyunca kurumlarından izinli sayılırlar, ikinci yıl kurumlarına dönerek kendi alanlarıyla ilişkili tezler hazırlarlar. Bu programda &3 döneminde şu konular ders olaraık işlenmiştir: Kamu Yönetimi; Personel Yönetimi, Türkiye'nin Toplumsal Yapısı; Örgüt ve Yöntem; Yerel Yönetim; Eğitim Yönetimi; Yönetimde Nicel Yöntemler; İnsan Hakları ve Kamu Yönetimi; Planlama; Kentleşme ve Çevre Sorunları; Yönetim Psikolojisi; Türkiye'nin Yönetim Yapısı; Türkiye'nin Ekonomik Sorunları; Türkiye'nin Siyasal Yapısı; Araştırma Yöntemleri; Personel Yönetimi Sorunları; İşçi"İşveren İlişkileri; Halkla İlişkiler, Mali Yönetim. Enstitü'nün Organizasyon ve Metot Kurslari 3 aylık bir dönem sürmektedir. Bu dönem sonunda kursiyerler kurumlarına dönerek tez hazırlamaktadırlar. Genellikle kısa süreli olan kiasik türdeki yönetim programları hazırlanırken TODAİE tarafından Türk Kamu Yönetiminin gereksinmeleri dikkate alınmaktadır. Aslında kurumlarla ortaklaşa düzenlenen eğitim programlarında kurumların eğitim gereksinmesinin saptanması; bir eğitim plan taslağının geliştirilmesi, kurumların yetkili kişileri ve öğretim '.iyeleriyle bu taslağın tartışılması gerekmektedir. Bu yapıldıktan ve hazırlanan eğitim planı kurum yetkililerince onaylandıktan sonra gerekirse karşılıklı ziyaretler yapılarak işbirliği sağlam temele oturtulmalıdır. Ancak bundan sonra ders notları, örnek olaylar, okuma parçaları, film ve video gösterileri gibi görsel-işitsel çeşitli araçlardan hangilerinin eğitim programlarında kullanılabileceği saptanmalıdır. Bu programlarda amaç yöneticilerin yönetim kuramı, yönetsel araştırmalar ve yönetim konusundaki bilgilerini artırmak, geliştirmek ve genelde Türk Kamu yönetiminin özelde ilgili kurumun sorunları ışığında bunları incelemek olmalıdır. Bunun yanında programa katılanların yönetime ilişkin olarak yeterliklerini artırmak; karar verme ve öteki yönetsel sorunların çözülmesinde davranış bilimlerinin kullanılmasını sağlayacak biçimde yetenek geliştirmek amacı güdülmelidir. Ancak

10 32 AMME İDARESi DERGİst bundan sonradır ki seminerlerde işlenecek konuların belirlenmesine geçil. melidir. Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün 1980 ve 1981 yılları içinde çeşitli kamu kuruluşlarıyla işbirliği içinde üst düzey yöneticileri için düzenlemiş olduğu saptayabildiğimiz 7 seminere bakılacak olursa herbir seminerin 5 tam işgünü sürdüğü görülecektir. Her işgünü içinde sabah ve öğ leden sonra iki oturum yapıldığı gözönünde tutulursa her seminerde an cak 10 konu işlenebilmiştir. Bu seminerlerden yalnız l'i ilgili kurumun merkezinin bulunduğu Ankara'nın dışında deniz kıyısındaki eğitim ve dinlenme tesislerinde, öteki 6 seminer Ankara'da kurumların kendi binaların da yapılmıştır. Vst d:.izey yönetim seminerlerinde işlenen konular kurumlara göre şunlardır: Çağdaş Yönetim (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Elektrik Kurumu, Beden Terbiyesi, İmar ve İskan Bakanlığı). Örgütlenme ve Sorunları (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Beden Terbi yesi) Yönetimi Geliştirme (Türkiye Elektrik Kurumu, İmar ve İskan Bakanlığı) Karar Verme - Yetki Devri (İmar ve İskan Bakanlığı). Personel Yönetimi (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Elektrik Kurumu Türk Personel Sisteminin Sorunları (Türkiye Elektrik Kurumu, Beden Terbiyesi, İmar ve İskan Bakanlığı) Personelin Değerlendirilmesi (Beden Terbiyesi) Örgütte İnsan İlişkileri (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Elektrik Kurumu, Beden Terbiyesi) Yönetirnde Önderlik (Türkiye Elektrik Kurumu) Yönetirnde Haberleşme (İmar ve İskan Bakanlığı, Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Elektrik Kurumu, Beden Terbiyesi) Yönetim-Halk İlişkileri (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Türkiye Elektrik Kurumu) Denetim (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Beden Terbiyesi) Yönetirnde Yetersizleşme (İmar ve İskan Bakanlığı) Kentleşme ve Turizm (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı) Kamu Hizmetleri ve İşletme Bütçeleri (Turizm ve Tanıtma Bakanlığı Türkiye Elektrik Kurumu) İşçi-İşveren İlişkileri (Turizm ve Tanrtma Bakanlığı) Türkiye Ekonomisi ve KİT'ler (Türkiye Elektrik Kurumu) Yönetirnde Nicel Yöntemler (Türkiye Elektrik Kurumu, Beden Terbiyesi) Spor Yönetimi ve Sorunlar (Beden Terbiyesi Genel Müdürl'.iğü)

11 YüKSEK YÖNETiCiLERİN YETİŞTİRİLMELERİ SORUNU 33 Görüldüğü gibi kurumlar değişse de seminerlerde ele alınan özel konu lar dışındaki konular büyük ölçüde aynı kalmaktadır~ Süre ba'kımından da üst düzey yönetim seminerleri 5 işgününü aşmamıştır. Orta düzey yöneticileri için yine kurumlarla işbirliği yapılarak yılları arasında yapılmış bulunan 24 yönetim seminerinde işlenmiş bulu nan konularda da benzerlik sürmektedir. Söz konusu 24 seminerin 13'ü kurumların genel merkezleri dışındaki eğitim sitelerinde ya da dinlence yerlerinde yapılmıştır. Konuların dağılımı şöyledir: Ça~daş Yönetim; Örgütte İnsan İlişkileri; Örgütlenme ve Sorunları; Personel Yönetimi; Türk Personel Sistemi ve Sorunları; Personelin Yetişti rilmesi; Personelin Değerlendirilmesi; Yönetirnde Nicel Yöntemler; Yöne tim - Halk İlişkileri; Proje Yönetimi ve Değerlendirilmesi; Denetim; Yönetimde Haberleşme; Kamu Hizmetleri ve İşletme B:itçeleri; Yönetirnde Önderlik; Türkiye Ekonomisi ve KİTler; İşçi-İşveren İlişkileri; Mali Yönetim; Yönetimi Geliştirme; Memurların Sosyolojik Görünümü; Karar Verme - Yetki. Devri; Kamu Görevlilerinin Hizmet İçinde Yetiştirilmesi; Turizm Açısından Kentleşme; Yönetim ve Hu!kuk. İki ayrı kurumun müfettişieriiçin 1981 ve 1982 yıllarında düzenlenmiş bulunan 2 seminerin programları daha değişik bir özellik göstermektedir. Birinde 5, öbürlinde ı işgünü içinde işlenen konular şöyledir: Çağdaş Yönetim (Türkiye Halk Bankası) Personel Yönetimi ve Denetim (Türkiye Halk Bankası) Yönetirnde Haberleşme ve Halkla İlişkiler (Türkiye Halk Bankası) Örgütlerde Etkililik ve Verimlilik Sorunları (Tür:kiye Halk Bankası) Rapor Yazma ve Yazışma Teknikleri (Türkiye Halk Bankası) O ve M Araştırma Tekniği (Türkiye Halk Bankası) Örgüt Yapısının Geliştirilmesinde Teftiş (İş ve İşçi Bulma Kurumu) Teftiş Hizmetlerinin Geliştirilmesi (Türkiye Halk Bankası) Teftiş Açısından Personel Yönetimi (İş ve İşçi Bulma Kurumu) Motivasyon (Türkiye Halk Bankası) Kaymakamlık Kurslarının çeşitli dönemlerinde Enstit:i öğretim üyelerince şu konular işlenmektedir: TÜl"kiye'nin Toplumsal Yapısı ve Sorunları; Yönetirnde Planlama ve Karar Alma; Yönetimde Denetleme; Verimlilik ve İşi Basitleştirme Teknikleri. Enstitüde uygulanan yöneticillk eğitim programları içinde kuşkusuz en önemlisi «Kamu Yönetimi Lisans Üstü Uzmanlık Programı»dır. Bu programın süresinin uzunluğu ve her yıl yeniden değerlendirmeye tabi tutularak gerekli değişikliklerin yapılması olanağının bulunması, kısa süreli eğitim programlarının olumsuz yanlarının burada olmadığını göstermektedir. Ancak bu programa katılabilmek yoğun işyükü altında bulunan ve kurumundan uzunca bir süre ayrılarnayacak durumda olan kişiler için olana:ksızlaş. maktadır. Ankara dışındaki kişiler için de uzun süreaileden ayrı kalmak korkusu programa katılmayı giiçleştirmektedir.

12 34 AMME İDARESİ DERGİSi MODÜLER EGİTİM SİSTEMİ Uzun, orta ve kısa süreli programların saptayabildiğimiz sakıncalarını giderecek bir yönetim eğitimi programı Birleşmiş Milletlerce önerilmektedir. Birleşmiş Milletler'in önerdiği yeni sistem «modülef» eğitim sistemidir. Bu sistem :'-Jew York Üniversitesinin Personel Yönetimi alanında tanınmış profesörlerinden Sidney Mailick'in önderliğinde New York Üniversitesi'nin New York State ve New York City yöneticiltri için düzenlenen eğitim programlarında ve İsrail'de Administrative Staff College'in eğitim programlarında deneme niteliğinde uygulanmış ve başarılı sonuçlar alınmıştır. Bu başarılar modüler sist'~min öteki ülkelerde de kabulü yolunda Birleşmiş Milletler önerisini geliştirmiştirıo. Deneme niteliğinde yüksek yöneticilere uygulanan nıodükr yöntem 18 aylık bir süre gerektirmiştir. Bu süre iş ve eğitimi biraraya getirmekte biri ötekinin tamamlayıcısı olmaktadır. İlk :'iç aylık modüller şu alanlarda düşünülmüştür. Modül 1 Modül 2 Modül 3 ModLil 4 Modül 5 Modül is Yönetici Davranışı Yönetim Uygulaması Yönetim Bilimi Yönetimin Kaynakları Örgütsel Davranış Yönetimin Çevresi ve Personel Yönetimi Altı modülün konularının içeriği şöyledir: ı. Yönetici Davranışı: Davranışsal bilimlevdeki son gelişmelerin önderlik, güdlileme, yönetsel iletişim, gereksinme-doyum, örgütte insan ilişkileri, iş doyumu ıkonularını içerecek biçimde incelenmesi. 2. Yönetim Uygulaması': planlama, örgütleme, eşgüdüm, denetim, degerlendirme gibi etkinliklerin merkezden ve yerinden yönetilmesi, iş akımı sürecinin örg:.itsel yapı üzerindeki etkileri, zaman kullanma, üretkenlik, etkililik ve verimlilik gibi temel yönetsel etkinliklerin incelenmesi. 3. Yönetim Bilimi: Son bilimsel yönetim yaklaşımları, teknikleri ve uygulamaları, yöneylem araştırmaları, maliyet-yarar çözümlemeleri, belir sizlik koşullarında karar verme, elektronik bilgi işleme, PPBS, karar çüniimlemesi, doğrusal programlama, yönetim sorunlarının çözülmesinde nice! yöntemler gibi konuları içerecek biçimde programa katılanların karşılaştıkları sorunlar çerçevesinde yönetimin inoelenmesi. 4. Yönetimin Kaynakları: Yöneticinin görevini yapabilmesi için iki önemli kaynak insan ve paranın, bütçecilik, denetim, çalışma ilişkileri, personel bulma, seçme, eğitim, kariyer kalıpları, iş genişletme, toplu pazarlık la United Nations, Fina! Report: Trip of Professor Sidney Mallick to İsrael, tember 12, 1976 (No\'ember, 1976). June 13, Sep.

13 YÜKSEK YÖNETİCİLERİN YETİşTİRİLMELERİ SORUNU 35 gibi konuları içerecek biçimde incelenmesi (ayrıca mali analiz ve planlama, bütçe hazırlama ve uygulama, örgüt ve yönetim konuları da kapsamr). 5. Örgütsel Davranış: Birey, grup, örgüt ve sistem kavramlarının erk, yetke, saygınlık, çatışma, karar verme ve başka sistemlerle ilişkiler açısından incelenmesi. 6. İç ve Dış Çevre:' Kamusal sistemlerin dış (toplumsal, siyasal, ekonamsal) ve iç (erk dağ).tımı, çatışma ve uzlaşma, bürokratik yapı, gereksinme-doyum) çevrelerinin çözümlenmesi. Eğitim süreci olarak program, yönetme yeteneğini geliştirmenin uygun bilgi, beceri ve görüş kazandırmakla ve bunların uyumlu bir biçimde kullanılmasıyla sağlanabileceği varsayımından hareket ederek düzenlenmiş ve katılanların şimd~ki ve geçmişteki deneyimlerinden yararlanılabilecek biçimde hazırlanmıştır. Bu amaçla okuma, seminer tartışmaları, konferansıar, iş başında eğitim ve deneyimler birbirini destekleyecek ve katılanların programdan kazandıkları bilgi ve beceriyi etkili bir biçimde uygulama yeteneğini güçlendirecek biçimde kullanılmıştır. Üç aylık dönemlerin (modül) herbirindeki çalışmalar dikkatli bir biçimde ilişkilendirilmiştir. Her katılan bir başkasıyla birlikte ve bir uzman öğ reticinin gözetiminde hafta aşırı iki saatlik bir rehberlik. gözden geçirme ve değerlendirme toplantısı yapmıştır. Her modülün sonunda üç tam gün b:itün grubun katıldığı grup toplantısı yapılarak bireysel çalışmaların bütünleştirilmesi yoluna gidilmiştir. Bu üç günlük sürenin ilk iki gününde üç aylık çalışmanın konusunu ele alarak modül tamamlanmakta, üçüncü gün ise gelecek üç aylrk sürede incelenecek konunun incelenmesine ayrılmaktadır. Toplantı öncesi ve sonrasında, katılanlar yönetim alanındaki makale leri ve kitapları okumakta ve iki haftada bir yaptıkları toplantılarda işlerine nasıl uygulanabileceğini tartışmaktadırlar. Programa katılanların oku maya ve yazmaya çok zaman ayırmaları beklenmemektedir. İşin gereklerine bağlı olarak haftada iki üç saat okuma yazma için yeterlidir. Öğretici ile birlikte yapılan oturumlarda okunan kitap ve makaleler tartışılmakta ve kendi işlerine nasıl uygulanabileceği düşünülmektedir. Programın nitelikleri şöyle özetlenebilir: iş ve eğitim programı arasında yakın bir ilişki kurulması; yönetim kuramı ve uygulamasının işbaşında uygulanması; serbest okuma; üç ayda bir b:itün öğretim üyelerinin katılmasıyla yapılan üç günlük grup toplantıları; iki haftada bir uzman öğrcticivle yapılan toplantılar; öğrenmede bütünleştirilmiş bir modüler yaklaşım. SONUÇ Yukanda özetleyerek verdiğimiz Birleşmiş Milletlerin önerdiği modüler. sistem yaklaşımı Türk yöneticilerinin yetiştirilmesinde bir modelolarak düşünülebilir. Bu modelin Türk yönetiminin yapısına uyarlanarak benimsenmesi ya da genelolarak yönetici eğitiminin benimsenmesi durumunda yöneticilerin sağlayacakları yararlar şunlar olabilir: Örgüt kuramlarını ve

14 36 AMME İDARES1 DERGİst davranış bilimlerini kullanarak karşılaştıkları işlemsel sorunları ele alış tarzları geliştirilmiş olacaktır. Bunun yanında kuramsal yaklaşımların uygulamada nasıl kullanılabileceğini de görmüş olacaklardır. Yöneticilerin örgüt içinde hevgün yüzyüze ilişki içinde bulundukları kişilerle daha uyumlu çalışmaları sağlanabilecektir. Değişen koşullara uyarlanabilme yetenekleri artacaktır. Eşgüd'..im ve işbirliği yapma yeteneklerini geliştirebileceklerdir. Takım çalışması yapma olanağı doğacaktır. Yüksek yöneticilerin yetiştirilmesi konusunun yeniden gündeme gelmesi, üstelik bu kez Anayasa ile zorunlu tutulması ve bu amacla yasal düzenlemeler yapma yoluna gidilmesi sevindiricidir. Yönetici ~tiştirme konusunun sistemli bir biçimde ele alınması ve düzenlenmesiyle, yönetim, üst yöneticilik düzeylerine adayolan elemanlarını yetiştirilmek üzere seçecek, bu amaçla kurulmuş olan eğitim kurumuna gönderecektir. Yüksek yönetici yetiştirilmesiyle görevlendirilen eğitim kurumu da gelecekte yüksek yöneti. cilik' düzeylerine atanacak olan ya da halen bu görevlerde bulunan eleman~ ların bu amaçla düzenlenecek programlarla eğitilmelerini sağlayacaktır. Bu işlevin Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsünce yerine getirilmesi düşünüldüğ'ine göre, Enstitünün Kamu Yönetimi Aikademisi adıyla öğretim programları, yöntemleri, akademik personelin statüsü, kurum-yönetim ilişkileri yönlerinden gözden geçirilerek yeni ve güçlü bir yasal yapıya kavuşturulması da gerekecektir. Bu yapılırken Akademi'nin çeşitli siyasal etkilerin dışında kalabilmesini sağlayacak özerk yapısının güçlendirilmesi de gözden uzak tutulmamalıdır.