T.C. KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI GÜZEL SANATLAR GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

Transkript

1 T.C. KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI GÜZEL SANATLAR GENEL MÜDÜRLÜĞÜ STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNDE GÜZEL SANATLAR GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2010 YILI PERFORMANS PROGRAMI UZMANLIK TEZİ Esin KARAHAN Tez Danışmanı Güzel Sanatlar Genel Müdür Yardımcısı Nafiz ŞAHİN ŞUBAT 2009 ANKARA

2 ÖNSÖZ Çalışmamızda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile geçişi öngörülen performans esaslı bütçeleme kapsamında stratejik plan, performans programları ve faaliyet raporları üzerinde durulduktan sonra Kültür ve Turizm Bakanlığı taslak stratejik planı kapsamında Güzel Sanatlar Genel Müdürlüğünün 2010 yılına ilişkin performans hedeflerini ve göstergelerini, faaliyet ve projelerini kapsayan performans programı genel hatlarıyla hazırlanmaya çalışılmıştır. Bu çerçevede, çalışma, akademik bir yaklaşımdan ziyade, Genel Müdürlüğümüz bünyesinde performans programı hazırlama sürecinde bir ön hazırlık niteliği taşımaktadır. Bu çalışmanın hazırlanmasında değerli katkılarından dolayı başta tez danışmanım Güzel Sanatlar Genel Müdür Yardımcısı Sayın Nafiz ŞAHİN olmak üzere, çalışma arkadaşım Hande TEKİN e teşekkürü bir borç bilirim. Ayrıca bu çalışmayı hazırlamamda desteklerini esirgemeyen aileme de teşekkürlerimi sunarım. Esin KARAHAN Ankara, 2009 i

3 İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ.i İÇİNDEKİLER...ii KISALTMALAR...iv TABLOLAR...v ŞEKİLLER.vi GİRİŞ...1 I. BÖLÜM STRATEJİK PLANLAMA Stratejik Planlamanın Önemi ve Beklenen Faydalar KAMU YÖNETİMİMİZDE STRATEJİK PLANLAMA Stratejik Planlamanın Kamu Yönetimimizde Gelişimi Stratejik Planlamanın Kamu Yönetimimiz Açısından Önemi PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME Performans Ölçümü Performans Ölçümünün İşlevleri Performans Göstergeleri Performans Göstergelerinin Sınıflandırılması Performans Göstergelerinin Özellikleri TÜRKİYE DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME Performans Programı Performans Programı Hazırlama Süreci Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi Birim Performans Programlarının Hazırlanması İdare Performans Programlarının Hazırlanması Faaliyet Raporları Faaliyet Raporlarının Hazırlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Faaliyet Raporlarında Yer Alması Gereken Unsurlar...39 ii

4 II. BÖLÜM : STRATEJİK PLAN VE PERFORMANS PROGRAMINA İLİŞKİN MEVCUT DURUM PERFORMANS PROGRAMININ ŞEKLİ GÜZEL SANATLAR GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2010 YILI PERFORMANS PROGRAMI Genel Bilgiler Performans Bilgileri Mali Bilgiler GÜZEL SANATLAR GENEL MÜDÜRLÜĞÜNDE PERFORMANS PROGRAMI UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ VE ÖNERİLER..76 SONUÇ..80 KAYNAKÇA.82 EKLER..84 EK 1: Faaliyet-Proje Maliyetleri Tablosu 84 EK 2: İdare Düzeyinde Yürütülen Hizmetler Tablosu...85 EK 3: Birim Performans Hedefi Tablosu.86 EK 4: Harcama Birimi Performans Tablosu 87 EK 5: Merkez Dışı Birimlere İlişkin Giderler Tablosu 88 EK 6: Performans Hedefi Kaynak İhtiyacı Tablosu.89 EK 7: İdare Performans Hedefi Tablosu..90 EK 8: İdare Performans Tablosu..91 EK 9: Stratejik Amaçlar Kaynak İhtiyacı Tablosu...92 EK 10: Bütçe Bilgileri Tablosu 93 EK 11: Performans Verileri Değerlendirme Tablosu...94 ÖZET.95 ABSTRACT...97 iii

5 KISALTMALAR DİZİNİ a.g.m. a.g.r. bknz. CSO DPT DOBGM DTGM GSGM GZFT KDP md. MEB OECD PEST PFPSAL STK Adı geçen makale Adı geçen rapor Bakınız Cumhurbaşkanlığı Senfoni Orkestrası Devlet Planlama Teşkilatı Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü Güzel Sanatlar Genel Müdürlüğü Güçlü-Zayıf Yanlar, Fırsatlar ve Tehditler Kültürel Değişim Programı madde Milli Eğitim Bakanlığı Organization for Economic Co-operation and Development (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı) Politik, Ekonomik, Sosyal, Teknolojik Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan (Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Projesi) Sivil Toplum Kuruluşları iv

6 TABLOLAR Tablo 1: Stratejik Yönetim Süreci.9 Tablo 2: GSGM ile ilgili Stratejik Amaç ve Hedefler Tablosu...53 Tablo 3: Birim Performans Hedefi Tablo 4: Birim Performans Hedefi Tablo 5: Birim Performans Hedefi Tablo 6: Birim Performans Hedefi Tablo 7: Birim Performans Hedefi Tablo 8: Birim Performans Hedefi Tablo 9: Birim Performans Hedefi Tablo 10: Birim Performans Hedefi Tablo 11: Birim Performans Hedefi Tablo 12: Birim Performans Hedefi Tablo 13: Birim Performans Hedefi Tablo 14: Birim Performans Hedefi Tablo 15: Birim Performans Hedefi Tablo 16: Birim Performans Hedefi Tablo 17: Birim Performans Hedefi Tablo 18: Özel Tiyatrolara Devlet Desteği ile İlgili Performans Hedefi Tablosu.67 Tablo 19: GSGM Performans Tablosu...68 Tablo 20: Yılları Merkez Teşkilatı Bütçe Gerçekleşmeleri.74 Tablo 21: Yılları Taşra Teşkilatı Bütçe Gerçekleşmeleri 75 Tablo 22: Dönemi Merkez ve Taşra Teşkilatı Bütçe Büyüklükleri.75 v

7 ŞEKİLLER Şekil 1: Stratejik Plan ve Performans Programı İlişkisi.23 Şekil 2: Performans Programı Hazırlama Süreci...25 Şekil 3: İdare Performans Hedefi Kaynak İhtiyacı Belirlenme Süreci...35 Şekil 4: Teşkilat Yapısı..47 vi

8 GİRİŞ Son yıllarda uluslararası ekonomi ve piyasalarda yaşanan hızlı ve çok yönlü değişim, finansal ve beşeri kaynakların amaçlanan sonuçlara ulaşılması için kullanılması konusuna odaklanmaktadır. Bu doğrultuda kamu alanında da kamu hizmetlerinin kalitesinin yükseltilmesi, kaynak kullanım kapasitesinin arttırılması, kaynak kullanımında etkililik, verimlilik ve tutumluluğun sağlanması, mali saydamlığın geliştirilmesine yönelik uygulamalar hız kazanmıştır ve birçok gelişmiş ülke kamu mali yönetim ve bütçeleme sistemlerinde önemli yapısal değişikliklere gitmiştir. Dünyada yaşanan bu gelişmelere paralel olarak ülkemizde de kamu kaynaklarının etkili, verimli ve tutumlu kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçiş öngörülmüştür sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte geçilmesi öngörülen performans esaslı bütçeleme sistemi Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi nde Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmıştır. Kanunda, kamu idarelerine kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek, uygulamanın izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi verilmiştir. Bu çerçevede kamu idarelerinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye yönelik çalışmalar devam etmektedir. Uygulama Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik te belirlenen geçiş programı dahilinde 1

9 yaygınlaştırılmaktadır yılı başı itibarıyla 145 merkezi kamu idaresinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye geçilecektir yılı içerisinde merkezi yönetim kapsamında 96 kamu idaresi stratejik plan, 26 sı ise performans programı hazırlamıştır. Önümüzdeki dönemde stratejik plan ve performans programlarını tamamlaması gereken 49 kamu idaresinde ise sürecin gerektirdiği çalışmalar devam etmektedir. Söz konusu kurumlar arasında yer alan Kültür ve Turizm Bakanlığı da yıllarını kapsayan döneme ilişkin stratejik planını hazırlama yükümlülüğü altında olup ana hizmet birimlerinden biri olan Güzel Sanatlar Genel Müdürlüğü Bakanlığın stratejik amaç ve hedeflerinde önemli bir yere sahiptir. Çalışmamızda Güzel Sanatlar Genel Müdürlüğünün 2010 yılı performans programı ele alınmıştır. Çalışmamız iki bölümden oluşmakta olup ilk bölümde, kamu mali yönetim anlayışımıza önemli değişiklikler getiren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme sistemi, performans programları hakkında detaylı bilgilere yer verilecektir. İkinci bölümde ise geçilmesi öngörülen performans esaslı bütçeleme sistemi doğrultusunda, Güzel Sanatlar Genel Müdürlüğünün 2010 yılına ilişkin performans hedeflerini ve göstergelerini, faaliyet ve projelerini kapsayan performans programı, Kültür ve Turizm Bakanlığı taslak stratejik planı 1 kapsamında genel hatlarıyla, faaliyet ve proje maliyetlerine ilişkin rakamlara ve bütçe büyüklüklerine yer verilmeden hazırlanmaya çalışılacaktır. İlk uygulama yılında, performans programı hazırlama sürecinde bir ön hazırlık niteliği taşıyan çalışmamız kapsamında sonuç bölümünde, performans programında yer alan bölümler itibariyle eksiklikler ve yapılması gereken çalışmalar üzerinde durulacaktır. Böylelikle nihai performans programının hazırlanması aşamasında verimli bir çalışma ortaya konulması amaçlanmaktadır 1 Söz konusu taslak stratejik plan, Ocak 2009 sonu itibariyle DPT ye gönderilerek yapılan değerlendirme sonucu nihai hali verilecek ve yıl içerisinde kamuoyuna duyurulacaktır. 2

10 I. BÖLÜM 1.1. STRATEJİK PLANLAMA Stratejik planlama örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve neyi neden yaptığına şekil veren ve yol gösteren temel kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş bir çabadır. 2 Aynı zamanda iletişim ve katılımı kolaylaştırır, muhalif ilgi ve değerleri barındırır, akıllı ve makul olarak analitik karar vermeyi ve başarılı bir icrayı sağlar. 3 Bir kuruluşun mevcut durumu ile gelecekte ortaya çıkması muhtemel gidişatını inceleme, hedefleri belirleme, bu hedeflere ulaşmak için strateji geliştirme ve sonuçlarını ölçme sürecini ihtiva eden iş disiplini olarak tanımlanan stratejik planlama içinde çeşitli basamaklar yer almaktadır. Stratejik planlama sürecini oluşturan basamaklar örgütün yapısı, faaliyetleri ve içinde bulunduğu sektöre göre farklılıklar arz etmektedir. Batıda kamu ve kar amacı gütmeyen kuruluşlar için sıkça kullanılan stratejik planlama modeli sekiz basamaklı bir süreçten oluşmaktadır: 4 1- Bir stratejik planlama süreci başlatıp, bunun üzerinde mutabakat sağlamak; 2- Kurumun var oluş nedenini oluşturan temel misyonunu belirlemek; 3- Belirlenen misyona uygun temel hedefleri ortaya koymak; 4- Kuruluşun sahip olduğu güçlü ve zayıf yönleriyle, karşı karşıya olduğu fırsat ve tehditleri belirlemek amacıyla iç ve dış çevre değerlendirmesi yapmak; 2 John M. BRYSON: Strategic Planning for Public and Nonprpfit Organizations, Jossey-Bass, New York, 1995, 4. 3 Arthur THOMPSON, A. J. STRİCKLAND : Strategic Management, University of Alabama, 1999, Tacettin CAN: Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi, 1996,

11 5- Bu analizlerden hareketle kurumun karşı karşıya olduğu temel stratejik sorunları tanımlamak; 6- Sorunları çözümleyecek stratejiler geliştirmek; 7- Ulaşılan noktada başarıyı sağlamak için bir vizyon yaratmak; 8- Geliştirilen vizyonun kılavuzluğu eşliğinde alınan sonuçları ölçmek ve değerlendirmek. Bu süreçten anlaşılacağı üzere stratejik planlama bir defa yapılan bir işlem değildir; ortaya çıkan fırsatlara göre tekrarlanan bir süreçtir. Bu nedenle sadece stratejik planlama yapmak yeterli değildir. Plan yapmanın yanında, yöneticilerin stratejik düşünme ve vizyon geliştirme niteliklerinin güçlendirilmesi de gerekmektedir Stratejik Planlamanın Önemi ve Beklenen Faydalar Stratejik planlama, örgütün bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. 6 Bir soru sorma ve sorgulama disiplini olan stratejik planlama, aşağıdaki üç temel soruya cevap arar: 7 1- Biz örgüt olarak neyiz? (Hangi işteyiz? İnsan kaynaklarımızın niteliği ve nicelikleri nelerdir?yönetim şeklimiz ve tekniklerimiz neler?) 2- Biz ne olmak istiyoruz? 5 Kutluhan YILMAZ: Kamu Kuruluşları için Stratejik Planlama Uygulaması, Sayıştay Dergisi,Sayı 50-51, 76, ( ) 6 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Haziran 2006, 7. 7 Harun GÜRER: Stratejik Planlamanın Temelleri ve Türk Kamu Yönetiminde Uygulanmasına Yönelik Öneriler,Sayıştay Dergisi, sayı 63, 92, ( ) 4

12 (Hangi alanda iş yapmak istiyoruz? İnsan kaynaklarımızı hangi seviyeye getirmek istiyoruz? Teknolojimizi nasıl geliştireceğiz?) 3- Hedeflerimize nasıl ulaşacağız? (İnsan kaynakları, teknoloji, finansman ve yönetim stratejilerinin hedeflere ulaşmak için nasıl kombine edileceği bu aşamada belirlenecektir.) Günümüzde dış çevre çok hızlı bir şekilde değişmektedir. Bu anlamda stratejinin temel amacı, örgütün kaynak ve kabiliyetleri ölçüsünde çevreye uyumunun sağlanmasıdır. Strateji sürekli değişen, belirsiz ve dolayısıyla riskli olan çevrede örgüte bir yön kazandıracaktır. Bu açıdan bakıldığında örgütlerin başarısızlıklarının temel nedeni strateji yokluğu veya strateji yanlışlığıdır. Çünkü belirsizlik ortamında stratejilerden yoksun olan bir örgüt için başarısızlık kaçınılmazdır. 8 Stratejiyi bir yönetim aracı haline getirmek planlama ile olur. Yapıldıktan sonra, plan stratejik yönetimin uygulama aracı olarak kullanılır. 9 Bu anlamda stratejik planlamanın neden önemli olduğuna dair nedenleri şu şekilde özetleyebiliriz; - Vizyon oluşturma ve geleceği öngörme yeteneğini geliştirir. - Yöneticilere stratejik düşünme ve davranma yeteneği kazandırır. - Kurumun içsel güçlü ve zayıf yönleri ile dış çevreden kaynaklanan fırsat ve tehditleri dikkate alan ve değişimleri izleyen bir yönetimi zorunlu kılar. - Kurumun çevresi ve paydaşları ile olan bağlarını ve hizmet alanlara karşı sorumluluklarını güçlendirir. - Kurumlar arasındaki girişimci ve rekabetçi unsurları öne çıkarır. - Kurum çalışanlarının katılımcılığını ve yaratıcılığını geliştirir; ekip çalışması ve işbirliğini güçlendirir. 8 Harun GÜRER: a.g.m., İsmail BİRCAN: Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon, Planlama Dergisi, Özel Sayı, DPT nin Kuruluşunun 42.Yılı, 14, ( ) 5

13 1.2.KAMU YÖNETİMİMİZDE STRATEJİK PLANLAMA 1980 lerden sonra dünyada ve Türkiye de geleneksel kamu yönetimi araçlarının yeterli olup olmadığına ilişkin tartışmalar, yaşanan bir takım sorunlara paralel olarak artmıştır. Nitekim ülkemizde de kamu kesiminde hizmet kalitesinin istenilen düzeyde artırılamaması, verimliliğin sağlanamaması, ulusal zenginliğin istikrarlı bir biçimde yükseltilememesi, işsizliğin ortadan kaldırılamaması, talebin dalgalanması, enflasyonun düşürülememesi, döviz kurlarının yükselmesi gibi konularla mücadelede yetersiz kaldığı sıklıkla gündeme getirilen konular olmuştur. İşte bu yetersizliğin yol açtığı arayışlar sonucu dünyada ve Türkiye de geleneksel kamu yönetimi anlayışından adeta kamu işletmeciliğine doğru bir kayma yaşanmaktadır. 10 Bu bakımdan stratejik planlama rekabete ve hızlı gelişmelere dayalı bir ortamda etkili kamu hizmeti üretimi, finansman, pazarlama ve tanıtım, etkililik, işgücü politikaları, örgütsel yapı ve ürün geliştirme (ar-ge) bakımından meydana gelecek değişiklikleri denetim altına almayı sağlayan teknik bir araç olarak kullanılmalıdır Stratejik Planlamanın Kamu Yönetimimizde Gelişimi Gelişen dünyada meydana gelen ekonomik ve sosyal değişimler, Türk kamu mali yönetim sisteminin de yeniden ele alınmasına zemin hazırlamıştır. Bu noktadan hareketle yapılan reform amaçlı çalışmalar çerçevesinde; - İlk olarak, 12 Temmuz 2001 tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan Birinci Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi Anlaşması (PFPSAL-1) ile kamu sektöründe yapılacak reformlara ilişkin taahhütler arasında stratejik planlama yaklaşımına geçilmesi bulunmaktadır. 10 Mehmet BARCA, Asım BALCI: Kamu Politikalarına Nasıl Stratejik Yaklaşılabilir? Tartışma Metinleri Serisi, Sakarya Üniversitesi İİBF Yayınları, ) 11 İsmail BİRCAN: a.g.m., 18. 6

14 - Bunu takip eden süreçte, Avrupa Birliği (AB) Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı ve Uzun Vadeli Strateji ile Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile kamu yönetiminde stratejik planlama, toplam kalite yönetimi, mali kontrol ve performans denetimi zorunlu kılınmıştır. - Ayrıca, 58. Hükümet tarafından 3 Ocak 2003 tarihinde açıklanan Acil Eylem Planı nın Kamu Yönetimi Reformu bölümünde kuruluş düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği ifade edilmiştir Ülkemizde stratejik yönetim yaklaşımına geçişe ilişkin hususlar temelde, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı ile düzenlenmiş olmakla beraber, söz konusu kanun yürürlüğe girmemiştir tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile söz konusu kuruluşlar için de stratejik planlamaya ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. - 4 Temmuz 2003 tarih ve 2003/14 sayılı 2004 Yılı Programı ve Mali Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Yüksek Planlama Kurulu Kararı ile kamu kuruluşlarının stratejik planlama çalışmalarına başlamaları ve bütçelerini bu plana göre yapmaları öngörülerek, öncelikle belirlenen sekiz kuruluşta pilot uygulamaya gidilmiştir Son olarak, 10 Aralık 2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kamuda stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısını oluşturmuştur sayılı Kanunun Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme konularını düzenleyen 9. maddesi ise kamu idarelerine: 12 T.C. 58.Hükümet Acil Eylem Planı, DPT Müsteşarlığı, 03 Ocak 2003, ( ). 13 Bunlar: Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe Üniversitesi, İller Bankası Genel Müdürlüğü, Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Denizli Valiliği dir. 7

15 Kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin vizyon ve misyon oluşturmaları, Stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler belirlemeleri, Performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçmeleri, Bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla Stratejik Plan hazırlamaları, Kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve bütçe bazında kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırma zorunluluğunu getirmiştir. Kanunun ilgili maddesi uyarınca, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin tespiti, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesi sürecinde DPT Müsteşarlığı yetkilendirilmiştir. Bu görev çerçevesinde, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olan kamu idarelerinin stratejik planlama sürecine iliskin takvimin belirlenmesine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla iliskilendirilmesine yönelik usul ve esaslar, DPT tarafından hazırlanarak tarihli ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanan Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İliskin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik le belirlenmistir. Yönetmelikle idarelere 2006 yılının sonundan baslamak üzere Ocak 2009 sonuna kadar stratejik planlarını hazırlamaları için bir geçis takvimi sunulmustur. Stratejik planların bes yıllık bir dönemi kapsayacağı, ilk iki yıllık uygulamadan sonra güncellenebileceği, belirtilen şartların oluşması halinde yenilenebileceği, bunların orta vadeli programa ( stratejik öncelikleri, ilkeleri ve temel ekonomik hedefleri içeren program ) ve orta vadeli mali plana ( orta vadeli programdaki önceliklere uygun olarak gerekli kaynakların ilgili yerlere tahsisini belirleyen mali plan ) uygun olarak kaynak tahsislerini içerecek 8

16 sekilde hazırlanacağı öngörülmüstür. Ayrıca, stratejik planlama sürecinde kamu kurumları tarafından gerçekleştirilecek çalışmalara yön vermek ve rehberlik etmek amacıyla Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu hazırlanmıştır. Bu kılavuza göre kamu idareleri tarafından gerçekleştirilmesi gereken stratejik yönetim süreci tablo 1 de sunulmaktadır. Tablo 1: Stratejik Yönetim Süreci 14 Plan ve Programlar Paydaş Analizi GZFT Analizi Kuruluşun varoluş gerekçesi Temel İlkeler Arzu edilen gelecek Orta vadede ulaşılacak amaçlar Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler DURUM ANALİZİ MİSYON VE İLKELER VİZYON AMAÇLAR VE HEDEFLER Neredeyiz? Nereye ulaşmak istiyoruz? Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri Detaylı iş planları Maliyetlendirme Performans programı Bütçeleme STRATEJİLER FAALİYETLER VE PROJELER Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz? Raporlama Karşılaştırma Geri besleme Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi Performans göstergeleri Uygulamaya yönelik ilerleme ve sonuçların değerlendirilmesi İZLEME PERFORMANS ÖLÇME VE DEĞERLENDİRME Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? 14 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 5. 9

17 Klavuzda Stratejik Planlamada yer alması gereken temel unsurlar şu şekilde sıralanmıştır: -Durum analizi (özet) -Katılımcılığın nasıl sağlandığına ilişkin açıklama -Misyon, vizyon, temel değerler -En az bir amaç - Her amacın altında en az bir hedef - Hedef ölçülebilir şekilde ifade edilememişse ölçüm kriter(ler)i - Stratejiler - Tüm amaç ve hedefleri içeren beş yıllık tahmini maliyet tablosu Durum Analizi: Tarihsel gelişime, yasal yükümlülüklere, temel faaliyet alanlarına ilişkin bilgi verilir ve durum analizi kapsamında yapılan Paydaş Analizi ile kurumun faaliyetlerinden etkilenen ve bunları etkileyen iç ve dış paydaşlar ile kurumun faaliyetlerinden yararlanan müşterilerine; Çevre (PEST) Analizi ile kurumun etkilendiği politik, ekonomik, sosyal ve teknolojik çevreye; Kuruluş içi Analiz (GZFT) ile kurumun güçlü ve zayıf yönleri ile daha çok dış çevreden kaynaklanan fırsat ve tehditlere yer verilir. Misyon: Bir kuruluşun varlık sebebidir; kuruluşun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eder. Vizyon: Kuruluşun ideal geleceğini sembolize eder. Kuruluşun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Bu ifade, bir yandan çalışanları ve karar alıcıları ilerlemeye teşvik etmeli, diğer yandan da ulaşılabilir olmalıdır. Vizyon bildirimi, misyon bildirimi ile birlikte kuruluş planının çatısını oluşturur. Temel Değerler: Kuruluşun kurumsal ilkeleri ve davranış kuralları ile yönetim biçimini ifade eder. Bir kuruluşun temel değerlerini ortaya koymak stratejik planlama için önemlidir; çünkü kuruluşun vizyon, misyon ve kurumsal kimliğinin 10

18 gerisinde temel değerler ve inançlar bulunur. Temel değerler kuruluşun kararlarına, seçimlerine ve stratejilerinin belirlenmesine rehberlik eder. Amaçlar: Kuruluşun ulaşmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir. Amaçlar, kuruluşun hizmetlerine ilişkin politikaların uygulanması ile elde edilecek sonuçları ifade eder. Kuruluşun misyonunu gerçekleştirmesine katkıda bulunmalıdır, misyon, vizyon ve temel değerlerle uyumlu olmalıdır, hedefler için bir çerçeve çizmelidir, durum analizi sonuçlarına göre şekillenmelidir, orta vadeli bir zaman dilimini kapsamalıdır. Hedefler: Hedefler, amaçların gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır. Hedefler ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet, kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olması gerekmektedir. Bir amacı gerçekleştirmeye yönelik olarak birden fazla hedef belirlenebilir. Stratejiler: Stratejiler, kuruluşun amaç ve hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren kararlar bütünüdür. Etkili stratejiler olmaksızın amaç ve hedeflere ulaşmak mümkün değildir. Performans Göstergeleri: Gerçekleşen sonuçların önceden belirlenen hedefe ne ölçüde ulaşıldığının ortaya konulmasında kullanılır. Bir performans göstergesi, ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden ifade edilir. Performans göstergeleri girdi, çıktı, sonuç, etkinlik, verimlilik ve kalite göstergeleri 15 olarak sınıflandırılabilir. Maliyetlendirme: Kamu idarelerinin stratejik planları ile bütçeleri arasındaki bağlantıyı güçlendirmeyi ve harcamaların önceliklendirilmesi sürecine yardımcı olmayı amaçlamaktadır. Kuruluşun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler doğrultusunda gerçekleştirilecek faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacı bu 15 Performans ölçümü bölümünde detaylı olarak yer verilecektir. 11

19 aşamada belirlenir. Her bir faaliyet/proje belirli bir hedefe yönelik olmalıdır. Herhangi bir hedefle ilişkisi kurulamayan faaliyet/projelere yer verilmemelidir. Halihazırda yürütülen veya yürütülmesi planlanan faaliyetler/projeler mutlaka bir hedefle ilişkilendirilmelidir. Belirlenen faaliyet ve projelerin kuruluş stratejik planında yer alması zorunlu değildir sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Maliye Bakanlığı da; Kamu idarelerinin, bütçelerini stratejik planlarında yer alan vizyon, misyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamaları, Bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu, İdarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme konusunda sorumlu kılınmıştır. Kanun, performans göstergeleri konusunu Maliye Bakanlığı, DPT ve ilgili kamu idaresinin birlikte kararlaştırmasını ve bu göstergelerin o idarenin bütçesinde yer almasını, performans denetimlerinin de bu göstergelere göre yapılmasını öngörmektedir sayılı Kanunda tarihinde yapılan değişiklikler ile bütün bakanlıklarda kamu kurumlarının stratejik yönetim ve planlama faaliyetlerini organize etmek üzere Strateji Geliştirme Başkanlıkları kurularak tarihinden itibaren faaliyete geçirilmiştir. Strateji geliştirme birimleri strateji geliştirme fonksiyonunun yanı sıra mali hizmetleri de yürütmekle görevli kılınmıştır. 12

20 Stratejik Planlamanın Kamu Yönetimimiz Açısından Önemi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun öngördüğü yeni kamu mali yönetim sistemi, kaynakların etkin kullanımı açısından stratejik planlamayı ve performans esaslı bütçelemeyi ön plana çıkarmaktadır. Bütçeleme sürecinde stratejik planlar artık kuruluş bütçeleriyle birlikte anılır hale gelmektedir. Ayrıca performans esaslı bütçelemeye geçilmesinin ve hesap verme sorumluluğunun sağlanmasının da yine stratejik planlar aracılığıyla olacağı anlaşılmaktadır. Ülkemiz kamu kesiminde stratejik planlama uygulamasından beklenen faydalar şu şekilde sıralanabilir: 16 - Plan, program ve bütçe arasındaki ilişkinin güçlendirilmesine katkıda bulunması. - Kamuda etkin bir yönetim ve harcama sisteminin kurulmasında başlangıç noktası oluşturması. - Kuruluşların belirli bir hedefe yönelik olmayan kısa vadeli ve anlık işlerde yoğunlaşmaları yerine, orta vadeli ve somut hedeflere dayalı planlama anlayışına sahip olmalarını sağlaması. - Vizyon değerlendirmesi ile sürekli gelişme, yeni gelişmelere göre kendini yenileme, hizmet kalitesi, etkinliği ve çeşitliliğinin artırılması anlayışını getirmesi. - Performans göstergelerinin oluşturulması zorunluluğu nedeniyle kuruluşların her türlü planlama ve uygulama faaliyetlerini etkinlik, yerindelik, katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu ilkeleri doğrultusunda şekillendirmesini sağlaması. - Süreçlere entegre olmuş bir şekilde denetim ve izlemeyi kolaylaştırması. - Düzenli olarak veri toplama ve sonuçları analiz etme alışkanlığını kazandırması. 16 Kutluhan YILMAZ: a.g.m.,

21 - Kuruluşlarda katılımcı yönetimi geliştirmesi. Ancak belirtilen faydaların elde edilebilmesi ve etkin bir uygulamanın sağlanabilmesi büyük ölçüde süreçte yer alanların özellikle üst yönetim kademesinin çalışmaları sahiplenmesine bağlıdır PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME Son yıllarda, kamu hizmetlerinin kalitesinin yükseltilmesi, kaynak kullanım kapasitesinin arttırılması, kaynak kullanımında etkililik, verimlilik ve tutumluluğun sağlanmasına yönelik olarak, birçok gelişmiş / gelişmekte olan ülkede olduğu gibi ülkemizde de kamu mali yönetiminde yapısal değişikliklere gidilmiştir. Bu önemli değişikliklerin başında stratejik planlamaya ve beraberinde performans esaslı bütçelemeye geçiş yer almaktadır sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, çıktı/sonuç odaklı bir yönetim anlayışı getirerek, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanmasını amaçlamaktadır. Bu amacın gerçekleştirilebilmesi için kamu kurumlarında performansa dayalı bütçe uygulamalarına geçiş öngörülmektedir. Performans esaslı bütçeleme, kurumların tahsis edilen kaynaklar ile ne yaptıkları veya ne yapacaklarına ilişkin bilgiler içeren bütçedir. Bu tanımdan anlaşılması gereken, performans bilgilerinin bütçe dokümanlarının bir parçası olduğu veya ödeneklerin belli hedefler ve sonuçlar doğrultusunda gruplandırıldığı bir bütçeleme sistemidir. Performans esaslı bütçeleme daha dar bir çerçevede, tahsis edilen ödenekleri ölçülebilir sonuçlara bağlayan bir bütçe çeşidi olarak tanımlanabilmektedir. 17 Bu noktada performans ölçümü kavramı karşımıza 17 OECD, Policy Brief, Public Sector Modernization : Governing for Performance, October, 2004, 5, ( ) 14

22 çıkmaktadır. Performans ölçümü ile gerçekleştirilmek istenen nihai amaç, kamusal mal ve hizmetlerin kalitesinin arttırılmasıdır Performans Ölçümü Performans esaslı bütçelemenin en önemli kısmını, hedefler ile kaynakların ilişkilendirilmesi ve hedefler doğrultusunda kamu kesiminin performansının ölçülmesi oluşturmaktadır. Performans ölçümü, performans esaslı bütçelemenin her aşaması için büyük önem taşımaktadır. Performansın ölçülmesi için gerekli olan en önemli unsurlardan biri performans ölçüm sistemlerinin oluşturulmasıdır. İyi bir performans ölçüm sistemi, güvenilir ve yeterli bilgilerin toplanmasını sağlamalıdır. Sistematik şekilde veri üretilmesi, üretilen verilerin güvenilirliğinin sağlanması önemlidir. Güvenilir olmayan veri üretilmesi bu veriler vasıtasıyla üretilecek bilgilerin karar vericiler tarafından kullanılmamasına sebep olabilir Performans Ölçümünün İşlevleri Performans ölçümü ile öncelikle iyi veya kötü performansın ortaya çıkarılması sağlanır. Daha sonra mal ve hizmet üretenlerin üzerinde bu yolla kamuoyu baskısı oluşturulması amaçlanır ve son olarak da bu kamuoyu baskısının daha kaliteli mal ve hizmet üretimine yol açması hedeflenir. Performans ölçümü etkin hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesine yardımcı olur. Bir kurumun stratejik amaç ve hedefleri ile performans hedeflerinin ne ölçüde yerine getirildiğini gösterir. Bu nedenle performansın ölçülmesi yoluyla, hesapverilebilirliğin sağlanması için uygun bir zemin sağlanmış olmaktadır. Çalışanların performansının ölçülmesi de performans ölçümünün bir parçasıdır. Kişisel performansın ölçülmesi ile kişiler bir bütün olarak kurum performansına katkılarını görebilirler. Kişilerin 18 Esin ORAL: Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan, 2005, 40, 3 ( ) 15

23 yaptıkları işi algılaması, kurum içinde kendilerinden beklenenleri anlayarak kendi kendilerine ilerleme kaydetmelerini sağlar. Performans kültürü geliştiğinde çalışanlar kendi gündelik işleri yanında kurum performansının sürekli olarak arttırılmasına da katkıda bulunacaklardır. 19 Performans ölçümünün diğer bir işlevi de yaptırım amacıyla kullanılmasıdır. Performans ölçümüne dayanılarak değerlendirme yapılması ve bu değerlendirme sonuçlarına göre iyi performansın ödüllendirilmesi ve kötü performansın cezalandırılması mümkün olmaktadır. Son olarak performans ölçümü performans yönetiminin en önemli parçasıdır. Performans ölçümünün sonuçlarından etkili bir şekilde yararlanmak için performans yönetimi amacıyla kullanılması gerekir. Performans yönetimi, kurumu ileriye götürecek amaçların oluşturulmasını, kaynakların dağılımını ve öncelikli alanlara tahsisini sağlayarak uygulanan politikaların belirlenen amaçlara ulaşmayı güvence altına alıp almadığını kontrol eden ve kurumsal kültür ile kurumsal sistem ve süreçler üzerinde olumlu etkiler meydana getirmek üzere performans bilgisini kullanan bir yönetim sistemi olarak tanımlanmaktadır. Performans ölçümü ile yönetimde bilgiye dayalı karar alma süreçlerinin oluşturulması hedeflenmektedir. 20 Kamu yönetiminde performansın ölçülebilmesi için öncelikle idarecilerin daha fazla yetkiye sahip olmaları gerekir. Bütün kararların merkezden verilmesi yerine, merkezi kurumlar çerçeveyi ve genel kuralları belirleyen politika belirleyici kurumlar haline gelmelidir. İdarecilere, belirlenen uzun vadeli politikalar çerçevesinde kendi kısa vadeli hedeflerini belirlemeleri ve bu hedefler doğrultusunda kaynak kullanabilmeleri konusunda karar alma süreçlerinde esneklikler tanımak gerekmektedir. Bu sayede performansın ölçülmesi ve değerlendirilmesi mümkün olabilecektir Ebru YENİCE: Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Sayıştay Dergisi, sayı 61, 58, ( ) 20 Ebru YENİCE: a.g.m., Esin ORAL: a.g.r.,

24 Performans ölçümü için çeşitli araçlar kullanılmakta olup performans göstergeleri bu araçlardan bir tanesidir Performans Göstergeleri Performans göstergeleri, kamu idarelerinin stratejik amaç ve hedefleri ile performans hedeflerinin yerine getirilmesinde ulaşılan sonuçları ölçmek ve değerlendirmek için kullanılan ve performans denetimine temel oluşturan araçlardır. Kamu idarelerinin yürüttükleri faaliyetlerin her boyutunu (girdi, süreç, çıktı, sonuç) ölçmek ve değerlendirmek için oluşturulan performans göstergeleri kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığını ölçmeye yardımcı olur Performans Göstergelerinin Sınıflandırılması Performans göstergeleri, üretimin/hizmetin hangi aşamasına ilişkin olduğuna ve ürünün/ hizmetin hangi özelliğini ölçtüğüne göre şu şekilde sınıflandırılabilir: 22 Girdi, çıktı ve sonuç göstergeleri Girdi, çıktı ve sonuçlar arasındaki ilişkilere dayanan göstergeler (Verimlilik, Etkinlik Göstergeleri) Kalite göstergeleri Girdi göstergeleri: Girdiler, bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken beşeri, mali ve fiziksel kaynaklardır. Girdi göstergeleri, belirli bir malı veya hizmeti üretmek için gerekli olan kaynaklara ilişkin bilgileri gösterir ve karar vericilerin girdilere ilişkin olarak değerlendirme yapmalarında kullanılır. Örnek olarak okumayazma projesine tahsis edilen derslik sayısı, kullanılan araç/ gereç sayısı verilebilir. 22 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar için Taslak), Ankara, Aralık, 2004,

25 Çıktı göstergeleri: Kurumun ürettiği nihai mal ve hizmet miktarına ilişkin bilgi sağlar. Buna karşın bu göstergeler, tek başına, faaliyetin verimliliği, etkinliği ve ürün kalitesi hakkında yeterli bilgi vermez. Örnek olarak taşınan yolcu sayısı, incelenen mükellef sayısı ele alınabilir. Sonuç göstergeleri: Kamu idarelerinin ürettiği ürün ve hizmetlerin, ürünleri kullanan ve hizmetten yararlananlar veya toplum üzerindeki etkilerini gösterir. Bu etkiler, faaliyetin hitap ettiği kitlenin tutum ve davranışlarına, sosyal konumuna, bilgi düzeyine, değer yargılarına ve yeteneklerine bağlı olarak değişir. Sonuç göstergeleri uzun vadede elde edildiklerinden ve dışsal faktörlerden önemli ölçüde etkilendiklerinden ölçülmesi çıktı göstergeleri ile karşılaştırıldığında daha zordur. Ancak sonuç göstergeleri ile stratejik amaç ve hedefler arasında doğrudan ilgi kurmak mümkündür. Örnek olarak okuryazarlık oranındaki artış yüzdesi, bulaşıcı hastalıklardan ölenlerin sayısındaki azalma verilebilir. Verimlilik Göstergeleri: Belirlenen bir girdi düzeyi ile en yüksek çıktının elde edilip edilmediğine ilişkin bilgi sağlar. Verimlilik göstergeleri, çıktı ile girdi miktarı birbirine oranlanarak hesaplanır. Verimlilikte artışın bir kurumda çıktı kalitesi düşürülerek arttırılması tehlikesi vardır. Örneğin girdi miktarı sabit iken daha fazla miktarda ancak daha düşük kalitede çıktı üretilmesi verimliliği arttırır. Bu nedenle verimlilik göstergelerinin kalite göstergeleri ile dengelenerek kullanılması gerekmektedir. Örnek olarak birim zamanda (saat, gün, ay) tamamlanan işlem miktarı, danışman başına düşen hizmet verilen kişi sayısı verilebilir. Etkinlik (Etkililik) Göstergeleri: Etkinlik, hedeflere ulaşma derecesini gösterir. Etkinlik göstergeleri, çıktı ile sonuçlar arasındaki ilişkileri yani, çıktıların beklenen sonuçlara yol açıp açmadığını inceler. Sonuçlar, dışsal faktörlere bağlı olarak değiştiğinden etkinlik göstergeleri de bu faktörlere bağlı olarak değişir. İdareler, etkinlik göstergelerini etkilemede sınırlı bir yeteneğe sahiptir. Etkinlik göstergeleri sonuç/çıktı formülü kullanılarak hesaplanır. Belirli bir çıktı toplumda istenen sonuçlara yol açacak şekilde kullanılıyorsa bu çıktıların etkili olarak kullanıldığı sonucuna varılır. Örnek olarak meslek edindirme kursunu başarı ile 18

26 bitirenlerden bir yıl içinde iş bulabilenlerin oranı, önlem alınan kaza kara noktalarında kaza şiddetinin azalma oranı verilebilir. Kalite Göstergeleri: Kalite göstergeleri, kamu idaresinin sunduğu ürün ve hizmetlerin, kullanıcı istekleri ve gereksinimlerini karşılama düzeyinin, ürünlerin standartlara uygunluğunun ve hatasız olma derecesinin ölçülmesinde kullanılan araçlardır. Kalite göstergeleri ile bir hizmetin ne kadar iyi yerine getirildiği ölçülebilmesine karşın, bu hizmetlerin toplumda ne gibi sonuçlar meydana getirdiği ölçülememektedir. O yüzden kalite göstergelerinin tek başına kullanılmaması, sonuç göstergeleri ile dengelenmesi gerekir. Örnek olarak öğretmenlerinden memnun olan kursiyerlerin yüzdesi, yemek hizmetine ilişkin şikâyet oranı, belediye otobüslerinin duraklardan zamanında geçme oranı, üniversite akademik personelinin yayınlarına uluslararası atıf endekslerindeki ortalama atıf sayısı verilebilir Performans Göstergelerinin Özellikleri İdarelerin oluşturacakları performans göstergelerinin taşımaları gereken özellikler şu şekilde sıralanabilir: 23 İlgili olmalıdır: Performans göstergeleri, idarenin misyon, vizyon, amaçları ve hedefleri ile yürüteceği faaliyetlerle doğrudan ilgili olmalı, idarenin neyi başarmaya çalıştığını ölçmelidir. İdarenin, faaliyetleri ve hedefleri ile ilgisi olmayan göstergeler oluşturulmamalıdır. Hesap verme sorumluluğu ile bağlantılı olmalıdır: Belirlenecek performans göstergeleri, faaliyetlerin yürütülmesinden sorumlu olanların performansını ölçebilecek ve kısmen dahi olsa idare yönetimince etkilenebilecek nitelikte olmalıdır. İdare tarafından etkilenebilecek faktörlerin 23 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi,

27 yanında dışsal faktörlere de bağlı göstergelerin tespit edilmesi halinde dışsal faktörlerin etkisi açıkça belirlenip performans değerlendirmesinde dikkate alınmalıdır. Dengeli olmalıdır: Performans göstergelerinin sayı ve nitelikleri idare faaliyetlerinin tüm yönlerini kapsayacak şekilde belirlenir. Göstergelerin dengeli belirlenmemesi halinde, yöneticiler faaliyetlerin sadece belli bir yönüne yoğunlaşır. Bu durum faaliyetlerde sapmalara ya da ters teşviklere neden olur ve faaliyetlerden beklenmeyen sonuçlar elde edilir. Bu sakıncalar özellikle kalite yerine nicel göstergelerin seçilmesi durumunda ortaya çıkar. Fayda-maliyet analizi yapılmalıdır: Performans göstergelerine ilişkin verilerin toplanma ve değerlendirme maliyetlerinin makul ve kabul edilebilir bir seviyede olması gerekir. Performans bilgilerini toplama maliyeti, bilgilerden elde edilecek olan faydadan çok olmamalıdır. Performans göstergeleri belirlenirken mevcut veriler ve ulusal istatistiklerden öncelikle yararlanılmalı, elde mevcut veri olmadığı takdirde, veri üretme yoluna gidilmelidir. Farklı kamu idarelerinin müştereken kullanacağı veriler söz konusu olduğunda, veri toplamada ortak bir sistem oluşturulabilir. Güvenilir olmalıdır: Performans göstergeleri, doğru ve güvenilir verilere dayanmalıdır. Bu nedenle sağlıklı bir performans bilgi sisteminin oluşturulması önemlidir. Performans verilerinin hizmeti sunanların istekleri doğrultusunda yönlendirilmesini engellemek için bu verilerin toplanması ve işlenmesi süreçlerinin düzenli olarak denetlenmesi gerekir. Karşılaştırılabilir olmalıdır: Performans göstergeleri hem geçmiş dönemlerle hem de başka idarelerin benzer faaliyetleriyle karşılaştırılabilir olmalıdır. Performans göstergelerinin karşılaştırılabilir olması için standart tanımlar mevcutsa bunlar kullanılır. Bunun 20

28 yanında, tanımların zaman içerisindeki değişimi en az düzeye indirilmelidir. Gösterge tanımlarının değişmesi durumunda, değişiklikler açıklanır ve bu değişimin göstergelere etkisi tahmin edilerek belirtilir. İhtiyaç halinde yeni göstergeler oluşturulması veya mevcut göstergelerin değiştirilmesi gerekebilir. Ancak performans göstergelerinde yapılacak değişikliklerin performansın izlenmesini zorlaştırmamasına dikkat edilir TÜRKİYE DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME Genel anlamda mevcut kaynaklarla en yüksek çıktının elde edilmesini amaçlayan bir sistem olan performans esaslı bütçeleme, ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yasal çerçeveye oturtulmuştur sayılı Kanun ile performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmıştır. Kanun uyarınca genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamındaki idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler bütçelerini performans esaslı bütçeleme sistemine göre hazırlamak ve uygulamak zorundadır. Kanunun 9 uncu maddesi ile performans esaslı bütçeleme sistemine geçiş yönetimi konusunda Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ile Maliye Bakanlığı na yetki verilmiştir. Maddeye göre stratejik planlama ile ilgili usul ve esaslar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, performans esaslı bütçeleme ile ilgili usul ve esaslar ise Maliye Bakanlığınca belirlenecektir. Kanun incelendiğinde performans esaslı bütçelemenin 3 temel unsur üzerine oturtulduğu ve bu unsurların sırasıyla; orta ve uzun vadeli stratejik planlar, bu 21

29 planların yıllık uygulamalarını gösteren yıllık performans programları ile performans programları uyarınca yürütülen faaliyetlere ilişkin sonuçları gösteren faaliyet raporları olduğu anlaşılmaktadır sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre merkezi yönetim bütçe kanunu çok yıllı bütçeleme anlayışına göre, bütçe yılı ve izleyen iki mali yıla ilişkin bilgileri kapsayacak şekilde hazırlanacaktır. Buna göre merkezi bütçe kanununda üç yıla ait bütçe tahminleri bulunacaktır. Kanununun 9 uncu maddesi uyarınca kamu idareleri düzeyinde politika belirleme aracı olarak stratejik planlar getirilmektedir. Kamu idareleri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının belirleyeceği usul ve esaslar doğrultusunda katılımcı yöntemlerle misyon ve vizyonlarını, stratejik amaç ve hedeflerini ve performans göstergelerini içeren idare stratejik planlarını hazırlayacaklardır. Aynı maddede kamu idarelerinin bütçelerini, Maliye Bakanlığınca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde, stratejik planda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına göre hazırlayacakları belirtilmektedir. Kısaca artık performans esaslı bütçeleme sistemine geçilecektir. Bu maddede, performans programlarına yer verilmeyip, bütçelerin stratejik planlarla bağlantılı bir şekilde hazırlanacağı belirtilmekle beraber, Kanunun diğer maddelerinde performans programlarından bahsedilmektedir. Özellikle Kanunun 41 inci maddesinde, faaliyet raporlarının stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetlerin, belirlenmiş göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanacağı belirtilmektedir Performans Programı Performans esaslı bütçelemenin üç temel unsurundan biri Performans Programlarıdır. 22

30 Performans programları, stratejik planlarla bütçeler arasında daha güçlü bir bağ kurulmasını sağlayan araçlardır. Bu kapsamda, performans programlarında, stratejik planlarda yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflere ilişkin yıllık hedefler, söz konusu hedefleri gerçekleştirmek üzere belirlenen faaliyet-projeler ile bunların kaynak ihtiyacı yer almaktadır. Performans hedeflerine ne derece ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek üzere oluşturulan performans göstergelerine de bu programlarda yer verilmektedir. Bütçe hazırlık sürecine entegre edilen performans programı, idare bütçelerinin stratejik planlarda belirlenmiş amaç ve hedefler doğrultusunda hazırlanmasına yardımcı olmaktadır. Stratejik plan, performans programı ve bütçe ilişkisi şekil 1 de gösterilmektedir. Şekil 1: Stratejik Plan ve Performans Programı İlişkisi 24 Stratejik Plan Misyon Vizyon Stratejik Amaç Orta ve Uzun Vadeli Stratejik Amaç Orta ve Uzun Vadeli Stratejik Hedef Orta Vadeli Stratejik Hedef Orta Vadeli Stratejik Hedef Orta Vadeli Stratejik Hedef Orta Vadeli Performans Hedefi Yıllık Performans Hedefi Yıllık Performans Hedefi Yıllık Performans Hedefi Yıllık Performans Programı 24 Esin ORAL: a.g.r.,

31 Performans Programı Hazırlama Süreci Performans programları ile ilgili usul ve esaslar öncelikle Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce hazırlanan Performans Esaslı Bütçeleme Rehberinde, ikincil mevzuat çalışmalarının tamamlanmasıyla beraber Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelikte ve Performans Programı Hazırlama Rehberinde belirlenmiştir. Performans Programları Hakkında Yönetmelik kapsamında, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç tüm kamu idareleri yer almakta olup performans programı hazırlamakla yükümlüdürler. Ancak ülke çıkarlarına yönelik gizlilik gerektiren bilgiler nedeniyle, Milli Savunma Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ile Sahil Güvenlik Komutanlığının performans programı hazırlama konusunda zorunlulukları bulunmamaktadır. Performans programı hazırlama rehberine göre performans programları, bütçe dokümanlarında mali bilgilerin yanında, performans bilgilerinin de yer almasını sağlayarak, çıktı ve sonuç odaklı bir bütçeleme anlayışını ön plana çıkarmakta, yeni kamu mali yönetim sistemimizin dayandığı mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine işlerlik kazandırmaktadır. Bu doğrultuda performans programları, harcama birimleri ve idare düzeyinde hazırlanmakta; idare ve birim performans programlarının hazırlanmasına yönelik çalışmalar, önceliklerin ve hedeflerin belirlenmesi yönüyle üst yöneticiden harcama birimlerine doğru, maliyet ve kaynak ihtiyacının belirlenmesi boyutuyla faaliyet-projelerden stratejik amaçlara doğru işleyen ve birbirini tamamlayan süreçlerden oluşmaktadır. Rehberde performans programı hazırlama sürecine ilişkin aşamalar şu şekilde sıralanmıştır: - Kamu idarelerinin üst yönetimlerince program dönemine ilişkin temel stratejinin belirlenmesi, 24

32 - Birim performans programlarının hazırlanması, - Mali hizmetler birimlerince birim performans programları esas alınarak idare performans programlarının oluşturulması. Şekil 2: Performans Programı Hazırlama Süreci 25 Öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin belirlenmesi İdare performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesi Üst Yönetim Birim performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesi Birim performans hedeflerinin kaynak ihtiyacının tespiti Harcama Birimleri Birim Performans Programının Oluşturulması Birim performans programlarının konsolidasyonu İdare düzeyinde dağıtılacak giderlerin dağıtımı Mali Hizmetler Birimi İdare Performans Programının Oluşturulması Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi Bu aşamada kamu idarelerinin, kalkınma planı, hükümet programı, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklarını göz önünde bulundurarak, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerden program 25 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Performans Programı Hazırlama Rehberi, Ankara, Temmuz, 2008,

33 döneminde hangilerine, ne ölçüde öncelik verecekleri üst yönetici, harcama yetkilileri 26 ve diğer ilgili tarafların katılımıyla belirlenir. İdarenin stratejik planında yer alan amaç ve hedefleri doğrultusunda program döneminde ulaşmak istediği performans seviyelerini gösteren performans hedefleri ve bunlara ilişkin göstergeler, belirlenen öncelikler çerçevesinde kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından eş zamanlı olarak oluşturulur. Bu süreçte, idare performans hedefleriyle ilgili harcama birimleri de belirlenir. Belirlenen hususlar, üst yönetici tarafından en geç Mayıs ayı itibariyle harcama birimlerine duyurulur. Rehbere göre idare performans hedeflerinin belirlenmesi aşamasında temel kısıt, idarenin program döneminde sahip olabileceği kaynaklardır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri 27 açısından kaynakların sınırını orta vadeli mali plan ile belirlenen ödenek teklif tavanları ve idarelerin bütçe dışından sağlayabileceği diğer kaynaklar oluşturmaktadır. Genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idareleri ise sahip oldukları bütçe içi ve dışı kaynaklar ölçüsünde hedeflerini belirlerler. Üst yönetici ve harcama yetkililerince belirlenen idare performans hedeflerinin tek bir harcama birimine yönelik olmasından ziyade, ilgili yılda idare düzeyinde belirlenen ve birden fazla harcama birimini ilgilendiren hedefler olması gerekmektedir. Ancak, zorunlu durumlarda (mevcut stratejik planlarda hedeflerin sadece bir harcama birimi ile ilişkilendirilmiş olması veya özelliği olan bir idare performans hedefinin tek bir harcama birimince gerçekleştirilebilir olması halleri gibi) sadece bir harcama birimince yerine getirilecek idare performans hedefleri de belirlenebilir. Rehber kapsamında idare performans hedeflerinin; 26 Üst yönetici, Milli Savunma Bakanlığında Bakanı, bakanlıklarda müsteşarı, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticiyi, il özel idarelerinde valiyi ve belediyelerde belediye başkanını; harcama yetkilisi ise bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisini ifade eder. 27 Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri; Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerdir. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ise genel bütçe kapsamındaki idareler, özel bütçe kapsamındaki idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlardır. 26