NEDEN BAĞIMSIZ BİR MERKEZ BANKASI

Transkript

1 NEDEN BAĞIMSIZ BİR MERKEZ BANKASI Fatma CESUR Trakya Üniversitesi ÖZET Merkez bankaları; ülkelerin para politikasını belirler, yürütür, karar alır ve alınan kararları uygulamalarıyla ülke ekonomisinin gelişiminde büyük bir yere sahiptirler. Bu önemli işlevleri nedeniyle Merkez Bankalarının bağımsız veya özerk kurumlar olması ya da olmaması bu kurumun doğuşundan beri tartışılmaktadır. Merkez Bankası nın bağımsızlığı ile kastedilen, Merkez Bankası nın para politikası ile ilgili kararlarını alırken ve uygularken doğrudan politik baskılardan uzak hareket edebilme yeteneğidir. Son yıllarda birçok ülkede Merkez Bankalarının bağımsızlığı büyük ilgi odağı haline gelmiştir ve siyasi iktidarlardan bağımsız özerk bir Merkez Bankacılığı anlayışı giderek yaygınlaşmaktadır. Bağımsızlık kavramı, para ve banka sisteminin işleyiş ve denetiminde ortaya çıkan ve sürekli artış gösteren karmaşık problemlere çözüm olarak ortaya çıkmıştır. Merkez bankalarının para politikasının gereğini yerini getirirken doğru bildiği kararları alma ve uygulamada tereddüt etmeden çalışabilmesi için siyasi etkilerden mümkün olduğunca uzak tutulması gerekliliği pek çok kez açık bir şekilde ifade edilmiştir. Merkez bankaları bu sebeple bağımsız olmalıdırlar. Bu çalışmada; Merkez Bankası bağımsızlığı birçok açıdan ele alınarak irdelenecektir. Anahtar Sözcükler: Merkez Bankası, Para politikası, Ekonomik istikrar, Şeffaflık 1. GİRİŞ Merkez bankacılığının doğuşu on dokuzuncu yüzyılda olmuştur. Bu döneme hakim olan felsefe bırakınız yapsınlar bırakınız geçsinler" felsefesiydi. Devlet müdahalesinin azalmasıyla bankalar daha bağımsız olmuşlardı. Yaşanan savaşlar ve ekonomik bunalımlar sonucu Merkez Bankası bağımsızlığına hükümet müdahalesi ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Merkez Bankalarının bağımsızlığı 1960 lı yıllardan itibaren ölçülmeye çalışılmıştır. Merkez bankası bağımsızlık derecesinin belirlenmeye çalışılmasının nedeni; ülkelerin Merkez Bankası bağımsızlık derecesi ile makroekonomik performansları arasındaki ilişkinin belirlenebilmesidir (Kum, Atik: 2006:1). Bu çalışmalar sonunda ortaya çıkan Merkez Bankası bağımsızlığı ile makroekonomik göstergeler arasındaki ilişki, uygulanan para politikalarının etkin olabilmesi ve hedeflerine ulaşabilmesi için bağımsız bir Merkez Bankası yapısı olması gerektiğini bir kez daha gündeme getirmiştir. Mali piyasalarda önemli bir konuma sahip olan Merkez Bankası, öngördüğü para politikasını uygulamak için almış olduğu kararları, faiz oranlarını, kredi hacmini ve para arzını belirleyerek yalnız mali piyasalar üzerinde değil, aynı zamanda üretilen mal miktarı, enflasyon ve milli paranın iç ve dış değeri konularında da etkili olmaktadır.

2 Merkez Bankalarının neden bağımsız olmaları gerektiğinin taşıdığı önemi anlayabilmek için fiyat istikrarına değinmek gerekir. Fiyat istikrarı toplum için büyük bir önem taşımaktadır. Bilindiği gibi yüksek ve kronik bir enflasyon ekonomilere ve toplumlara büyük yıkım ve zararlar vermektedir. Fiyat istikrarı; makroekonomik istikrarın, sürdürülebilir büyüme, ve sürdürülebilir istihdam artışının olmazsa olmaz bir ön koşuludur. Merkez bankalarının bağımsızlığı modern ekonomilerde özellikle 1990 lı yılların başından beri fiyat istikrarı sağlamanın ön koşulu olarak görülmektedir. Para politikası uygulamalarında politika uygulayıcılarının hedeflerini açıklamaları, ekonomik birimlerin bu açıklamalar sonrası bekleyişlerini oluşturması ve bu politikaların sonuçlarının alınması dinamik bir süreçtir. Nihai hedefi fiyat istikrarı olan modern para politikalarının tasarımları şu adımları içermektedir (Serdengeçti, 2003: 42-44): Öncelikle enflasyon hedefinin belirlenmesi: Son yıllarda artan Merkez Bankası hedeflerini, enflasyon hedeflemesi adı altında bir para politikası rejimi çerçevesinde toplum aydınlatılmalıdır. Enflasyon hedeflemesi belirlendikten sonra ekonomik birimler bekleyişlerini bu hedefler doğrultusunda yaparlar ve kararlarını bu hedeflere göre alırlar. Kamu ve özel kesim ücret ve fiyat politikalarını bu hedefler çerçevesinde oluşturması beklenir. Bir sonraki aşamada politika uygulayıcılarının önüne iki temel seçenek vardır: Bunlar; daha önce açıkladıkları enflasyon hedeflerini gerçekleştirmek yönünde; ya da başka hedefleri ön planda tutacaklardır. Fiyat istikrarı da ekonomilerde kendiliğinden oluşan bir sonuç değildir. Birçok dışsal şokları bir tarafa bırakırsak, bütün ekonomilerde fiyat istikrarını tehdit eden başlıca iki unsur vardır: Birincisi; siyasi karar alıcıların ekonominin çalışmasını hızlandırmak amacı ile koşullar oluşmadan, ekonomiyi kapasitesi üzerinde çalıştırmaya zorlama ki bu da uzun süreli bir durum değildir. İkincisi; Hükümetlerin kamu maliyesi açığı vermesi ve bunu da merkez bankası kaynakları ile finanse etme zaaflarının olmasıdır. Bunun sonucu olarak kısa vadede büyüme ve istihdam artışı olsa bile, uzun vadede ki sonuç ise yüksek enflasyon ve düşük ve istikrarsız bir büyüme ve işsizliktir. Bilindiği gibi fiyat istikrarına, istikrarlı ve kararlı politika uygulamaları sonucu ulaşılmaktadır. Genelde siyasi otoriteler, siyasetin doğasından kaynaklanan nedenlerle kısa vadeli bakış açısına sahip baskı gruplarının etkisi altında kalabilmekte ve özellikle seçim dönemlerinde daha kısa vadeli düşünmeye yatkın olabilmektedir. Bu noktada enflasyonu kontrol etmek, fiyat istikrarına, sürdürülebilir büyümeye ulaşmak için merkez bankaları, toplum tarafından daha uzun vadeyi planlayabilmeleri için siyasi otoriteden bağımsız olarak görevlendirilirler. Bu yapı, merkez bankalarına fiyat istikrarını engelleyen ve tehdit koyan diğer politika uygulamalarına hayır diyebilmelerini ve gerekli uyarıları yapabilmeleri imkanı sağlamaktadır. Politikaların, hedefleri açıkça belirlenmiş ve kısa vadeli etkilerden uzak bağımsız kurumlar tarafından uygulanacak olması aynı zamanda, ekonomik birimlere kararlarını alma süreçlerinde ihtiyaç duydukları güveni sağlamaktadır. Merkez bankalarının bağımsızlığı altında yatan temel budur. (Erçel, 2005,

3 2. MERKEZ BANKASI NIN BAĞIMSIZLIĞI Merkez Bankası nın bağımsızlığının gerçekleştirilmesi istikrarlı bir ekonomik yapının oluşturulması ile doğru orantılıdır. Stanley Fisher in belirttiği üzere (Mishkin, 2006) Merkez Bankalarının bağımsızlığı iki farklı kriterde ele alınabilir. İlk kriter, Merkez Bankasının para politikasını uygularken kullanacağı araçları belirlemedeki bağımsızlığını anlatan araç bağımsızlığı olurken, diğer kriter de, Merkez Bankasının ana hedefini belirlemedeki bağımsızlığını ifade eden amaç bağımsızlığıdır. Amaç Bağımsızlığı Merkez bankasının ulaşmak istediği hedefi ya da hedefleri seçmede bağımsız olması demektir. Modern Merkez Bankalarının büyük çoğunluğunun nihai hedefi yasalarla sadece fiyat istikrarı olarak belirlenmiştir. Bu nedenle Merkez Bankaları amaç bağımsızlığına sahip değildirler. Araç Bağımsızlığı Amaç bağımsızlığını hedef koyma olarak düşünür ve araç bağımsızlığını da hedefe varmak için uygulanacak yöntemin ve uygulamaların seçimindeki özgürlük olarak algılarsak, bağımsız bir Merkez Bankasından bahsedebilmek için bu kurumun araç bağımsızlığına sahip olması gerekmektedir. Merkez Bankası hem hedef koyup hem de o hedefe ulaşmak zorunda kalmamalıdır. Yani araç bağımsızlığı ile Merkez Bankasının yasayla belirlenmiş nihai hedeflerine ulaşmada kullanacağı araç ve yöntemlerin seçme ve düzenlemede ne oranda serbest olduğu belirtilmektedir. Bağımsızlığını sağlama konusunda duyarlı olan merkez bankaları, aynı zamanda yaptıkları işlerin sorumluluğunu da üzerlerinde hissetmek zorundadırlar. Para politikasını belirlemek ve uygulamak konusunda görevlendirilen Merkez Bankası, öncelikle içinde bulunduğu ekonomik durumu ve piyasa koşullarını saptar. Sonrasında bu koşullar altında öncelikli hedeflerini belirler. Piyasa koşullarında mevcut araçlardan hangileri ile bu belirlenen hedefe ulaşabileceğini de tespit ettikten sonra para politikasını uygulamaya başlar. Burada dikkat edilmesi gereken en önemli unsur Merkez Bankasının yapabileceklerinin kendisinin de içinde bulunduğu ülkenin mevcut finansal altyapısı ile sınırlı olmasıdır. Aynı finansal altyapı kısıtı altında kullanacağı araçları belirlemede de söz sahibidir. Merkez Bankasının uyguladığı para politikasının etkilerini ve Merkez Bankası nın başkaca neler yapabileceğinin en önemli göstergesi olan merkez bankası bilânçosu, para politikaları ile mali sistemin karşılıklı etkileşimi sonucunda biçimlenen ve dolayısıyla ekonomideki karar alma birimlerinin davranışlarının oluşumunda etkin olan en önemli bilgi kaynağıdır (Çelik, 2006:14-17). Merkez Bankasının para ve kredi işlerini ekonomik yaşamın gereklerine ve hükümetin genel politikasına göre düzenleyeceğine göre bankanın kendisine verilen hedefe ulaşabilmesi için yaptığı faaliyetlere devlet müdahalesi yoksa söz konusu bağımsızlıktan söz edilir. Eğer var olan sistemin işleyiş mekanizması içinde hükümetin ekonomi politikasını belirleyeceği ve sonra Merkez Bankası nın önceden sınırları çizilmiş bu politika çerçevesinde, para politikasını hazırlayıp uygulayacağı belirtilmişse bu durumda Merkez Bankası bağımsızlığı vardır. Bu anlamda bağımsızlık kavramını, özerklik kavramı ile ikame

4 etmek mümkündür. Doğaldır ki, bu bağımsızlık, hükümetten tamamen kopuk bir anlayışı gerektirmez. Bağımsızlığın düzeyi, siyasi otoritenin amaçlarına uyumlu olmakla sınırlıdır. Gerçekten de Merkez Bankasının özerkliği, hükümet programından bağımsız bir para politikası izleneceği anlamında düşünülmemelidir. Siyasi otorite, kendi planlarına uygun olarak ekonomi politikalarını belirlerken, Merkez bankası da para-kredi programını hazırlamalıdır. Böylece, Merkez Bankalarının asıl fonksiyonları olan para-kredi politikalarını belirlemek, hükümetin siyasi müdahalelerine maruz bırakılmamalıdır. Kavram karmaşasına düşmemek için Merkez Bankası özerkliği (autonomy) ve bağımsızlığı (independence) arasındaki farkı tanımlamalıyız. Özerklik, diğer bir takım politik/ekonomik faktörlerin de bulunduğu bir ortamda, belli bir kurumsal çerçevedeki alanda karar-alma gücü olarak tanımlanmaktadır. Bağımsızlık ise, Merkez Bankasını ekonomi politikasının diğer karar birimlerinin etkilerinden yasal olarak koruma girişimi olarak tanımlanmaktadır. Literatürde genellikle kastedilen Merkez Bankası bağımsızlığı, özerklik anlamındaki bağımsızlıktır. Şimdi şöyle bir soru aklımıza gelebilir. Bankanın hangi fonksiyonları hükümete bağımlı ve hangileri bağımsız olacaktır? Buradaki olası çatışma alanı pek doğaldır ki para politikası araçlarının kullanımında yetkilerin paylaşımıdır. Diğer deyişle, Merkez Bankası ve hükümet arasında para arzının kontrolüne ilişkin yetki paylaşımı nasıl olmalıdır? Hem para hem de maliye politikalarını hükümetin yürütmesinin fiyat istikrarının sağlanmasında başarısızlığa neden olması Merkez Bankası bağımsızlığı sorununun özünü oluşturmaktadır. Bazı ekonomi politikası amaçlarının birbiriyle çelişebildiği bilinmeyen bir olgu değildir. Örneğin, para politikası uygulamasındaki nihai amaç şüphesiz büyüme ve kalkınma için gereken finansmanı sağlamaktır. Ancak, bu amaç doğrultusunda gerçekleştirilen para arzı artışlarının enflasyonist etkileri olacağı da açıktır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde, tercih edilen politikalardaki ağırlık çoğunlukla hızlı büyüme yönündedir. Yüksek büyüme ise yeni teknolojileri ve yeni yatırımları gerekli kılar. Vergilerin artırılması politik açıdan çoğu zaman tercih edilen bir yol olmadığı gibi, vergilemenin sınırları da bulunmaktadır. Bu nedenle, hükümetler, söz konusu yatırımları genellikle bütçe açıklarına katlanarak ve/veya doğrudan Merkez Bankası finansmanı yoluyla gerçekleştirirler. Yine hükümetler, politik beklentileri paralelinde popülist politikaları tercih edebilirler. Bu nedenle, fiyat istikrarının temininde ve korunmasında para politikası araçlarının kullanımı konusunda Merkez Bankası, hükümetin politik ve popülist tercihlerinden bağımsız davranabilmelidir. Merkez Bankasının bağımsızlığı tartışmaları, şeffaflık ve sorumluluk kavramlarını da değerlendirme konusu yapmıştır. Sorumluluk olmadan sahip olunan bağımsızlık düşüncesi eksik kalmaktadır. Gerçekten de Merkez Bankası bağımsızlığı kavramından, bankanın başına buyruk her istediğini yapması ve politik sistemden bağımsız olması anlaşılmamalıdır. Sorumluluktan, siyasi otoritenin (hükümet/parlamento) banka performansını ve yöneticilerini denetleyebilmesi anlaşılmalıdır. Şeffaflık kavramından ise anlaşılması gereken bankanın amaç ve faaliyetleri konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesidir. Böylece, şeffaflık, halkı bilgilendirerek geleceğe ilişkin beklentileri etkilemede önemli bir araç durumundadır. Şeffaflık ile kamuoyu desteği ve

5 bankanın kredibilitesi arasında da yakın bir bağlantı vardır. Merkez Bankası bağımsızlığı için özellikle kamuoyunun ve siyasilerin fiyat istikrarı amacına destek vermeleri önemli bir şarttır. Kamuoyunun desteğini alabilmek ise şüphesiz bankanın rolü, bağımsızlığın anlamı ve etkileri, enflasyonun olası negatif sonuç ve etkilerinin halka iyi anlatılmasına bağlı bulunmaktadır. Yani, Merkez Bankaları toplumun başlıca dört kesimi ile ayrı ayrı iletişim mekanizmasını geliştirmeli ve bu kesimlerim talepleri doğrultusunda şeffaf olmalıdır. Bu kesimler; piyasalar, basın ve yayın organları, politikacılar ve toplumdur. Merkez bankalarının bilânçolarının basit ve anlaşılır olarak kamuyuna da ilan ediliyor olması, genel kabul görmüş inanışa göre modern merkez bankacılığının savunduğu temel öğelerden biri olan şeffaflık ilkesinin bir gereğidir. 3. TÜRKİYE DE ŞEFFAFLIK Ülkemizde Merkez Bankasının şeffaflığı konusu genelde 1994 yılından sonra gündeme gelmiş ve Merkez Bankası başkanları tarafından yapılan sunumlarda konu ile ilgili bazı açıklamalar yapılmış olsa da, şeffaflık olgusu kesin olarak 1999 yılı sonunda yapılan ve 2000 yılında uygulamaya konulan istikrar (stand-by) programı çerçevesinde Net İç Varlıklar ve Net Uluslararası Rezervler kalemlerinin, piyasa tarafından günlük olarak takip edilmesi ile ortaya çıkmıştır yılında yapılan son düzenlemeler ile de kurumsal dönüşüm sürecini tamamlayarak bağımsızlığına kavuşan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB), bilânçosundaki daha detaylı verileri de kamuoyu ile paylaşarak şeffaflaşma konusunda önemli bir adım daha atmıştır. Elbette şeffaflık güzel bir şey ve tarafların birbirini anlayarak ortak amaçlara ulaşılabilmesi için çok önemli bir gereksinim. Ancak burada dikkat edilmesi gereken bazı hususların olduğu değişik görüşe sahip farklı akademisyenler tarafından da dile getirilmektedir. Günümüzde nasıl algılandığını analiz etmeden önce şeffaflık olgusunun tarihsel gelişimini irdelemek ve şeffaflığın tanımını yapmak gerekir Para Politikası Ve Şeffaflık 1970 lerin ilk yarısında arz şokları nedeniyle oluşan enflasyonist ortamda, petrol ithal eden ülkelerin ekonomilerinin olumsuz olarak etkilememesi için, Merkez Bankaları tarafından uygulanan gevşek para politikaları ile toplam talebi canlı tutulmuşlar ve ekonomik daralmanın önüne geçilmişse de, bu politikalar ilerleyen süreçte enflasyon sarmalının oluşmasına yol açmıştır. Altın standartına bağlı sabit kur sistemleri de, petrol fiyatlarındaki şoklar nedeniyle sürdürelemez hale gelmiştir. Büyüme ve istihdam, ödemeler dengesi ve fiyat istikrarı hedeflerinin hepsini birden dikkate alan monetarist yaklaşımlar ile; para politikası işlemez hale gelmiş, beklenenin aksine ekonomik kalkınmaya destek olmak yerine enflasyonist süreçlere yol açmışlardır. (Çelik, 2006:1-3)

6 Bretton Woods sisteminin yıkılışı ve dalgalı kur rejimine geçişle beraber, para politikaları araçları ile büyüme hedefine varmaya çalışan Keynesyen politikaların yerini, fiyat istikrarının sağlanmasına yönelik uygulamalar almıştır. Bu süreçte merkez bankalarının para politikalarının gereğini yerine getirmek için kullandığı araçlar değişime uğramış ve böylece günümüz modern merkez bankacılığının temelleri atılmıştır. 70 li yıllarda parasal hedefleme yoluyla fiyat istikrarını sağlamaya yönelen merkez bankaları, 80 li yıllara gelindiğinde bu hedeflere ulaşabilmekte zorlanmış, enflasyon ile parasal hedefler arasındaki ilişki zayıflamış ve genel eğilim parasal hedeflemeden vazgeçmek yönünde olmuştur. 90 lı yıllara gelindiğinde para politikası stratejileri üzerindeki tartışmalar, operasyonel tekniklerden, merkez bankasının bağımsızlığı, şeffaflığı, sorumluluğu ve güvenilirliği gibi yapısal sorunlara kaymıştır. (Çelik, 2006:3-4) Yeni milenyuma yaklaşırken, kabul görmeye başlayan modern merkez bankacılığı yaklaşımında enflasyon hedeflemesi yaygınlık kazanmış, bağımsızlık, şeffaflık ve güvenilirlik ilkeleri çerçevesinde kısa vadeli faiz oranları temel para politikası aracı olmuş, genel uygulamada parasal hedeflemeden vazgeçilmiştir Şeffaflığın Kriterleri Modern merkez bankacılığının üç vazgeçilmez ilkesi olan bağımsızlık, şeffaflık ve güvenirlik arasında günümüzde üzerinde en çok tartışılan ilke olmaya başlayan şeffaflık ilkesi hakkında, farklı görüşler ileri sürülmektedir. Şeffaflık, pek çok kişi için farklı şeyler ifade ediyor olsa da, şeffaf bir merkez bankasından bahsedebilmek için aşağıda belirtilen asgari şartların yerine getirilmesi hemen hemen zorunlu hale gelmiştir (Demertzis, Hallet, 2003). Kamuoyu ile paylaşılan sayısal bir para politikası hedefi, Para politikasındaki değişikliklerden beklenen etkilerin anlatıldığı bir rapor, Neden para politikasındaki değişikliğin gerekli olduğunu da anlatan bir enflasyon tahmini, Geçmiş dönemlerde izlenen para politikalarının kamuoyu önünde değerlendirilmesi, Diğer taraftan Eijffinger ve Geraats a (2005) göre, şeffaflıktan bahsederken farklı konularda şeffaflık olguları ortaya çıkmaktadır. Politik şeffaflık (Political Transparency) derken, para politikası hedeflerinin kamuoyu ile paylaşılması söz konusu edilmiş, ekonomik şeffaflıkla (Economic Transperancy) da Merkez Bankasının kullandığı, ekonominin genel gidişatına ait verilerin hangileri olduğu ve bunların tahmin modellerinin kamuoyu ile paylaşılması anlatılmıştır. Diğer taraftan Merkez Bankasının karar alma süreçlerinin ne şekilde çalıştığının kamuoyu ile paylaşılması prosedürel şeffaflık (Procedural Transparency) olarak nitelendirilirken, düzenli olarak yapılan bilgilendirme toplantılarıyla para politikası ile ilgili alınan kararların ve bu kararların alınma sebeplerinin kamuoyuna aktarılması politika şeffaflığı (Policy

7 Transparency) tanımlamaktadır. Son olarak da uygulanan politikanın ne şekilde değerlendirileceği, kontrol edilmesi gereken hata ve noksanlıkların neler olduğu ve bunların genel makroekonomik gidişata ne şekilde yansıyabileceğini konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesine, operasyonel şeffaflık (Operational Transparency) denilmiştir. 4. MERKEZ BANKASI BAĞIMSIZLIĞINI ETKİLEYEN UNSURLAR Merkez Bankası bağımsızlığını tek bir kriterle belirlemek mümkün değildir. Bağımsızlık kavramı birçok öğeden etkilenmektedir. Bu nedenle Merkez Bankası bağımsızlığı sağlandıktan sonra ya da sağlanmadan önce bazı unsurlardan etkilenmektedir. Bu unsurlara kısaca değinelim: Yasal Bağımsızlık Yasal bağımsızlık, fiili bağımsızlığın önemli bir bölümü olarak kabul edilmektedir. Yasal bağımsızlık, kanun yapıcının ve siyasi otoritenin Merkez Bankasına ne derecede bağımsızlık verdiğinin göstergesidir. Yasalarla ifade edilen bağımsızlık, uygulamada tam olarak yerine getirilememektedir. Bu konudaki tutarsızlık özellikle gelişmekte olan ülkelerde görülmektedir. Söz konusu ülkelerde herhangi bir durumunda hukuki kurallar yok edilmekte ve geçici çözüm arayışlarına girilmektedir. Bu da yasal bağımsızlığı sarsmaktadır. Görev Süresi Merkez Bankası başkanının uzun süre görevde kalması mutlak bir kriter olmamalıdır. Çünkü, başkanın mutlaka hükümetlerin kararlarının ve uygulamalarının karsısında olmayabileceği düşünülmelidir. Guvernörün görev süresi ne kadar kısa olursa siyasi otoritenin, guvernörün kişiliğini etkilemesi olanağı ve banka üzerindeki nüfuzu o oranda artmaktadır. Bu nedenle guvernörün çok sık değişmesi, bankanın bağımsızlığına gölge düşürecek ve azaltacaktır (Oktar, 1997:6). Ülkemizde de merkez bankası başkanı bakanlar kurulu kararı ile beş yıllık bir dönem için atanmakla birlikte uygulama genel olarak hükümet değişikliği ile eş orandadır. Nitekim iktidara gelen hükümet kendi seçtiği ve kendisine yakın olan birisini göreve getirmekte bu da bağımsızlık derecesini azaltmaktadır. Yöneticilerin Kişiliği Merkez Bankası bağımsızlığında yöneticilerin kişiliği son derece önemlidir. Kişisel ilişkileri ve olaylara bakış açıları farklı olan Merkez Bankası Başkanlarının; ekonomik olayların, krizlerin ve konjonktürel değişimlerinin değerlendirilmesinde mutlak surette başarılı olacaklarını düşünmek doğru olmayacaktır. Toplumsal Destek Merkez Bankaları Bağımsızlıklarından söz ederken demokratik toplumlarda en önemli faktörlerden birisi de halkın bu bağımsızlık olayına nasıl baktığı ve nasıl algıladığıdır. Merkez Bankası bağımsızlığına alışkın olmayan ve ya Merkez Bankası bağımsızlığının ne olduğunu bilmeyen bir toplum bu konuda gerekli ve yeterli desteği vermeyebilir. Böyle bir sorunun yaşanmaması için kamuoyunun bu konuda aydınlatılması şarttır.

8 Ekonomik Koşullar Merkez Bankalarının bağımsızlığı ve bağımsızlığın sağlandığı yetkiler çerçevesinde hareket imkânları, ekonomik koşul ve güce bağlıdır. Bir Merkez Bankasının gücü, içinde bulunduğu piyasanın boyutları oranınca şekillenir. Bir Merkez Bankası ne kadar bağımsız olursa olsun elindeki araçlar sadece para politikasını etkilemeye yardımcı olur ve bu araçlar da her ülkenin koşulları doğrultusunda etkili olmaktadır. Nitekim Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası para miktarını ancak tahvil alım ve satımı kadar değiştirebilmekte bu durumda da TCMB nın bağımsız ve etkin bir para politikası imkanlarının mevcut olduğundan bahsetmek mümkün olmamaktadır. Mali politikalar ve bütçe açığı Türkiye de emisyonu ve toplam para arzını çok geniş ölçüde etkiler ve mali politikaları çeki düzene sokmadan para politikasını düzeltmek imkanlarını ortadan kaldırmakta ve ekonomik düzeni zorlamaktadır (Hiç, 1992:48). Devlet Yapısına Benzerlik Siyasi bütünleşmeler ile ekonomik gelişmeler birbiriyle çok ilişkilidir. Yani siyasi bütünlük ile parasal bütünlük, siyasi merkezileşme ile parasal merkezileşme arasında ilişki vardır. Siyasi bütünleşmede askeri veya idari güçler merkezde toplanmıştır. Mali bütünleşmelerde ise para sistemleri vergi gelirlerinin tahsil ve harcamaların yapılmasında merkezileşme olmuştur. Bağımsız olarak, merkez bankası içinde bulunduğu ekonomide etkili olabilmeli ve rol alabilmelidir. Amaçlar Bağımsız bir merkez bankasının amacı statüsünde belirtilmektedir. Statüde belirtilen bu amaçlar zaman zaman hükümetin çalışma alanına girebilmektedir. Genel olarak bağımsız merkez bankalarının amacı; * Paranın değerini ve fiyat istikrarını korumak, * Ülke ekonomik koşullarına uygun para kredi politikası yürütmek, * Sürekli büyümeyi sağlamak, Net olarak belirtilmeyen amaçlar, ileride Merkez Bankası ile Hükümet arasında sorunlar çıkmasına neden olabilmektedir. Net olarak belirlenmiş ve belirtilmiş olan amaçlar hem merkez bankası yöneticilerinin karar almaları sırasında zaman kaybını ve çeliksileri önleyecek hem de kesin bir dille ifade edilen Merkez Bankası amacı kamuoyunda da anlaşılacak ve destek görecektir. Bütçe Açığı Merkez Bankalarının bağımsızlığından söz edilirken, devlet borçlarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesi ve bunun sonuçlarının enflasyona götürmesi konusu önem kazanmaktadır. Türkiye de de bütçeler sürekli olarak açık vermekte bu açığın kapatılması için ya merkez bankası kaynakları kullanılmakta ya da piyasadan borçlanılmaktadır (Turan, 1980: 52-53). Çünkü; Türkiye de devlet vergi tahsilatını tam anlamıyla başaralamamış ve bu durum da Merkez Bankası kaynaklarına dayanmayı zorunlu kılmış, kamu idareleri ve kamu girişimlerine Merkez Bankası kaynaklarından parasal tabanı büyük ölçüde

9 etkileyecek aktarmalar yapılması sonucunu ortaya çıkarmıştır. Bu nedenle hükümetlerin Merkez Bankası kaynaklarını kullanması önlenmelidir (Ertürk, 1991: ). Merkez Bankası bağımsızlığında temel konu; kamu finansman açıklarının Merkez Bankası kaynakları ile finanse edilip edilmemesidir. Kamu finansman açıklarının sürekli artması her durumda ekonomiyi çok kötü etkiletecektir. Hükümetlerin Merkez Bankası kaynaklarını kullanması oldukça önlenmelidir. Bunun sağlanabilmesi için de Merkez Bankalarına gerekli ve yeterli olan imkanlar sağlanmalıdır. Merkez Bankası bağımsızlığını gerçekleştirmiş olan ülke ekonomilerinde Merkez Bankası bağımsızlığı önemli sonuçlar meydana getirmektedir. Bu sonuçlar da kendini özellikle ekonomide ve uluslar arası ilişkilerde ülke lehine olumlu sonuçlar doğurmaktadır. 5. MERKEZ BANKASI BAĞIMSIZLIĞININ SONUÇLARI VE ETKİLERİ Kredibilite (Güvenilirlik): Merkez Bankasının uzun süreli para politikası planlama ve uygulama imkanı olduğu için, bu konuda hükümetlerden daha avantajlıdırlar. Dolayısıyla Merkez Bankası para politikasını uygularken hükümetten ne denli bağımsız olduğu önemlidir. Ciddi anlamda ve uygulamada geçerli olan Merkez Bankası bağımsızlığı kredibiliteyi olumlu yönde etkileyecektir. Merkez bankasının takip edeceği para politikasının, Hazine açıklarına rağmen ısrarla uygulayıp belirli bir vadede sonuç alınmaya başlanacağına inanılması kredibilite olarak adlandırılmaktadır. Kredibilitede önemli olan bir başka noktada enflasyondur. Kamuoyu açısından önemli ifade eden izlenecek politikanın enflasyonu düşürüp düşürmeyeceğidir. Kamuoyunda enflasyonun düşeceğine dair bir inanç olmadığı takdirde ekonomik tedbirler tam anlamıyla sonuç vermeyecektir. Kredibilite, yöneticilerin kişiliği ile, ulusal ve uluslararası siyasi yapılanma veya ekonomik ilişkilerle çok yönlü bir olaydır (Telman, 1994: ). Ekonomik Büyüme Siyasi baskılara açık olmayan bağımsız bir Merkez Bankası öngörülü olacaktır. Bu olgu da ekonomik istikrarı teşvik edip, reel faiz oranlarındaki riskleri azaltabilir. Özellikle bağımsız bir Merkez Bankası siyaset ve iş ilişkilerini birbirinden ayırabilir (Telman, 1994:168) Ekonomik büyüme; ulusal gelir düzeyindeki ve birey basına düsen ulusal gelirdeki artısı işaret eden bir kavramdır ( Parayı yöneten Merkez Bankalarının büyüme üzerindeki etkileri ise tartışılmazdır. Siyasi otoritelerin baskısında olmayan bir merkez bankası ekonomik istikrar ve büyümeyi sağlayıp, reel faiz oranlarındaki riskleri azaltabilir. Bugüne kadar yapılan çalışmalar Merkez Bankası bağımsızlığı ile ekonomik büyüme arasında sürekli bir ilişki olmadığı sonucunu ortaya çıkarmıştır. Ayrıca bu çalışmalar Merkez Bankası bağımsızlığının ekonomik büyüme üzerindeki etkisi gelişmekte olan ve gelişmiş ülkelerde farklı sonuçlar doğurduğunu gösterir. Fransa ve İngiltere gibi ülkelerin Merkez Bankaları tam bağımsız olmamakla birlikte ekonomik büyüme ve refah düzeyleri son derece iyidir. Enflasyon Enflasyon; fiyatlar genel düzeyinde sürekli ve hızlı artışlar olarak tanımlanır. Bir başka tanımla enflasyon, parasal gelirdeki fiili büyümenin üretimdeki fiili büyümeden daha çok olmasıdır. Süreklilik gösteren ve belli bir oranın üzerine çıkan fiyat artışlarını enflasyon

10 olarak tanımlayan ekonomi bilimi fiyatlardaki bir defalık yükselmeyi enflasyon değil fiyat artısı olarak kabul etmektedir. Dünya üzerindeki bütün merkez bankalarının asıl amacı fiyat istikrarını sağlamaktır. Bu amacı gerçekleştirebilmek için her merkez bankası kendi ülkesinin şartlarına uygun yol izlemektedir. Friedman nın öncülüğünü yaptığı monetarist görüşe göre, enflasyonla mücadelede para politikası etkilidir. Merkez Bankasının sıkı para politikası izlemesi, faiz oranlarını düşürmesi, açık piyasa işlemleri ile tahvil satması veya karşılık oranlarını değiştirmesi, bankaları mevduat ve kredi hacmini kısmaya yöneltebilir. Tüm bu dönemlerde enflasyondan korunmak için yada mücadele için tek yol para miktarının hızlı yayılmasını azaltmak ve önlemek olmuştur. Yani, enflasyonun asıl kaynağı para miktarının artışıdır (Telman, 1994:174) Bankacılık Sistemi Kontrolü: Merkez Bankaları sadece fiyat istikrarını sağlamaya çalışan kurumlar değildir. Hükümetler Merkez Bankaları aracılığı ile ticari bankaları ve ticari bankacılık sistemini kontrol ederler. Siyasi otorite, Merkez Bankası aracılığı ile ticari bankalar sisteminin ve ticari bankaların mevduat yaratmasını; ticari bankaların mevduat karşılıkları ile ticari bankacılık sisteminin sahip olduğu rezerv miktarını denetleyerek düzenler. Para politikasının uygulamasında bankacılık sisteminin önemli olmasının nedeni; sağlıklı çalışmayan bir bankacılık sisteminin para politikası uygulamasını güçleştirecek olmasıdır. Ancak bankaları etkilemek ve yönlendirmek yoluyla uygulamaya konulabilen ciddi bir para politikasını, başıboş bir bankacılık sistemi izleme olanağı yoktur (Akgüç, 1992:244). Uluslararası İlişkiler Merkez bankası bağımsızlığı; devletler için sosyal, ekonomik ve uluslar arası ilişkiler dikkate alınarak kararlaştırılmalıdır. Bir merkez bankasının uluslararası alanda hangi şartlarla karşılaşacağı bilinemeyeceği için hükümetten ayrı olmamalıdır. Dünya üzerindeki bütün ülkelerde kur politikasına müdahale kısmen de olsa söz konusudur. Paranın gücünden bahsederken uluslararası piyasadaki değeri de dikkate alınmalıdır. Zira; paranın uluslararası piyasadaki değeri ile ulusal ekonomi içindeki yeri birbirinden farklı düşünülemez. Paraların birbirlerine olan üstünlüğü, ülkelerin gücünden kaynaklanan üstünlüklerinin en büyük avantajı; kendi parasının rezerv para olarak kullanılmasının getirdiği ve maliyeti olmayan finansman imkanlarıdır. Merkez Bankaları nın bağımsız olmaları gerçeğinin her kesim tarafından kabul görmelerine rağmen bu bağımsızlığı tehdit eden bazı nedenlerde bulunmaktadır. Yüksek petrol fiyatları ve diğer şoklar Merkez Bankası bağımsızlığını iki yönden tehdit etmektedir bunlar; politika oluşturanların ve politikacıların ekonomiyi kapasitesinin ötesine itme isteği ve Hükümetlerin bitçe açığı yaratmak ve bunu Merkez Bankası ndan borç alarak fonlama eğilimleri (Alptekin, 2009: 10) olarak belirtebiliriz. 6. SONUÇ Yukarıda aktarılan gelişmeler sonucunda Merkez Bankalarının bağımsız olması konusu, güncel olarak en çok tartışılan konu haline gelmiştir. Merkez bankaları günümüz ekonomilerinin en temel kurumlarından biridir. Merkez Bankası ülkenin para politikasını

11 belirler, yürütür; karar ve uygulamalarıyla ülke ekonomisinin gelişimini büyük ölçüde etkiler. Bu önemli işlevi nedeniyle Merkez Bankalarının bağımsız veya özerk kurumlar olması ya da olmaması bu kurumun doğuşundan günümüze kadar tartışılmaktadır. Merkez Bankasının bağımsızlığı bu kurumun para politikasına ilişkin ölçü, düzenleme, karar ve uygulamalarında siyasal otoriteler olarak hükümet ve parlamento veya diğer baskı gruplarının etkisinden uzak kalmasıdır. Merkez Bankasının para ve kredi işlerini ekonomik yaşamın gereklerine ve devletin genel politikasına göre düzenleyeceği biliniyorsa, bankanın kendisine verilen hedefe ulaşabilmesi için yaptığı faaliyetlere hükümet müdahalesi yoksa söz konusu bağımsızlıktan söz edilebileceğiz. Bağımsızlık hükümetten tamamen kopuk bir anlayışı gerektirmez. Bağımsızlığın düzeyi siyasi otoritenin amaçlarına uyumlu olmakla sınırlıdır. Gerçekten de Merkez Bankasının özerkliği hükümet programından bağımsız bir para politikası izleneceği anlamında algılanmamalıdır. Siyasi otorite kendi planlarına uygun olarak ekonomi politikalarını belirlerken Merkez Bankası da para-kredi programını hazırlamalıdır. Böylece Merkez Bankasının asıl fonksiyonları olan para-kredi politikalarını belirlemek hükümetin siyasi müdahalelerine maruz bırakılmamalıdır. Merkez Bankaları bağımsız oldukları kadar şeffaf da olmalıdırlar. Politikaların tasarım ve uygulama çerçevesinde merkez bankaları toplumla daha fazla bilgi paylaşmalı ve etkin bir iletişim politikası yürütmelidir. Merkez Bankalarının bağımsız olmaları demek toplumun gözü önünde olmaları demektir. Şeffaflığın arttırılması ve etkin iletişim ekonomiye ve para politikasına en önemli katkısı geleceğe ilişkin belirsizliği azaltmasıdır. Merkez bankalarının şeffaf olmaları ve ayrıca iletişime önem vermeleri para politikalarının öngörülebilirliğini arttırmaktadır. Böylece de ekonomik birimlerin bekleyişleri Merkez Bankası hedefi doğrultusunda şekillenecektir. Merkez Bankalarının uyguladıkları iletişim politikaları ile toplumda enflasyondan kaçınma bilincini arttırmaktadır. Dolayısıyla Merkez Bankasının toplumla iletişim ve şeffaflığı, toplumun enflasyon algısını şekillendirmesi açısından enflasyonla mücadele sürecinde önemli bir araç olmaktadır. Tabidir ki, enflasyon konusunda toplumu bilinçlendirmek çok uzun bir zaman sürecini almaktadır. Merkez bankaları politik baskıdan bağımsız olmalıdır. Ekonominin gidişatını ve risklere ilişkin değerlendirmelerini iletişim araçlarını kullanarak topluma kendisinin belirlediği çerçevelerde açıklaması, siyasetçileri, finans çevresini, şirketler sektörünü kısaca toplumun her kesimini uyarabilmesi Merkez Bankası bağımsızlığının bir parçasıdır. Ayrıca merkez bankaları üst düzey yöneticilerinin görev sürelerinin, atanma, çalışma ve görevden ayrılma kurallarını yasalarla net bir biçimde ve politik baskıdan bağımsız olarak belirlemelidir. Merkez Bankalarının, politik baskıdan ve kısa vadeli hedeflerden bağımsız olmaları ve uzak kalmaları gerekmektedir. Ayrıca politikalarını da sadece fiyat istikrarını sağlamak için oluşturmalıdırlar yılından günümüze değin yaşanan bağımsızlık sürecine bakıldığında; diğer ülke örnekleri ve söz konusu bu zaman diliminde edinilen tecrübeler, mükemmel bir Merkez

12 Bankası yasası olmadığını ve bağımsız bir Merkez Bankası yasasının her zaman daha iyi yapılabileceğini göstermektedir. Merkez Bankası bağımsızlığının gerçekleştirilmesi, istikrarlı bir ekonomik yapının oluşturulması ile mümkün olabilmektedir. Türkiye de 2001 yılından bugüne kadar sıkı para politikasındaki başarısı Merkez Bankasının izlediği kararlı ve akılcı politikaların etkisi büyük olmuştur. En başarılı bağımsız Merkez Bankaları siyasi baskıya en az maruz kalanlardır. KAYNAKÇA Ali Vefa ÇELİK, Aysun EVRENSEL, Ve Diğerleri; TCMB Bilançosu, Açıklamalar, Rasyolar ve Para Politikası, TCMB, Ankara, Şubat 2006 Emin Ertürk, Para İkamesi, Uludağ Yayınları, Bursa, 1991 Emre KONGAR, Ekonomik Büyüme ve Kültürel Kalkınma, Erdem ALPTEKİN, Merkez Bankaları Neden Bağımsız Olmalı?. AR&GE Bülteni, 2009 Şubat-Ekonomi, ss.6-10 Frederic S. MISHKIN, The Economics of Money, Banking and Financial Markets, 8th Edition, Pearson, 2006 Frederic S. MISHKIN, Can Central Bank Transparency Go Too Far, National Bureau of Economic Research, Cambridge, October 2004 Gazi ERÇEL, Merkez Bankası nın Bağımsızlığı, 2005, TCMB, Gül Günver TURAN, Uluslar arası Para Sisteminin Dünü ve Bugünü, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1990 Maria DEMERTZIS, Andrew Hughes HALLETT, Central Bank Transparency in Theory and Practice, May, 2003 Mükerrem HİÇ, Para Teorisi ve Politikası, 8. baskı, Menteş Kitapevi, İstanbul, 1992 Nuran GÖKBUDAK, Centeral Bank Independence, The Bundesbank and the Cantral Bank of the Republick of Turkey, Institute of European Finance Research Paper, 96/13, 1996 Ö.Turgut TELMAN, Merkez Bankalarının Bağımsızlığı, Güray Matbaası, İstanbul, 1994 Öztin AKGÜÇ, Türkiye de Bankacılık, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1992 Süreyya SERDENGEÇTİ, Merkez Bankası Bağımsızlığı, Ekonomik Yorumlar (Finans- Politik), Sayı:477, Yıl:40, Aralık 2003, ss Suat OKTAR, TC Merkez Bankası Ne Ölçüde Bağımsız, Bankacılık ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Yıl:34, Sayı:5, Mayıs 1997 Sylvester C. W. Eijffinger, Petra M. Geraats, How Transperant Are Central Banks, January 2005 Suat OKTAR, T.C. Merkez Bankası Ne Ölçüde Bagımsız?, Bankacılık ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Yıl: 34, Sayı: 5, Mayıs 1997, s. 6