T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ ANABİLİM DALI KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ ÇEVRE VE SAYIŞTAY

Transkript

1 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ ANABİLİM DALI KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ ÇEVRE VE SAYIŞTAY Doktora Tezi Mehmet Efendi Ankara-2005

2 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ ANABİLİM DALI KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ ÇEVRE VE SAYIŞTAY Doktora Tezi Mehmet Efendi Tez Danışmanı Prof. Dr. Can Hamamcı Ankara

3 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ ANABİLİM DALI KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ ÇEVRE VE SAYIŞTAY Doktora Tezi Tez Danışmanı: Prof. Dr. Can Hamamcı Tez Jürisi Üyeleri Adı ve Soyadı : Prof. Dr. Can Hamamcı Prof. Dr. Ruşen Keleş Prof. Dr. Cevat Geray Prof. Dr. Erdal Onar Doç Dr. Yalçın Karatepe İmzası_... Tez Sınavı Tarihi:

4 İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER 4 KISALTMALAR 6 GİRİŞ 8 I. BÖLÜM ÇEVRE ÇEVRE SORUNSALI Çevre Tanımı: Çevre Sorunlarının Ortaya Çıkışı: Çevre Sorunlarının Özellikleri: Çevre Sorunlarının Sorumluları: Başlıca Cevre Değerleri ve Çevre Sorunları: Hava ve Hava Kirliliği: Su ve Su Kirliliği: Toprak ve Toprak Kirliliği: Gürültü Kirliliği: Radyasyon: Katı Atıklar: Flora Fauna: Biyolojik Çeşitlilik: Çölleşmeyle Mücadele: Kıyı ve Deniz Kirliği: Kültürel Çevre: ÇEVRENİN HUKUK YOLUYLA KORUNMASI Çevre Hukukunun Doğuşu: Çevre Hukukunun Gelişimi: Sürdürülebilir Kalkınma: Çevre Hukukunun Temel İlkeleri: Önleme İlkesi: İşbirliği ve Eşgüdüm İlkesi: Entegrasyon İlkesi: Kirleten Öder İlkesi: TÜRKİYE DE ÇEVRE POLİTİKALARI VE ÖRGÜTLENMESİ Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı (UÇEP): Kalkınma Planlarında Çevre: Çevre Yönetimi (Çevre Örgütlenmesi): ÇEVREYİ KORUMADA İKİ ÖNEMLİ ARAÇ (ÇED VE DENETİM) Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED): Çevre Denetimi: Türkiye de Çevre Yönetimince Uygulanan Çevre Denetimi: Çevre Denetiminin Başlıca Hukuki Dayanakları: Çevre Denetiminin Etkinliği: 85 II. BÖLÜM SAYIŞTAY SAYIŞTAY LARIN DOĞUŞU SAYIŞTAY IN KURULUŞU VE ZAMAN İÇİNDEKİ GELİŞİMİ 95 4

5 Osmanlı Döneminde: Cumhuriyet Döneminde: Sayıştay'ın Vizyon ve Misyonu: Sayıştay ın Konumu: Yapı ve Kuruluş: SAYIŞTAY IN BAĞIMSIZLIĞI Görevlilerin Bağımsızlığı: Mali Bağımsızlık: SAYIŞTAY IN YETKİLERİ Denetimin Yürütülmesi: Sayıştay da Denetimin Yürütülmesi: Denetim Sonuçlarının Uygulanması: GÖREV VE YETKİ ALANI İlkeler: Denetlenecek Kuruluşların Niteliği: Sayıştay'ın Görev ve Yetki Alanı: DENETİM TEKNİKLERİ: Denetim Türleri: Performans Denetimi: 137 III. BÖLÜM SAYIŞTAY IN ÇEVREYE İLİŞKİN İŞLEVLERİ ULUSLARARASI SAYIŞTAY LAR BİRLİKLERİNİN ÇEVREYE BAKIŞI VE FAALİYETLERİ Sayıştayların Çevreye Bakışı: Çevre Denetiminin Kısa Tarihçesi: INTOSAI Çevre Denetimi Tavsiye Kararları: (Kahire Bildirisinde yer alan) INTOSAI ye Göre Çevre Denetiminde Sayıştayların Rol ve Sorumlulukları: Sayıştayların Çevre Denetimi Konusunda Kullanabilecekleri Metot ve Teknikler: Sayıştayların Çevre Denetimi Konusunda Genel Durumu: Çevre Denetiminde İşbirliği: WGEA nın Toplantıları: WGEA nın Eğitim Çalışmaları: EUROSAI nin Çalışmaları: ASOSAI nin Çalışmaları: Diğer Ülke Sayıştay larının Çevre Denetim Örnekleri: SON GELİŞMELERİN SAYIŞTAY A MUHTEMEL ETKİLERİ Avrupa Birliği ne Adaylık Sürecinin Sayıştay a Etkileri: Son Yasal Düzenlemelerin Sayıştay ca Yapılacak Çevre Denetimine Muhtemel Etkileri: Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK): Sayıştay Kanunu: Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırması Hakkında Kanun: SAYIŞTAY CA ÇEVRE DENETİMİ ALANINDA YAPILANLAR Mali Denetim Olarak Yapılanlar: Performans Denetimi Olarak Yapılanlar: SAYIŞTAY CA YAPILACAK ÇEVRE DENETİMİNE İLİŞKİN SWOT ANALİZİ 217 SONUÇ: 221 ÖZET: I 5

6 EKLER: EK:1 Çevre Denetimi ile İlgili Kanunlar: EK:2 Çevre Denetimi ile İlgili Uluslararası Sözleşme ve Protokoller: EK:3 Çevre Denetimi ile İlgili Tüzükler: EK:4 Çevre Denetimi ile İlgili Yönetmelikler: EK:5 Çevre Konulu Sayıştay Performans Denetim Raporlarının Basındaki Yankıları: KAYNAKÇA: IV IV IV VI VI VII XX KISALTMALAR ABD: Amerika Birleşik Devletleri AFROSAI: Afrika Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı ARABOSAI: Arap Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı ASOSAI: Asya Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı BM: Birleşmiş Milletler ÇED: Çevresel Etki Değerlendirmesi DPT: Devlet Planlama Teşkilatı EUROSAI: Avrupa Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı INTOSAI: (International Organisation of Supreme Audit Institutions) Yüksek Denetim Kurumları (Sayıştaylar) Uluslararası Teşkilatı KHK: Kanun Hükmünde Kararname KİT: Kamu İktisadi Teşebbüsleri KKÇ: Kıyı Kenar Çizgisi KMYKK: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu MARPOL: Denizlerin Gemiler Tarafından Kirletilmesinin Önlenmesi Hakkında U- luslararası Sözleşme. NAO: (National Audit Office) İngiliz Sayıştayı NEPA: (National Environmental Policy Act ) ABD Çevre Kanunu NGO: (Non Govermental Organizations) Hükümet Dışı Kuruluşlar OECD: İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı 6

7 OLECEFS: Pasifik Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı ÖÇKK: Özel Çevre Koruma Kurumu SİT: Tespiti yapılmış korunması gereken doğal ve kültürel varlıklar. SPASAI: Latin Amerika Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı STK: Sivil Toplum Kuruluşları STÖ: Sivil Toplum Örgütleri SWOT: (Strengthen, Weakness, Opportunities, Threaten) Bir konuya ilişkin fırsatlar, tehditler ile güçlü ve zayıf yönlerin birlikte değerlendirildiği analiz tekniği. TAU: Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi UÇEP: Türkiye Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı UNDP: Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı UNEP: Birleşmiş Milletler Çevre Programı VET: Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk (Performans denetimine Türkiye de verilen isimlerden biri.) VGM: Vakıflar Genel Müdürlüğü WGEA: (Working Group on Environmental Auditing) INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu WHO: Dünya Sağlık Örgütü YDK: Yüksek Denetim Kurumları (sayıştaylar için kullanılan isimlerden biri.) 7

8 GİRİŞ Sayıştaylar bütçe uygulamalarının denetimini parlamento adına yapmak üzere kurulmuş organlardır. Zaman içinde Sayıştayların tüm kamu fonlarını denetlemelerinin yanında, parlamento adına denetim yapan örgütler olarak parlamentoyu ilgilendiren her konuda denetim ve araştırmalar yapmak ve sonuçlarını parlamento ve kamuoyuna bildirmekle görevli oldukları anlayışı yaygınlaşmıştır. Bu anlayış çerçevesinde tüm insanlığın ortak değerleri olan çevre değerlerinin korunması konusunda da çağdaş ülkelerde Sayıştayların üzerine önemli görevlerin düştüğü kabul edilmektedir. Sayıştayların çevre konusunda yapacakları denetimlerin, çevrenin korunmasına ve geliştirilmesine önemli katkılarının olacağı savunulmaktadır. Denetim sonuçlarının kamuoyuna açıklanmasının çevre bilincinin ve katılımın gelişimine, parlamentoya bildirilmesinin de çevre konusunda yapılacak yasal düzenlemelerin daha sağlıklı oluşmasına katkıda bulunacağı varsayılmaktadır. Ayrıca bu denetimler sonucunda hazırlanacak raporlardaki bulgu ve tavsiyelerin çevrenin yönetiminden sorumlu idari birimlere de ışık tutacağı ve yön vereceği kabul edilmektedir. Türkiye de çevre konusunda çok değişik araştırma ve incelemeler yapılmış olmasına karşılık, TBMM adına denetim yapmakla görevli, Anayasal yüksek denetim kuruluşu olan Sayıştay ın yapacağı denetimlerle çevrenin korunmasına önemli katkılarının olabileceğine dair bir araştırma bulunmamaktadır. Bu çalışma ile; ülkemizde daha önce üzerinde düşünülmeyen Çevre ve Sayıştay ilişkisinin teorik ve uygulama düzeyinde ilk defa ele alınması amaçlanmaktadır. Bu haliyle tezin kamu yönetimine kuramsal yaklaşıma ve uygulamaya dönük önemli katkılarının olacağı düşünülmektedir. Çalışma içinde, diğer ülkelerin parlamento adına denetim yapan yüksek denetim kuruluşları için ülke adı ile birlikte Sayıştayı kelimesi kullanılmış olup, 8

9 bunların oluşturduğu uluslar arası üst birlikler için de Sayıştaylar birlikleri adı kullanılmıştır. Tezin Amacı: Sayıştay ın Anayasal ve yasal görevlerinin arasında çevre konusunda da denetimler yapmamın ve denetim sonuçlarını kamuoyu ve TBMM ne bildirmenin de bulunduğunun ortaya konulmasıdır, ayrıca Sayıştay ın çevre konusunda yapacağı denetimlere ilişkin ilkelerin ve uygulamaların neler olması gerektiği de irdelenecektir. Kavramsal Çerçeve: Çevre kavramının doğuşu ve zaman içinde gelişiminin özetlenmesi. Sayıştayların doğuşu ve zaman içinde değişen rollerinin irdelenmesi. Çevre Hukukunun oluşum ve gelişiminin irdelenmesi. Çevre Hukuku içinde gelişen Çevre Denetimi kavram ve uygulamalarının incelenmesi. Çevre ve Sayıştay kavramlarının birlikte düşünülmesinin düşünsel ve yasal çerçevesinin ortaya konulması. Bu kapsamda Sayıştay ın yapacağı çevre denetiminin dayanak ve kapsamının tartışılması. Sayıştay ca yapılacak çevre denetimlerinin üstünlük (Anayasal ve yasal yetki sorununun bulunmaması, köklü denetim geçmişi, yürütmenin dışında bağımsız ve parlamento adına denetim yapmanın avantajları, yabancı Sayıştayların uygulamaları v.b.) ve zorluklarının (Denetçilerin gelişen çevre ve çevre hukuku konularındaki bilgi ve deneyim eksiklikleri, çevre konusunda eylemleri bulunan kurum ve kuruluşlar ile TBMM nin bu tür denetime hazır olmamaları, çevre eğitim, bilinç ve kültürünün gelişmemiş olması v.b.) ortaya konması. Uluslararası Sayıştaylar Birliğinin (INTOSAI) ve Bölgesel Sayıştaylar Birliklerinin (EUROSAI. ASOSAI gibi) kuruluşların, üye Sayıştaylara önerdikleri çevre denetimi konusundaki ilke, standart ve uygulamaların incelenmesi. Çevre denetimi konusunda etkin çalışmalar yapan yabancı Sayıştayların çalışmalarının ince- 9

10 lenmesi ile ortaya konan bu çerçeve içinde Sayıştay ın durumunun tartışılması. Kirlilikle mücadele ve çevre koruması konusunda Sayıştay ın klasik denetim veya performans denetimi teknikleriyle yapabileceği katkıların çerçevesinin ortaya konması. Sayıştay ın yapacağı çevre denetimleri sonucunda ortaya konacak denetim sonuçlarının Sayıştay içinde ve TBMM de tabi olacağı prosedür ve yaptırımların incelenmesi. performans denetimi tekniği ile yapılacak çevre denetim sonuçlarının kamuoyu ve TBMM ne sunulmasından beklenen yararların tartışılması. Varsayımlar: -Tezin temel varsayımı Sayıştay ın görevleri arasında çevre denetimi yapmak da vardır. (Çevre; en dar anlamıyla çevre kirliliği ve bununla mücadele olarak ele alınsa bile bu mücadelenin kamu gücü olmadan ve önemli mali kaynaklar harcanmadan yapılamayacağı. Sayıştay ların da zaman içinde rollerinin değişmediği sadece mali kaynakların yasalara uygun harcanıp harcanmadığını denetleyen kurumlar oldukları kabul edilse bile pahalı bir konu olan çevre kirliliği ile mücadele konusunda denetim yapmalarının gerektiği.) -Çevre Hukukunun Sayıştay ca yapılacak çevre denetimleriyle hayata daha etkin olarak geçebileceği, -Sayıştay ca yapılacak çevre denetim sonuçlarının kamuoyunun gereksinim duyduğu doğru ve tarafsız bilgiyi sağlayacağı ve bu şekilde kamuoyunun çevre bilincinin sağlıklı gelişimine katkıda bulunacağı, -Çevre konusunda eylemleri bulunan kurumların çevreye ilişkin hizmetlerinin doğrudan özendirileceği, yönlendirileceği, kalitesinin artacağı, sürdürülebilir gelişmeler sağlanacağı, hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflığın gelişeceği, 10

11 -Denetlenen kurumlar için çevre konusunda maliyet etkinliği bulunan önerilerin geliştirilebileceği, -Pahalı bir konu olan çevre koruması konusunda olumlu parasal etkiler yaratılacağı, -TBMM nin çevre konusunda yapacağı yasal düzenlemelerin ve bütçe tahsislerinin daha sağlıklı, dengeli ve etkili oluşacağı, -Çevreye ilişkin eylemleri bulunan özel kişi veya kurumların eylemlerinin de çevreyi koruyacak ve bozmayacak şekilde oluşmasına dolaylı katkılarının olacağı,. -Çevre denetimi yapacak Sayıştay Denetçilerinin bu denetimi yapmak için yasal yetki sorunlarının bulunmadığı ancak bu konuda ciddi eğitim almaları gerektiği, -Çevre denetiminin klasik hukuka uygunluk (düzenlilik) denetimi yöntemiyle yapılabileceği gibi asıl etkin denetimin performans denetimi tekniğiyle sağlanacağı, -Performans denetimi tekniğiyle yapılacak çevre denetimi sonuçlarına ilişkin raporların Sayıştay içinde ve TBMM de tabi olacağı prosedür ve yaptırımların açıkça belli olmadığı, -Çevre konusunda eylemleri bulunan kurumların ve denetim sonuçlarını değerlendirecek kurumlar olan Sayıştay ve TBMM nin bu denetime henüz hazır olmadıkları, -AB ne katılım sürecinde ülkesel yol haritamızı çizen ulusal program kapsamında AB müktesebatı ile Türk mevzuatının uyumlaştırılması kapsamında Sayıştay ca yapılacak çevre denetiminin bu yöndeki çalışmalara dolaylı katkı sağlayabileceği, Varsayılmaktadır. Kapsam ve Sınırlılıklar: Çevre ile ilgili olarak; çevre fikrinin doğuşu, kapsamı ve zaman içindeki gelişimi, çevre kirliliği ve çevre sorunları, çevre hukuku ve hukuki düzenleme konuları ana hatlarıyla belirtilmiştir. çevre konusunda ülkemizdeki gelişmeler ve uygulamalar 11

12 genel olarak kamu yönetimi (merkezi ve yerel yönetimler dahil) çerçevesinde ele alınmış özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının faaliyetlerine girilmemiştir. Çevre denetimi konusunda Sayıştay dışındaki denetim birimlerince yapılan denetimler ana hatlarıyla incelenmiştir. Sayıştay konusunda; Sayıştayların doğuşu ve zaman içindeki rollerinin değişimi, kamu yönetimi ve Sayıştay denetimini etkileyen, özellikle son zamanlardaki hukuki düzenlemeler ana hatlarıyla incelenmiştir. Sayıştay ın kuruluş ve işleyişi ile örgüt yapısı ve denetim alan, yöntem ve teknikleri ile uygulamaları genel hatlarıyla incelendikten sonra, performans denetimi tekniğinin doğuşu, dayandığı felsefe, hukuki temelleri, kavramın kapsamı, değişik ülkelerde bu denetime verilen farklı isim ve işlevler, Türkiye de yaşanan uygulamalar ve denetim sonuçları ayrıntılı olarak irdelenmiştir. Son olarak da Sayıştay ca yapılan ve yapılabilecek çevre denetiminin kapsam, yöntem ve uygulamaları ile üstünlük ve zayıflıkları SWOT analizi tekniği ile ortaya konulmaya çalışılmıştır. Veri Toplama Tekniği: Tez, literatür ve kaynak taraması yöntemiyle oluşturulmuştur. Sayıştay, TBMM ve diğer kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarına ait kütüphanelerde bulunan konumuza ilişkin Türkçe ve İngilizce eserler, yabancı ülke uygulamaları için de daha çok Internet aracılığıyla elde edilecek kaynaklar taranmıştır. Konumuza ilişkin yayınlanmış veya yayınlanmamış gizliliği bulunmayan rapor ve yazışmalar da taranmıştır. Sayıştay ın çevre denetimine ilişkin ürettiği.raporlar incelenmiştir. 12

13 I. BÖLÜM ÇEVRE ÇEVRE SORUNSALI Çevre, canlıların içinde bulunduğu ve tüm yaşamsal faaliyetlerini sürdürdüğü ortam ya da koşullardır. İnsanoğlunun yeryüzünde son birkaç milyon yılda yaşadığı göz önünde bulundurulduğunda, neden çevre sorunlarının son yıllarda ciddi olarak yaşamı tehdit ettiği sorulabilir. Özellikle, endüstri devrimine kadar insanın doğaya olan sınırlı etkisi sonraki yıllarda ön plana çıkmış ve yaşamı tehdit eder hale gelmiştir. Endüstri devrimi ile birlikte insanoğlu, makineleri de kullanmak suretiyle doğayı etkileme konusundaki rolünü arttırmış, bu sayede daha geniş doğal alanlar insanın kullanımına sunulmuştur. Yaşama standartlarının giderek yükselmesi ve dünya nüfusundaki hızlı artış doğal kaynaklar üzerindeki baskıyı arttırmıştır. Artan nüfusun doyurulması, giydirilmesi ve barındırılabilmesi kaynak kullanımını hızlandırarak beraberinde ciddi çevre sorunlarını getirmiştir. Yaşamı tehdit eden bu durumu çarpıcı bir şekilde vurgulayan ilk çalışma Roma Kulübünce hazırlattırılan ve Büyümenin Sınırları 1 adını taşıyan rapordur. Rapor, karanlık bir tablo çizerek, doğal kaynakların nüfus artışına yetmeyeceğini söylemekte ve çevreyi korumak ve geliştirmek için gelişme hızının durdurulması gerektiğini belirtmekteydi. Sıfır Büyüme denilen bu yaklaşım birçok eleştiri aldı. Raporu, kimi az gelişmiş ülkeler kendileri için bir tuzak gözüyle eleştirdiler, kimi gelişmiş ülkeler de geri kalmış ülkelerin akçalı yardımlarla desteklenmesini istediler. Raporun 1 Rapor Massachussets Institute of Technology (MIT) tarafından hazırlanmıştır. 13

14 abartılı ve karamsar yapısının, kamuoyunun ilgisini çevre sorunlarına çekmek, güncel tartışma konusu yapmak bakımından yararlı olduğu da savunulmuştur. 2 Büyümenin Sınırları adlı çalışma ve onu eleştiren yazılar dünya kamuoyunda önemli yankı uyandırmıştır Çevre Tanımı: Çevre kavramı ilk bakışta ne kadar açık ve kolay anlaşılabilir görünmekte ise de kavram incelendikçe, ilgi alanı belirlenmeye çalışıldıkça, kavramın o denli karmaşık ve sınırlarının çizilmesinin güç olduğu ortaya çıkmaktadır. Genel bir tanımla çevre: İnsan faaliyetleri ve canlı varlıklar üzerinde hemen ya da süre içinde dolaylı yada dolaysız bir etkide bulunabilecek fiziksel, kimyasal, biyolojik ve toplumsal etkenlerin belirli bir zamandaki toplamıdır. 3 Çevre; bir bilim dalı, yeni bir hak, moda bir düşünce, bir efsane, doğa sevgisi, hippilerden kalma karşıcı bir akım, uygarlığı ve teknolojiyi yadsıyarak ilkelliğe dönüş, çevresel yıkım korkusu ile yoğrulmuş yeni bir yıldırı konusu, zengin ülkeler için lüks bir uğraş, büyümeyle çelişkili bir ütopya, gelişmekte olan ülkeler için bir tuzak, doğal kaynakların tüketildiğinin duyurulması, iktisatçıların ve filozofların büyümenin sınırları üzerine bir uyarı çığlığı, kirlilik karşıtı ürünlerin yer aldığı yeni bir piyasa olarak algılanmaktadır. Çevre bütün bu kavramları içerir. 4 Çevre; insanı etkileyen fiziksel, kimyasal ve biyolojik tüm sistemleri kapsamaktadır. Çevre genel anlamda fiziksel çevre ve toplumsal çevre olarak ele alınabilir. 2 Ruşen KELEŞ, Can HAMAMCI, Çevrebilim İmge Yayınevi Ankara-1993 s ibid s ibid s. 18, 19 14

15 Fiziki çevre içinde yaşanılan fiziksel ortam, toplumsal çevre ise insanın ekonomik, toplumsal ve siyasal sistem ilişkileridir. Fiziksel çevre doğal ve yapay çevre olarak iki gruba ayrılır. Doğal çevre insanın oluşumuna katkıda bulunmadığı çevredir. Yapay çevre ise insanın bilgi ve kültür birikimine dayanarak doğal çevreden aldığı kaynaklarla yarattığı çevredir. Sözlüklerde Çevreci, çevreciliğin ilkelerine inanan ve bunları geliştirmeye çalışan kimse olarak tanımlanmaktadır. Çevrecilik ise çevreye duyulan ilgiden kaynaklanan ve bu ilgiyi açıklayan ideolojiler ve uygulamalar olarak tarif edilmektedir Çevre Sorunlarının Ortaya Çıkışı: Çevre sorunları birden bire ortaya çıkmamış, zaman içinde birikerek varlığını duyurmuştur. Çevrenin kirlenmesi yada bozulması, çevreyi oluşturan öğelerin bu süreç içinde giderek niteliğinin değişmesi, değerinin yitmesidir. İnsan faaliyetleri sonucunda çevreye verilen zararlar, doğanın kendini yenileyebilme yeteneği sayesinde başlangıçta fark edilmemiş, hatta çevrenin zamanla bu kirliliği yok edeceği kanısı yaygınlaşmıştır. Ancak zaman içinde, sanılanın tersine, çevreye bırakılan kirliliğin nicel ve nitel olarak artması, çevrenin kendini yenileyebilme yeteneğinin çok üstüne çıkmış, çevre hızla bozulmaya başlamıştır. Hava, su, toprak kirlenmesiyle başlayıp, bitki örtüsü ve hayvan topluluklarının yok olmasına kadar uzanan çevre sorunları, en azından sorunlarla karşılaşanlarda belli bir gelecek kaygısı uyandırmıştır. 6 5 ibid s ibid s. 18, 19 15

16 Eskiden insanlar ya iklime uyum sağlar, ya da göç ederlerdi. Ama şimdilerde insanlar iklimi etkilemeye başladılar. Eğer yeryüzünü battaniye gibi saran sera gazlarının etkisi olmasaydı, dünyamız şu anda 30 C derece daha soğuk olurdu. Sera gazları belli bir miktarda yararlı, ama denge bozulup, söz konusu gazlar belli bir seviyeyi aştıkları zaman küresel ısınmaya neden oluyorlar. Batı ülkelerinde gerek çevreci hareketin doğuşu gerek çevre sorunlarının algılanışı bakımından 1970 odak yılı oluşturmasına karşın ülkemiz söz konusu olduğunda bu bağlamda on yıllık bir gecikme olduğu söylenebilir. Ülkemizin özellikle 1960 sonrası kalkınma çabalarıyla hızlı bir sanayileşme sürecine girmesi çevre sorunlarını gündeme getirmiştir. Artan çevre sorunları ilk kez 1973 yılında yürürlüğe giren III. Beş Yıllık Kalkınma Planında dile getirilmiş ve bu planda çeşitli önermeler yapılmıştır. Ancak sorunların hızlı artışı devam etmiş ve alınan tedbirler çözüm getirmemiştir. Hızlı kentleşme, göç, gecekondu, altyapı ve sosyal servislerin yetersizliği özellikle kentler için en önemli gündem maddesi haline gelmiştir. Toplumun Çevre Bilinci son yılda oldukça hızlı bir yükselme seyri i- çindedir. Kentliler, gelir ve öğrenim düzeyi yüksek olanlar, köylülere ve diğer kesimlere oranla daha çok duyarlılığa sahiptirler de kurulan ve 24 ülkede örgütlenen Yeşil Barış (Gren Peace) örgütünün 1990 yılı başlarında 4 milyon üyesi, 800 çalışanı ve yıllık 32 milyon dolar bütçesi bulunmaktaydı. Bu örgütün hiçbir siyasal parti ile ilişkisi olmaksızın yürüttüğü çok sayıda proje ve eylemleri bulunmaktadır Ruşen KELEŞ, Can HAMAMCI a. g. e. s ibid s

17 Çevre Sorunlarının Özellikleri: Çevre sorunlarını birbirlerinden soyutlamak ve tek başlarına ele alıp değerlendirmek mümkün değildir. Toprak-su-hava kirliliği birbirinden bağımsız sorunlar olarak görülemez. Çevre sorunlarının çok yönlülüğünde ise bunların toplumsal yaşamın tüm alanlarını doğrudan yada dolaylı olarak etkilemeleri ve bu bağlamda diğer toplumsal sorunlardan soyutlanamamaları da söz konusudur. Çevre sorunlarının diğer bir özelliği, bunların doğrudan yada dolaylı olarak evrensel nitelik taşımalarıdır. Stockholm ve Rio Bildirgeleri günümüzde çevreye nasıl yaklaşmak gerektiğini uluslararası boyutta yönlendiren tarihi dokümanlardır de İsveç in başkenti Stockholm de İnsan Çevresi Konferansının başladığı gün olan 5 Haziran, o günden beri Dünya Çevre Günü olarak birçok ülkede kutlanmaktadır. İnsan Çevresi Bildirgesi, Stockholm konferansının bitiş günü olan 16 Haziran da yayımlanmıştır. Stockholm toplantısından 20 yıl sonra, bu defa Brezilya nın Rio kentinde gerçekleştirilen Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansında hem yeni bir bildirge açıklanmış, hem de çevre konularının ve sorunlarının yönetimine gelecekte ışık tutacak Gündem 21 kabul edilmiştir Çevre Sorunlarının Sorumluları: Çevre sorunlarının bu boyuta gelmesinde tüm sistemlerin ve bütün insanların suçu olmakla birlikte bunların aralarında sebep oldukları bozulmaların türleri ve suçluluk dereceleri bakımından, farklılıklar bulunmaktadır. Devletlerin kamu mallarını korumada gerekeni yapmaması bazı kişiler için diğerlerine oranla daha yararlı ol- 17

18 muştur. Çünkü maliyeti olmayan bu tür mallar piyasada sınırsız bir şekilde kullanılırken ve bu kullanmanın bedelini toprak, hava, su, orman ve diğer organizmalar gibi canlılar (ve bu arada tüm insanlar) öderken, karlarını arttırma hedefiyle hareket eden kimseler, bu süreçte büyük yararlar sağlamışlardır. Çevre değerlerini kullanarak kazanç sağlayanlar bunları aynı şekilde kullanmayanlara oranla daha çok sorumludurlar. Bu bağlamda, üreticilerin çevrenin bozulmasındaki paylarının tüketicilerden çok daha fazla olduğuna dikkat çekilebilir. Küresel ölçekte düşünüldüğünde, sorumluluk payları bakımından gelişmiş ve azgelişmiş ülkeler arasında da benzer bir karşılaştırma yapılarak, gelişmiş ülkelerin, bugünkü kalkınma düzeylerine erişmek için yüzyıllardır gerçekleştirdikleri faaliyetler ve uyguladıkları politikalar nedeniyle daha çok sorumlu oldukları söylenebilir Başlıca Cevre Değerleri ve Çevre Sorunları: Hava ve Hava Kirliliği: Havanın, insan ve canlıların yaşaması için hayati öneme sahip olduğu tartışmasız bir gerçektir. Yerküreyi saran gaz kütleye atmosfer adı verilmektedir. Atmosferdeki hava tabakasının kalınlığı 150 km dir. Bunun sadece yeryüzüne yakın 5km. si canlıların yaşamasına elverişlidir. Yeryüzünden uzaklaştıkça hava tabakasının yoğunluğu azalır. Hava, atmosferi oluşturan gazların bir karışımıdır. Hacim olarak havanın %78 i azot, % 21 i oksijen ve geriye kalan %1 i de karbondioksit ve asal gazlardır. Havada her zaman bulunan ve genellikle miktarları değişmeyen gazlar azot, oksijen ve diğer asal gazlardır. Karbondioksit, su buharı ve ozonunun ise miktarları azalıp çoğalmaktadır. Havada her zaman bulunmayan kirletici gazlar da vardır. 18

19 Belli bir kaynaktan atmosfere bırakılan kirleticilerin, havanın doğal bileşimini bozarak, onu canlılara ve eşyaya zarar verecek bir yapıya dönüştürmesine hava kirliliği denmektedir. 9 Bir başka deyişle hava kirliliği; havada katı, sıvı ve gaz şeklindeki yabancı maddelerin insan sağlığına, canlı hayatına ve ekolojik dengeye zarar verecek miktar, yoğunluk ve sürede atmosferde bulunmasıdır. Hava kirliliğini kaynaklarına göre üçe ayırmak mümkündür; a) Isınmadan kaynaklanan hava kirliliği. b) Motorlu taşıtlardan kaynaklanan hava kirliliği. c) Sanayiden kaynaklanan hava kirliliği. Hava kirliliğinin temel nedenleri kentleşme ve endüstrileşmedir. Hava kirliliğinin çevresel etkilerini iki başlıkta belirtmek mümkündür: İnsan sağlığına etkileri ve doğaya etkileri. Doğaya etkileri de; İklime etkileri, hayvan ve bitki topluluklarına etkileri, yapılara ve maddelere etkileri ve küresel etkileri olarak sınıflamak mümkündür. Küresel etkilerin başında da sera etkisi (Dünyanın ısınması)ve ozon tabakasının incelmesi gelmektedir. Ozon tabakasının incelmesi nedeniyle morötesi (ultraviole) ışınlarının zararlı etkilerinin görülmesi söz konusudur. Fosil yakıtlar (Kömür, petrol ve doğalgaz) otomobillerde, evlerde, enerji santralarında ve sanayi tesislerinde kullanılınca, havaya karbondioksit gazı salıyor. Bu gaz atmosferde bir tabaka oluşturuyor, bir anlamda dünyanın çevresini cam ile kaplıyor. Bunun sonucunda güneş ışınları yeryüzünde hapsediliyor ve sera etkisi oluşuyor yılında Japonya nın Kyoto kentinde sera gazlarının azaltılması için bir protokol 9 Ruşen Keleş, Can Hamamcı, a. g. e. s

20 hazırlandı. Bu protokolde, sera etkisi yapan gazların salınım miktarının yılları arasında, 1990'daki seviyesinin yüzde 5 altına düşürülmesi öngörülüyor. Şimdiye kadar Türkiye dâhil 126 ülke protokolü imzalamıştır. Ancak havaya salınan toplam sera gazının % 36 sını havaya salan ABD henüz bu protokolü imzalamamıştır. Bu protokol tarihinde yürürlüğe girmiştir Su ve Su Kirliliği: Su, tüm canlıların yaşaması için hayati öneme sahip bir maddedir. Dünyamızın ¾ nün sularla kaplı olduğu ve insan bedeninin de yaklaşık ayni oranda sudan oluştuğu bilinmektedir. Ancak yeryüzündeki su kaynaklarının yaklaşık %0, 3 ü kullanılabilir ve içilebilir özelliktedir yılları arasında Dünyada su kullanımı iki katına çıkmıştır. 11 Nüfusun hızla artması, buna karşılık su kaynaklarının sabit kalması ve hızla kirlenmesi nedeniyle, kullanılabilir su gereksinmesi her geçen gün artmaktadır. İnsanoğlu, su gereksinmesini yüzeysel sular ve yeraltı su kaynaklarından karşılamaktadır. Su kaynaklarının kullanılmasını bozacak ölçüde, organik, inorganik, biyolojik ve radyoaktif maddelerin suya karışmasına su kirliliği denir. IULA Çevre Terimleri Sözlüğü su kirliliğini, suyun yararlı kullanımını etkileyecek miktarlarda kimyasal, fiziksel ya da biyolojik maddelerin katılmasıyla kalitesinin bozulması olarak tanımlanmaktadır. 12 Kirlilik tanımı suyun kullanımı amacına göre farklılık gösterebilmektedir, içmek için kirli olan bir su, sulamak için kirli sayılmayabilir. 10 Protokolün Türkçe metni www. gezegenimiz. com Internet adresinde bulunmaktadır Çevre El Kitabı, Çevre Bakanlığı Yayını Ankara-2003 II. Baskı s Ruşen Keleş, Can Hamamcı, a. g. e. s

21 Su kirliliğinin temel nedenleri olarak; tarımsal faaliyetler, sanayileşme ve yerleşim yerleri belirtilebilir. Tarımsal faaliyetlerin neden olduğu su kirliliğini şu başlıklar altında belirtebiliriz; a) Toprak aşınmasından kaynaklanan kirlilik, b) Gübrelemenin yol açtığı kirlilik, c) Hayvan atıklarının oluşturduğu kirlilik ve d) Tarımsal mücadele ilaçlarından kaynaklanan kirlilik. Sanayi faaliyetlerinin neden olduğu kirliliği de; a) Kimyasal, b) Fiziksel, c) Fizyolojik, d) Biyolojik ve e) Radyolojik kirlilik olarak sınıflandırabiliriz. Yerleşim yerlerindeki evsel atıklar da suyu kirletmektedir. Çöp gibi katı atıklar veya kanalizasyon atıkları gibi sıvı atıklar, sularda kimyasal, fizyolojik ve biyolojik kirlenmelere neden olmaktadırlar. Su kirliliğini su kaynakları bakımından; a)yeraltı sularının kirliliği ve b)yerüstü sularının kirliliği olarak iki ana grupta toplayabiliriz. Yerüstü sularından, akarsu, göl ve deniz kirliliği ayrı ayrı incelenebilir. Denizler hem karadan hem de gemiler tarafından (petrol, yağ atıkları, zehirli sıvılar, pis sular, çöpler vb.) kirletilmektedirler. Su kirliliği, bir yandan insan sağlığını tehdit ederken, öte yandan biyolojik çeşitlilik diye anılan bitki ve hayvan toplulukları ile mikro organizmaları da doğrudan etkilemektedir. Kirliliğin yüksek düzeylere ulaştığı ve içinde hiçbir canlı türünün kalmadığı sulara ölü sular denmektedir. 21

22 Toprak ve Toprak Kirliliği: Hava ve su gibi canlıların yaşaması için vazgeçilmez unsurlardan bir diğeri de topraktır. Toprak bitki örtüsünün beslendiği kaynakların ana deposudur ve canlıların besin kaynağını oluşturan ortam olarak kendisi doğal bir kaynaktır. Toprak, su kaynaklarının potansiyelini koruma, flora ve faunayı barındırma, çevrebilimsel dengenin sağlanması açılarından temel çevre öğesidir. Toprak doğal çevre değerlerinin yanı sıra, yapay çevreyi, insan uygarlıklarını da barındırmaktadır. Dünya topraklarının ancak 1/10 unda üretim yapılabilmektedir. Ülkemiz arazi varlığının ise yaklaşık %36 sı işlenmektedir, % 28 i çayır ve mera, % 30 u orman ve fundalık olup geriye kalan bölümü diğer araziler (konut, sanayi vb.) içinde yer almaktadır. Ekilebilir arazilerin ancak %11 i sulanabilmektedir. Toprak, tarım dışı amaçlarla kullanım, ağır metallerle kirlenme ve erozyon sonucu oluşan etkilerle kayıplara uğramaktadır ve verimi düşmektedir. Kaybedilen toprakların yeniden kazanılması çok zordur.1cm. kalınlıktaki toprak ancak birkaç yüzyılda oluşabilmektedir. 13 Bazı insan etkinlikleri toprağı doğrudan kirletirken, bazısı da, önce hava ya da su kirliliğine neden olup ardından toprak kirliliğine yol açmaktadır. Toprağın başlıca kirlenme nedenleri; a) Hava ve su kirliliğinden kaynaklanan kirlenme, b) Tarımsal mücadele ilaçları ve kimyasal gübrelerden kaynaklanan kirlenme, c) Evsel ve endüstriyel alanlarından çıkan katı ve sıvı atıklardır. Toprakla ilgili tek sorun toprak kirliliği değildir. Erozyon ve çölleşme başta olmak üzere, yanlış toprak kullanımı (verimli tarım topraklarının yerleşime ve en- 13 Çevre El Kitabı, s

23 düstriye tahsis edilmesi vb.), toprak endüstrisi ve maden ocakları da önemli toprak sorunlarına neden olmaktadır Gürültü Kirliliği: Kentleşme, endüstrileşme ve teknolojik gelişmeler giderek daha gürültülü yaşam biçimlerini doğurmaktadırlar. Gürültü bir sağlık ve çevre sorunu olarak ortaya çıkmaktadır ve her geçen gün etkisini arttırmaktadır. IULA nın Çevre Terimleri Sözlüğünde Gürültü Kirliliği şu şekilde tanımlanmıştır; İnsanlar üzerinde olumsuz fizyolojik ve psikolojik etkiler yaratan, arzu edilmeyen sesler. Motorlu taşıtlardan, özellikle motosiklet ve uçaklardan, inşaat makinelerinden, makineli delicilerden, metrodan, yüksek sesle müzik çalan eğlence yerlerinden kaynaklanan gürültülerin en yaygın gürültüler olduğu söylenebilir. Gürültünün, geçici veya sürekli işitme bozuklukları (fiziksel etkiler), kan basıncının artması, dolaşım ve solunum bozuklukları, ani refleksler (fizyolojik etkiler), davranış bozuklukları, aşırı sinirlilik ve stres (psikolojik etkiler), iş veriminin düşmesi, konsantrasyon bozukluğu ve hareketlerin yavaşlaması (performans etkileri) gibi sorunlara yol açtığı bilinmektedir Radyasyon: Teknolojideki çok hızlı gelişmeler sonucu üretilen çeşitli elektronik cihazların (TV, radyo, bilgisayar, cep telefonu vb.) ve tıbbi cihazların (röntgen ve tomografi 23

24 vb.) yaygınlaşması ile meydana gelen radyasyonun elektromanyetik kirliliğe yol açtığı anlaşılmıştır. Radyasyonu; elektromanyetik dalgalar veya parçacıklar biçimindeki enerji emisyonu (yayımı) ya da aktarımı olarak tanımlamak mümkündür. Elektromanyetik parçaları, frekans ve dalga boyları ile tanımlanır. Ültraviyole ve X ışınları çok yüksek frekanslarda olduğundan, elektromanyetik parçalar kimyasal bağları kırabilecek enerjiye sahiptir. Bu bağların kırılması iyonlaşma diye tanımlanır. İyonlaşabilen elektromanyetik radyasyonları, hücrenin genetik materyali olan DNA yı parçalayabilecek kadar enerji taşımaktadır. DNA nın zarar görmesi ise hücreleri öldürmektedir. Bunun sonucunda doku zarar görür. DNA da çok az bir zedelenme bile kansere yol açabilecek kalıcı değişikliklere neden olabilir. Maden işletme yataklarında, doğal su kaynakları içerisinde ve toprakta; gerek insan faaliyetleri sonucu, gerekse doğal olarak bulunan radyoaktif maddeler besin zincirine (bitkilere) girerek, oradan da hayvan ve insanlara geçerek, ölümle sonuçlanan değişik hastalıklara neden olabilmektedir. Radyoaktif kirleticiler, özellikle insan, hayvan ve bitki sağlığına olumsuz etkiler yaparak çevreyi ve ekolojik dengeyi bozmaktadırlar. Radyasyonun zararları genellikle zamanla ortaya çıkmaktadır. Ancak atom bombaları ve yüksek radyasyondaki yanmalarda ani etkiler de görülür ibid, s

25 Katı Atıklar: Yaşadığımız ortamdan uzaklaştırılması gereken her türlü malzemeye atık denir. Atıkları katı, sıvı ve gaz atıklar olarak sınıflayabiliriz. Katı atık; akıcı olabilecek kadar sıvı içermeyen, insan ve çevre sağlığına zarar vermeyecek şekilde ortadan kaldırılması gereken maddelere denir. Ülkemizde yaklaşık günlük kişi başına 1 kg. civarında katı atık üretildiği saptanmıştır. Nüfusumuz yaklaşık 70 milyon olduğuna göre günlük 70 bin ton çöp üretilmektedir. Bunun bileşiminin, %68 inin organik atık, %13 ünün değerlendirilebilir katı atık ve %19 unun da diğer atıkların oluşturduğu belirlenmiştir. 15 Bu dağılımın bilinmesi eldeki çöpe uygun biriktirme, toplama, taşıma, değerlendirme ve ortadan kaldırma tekniklerinin seçilmesi bakımından önemlidir. Katı atıkları; Evsel katı atıklar, tehlikeli atıklar ve özel atıklar (tıbbi atıklar, radyoaktif atıklar, piller, arıtma çamurları, atık yağlar, cips ve çeşitli yakma fırınlarından kaynaklanan küller.) olarak sınıflandırmak mümkündür. Katı atıkları ortadan kaldırmak için uygulanan yöntemler olarak, düzenli depolama, kompost (katı atık içindeki organik maddelerin gübreye dönüştürülmesi) ve yakma teknikleri en yaygın kullanılan tekniklerdir Flora Fauna: Belli bir ülkeye, bölgeye ya da yöreye özgü bitki örtüsü flora, yabanıl hayvan topluluğu da fauna olarak adlandırılmaktadır. Flora ve fauna mikroorganizmalarla birlikte çevrenin insan dışında yer alan ve biyolojik zenginlik de denilen canlı öğele- 15 ibid, s

26 rini oluştururlar. Çevrenin kendi kendini yenilemesinde ve süregitmesinde temel öğe biyolojik zenginliktir. 16 Ormanlar, milli parklar, çayır ve meralar, sulak alanlar, endemik bitkiler (yeryüzünün yalnızca belli bir bölgesinde yetişebilen bitkiler) floranın önemli alanlarıdır. Endemik bitkiler gibi endemik hayvanlar da bulunmaktadır ve bunlar da faunanın nadir varlıklarıdır. Türkiye de faunanın karşı karşıya bulunduğu temel sorunlar olarak, kirlenme, bozulma ve avcılık ön plana çıkmaktadır. Ülkemiz familya, cins ve tür sayısı bakımından zengin bir bitki örtüsüne sahiptir. Türkiye nin bitki örtüsü zenginliği Avrupa kıtası ile karşılaştırılabilecek düzeydedir. Avrupa da 203 familya bulunurken, Türkiye de 163 familya bulunmaktadır. Avrupa da 1541 cins bulunurken Türkiye de 1229 cins bulunmaktadır. Yine Avrupa da tür bulunurken bu sayı Türkiye de 9000 dir. 17 Fauna olarak da ülkemiz zengindir. Bugün yurdumuzda bin hayvan türünün var olduğu bilinmektedir. Avrupa da yaşayan 150 memeli hayvan türünün 120 si Türkiye de bulunmaktadır. İç sularımızda 92 tatlı su balığı türü, denizlerimizde ise 363 balık türü yaşamaktadır. Yerli ve göçmen olmak üzere 426 kuş türü bilinmektedir Biyolojik Çeşitlilik: Biyolojik çeşitlilik konuya yabancı olanlara soyut bir kavram gibi görünebilir. 16 Ruşen Keleş, Can Hamamcı, a. g. e. s Çevre El Kitabı, s ibid s

27 Oysa tek bir örnek, konunun önemini vurgulamak için yeterli olabilir: Hastalıklarda kullanılan ilaçların % 25 i doğrudan bitki kökenlidir. Sentetik ilaçlar da doğal yaşamdaki bitki ve hayvan genleri kullanılarak oluşturulmuştur. Bir hayvanın salgıladığı zehir veya halen tanımadığımız bir çiçeğin yaprakları, yarının kanser ilacı olabilir. Bize en yararlı olacak bazı türleri, daha tanıyamadan kaybedebiliriz. Biyolojik çeşitlilik; a) Genetik Çeşitlilik, b) Tür Çeşitliliği, c) Ekosistem Çeşitliliği ve d) Ekolojik İşlev Çeşitliliği olmak üzere dört temel öğeden oluşmaktadır. Tür çeşitliliğinin önemi ekolojik dengenin korunmasındaki rolünden de kaynaklanmaktadır. Bir doğal yaşam alanında her türün bir görevi vardır. Bu canlıların bazıları yok olunca, diğer canlılar da kötüleşir, bazı ihtiyaçlarını karşılayamaz olurlar ve bu nedenle zamanla bunlar da yok olurlar Rio Çevre zirvesinin en somut sonuçlarından birisi, Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesinin imzaya açılması olmuştur yılında yeterli sayıda ülkenin yasama organlarınca onaylanarak yürürlüğe giren sözleşme, TBMM tarafından da 1996 Aralık ayında kabul edilmiştir. Böylece ülkemiz antlaşmaya taraf olmuştur. Bütün uluslararası antlaşmalar gibi, Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi de taraflara özetle şu yükümlülükleri getirmektedir. Ulusal stratejilerin belirlenmesi, bir eylem plan ve programının oluşturulması. Biyolojik çeşitliliğin acil olarak korunma gereksinimi olan türlere veya mekânlara öncelik verilerek izlenmesi. Koruma alanlarının belirlenmesi ve kurulması. 27

28 Koruma altına alınmayan bölgelerde de doğa ve kaynaklarının kullanımında sürdürülebilirlik ilkesinin geçerli olması. Sözleşmenin uygulanması için gerekli yasal ve idari düzenlemelerin yapılması Halkın biyolojik çeşitliliğin değeri ve önemi konusunda eğitilmesi. Bu konuda yapılan araştırmaların ve bulguların ülkeler arasında serbestçe paylaşılması. Kalkınmış ülkelerin, biyolojik çeşitliliğin korunabilmesi için kalkınmakta olan ülkelere gerekli parasal ve teknik yardımları sağlamaları. Sözleşmeye taraf olmamızdan bu yana, envanter çalışmalarında belirgin ilerleme olmamış ve halkın eğitimi yükümlülüğü yeterince yerine getirilememiştir. Oysaki ülkemiz biyolojik çeşitlilik konusunda dünyanın en zengin ülkelerinden biridir Çölleşmeyle Mücadele: Birleşmiş Milletler Çölleşmeyle Mücadele Sözleşmesi TBMM tarafından o- naylandı. Bu sözleşme, ülkemizde giderek artan toprak bozulması ve çoraklaşması sorununa çözümler üretilmesinde yardımcı olacağı gibi, uluslararası çevre forumlarında etkinliğimizin artmasına ve dış yardım için oluşturulan fondan yararlanmamıza yol açacaktır. Birçok kişinin aklına çöl deyince kum tepecikleri geliyor. Bu görüşte olanlar, Türkiye nin bir çölleşmeyle mücadele sözleşmesi ile ne ilgisinin olduğu veya bundan ne çıkarının olduğunu sorgulayabilirler. Ama çölleşme, sözleşmenin birinci maddesinde, şöyle tarif ediliyor: Çölleşme: Kurak, yarı-kurak ve az yağışlı alanlarda, iklim 28

29 değişiklikleri ve insan faaliyetleri de dâhil olmak üzere çeşitli faktörlerden kaynaklanan toprak bozulmasını ifade eder. Birinci sıradaki Afrika dan sonra, tehdit altında olan bölgeler Asya, Latin Amerika ve Karaibler ile Kuzey Akdeniz olarak sıralanıyor. Son bölgede yer alan Türkiye, yaygın ve şiddetli erozyon nedeniyle çölleşmeyle mücadeleyi en ciddi bir şekilde yürütmek zorunda olan bir ülkedir. Sözleşmeye taraf olmamız, batıda yeteri kadar bilinmeyen erozyon sorunumuzu anlatmamızda da yardımcı olacaktır. Sözleşme, kalkınmış ülkelere teknik ve mali yardım yükümlülüğü getirirken, tehdit altındaki ülkelere de soruna öncelik verme, etkin çalışma ve uygulamalar yapma, mümkün olduğunca yeterli kaynak ayırma yükümlülüklerini getiriyor. Yetişkinleri de içine alan eğitim programları, bilgi alışverişi, yoksullukla mücadele, doğanın ve su kaynaklarının korunması, erozyon kontrolü, projelerin fiziksel, biyolojik ve sosyo-ekonomik yönden entegre olmaları, kırsal kesim kadınlarına söz hakkı tanınması sözleşmenin özellikle gerçekleşmesini istediği politika ve eylemler arasındadır Kıyı ve Deniz Kirliği: Kıyı ile denizalanı ve kaynakları sadece doğal kaynak değeri olarak değil, aynı zamanda turizm, rekreasyon, tarım, balıkçılık, sanayi, deniz taşımacılığı, çeşitli enerji yatakları, kentsel gelişme alanı gibi çok sayıda değerlendirme alanı olarak ö- nem kazanmıştır. Kıyılara ve denizlere ilişkin önem değerleri farklı kriterler açısından bakıldığında değişiklik göstermektedir. Merkezi ve yerel yönetimler açısından ekonomik kalkınma aracı olarak değerlendirildiğinde kısa vadede kazanç amaçlanmakta, bu da kıyıları ve denizleri kirleterek, kıyı ve deniz değerlerinin çok çabuk elden çıkarılmasına ve kaybedilmesine yol açmaktadır. Kıyı ve denizlerin sürdürüle- 29

30 bilir kalkınma yaklaşımı kapsamında değerlendirilmesi amaçlandığında ise orta ve uzun vadeli stratejiler benimsenmekte ve kullanım sınırlandırılmaktadır. Yöre sakini kıyıya ve denize ekonomik potansiyel, ziyaretçiler ise eğlenme, dinlenme ve rekreasyon olanakları açısından yaklaşmaktadırlar yılında imzalanan ve ülkemizin de taraf olduğu Barselona sözleşmesi Akdeniz kıyılarının kirlilikten arındırılması ve denizdeki canlıların korunmasını öngörüyor. Sözleşme 1995 yılında değişikliğe uğradı; ayrıca 1976 yılından sonra sözleşmeye bazı protokoller eklendi ve bazı protokoller değiştirildi. Bu protokolleri de şöyle sıralayabiliriz: Gemilerden ve uçaklardan yayılan kirliliğin denetlenmesi ve yasaklanması. Akdeniz ülkelerinde Özel Koruma Sahaları oluşturulması ve biyolojik çeşitliliğin korunması. Akdeniz in kara kaynaklı kirlilikten korunması. Akdeniz in kıyı sahanlığında veya deniz dibinde yapılan araştırma ve üretimden doğan kirlilikten korunması. Zararlı atıkların sınır ötesi taşınmasından doğacak kirlilikten Akdeniz in ve kıyı ülkelerin korunması. Afet durumlarında Akdeniz in kirlilikten korunması. 19 Özlem Ünal, Kıyıların Yönetimi ve Planlamasında Kamu Yararı Türkiye nin Kıyı ve Deniz Alanları 1. Ulusal Konferansı, Türkiye Kıyılar 97 Konferansı, Haziran 1997, KAY Türk Milli Komitesi Ankara, Editör E. Özkan, s

31 Denizlerin Gemiler Tarafından Kirletilmesinin Önlenmesi Hakkında Uluslararası Sözleşme (MARPOL), kirlilik yaratan aykırı hareketlere, taraf devletlerin uygulayacağı yaptırımların çerçevesini düzenlemiştir. Buna göre; "sözleşme gereklerine aykırı olan her türlü hareket yasaklanacak, böyle bir hareket vaki olduğu zaman idari mevzuatta cezai hükümler bulunacaktır. İdare, aykırı bir hareketi öğrendiğinde ve varlığı iddia olunan bu aykırı harekete ait kanıtlar bulunması halinde, mümkün olduğu kadar çabuk yasal takibata girişecektir. Sözleşme hükümlerine aykırılıklar, sözleşmeye taraf olan devletin yasama yetkisi dâhilinde yasaklanacak ve cezai hükümler nerede olursa olsun aykırı hareketlere cesaret ettiremeyecek kadar sert olacaktır" Ulusal mevzuatımızda, gemilerden kaynaklanan kirlilikle ilgili temel düzenlemeler 2872 sayılı Çevre Kanunu ile bu kanuna dayanılarak çıkartılan Gemi ve Deniz Araçlarına Verilecek Cezalarda Suçun Tespiti ve Cezanın Kesilmesi Usulleri ile Kullanılacak Makbuzlara Dair Yönetmelik te yer almaktadır. Gemi ve deniz vasıtalarından Türk karasuları ile serbest ve münhasır ekonomik bölgeler içinde kalan denizler, iç denizler, boğazlar, körfezler, limanlar, tabii ve suni göller, akarsular, kanallar ve bunlara ait kıyılara doğrudan veya dolaylı biçimde balast ve sintine tahliyesi yapmak, her türlü atık ve artığı dökmek ilgili mevzuat gereği yasaklanmıştır. Çevre Kanununa göre çevre kirliliğine ilişkin idari para cezalarında yetki genel olarak mülki amirlerde olmasına rağmen, gemilerden kaynaklanan kirliliğe ilişkin cezalarda bu yetki kullanımına Büyükşehir belediye başkanlıkları ile sahil güvenlik bot komutanlıkları da dâhil edilmiştir. 31

32 Kültürel Çevre: Kültürel çevre ile kastedilen tümü insan eliyle üretilmiş çevre değerleridir. İnsanlığın tarih boyunca geliştirdiği uygarlıkların ürünleri kültürel çevre varlıklarını oluşturur ve doğal çevre değerleri ile bir bütünlük içindedirler. Kültürel çevre değerleri de doğal çevre değerleri gibi kirletilebilen ve yitirilebilen değerlerdir. Kültürel çevre varlıklarını taşınır ve taşınmaz varlıklar olarak sınıflamak mümkündür. Tarihsel çevre de denilen kültürel varlıkların korunması fikri hem Dünya için hem de ülkemiz için oldukça eskidir. Bu varlıklar insanlığın ortak miraslarıdır ve korunmadıkları takdirde yok olacaklardır. Bu konuya ilişkin ulusal mevzuatımızın temelini 2872 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu oluşturmaktadır ÇEVRENİN HUKUK YOLUYLA KORUNMASI Çevre Hukukunun Doğuşu: Çevre Hukuku, insanın doğal ve yapay çevresini oluşturan öğeleri koruyan, geliştiren ve onların hukuksal durumlarını düzenleyen hukuk dalıdır. 20 Çevre Hukukunun amacı, insan eylemleri sonucunda çevrenin bozulmasını önlemek, bozulan çevrenin eski haline getirilmesini sağlamak ve çevrenin geliştirilmesi için insan eylemlerini sınırlamak yada engellemektir uncu yüzyıldan başlayarak birçok Avrupa ülkesinde doğal kaynak kullanımı konusunda çeşitli hukuksal düzenlemeler yapılmış 22 olmakla birlikte, Çevre Hukukunun doğuşu, hemen tüm çalışmalarda dikkat çekildiği gibi, 1960 ların sonuna 20 Can Hamamcı, Çevre ve Hukuk, Prof. Fehmi Yavuz a Armağan, A. Ü. SBF Yayınları, Ankara No:528 s Ruşen Keleş, Birol Ertan, Çevre Hukukuna Giriş, İmge Kitabevi, Ankara-2002, s Aydın Aybay, Çevre ve Hukuk, İnsan Çevre Toplum, Yayına Hazırlayan: Ruşen Keleş, İmge Kitabevi, Ankara-1992, s

33 rastlamaktadır. Bu hukuk dalı günümüzde sahip olduğu niteliklerini, yetmişli yıllarda başlayıp seksenli yıllarda devam eden ve doksanlara uzanan çevre sorunsalı kavramı etrafında örülmüş son derece dinamik bir evrimin sonucunda kazanmış olup bu yöndeki evrim hala devam etmektedir. Çevre Hukuku gelişim aşamasında, ulusal düzenlemeler, ülkeler arasındaki çevre anlaşmazlıkları ve uluslararası anlaşmalardan beslenmiştir Çevre Hukukunun Gelişimi: 1970 li yıllar, yeryüzü elden gidiyor, gelecekteki varlığımız tehlikede şeklindeki düşüncenin etkisiyle dünyanın önde gelen tüm ülkelerinde çevreye ilişkin çok sayıda hukuki düzenlemeler yapılarak yaşanmıştır. İlk önce bozulan çevrenin onarılması ve bu bozulmaya neden olanlardan bunun bedelinin alınması yaklaşımı düzenlemelere yön vermiştir. Bu dönemde, çevre hakkına ve/veya devlet ve yurttaşların çevreyi korumadaki ödevlerine ilişkin hükümler anayasalara girmeye başlamıştır. Yine aynı dönemde birçok ülkede hem merkezi hem de yerel düzeyde çevreden sorumlu yönetim birimleri kurulmuştur. Ayrıca bu dönemde bazı uluslararası sözleşmeler ve konferanslar düzenlenmiştir. Birleşmiş Milletler 5-16 Haziran 1972 tarihleri arasında Stockholm de İnsan Çevresi Konferansını düzenlemiştir. 113 ülkeden yüzlerce katılımcıyla düzenlenen çevreye ilişkin bu ilk evrensel toplantıda, çevrenin korunması ve geliştirilmesi düşüncesini tüm insanlara benimsetmek üzere 26 ilkeye yer veren Stockholm Bildirgesi kabul edilmiştir. Ana temalar; insan hakları ile çevre ilişkisi, devletler ile birey ve toplulukların sorumluluğu, uluslararası örgütlerin rolü, uluslararası işbirliği, az gelişmiş ülkelerin özgün durumu, çevre-ekonomi ilişkisi, 23 Ruşen Keleş, Birol Ertan, a. g. e. s

34 planlama, nüfus artışı ve eğitim olarak belirlenmiştir. Ayrıca yerkürenin doğal kaynaklarının yalnızca mineraller ve petrolden ibaret olmadığı, hava, su, bitki ve hayvanlar ile ekosistemlerin de bunlara dâhil olduğu vurgulanmıştır. Konferansın hemen ardından Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP) oluşturulmuştur. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) bu dönemde çevrenin korunmasında önemli rolü bulunan kirleten öder ilkesini benimsemiştir ler önleyiciliğin, ekonomik kararlarda çevreyi dikkate almanın, bütünselliğin ve işbirliğinin öneminin fikir düzeyinde belli ölçüde işlenmesine ve bir kısım çevrecilerin bu yöndeki somut istek ve çabalarına karşın, bu dönemin düzenlemeleri, esas itibarıyla, insanı ve onun sağlığını esas alan, çevreyi insanın refahı için gerekli gören, sektörel nitelikli, nedenlere ve sorunlar arasındaki bağlantılara inmeyen dar kapsamlı yaklaşımlardır. Ülkemizde 1970 li yıllarda, çevre sorunlarına çözüm arama girişimi adına beş yıllık kalkınma planlarında, yıllık programlarda ve hükümet programlarında sadece birkaç cümle yer almıştır. Bu cümleler de sağlık konusu çerçevesindedir yılında kurulan Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı nın etkisi ve ömrü de kısa olmuştur li yılların başında 1982 yılında kabul edilen Dünya Doğa Anlaşması ile insanın doğanın bir parçası olduğu anlayışı benimsenmiştir. Bildiride; her türlü yaşam şeklinin özgün olduğu ve insan için taşıdığı değere bakılmaksızın saygıyı hak ettiği düşüncesi temel bir felsefe olarak kabul edilmiştir yılında, Birleşmiş Milletlerce oluşturulan komisyonun başkanı olan dönemin Norveç Başbakanı Bayan Gro Harlem Brundtland adına atfen kısaca Brundtland Raporu diye de adlandırılan Ortak Geleceğimiz adlı rapor yayınlanmıştır. Raporda çevre sorunlarının nedenleri ve 34

35 ülkelere düşen sorumluluklar, gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler bakımından ayrı ayrı irdelenmiş ve işbirliğinin zorunluluğu belirtilmiştir. Ayrıca raporun en önemli yanı sürdürülebilir kalkınma kavramını ortaya atması ve tanımlamasıdır li yıllarda; Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED), hava kalitesi standartları, hava kirliliği ile mücadele, bazı kirleticilerin limit değerleri, tehlikeli atıkların taşınması ve kontrolü, toprağın ve su kalitesinin korunması gibi alanlarda düzenlemeler yapılmıştır. Bu dönemde yeni yasal düzenlemeler yerine mevcut yasaların etkin uygulanması ve aksayan yönlerinin düzeltilmesine ilişkin çalışmalar yapılmıştır li yıllarda çevre hukuku konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapmayan ülkemizin de içinde bulunduğu genellikle az gelişmiş ülkeler, gelişmiş ülkelerin de deneyiminden yararlanarak 1980 li yıllarda hukuki düzenlemeler yapmışlardır. Ülkemizde de çevre hakkına ilişkin 56 ıncı madde 1982 Anayasamızda yer almış, ayrıca bu dönemde Çevre ile Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasına dair kanunlar başta olmak üzere birçok kanun ve bunlara ilişkin bazı yönetmelikler de yürürlüğe konulmuştur. Bu yıllarda beş yıllık kalkınma planlarında, yılık programlarda ve hükümet programlarında çevre sorunları başlıklı bölümler yer almıştır. Ancak bu dönemde ülkemizde çevrenin kalkınmaya engel olmaması gibi sakat bir anlayış ön planda görünmektedir. (Çevre Kanunu nun 1. ve 3. Md. ifadeleri) 1990 lı yılların en önemli olayı 3-14 Haziran 1992 tarihleri arasında Brezilya nın Rio kentinde düzenlenen Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı dır. Konferansın hareket noktası ve hedefi; insanlığın çevresel açıdan sürdürülebilir bir geleceği paylaşabilmesinin sağlanması için küresel olarak yapılması gerekenleri belirlemektir. Bu doğrultuda Rio Bildirgesi ve Gündem 21 yayınlanmıştır. Biyolo- 35

36 jik Çeşitlilik ile İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmeleri imzalanmıştır. Yirmi yedi ilkeyi benimseyen bildirgenin önsözünde, Stockholm Bildirgesinin teyit edildiği belirtildikten sonra ilkelerin bunun üzerine inşa edildiği bildirilmiş olmasına karşılık çevre hakkının bildiride yer almaması hayal kırıklığı yaratmıştır. İnsanın sürdürülebilir kalkınmanın merkezinde olduğu belirtilmiştir. Konferans, gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler arasındaki uzlaşma çabasını yansıtmaktadır ve bu amaçla uluslararası işbirliğinin gerçekleştirilmesi için Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu kurulmuştur. Zirve tamamen yeni ilkeler getirmemiş, ancak katılım ilkesini çevre hukukunun merkezine oturtmuştur. Doksanlı yılların önemli gelişmelerinden biri de çevre hukuku normlarını daha kolay erişilebilir ve uygulanabilir kılmak amacıyla çevre mevzuatının kodifikasyonudur. Bu durum çevre hukuku açısından önemli kazanımları beraberinde getirmiştir. Bu yıllarda ekonomik araçlar giderek artan oranda çevreyi koruma politikalarında, özellikle cezalarda devreye sokulmuştur. Ülkemizde doksanlı yıllarda Çevre Kanunda öngörülen yönetmelikler gecikmeli de olsa çıkarılmıştır. (Tıbbi ve Katı Atık, ÇED, Zararlı ve Tehlikeli Kimyasallar gibi). Bu dönemde bazı uluslararası ve bölgesel sözleşmeler imzalanmış, en önemlisi de Türkiye Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı (UÇEP) hazırlanmıştır. Ayrıca bu dönemde İdare Mahkemelerinin çevre lehinde kararlar vermeye başladıkları görülmektedir Sürdürülebilir Kalkınma: Çevrenin korunması söz konusu olduğunda ilk akla gelen kavramlardan biri sürdürülebilir kalkınmadır. Ne var ki bu denli önemli görülmesine karşın bu kavramın doyurucu bir tanımı bulunmadığı gibi, gerçekte ne anlama geldiği konusunda, 36

37 üzerinde anlaşma sağlanmış net ve belirgin bir açıklaması da henüz yapılabilmiş değildir. Yapılacak tanıma göre sürdürülebilir kalkınmanın nasıl ölçüleceği ve teoriden pratiğe nasıl ve hangi yollarla aktarılacağı belirlenecektir. Sürdürülebilir kalkınma, 1987 Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonu nda 24 Bugünün gereksinimlerini, gelecek nesillerin gereksinimlerini karşılama kabiliyetinden ödün vermeden karşılayan kalkınma olarak tanımlanmıştır. Sürdürülebilir kalkınmanın ana temasını çevrenin korunması ile kalkınma kavramlarının birbirleriyle çatışmadıkları, aksine birbirlerini tamamladıkları ve birbirlerine gereksinim duydukları oluşturur. Büyüme yerine kalkınma sözcüğünün kullanılması da anlamlıdır, çünkü büyüme her zaman kalkınma anlamına gelmemektedir. Kalkınma büyüme dışında sosyal ve kültürel öğeleri de içine alan ve nicelik boyutunun dışında niteliksel göstergelere de önem veren daha kapsamlı bir kavramdır. Çevreyi korumak, en azından ortaya çıkmış kirlilik ve bozulmaları önlemek için de kalkınmaya gereksinim vardır. Söz konusu komisyonca hazırlanan Ortak Geleceğimiz adlı raporda bu konuya şöyle değinilmektedir. Çoğu kez kişilerin ve grupların çıkarları uğruna, başkalarını nasıl etkileyeceğine bakılmaksızın, bilimin her şeye çözüm bulma yeteneğine inanarak ve bugün alınan kararların gelecekte ne gibi sonuçlar doğuracağına bakılmaksızın, çevrenin korunmasıyla, ekonomik gelişme arasındaki bağdaşabilirlik gözden uzak tutulmaktadır. Kurumların katılıklarını da bu miyopluğa ekleyebiliriz. 25 Sürdürülebilir kalkınmanın Dünya gündeminde belirgin şekilde yer alması 1992 Rio Zirvesi ile gerçekleşmiştir. Ancak zirve metinlerinde sürdürülebilir kal- 24 Dönemin Norveç Başbakanı Bayan Brundtland ın başkanlık ettiği komisyonca hazırlanan Ortak Geleceğimiz adlı raporda yer alan tanım. 25 Ruşen Keleş, Can Hamamcı, a. g. e. s

38 kınmanın tanımlanmaması nedeniyle Ortak Geleceğimiz adlı rapordaki tanım elimizdeki ilk ve tek resmi tanımdır. Çevre ve kalkınmanın tam anlamıyla bağdaştırılması için, bilgi ve veri toplama ve değerlendirme sistemlerinin geliştirilmesi, etkili hukuki çerçevenin oluşturulması teşvik ve ekonomik araçlardan yararlanılması gerektiği Rio Zirvesinde kabul edilen Gündem 21 de belirtilmiştir. Sürdürülebilir kalkınmanın hayata geçirilmesinde, ÇED ve planlama gibi teknik araçlar ile kaynakta önleme, ihtiyat, katılım, işbirliği ve eşgüdüm gibi ilkelere gereksinim duyulmaktadır. Ülkemizde, sürdürülebilir kalkınma kavramının çevre politikalarına ve mevzuata yeterince yansıtılmadığını görmekteyiz. Çevre Kanunumuzun bu kavramın Dünya gündeminde belirgin şekilde yer almasından önce çıkarıldığı ileri sürülse bile daha sonraki değişikliklerde bu kavrama bu kanun içinde yer verilebilirdi. Çevre Kanunumuz sürdürülebilir kalkınmaya ilke olarak yer vermediği gibi, birinci ve ü- çüncü maddelerinde kalkınmaya öncelik veren ifadelere (çevreyi korumak için alınacak önlemlerin ekonomik ve sosyal kalkınma hedefleriyle uyumlu olması, arazi ve kaynak kullanım kararlarını veren yetkili kuruluşların kalkınma çabalarını olumsuz yönde etkilememeyi dikkate alarak karar vermeleri gibi) yer vermektedir, en azından bu ifadelerin düzeltilmesi gerekirdi. Rio dan sonra sürdürülebilir kalkınmanın, söylemlerde dile getirilmesine karşın asıl anlamıyla benimsenmiş olmadığı 26 ileri sürülmüştür. 26 Nükhet Turgut, a. g. e. s

39 Çevre örgütlenmesine ilişkin en son düzenleme olan 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2 inci maddesinde sürdürülebilir kalkınma şu şekilde yer almıştır. g) Sürdürülebilir kalkınma ilkesi çerçevesinde, çevreye olumsuz etki yapabilecek her türlü plân, program ve projenin, fayda ve maliyetleriyle çevresel olguların ortak bir çerçeve içinde değerlendirilmesini gerçekleştirecek çevresel etki değerlendirmesi ve stratejik çevresel değerlendirme çalışmasının yapılmasını sağlamak, bu çalışmaları denetlemek ve izlemek. h) Dengeli ve sürekli kalkınma amacına uygun olarak ekonomik kararlarla ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkân veren rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlamak üzere, kalkınma plânları ve bölge plânları temel alınarak çevre düzeni plânlarını hazırlamak veya hazırlatmak, onaylamak, uygulanmasını sağlamak. Bu ifadelerle sürdürülebilir kalkınma kavramı geç de olsa mevzuatımıza yansıtılmıştır Çevre Hukukunun Temel İlkeleri: Önleme İlkesi: Çevreye yönelik bir tehlikeye karşı önlemler alınması şeklinde tanımlanabilir. Çevre hukukunun ortaya çıkışı bakımından ilk olmamakla birlikte özü itibarıyla günümüz düzenleme ve uygulamalarına yön veren en önemli ilkesidir. Önlemek tedavi etmekten iyidir felsefesine dayanmaktadır. Önleyici ilkeden beklenen önemli işlevin gerçekleşebilmesi bu ilkenin gereklerinin insan faaliyetlerinin çeşitli aşamalarında devreye sokulmasına, bu bağlamda kuşkusuz en erken aşamada devreye sokulmasına bağlıdır. ÇED, planlama, yasaklama, en iyi teknolojinin kullanılması zorunluluğu ve izin sistemi gibi araçlarla hayata geçirilebilir. 39

40 İşbirliği ve Eşgüdüm İlkesi: Çevreyle ilgili karşılıklı görüş alışverişi, bilgi, belge ve teknolojinin paylaşılması ve ortak hareket edilmesi olarak tanımlanabilir. Ortak çaba hem çevre ile ilgili politika-plan-programların ve hukuk kurallarının oluşturulmasında hem bunların uygulanmasında, hem de ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasında gereklidir. Bu gerekliliği doğuran neden ise çevre sorunsalındaki evrensellik, çok yönlülük, karmaşıklık ve disiplinler arası niteliktir. Merkezi birimler, yerel yönetimler, kamu kuruluşları, özel sektör, sivil toplum örgütleri, yerel topluluklar, uluslararası kuruluşlar, hatta çevreci bireyler işbirliği ilkesi çerçevesinde bir araya gelip sorumluluk paylaşacak kesimlerdir. Ülkemizdeki durumla ilgili olarak UÇEP te çevre yönetimiyle ilgili kuruluşlar arasında eşgüdüm, işbirliği ve işbölümü sağlanamamıştır, saptaması yapılmıştır Entegrasyon İlkesi: Sürdürülebilir kalkınma anlayışına da dayanak hazırlayan gelişmelerle birlikte ortaya atılan bir kavramdır. Çevrenin korunması için gerekli olan esasların kamu yönetiminin diğer bütün politikalarının (ulaşım, enerji, tarım, sağlık, eğitim, vergilendirme, devlet yardımları ve ticaret gibi) oluşturulmasında dikkate alınması şeklinde tanımlamak mümkündür. Bu çok yönlülük ve kapsayıcılık ilkenin zorunluluğunu ortaya koymaktadır. İlkenin yaşama geçirilmesi için hem idari örgütlenmeye, hem maddi ve usuli esaslara ilişkin hukuki düzenlemelerin yapılması gereklidir. Bütün yönetim birimlerinin görev ve yetki alanları bu ilke doğrultusunda yeniden (çevre korumasının gereksinmelerini dikkate alacak şekilde) belirlenmesi gerekir. 40

41 Kirleten Öder İlkesi: Çevre hukukunun ilk ilkesidir. Fiilleri sonucunda doğrudan veya dolaylı olarak çevre kirliliğine sebep olan gerçek ve tüzel kişilere, yarattıkları kirliliğin bedelinin ödettirilmesi olarak tanımlanabilir. Basit ve açık gibi görünmesine karşılık, her zaman hem kirletenin, hem kirliliğin tam olarak belirlenememesi, hem de bunun bedelinin hesaplanmasının güç olması, ilkenin hayata geçirilmesinin önündeki engellerdendir. Kirleten öder ilkesinin hukuki, ekonomik, teknik ve politik boyutları bulunmaktadır. Bu ilkenin kendisinden beklenen fonksiyonu gerçekleştirebilmesi, uygulamaya aktarılması için seçilecek yöntemlerden, uygulamada alınacak önlemlere ve bütünsel çevre politikası içindeki yerinin belirlenmesine kadar bir dizi alanda son derece ciddi, titiz ve kişisel çıkarlardan etkilenmeyecek çabaların varlığına bağlıdır. Çevre Kanunumuzun 3/e maddesinin birinci fıkrasında Kirlenmenin önlenmesi, sınırlandırılması ve mücadele için yapılan harcamaların kirleten tarafından karşılanması esastır hükmü 27 yer alır. Fıkranın devamında da Kirletenin kirlenmeyi durdurmak, gidermek ve azaltmak için gerekli önlemleri almaması veya bu önlemlerin yetkili makamlarca doğrudan alınması nedeniyle kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan gerekli harcamalar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kirletenden tahsil edilir hükmüne yer verilmiştir. İlkenin hayata geçmesinde ülkemizde, çevre temizlik vergisi, atık su bedeli, akaryakıt tüketim vergisi, emisyon izni harcı ile Çevre Kanununda Çevre Kirliliğini Önleme Fonunun gelir kalemleri arasında sayılan hava ve deniz taşıt araçları ile bazı işletmelerden alınan ücretler bu alandaki örneklerdendir. Bütün bu örneklerden elde 27 İlkeler başlığını taşıyan üçüncü maddedeki bu hüküm, Kanuna, 1988 yılında 3416 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile girmiştir. 41

42 edilen tutarların çevre kirliliğinin tam karşılığı olduğunu iddia etmek olanaksızdır. Bu nedenle bu yöntemlerin seçimi ve uygulanması aşamalarında sosyal adalet olgusundan ayrılmamak gerekmektedir Katılım İlkesi: Geniş anlamıyla katılım, bireylerin çevresel yönetim sürecinde rol oynamaları, etkide bulunmaları ve böylelikle kendi yaşamlarını şekillendirecek bu süreci yönlendirmeleri demektir. Katılımın kararların alınması ve uygulanması olmak üzere birbirini takibeden iki aşaması vardır. Katılımın önkoşulu tarafsız, doğru ve zamanında bilgilere ulaşmaktan geçer. Teorik düzeyde katılım hakkından herkesin yararlanması savunulmaktadır. İlgili ve katılmak isteyen tüm gerçek ve tüzel kişilerin sürece katılmaları esastır. Anayasamıza ve Çevre Kanunumuza göre çevrenin korunması ve çevre kirliliğinin önlenmesi gerçek ve tüzel kişilerle vatandaşların görevidir. Bu görevde ancak katılım ilkesiyle hayata geçebilir. Katılım olanaklarına çeşitli hukuki düzenlemelerde yer verilmesi beraberinde otomatik olarak etkin ve etkili bir katılımı getirmez. Bunun için demokratik bir ortam, eğitim, bürokratik engellerin ortadan kaldırılması, ilgililere mali ve teknik yardımların sağlanması da gerekmektedir İhtiyatlılık İlkesi: İlkenin üzerinde anlaşma sağlanmış belli bir tanımı olmadığı gibi uygulamada gerçekleştirilmesini sağlamak için saptanmış belirgin ölçütler de bulunmamaktadır. 42

43 İlkenin anlamına ilişkin en açık nokta, onun bilimsel belirsizlik olgusunun, çevrenin korunması çabalarını önlememesi için getirilmiş olduğu ve bu bağlamda söz konusu olgunun, eski dönemlerdi sıkça yapıldığı gibi bir özür aracı sayılmasına artık izin verilemeyeceğidir. Kısaca, bilimsel belirsizlik durumunda dahi çevreye gelebilecek olumsuz etkilerin önlenmesi için gerekenler yapılacaktır. Riskin bulunduğu durumlarda ya risk göze alınarak bir karar verilecek ve sonuçta risk gerçekleştiğinde büyük bir çevre zararıyla karşılaşılacak, yada ihtiyat ilkesi doğrultusunda davranılarak, zararın ortaya çıkması önlenebilir veya çok küçük bir zararla karşılaşılır. Bu ilke, gelecek kuşakların hakları, insanlığın ortak değerleri, bütünsel yaklaşım ve sürdürülebilir kalkınma anlayışlarını bünyesinde bulundurmaktadır. İlke en yaygın olarak denizlerin korunmasında uygulanmaktadır, atıkların denizlere bırakılması ya tamamen yasaklanmış yada belli kurallara bağlanmıştır. Birçok bilimsel belirsizliğin bulunduğu iklim değişikliği, küresel ısınma, sera etkisi ve ozon tabakası konularında da ilke yaygın olarak kullanılmaktadır. İlkenin, zararsız olacağı ispatlanamayan her türlü faaliyetin önlenmesi şeklinde de anlaşılmaması gerekir. Ekonomi faktörü bir denge aracı olarak kullanılmalıdır. ÇED ilkenin hayata geçirilmesinde en yaygın kullanılan araçlardan biridir TÜRKİYE DE ÇEVRE POLİTİKALARI VE ÖRGÜTLENMESİ Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı (UÇEP): Sürdürülebilir kalkınmanın temini için, ekonomik ve sosyal politikalar yanında, çevreyle ilgili stratejinin geliştirilmesi, çevreye ilişkin öncelikler hiyerarşisinin belirlenmesi ve yatırım kararlarının alınmasında etkin çevre politikalarının 43

44 oluşturulması amacıyla, VII. Beş Yıllık Kalkınma Planında öngörülen, Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı nın hazırlanması gündeme gelmiştir. Ülkemiz için UÇEP in hazırlanması süreci, 1995 yılının ilk aylarında başlatılmıştır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) koordinatörlüğünde ondokuz konu bazında çalışma grupları kurulmuştur. Dünya Bankası ile 20 Temmuz 1995 tarihinde imzalanan anlaşma uyarınca Kurumsal Geliştirme Fonu (Institutional Development Fund) kaynaklarından alınan hibe ile proje için finansman sağlanmıştır. Çalışma gruplarının oluşturulmasında yaygın bir katılım sağlanmaya çalışılmıştır. Bu amaçla kamu ve özel kuruluşlar yanında, üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, belediyeler ve mesleki kuruluşlardan temsilciler çalışma gruplarına davet edilmiştir. Çalışma gruplarının üyelerinin önerileri doğrultusunda gerekli durumlarda yeni üyeler davet edilerek, dinamik ve katılımcı bir çalışma süreci başlatılmıştır. Proje kapsamında tutulan yerel danışmanlar eliyle, ülkemizdeki mevcut veri ve bilgilerin analizi, değerlendirmesi yapılmıştır. Eylem planına temel teşkil edecek saptamalar ve öneriler, çalışma grupları ve danışmanların işbirliği ile çalışma grubu raporuna yansıtılmıştır. UÇEP'in hazırlık sürecinde belirlenen hedefleri şunlardır: Yaşam kalitesinin iyileştirilmesi; Çevre bilinç ve duyarlılığının geliştirilmesi; Çevre yönetiminin iyileştirilmesi; Sürdürülebilir nitelikte bir ekonomik, toplumsal ve kültürel gelişme sağlanması. Bu hedefler eylem planının biçimlendirilmesinin çerçevesini oluşturmuştur. 44

45 UÇEP çalışma gruplarınca belirlenen 1000 i aşkın seçenek, konuyla ilgili tarafların katıldıkları toplantılarda gruplandırılmış ve sıralanmıştır. UÇEP hazırlık sürecinin başlıca bulguları şunlardır; -Mevcut çevre yönetim sistemi ülkenin çevre sorunlarının birçoğunun çözümü açısından yetersizdir. -En önemli öncelik konusu, bilgi ve duyarlılık düzeyinin yükseltilmesidir. -Çevrenin korunması, yönetimi ve iyileştirilmesi için yeni yatırımlar gerekmektedir. Ulusal Çevre Eylem Planı üç bölümden oluşmaktadır; Etkili bir çevre yönetim sisteminin geliştirilmesine yönelik eylemler Enformasyon ve duyarlılık düzeyinin yükseltilmesi Çevre yönetimin iyileştirilmesine yönelik çevre yatırımları Çalışma grupları raporları ve sentez belgesi Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı olarak kabul edilmiştir. UÇEP yürütme kurulu sentez belgeyi Mayıs 1998 de yayınlayarak komisyonun bilgisine sunmuştur. UÇEP çerçevesinde belirlenen Çevre Yönetim Sisteminin güçlendirilmesine yönelik eylem programında Yasal Düzenlemeler bölümünde mevcut yasaların ve yönetsel düzenlemelerin, ilgili kesimlerin çevreyle ilgili planlama, karar alma ve uygulama süreçlerine katılımını kurumsallaştıracak, kamu davaları açılmasına yerel referandumlara olanak tanıyacak biçimde değiştirilmesi önerilmektedir 28. Ayrıca 28 Türkiye Ulusal Çevre Stratejisi ve Eylem Planı, TC Başbakanlık DPT Ankara Mayıs 1998 s. 57(UÇEP Tablo 4. 2) 45

46 Çevre Bakanlığı kuruluş yasası ve Belediye Kanununda yapılacak değişikliklerin bu kapsamda çevresel değişkenleri ne ölçüde değerlendirdikleri göz önüne alınarak yeniden değerlendirilmesi önerilmektedir. Yasal ve kurumsal yapının uyumlaştırılması çalışmalarında Karşılaştırmalı Hukuksal Düzenleme Analizi projesi kapsamında Anayasa ile Çevre, Orman, İmar, Kıyı, Maden, Turizm, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma, Umumi Hıfzısıhha, Belediyeler, Medeni ve Vergi Kanunu başta olmak üzere yürürlükteki yasal düzenleme araçlarının, dil ve terminolojilerinin birbirleriyle karşılaştırmalı analizinin yapılması öngörülmektedir 29. UÇEP gibi bir planda ilk olarak bağlı olunan ilkelerin belirtilmesi gerekirken, Çevre Hukukunun tüm ilkelerine yer verilmemesi ve yer verilen ilkelerin de planın değişik yerlerinde dağınık bir şekilde yer alması eleştirilmiştir. 30 Ayrıca UÇEP te Sürdürülebilir Kalkınma konusunda, anlam ve kavram karmaşasına yol açabilecek biçimde; sürdürülebilir gelişme, sürdürülebilir çevresel uygulamalar, ekonomik kalkınma ve çevre, büyümenin sürdürülebilir olması gibi ifadelerin kullanılması da eleştirilmiştir. 31 Eleştirilere rağmen UÇEP, henüz uygulama aşamasında olan bir plan olarak Türkiye nin uluslararası normlara ulaşmasında önemli bir adımını teşkil etmektedir. 29 ibid s. 17 (UÇEP, Tablo A7. 1:1. 2) 30 Nükhet Turgut, a. g. e. s ibid s

47 Kalkınma Planlarında Çevre: Ülkemizde planlı dönemle birlikte çevre sorunlarına ilişkin ayrı bir bölüm i- çinde saptamalar ve politikalar ilk olarak Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında yer almıştır. Bu planla çevre kirliliğini önleyici politikaların geliştirilmesi ve planlama sistemi içerisinde bir bütün olarak incelenmesi gerektiği belirtilmiştir 32. Ancak geliştirilecek politikaların sanayileşme ve kalkınmayı engellememesi ön koşul olarak kabul edilmiştir. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planında çevre iki bölümde ele alınmıştır. Çevre sorunlarının oluşmadan önlenmesi için önleyici politikaların geliştirilmesi, kirlenen yörelerde arıtma projelerine öncelik verilmesi ve çevrenin üretim süreçlerinde önemli bir öğe olarak ele alınması planda yer almıştır. Planda ayrıca Ankara nın hava kirliliği, Haliç ve İzmit Körfezlerinin temizlenmesi konularına özellikle yer verilmiştir. V. Beş Yıllık Kalkınma Planında; yalnızca kirlenmenin önlenmesi değil, aynı zamanda sürdürülebilirlik konusu da yer almıştır. Kentlerde ortaya çıkan hava kirliliğinin önlenmesi konusunda önceki planlarda olduğu gibi alınması gereken çeşitli tedbirler bu planda da yer almaktadır. Su kalitesinin korunması ve dengeli kullanım konusunda düzenlemeler yapılması gerektiği ifade edilmiştir. VI. Beş Yıllık Kalkınma Planında temel ilke, sürdürülebilirlik ilkesidir. Planda çevrenin çok boyutlu ele alınması gerektiği vurgulanmakta olup, çevre bilincinin yaygınlaştırılacağı, denetim ve izleme sistemlerinin etkinleştirileceği belirtilmektedir. İlk kez bu planda kıyı ve sahil şeritlerinde kamu yararına öncelik tanınacağı, koruma ve kullanma esaslarının bu ilke doğrultusunda belirleneceği yer almıştır. Ayrıca 32 Ruşen Keleş, Can Hamamcı. a. g. e. s

48 değerli tarım toprağının tarım dışı kullanımının önlenmesi konusunda ifadeler yer almakta olup, böylece üçüncü planda yer alan çevrenin kalkınma ve sanayileşmeyi engelleyemeyeceği kabulü artık terk edilmiştir. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planının Genel Durum Değerlendirmesi Bölümünde, sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı çerçevesinde çevre politikalarının tüm ekonomik ve sosyal politikalara entegrasyonunun giderek önem kazandığı, bu nedenle bütüncül bir yaklaşımın zorunluluk haline dönüştüğü ifade edilmektedir 33. Çevre Yönetiminin bugünkü yapısında gözlenen çok başlılık ve koordinasyon yetersizliğinin çözümü için mevzuatta birtakım değişikliklerin yapılması gerektiği belirtilmekte, özellikle uygulama ve denetim gücüne sahip idarelerin teknik donanım, altyapı ve nitelikli personel ihtiyacının karşılanması gerektiği belirtilmektedir. Çevrenin korunması ve geliştirilmesi VII. Planda da ayrı bir bölüm olarak yer almıştır. Bu bölümde mevcut durum analizi, amaçlar, ilkeler ve politikalar ve yapılması gerekli hukuksal ve kurumsal düzenlemeler ayrıntılı ele alınmıştır. Kalkınma planlarındaki çevre politikaları, kirliliği giderici yaklaşımlardan önleyici politikalara doğru bir geçiş izlemiş, en son sürdürülebilirlik anlayışı doğrultusunda bütüncül bir çözümlemeye yönelmiştir. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planda yapılan saptamalar ve öneriler şu şekildedir: 33 VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ) DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı Ankara, 1995 s

49 -Çevre Bakanlığı temel politikaları saptamak ve koordinasyon sağlamak konusunda yetersiz kalmıştır. Bakanlık il örgütlenmesi teknik eksiklikler nedeniyle uygulamada istenilen düzeyde değildir sayılı Çevre Kanunu; önlemlerin yetersizliği ve eksikliği, kirlilik boyutunun öne çıkarılarak koruma boyutunun vurgulanmaması, katılım ve eğitim konusunda bir düzenleme içermemesi nedeniyle yeniden düzenlenmelidir. -Çevre koruma konusundaki hizmetler kurumsal yapıdaki uyumsuzluklar ve tanımsızlıklar nedeniyle başarılı değildir. Taşra teşkilatı da aynı sorunları yaşamaktadır Rio Çevre ve Kalkınma Konferansından sonra kabul edilen Gündem 21 Eylem Planı uluslararası mevzuat olarak bağlayıcı niteliği nedeniyle uygulamaya geçirilmeli ve bu konuda gereken altyapı oluşturulmalıdır. -Çevre envanteri oluşturma çalışmalarının, araştırma analiz ve izleme sistemleri hazırlıklarının yetersiz olduğu görülmektedir. -Çevre standartları yeterli değildir. Standart geliştirme süreçleri bilimsel araştırmalara dayalı ve uluslararası normlara uygun olarak izlenmelidir. Veri ve bilgi sistemleri kurulmalıdır. -Bugünkü imar mevzuatında temel amaç; yapılaşmanın düzenlenmesi olarak ele a- lınmış, çevre ve ekoloji planlama sisteminde yer almamıştır. -Çevresel Etki Değerlendirmesi; veri ve bilgi eksikliği, müellif kuruluşların teknik yetersizlikleri, nitelikli insan eksikliği ve yönetmelikteki yapısal sorunlar nedeniyle uygulamada istenilen ölçüde yapılamamaktadır. 49

50 -Çevre yönetimine ve karar alma süreçlerine halkın katılımı sınırlıdır. Çevresel duyarlılığın artırılması ve bilinçlenme konusunda eğitim sistemi içerisinde gerekli tedbirler alınmalıdır. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planında kalkınma sürecinde kirlenmenin kaçınılmaz olduğunu öngören ve bu kirliliği arıtmaya çalışan pasif yaklaşımlar yerine, kirlenmenin önüne geçme stratejilerine öncelik verileceği vurgulanmaktadır 34. Çevre politikalarının ekonomik ve sosyal politikalara entegrasyonunda ekonomik araçlardan yararlanılacağı ve çevre yönetiminde emret-yaptır yaklaşımıyla birlikte özendiroluştur yaklaşımının esas alınacağı belirtilmektedir 35 VII. Planda sayılan diğer ilke ve politikalar şunlardır; -Küresel kirliliğin önlenmesine katılım faaliyetlerinde ortak sorumluluk-farklı pay ilkesi gözetilecektir. -Etkin bir çevre yönetimi için Ulusal Çevre Stratejisi hazırlanarak, ilgili kamu kurumlarının yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenecektir. -Çevresel etki değerlendirme sistemi etkinleştirilecek ve çevre envanterleri, istatistikleri, standartları için gerekli veri ve bilgi erişim sistemleri geliştirilecektir. -Taraf olunan çevre ile ilgili sözleşmeler kapsamında taahhütler değerlendirilecek ve kalkınma politikaları ile uyumlandırılması konusunda çalışmalar yapılacaktır. -Çevre finansman sistemi sürdürülebilirlik amacına uygun olarak düzenlenecektir. 34 VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ) s ibid s

51 -Milli gelir hesaplarında çevrenin korunması ve geliştirilmesi konusunda çalışmalar yapılacaktır. -Çevre bilincinin oluşturulması ve geliştirilmesi konusunda örgün ve yaygın eğitimde düzenlemeler yapılacak ve gönüllü kuruluşlar desteklenecektir. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı; belirlenen ilke ve politikaların uygulanabilmesi ve çevre ile kalkınmanın uyumlandırılması konusunda mevcut yasal düzenlemelerden kaynaklanan sorunların çözümü için bazı hukuksal ve kurumsal düzenlemelerin yapılmasını öngörmektedir. 36 VIII. Planda mevcut durum başlığı altında yapılan saptamalar şu şekildedir: UÇEP hazırlanmış ve temiz bir çevreye yönelik toplumsal duyarlılık artmaktadır. Hızlı kentleşme başta kıyı alanları ve denizler olmak üzere, doğal kaynaklar üzerindeki baskıları, atıkların miktarını ve diğer çevre sorunlarını artırmıştır. Eğitim, kararlara katılım süreçleri ve yerelleşme konularındaki eksiklikler, doğal kaynakların sürdürülebilir yönetimi çevre sorunlarının çözümünde önemli engeller oluşturmaktadır. Çevre politikalarının ekonomik ve sosyal politikalarla uyumu sağlanamamıştır. Çevre bakanlığı ile diğer ilgili bakanlıklar ve yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının yeniden düzenlenmesine ilişkin ihtiyaç devam etmektedir. Çevre ve kalkınma politikaları arasında uyum sağlanması ilkesi doğrultusunda etkili ve eşgüdüm içinde çalışan bir çevre denetim sistemi kurulması konusunda mesafe kaydedilememiştir. 36 VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı s. 306,

52 Çevre ve kalkınma ile ilgili veri ve bilgi erişim sistemleri, çevre izleme ve ölçüm altyapısı, çevre envanterleri, istatistikler ve standartlar konularında yeterli gelişme sağlanamamıştır. ÇED in uygulama sürecinde istenen başarı eldi edilememiştir. Amaçlar, ilkeler ve politikalar başlığı altında da şu saptamalar yapılmıştır: İnsan sağlığını, ekolojik dengeyi, kültürel, tarihi ve estetik değerleri korumak suretiyle ekonomik ve sosyal gelişmeyi sağlamak esastır. UÇEP güncelleştirilecek ve yasal bir çerçeveye kavuşturulacaktır. Sürdürülebilir kalkınma göstergeleri geliştirilecektir. Uygulanan politikalar ve stratejilerin ülke gerçekleri de dikkate alınarak AB normları ve uluslararası standartlara paralel olması sağlanacaktır. Çevre ve kalkınma ile ilgili veri ve bilgi erişim sistemleri oluşturulacaktır. Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi ve Eylem Planı yürürlüğe konulacaktır. Ulusal Çölleşme Eylem Planı hazırlanacaktır. ÇED sürecinin daha etkin kılınması yönünde düzenlemeler yapılacaktır. Hukuki ve kurumsal düzenlemeler başlığı altında da şunlar belirtilmiştir: Çevre Kanunu ve Çevre Bakanlığının kuruluşuna ilişkin KHK de günün ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde düzenlemeler yapılacaktır. Biyogüvenlik Yasası çıkarılacak, Ulusal Biyogüvenlik Kurulu oluşturulacaktır. Orman Kanunu, İmar Kanunu, Kıyı Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Turizm Teşvik Kanunu ve çevreyle ilgili Yönetmeliklerde, doğal kaynak- 52

53 ların sürdürülebilir kullanımını temin etmek üzere gerekli düzenlemeler yapılacaktır. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı, konuya ilişkin en son metin olmasına karşılık öncekilere oranla daha iyi düzenlemeler içermemektedir Çevre Yönetimi (Çevre Örgütlenmesi): Çevre Yönetimi ülkemizde; l978 yılında önce müsteşarlık olarak kurulan (Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı), sonra 1984 yılında genel müdürlüğe dönüştürülen (Başbakanlık Çevre Genel Müdürlüğü), sonra 1989 yılında tekrar müsteşarlığa dönüştürülen, daha sora 1991 yılında bağımsız bir bakanlık olarak örgütlenen (Çevre Bakanlığı) en son olarak da 2003 yılında Orman Bakanlığı ile birleşerek Çevre ve Orman Bakanlığı 38 adını alan bir örgütlenme seyri izlemiştir. Bu tabloya bakıldığında ülkemizin yirmi beş yıllık örgütlenme sürecinde hala arayışını sürdürdüğünü söylemek yanlış olmayacaktır. Çevre ve Orman Bakanlığı dışında, çevre ile ilgili olarak yetki kullanmakta olan bir kısım kurum ve kuruluş ile birlikte birbirine girmiş, karmaşık bir çevre yönetim yapımız olduğu gözlenmektedir. Yeni birleşik bakanlığın görevleri 4856 sayılı Kanun un 2 inci maddesinde ayrıntılı olarak sayılmıştır. Barcelona Sözleşmesi uyarınca 1989 yılında 383 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kurulan Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı ülkesel ve küresel ölçekte önemi bulunan ve korunması gerekli alanların her türlü düzenleme yapılabilmesine imkân verecek şekilde Özel Çevre Koruma Bölgesi olarak belirlenmesi 37 Nükhet Turgut, a. g. e. s tarih 4856 sayılı Kanun ( tarih sayılı R. G. de yayınlanmıştır) 53

54 ve ilan edilmesine yetkili kılınmıştır. Barcelona Sözleşmesi uyarınca önce Akdeniz bölgesinde başlayan ve daha sonra iç Anadolu ve Karadeniz e yayılan Özel Çevre Koruma Bölgeleri ilan edilmiştir. Bu kapsamda, Köyceğiz-Dalyan, Fethiye-Göcek, Gökova, Patara, Kekova ve Çevresi, Göksu Deltası, Gölbaşı, Pamukkale, Kapadokya-Ihlara, Foça, Datça-Bozburun, Tuzgölü, Belek ve en son olarak da Ocak 2004 tarihinde Trabzon-Uzungöl yöreleri Bakanlar Kurulunca özel çevre koruma bölgeleri olarak ilan edilmişlerdir. Anılan yörelerde her türlü planlama ve uygulamanın kurum sorumluluğunda ve denetiminde yürütülmesi öngörülmüştür yılında yeniden düzenlenerek 441 sayılı KHK ile kurulan Tarım ve Köyişleri Bakanlığı nın doğal kaynakların korunması ve geliştirilmesi konusunda yetkileri bulunmaktadır. Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü görevleri arasında çevrenin korunması konusunda çeşitli görevler sayılmaktadır. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ve bağlı kuruluşu olan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün çevre ve enerji kaynakları üzerinde, özellikle ülkemizin sahip olduğu iç sular hakkında önemli yetkileri bulunmaktadır. Sağlık Bakanlığı sağlık ve çevre koşullarına ilişkin merkezde yetkili kuruluşlar arasında önemli bir kuruluştur. Sağlık İşleri Genel Müdürlüğü, Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü çevre sağlığına ilişkin en önemli görev ve yetkilerini 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunundan almaktadırlar sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Koruma Kanunu nda, korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının tespiti, ilanı, bu alanlardaki tahditlerin belirlenmesi, planlama ve uygulamaların nasıl yapılacağı belirlenmiştir. Merkezi örgütlenmede yer alan Kültür ve Turizm Bakanlığı bünyesindeki Kültür ve Tabiat Varlıkları- 54

55 nı Koruma Genel Müdürlüğü SİT alanlarının tespitinde Koruma Kurulları ile birlikte çalışmaktadırlar. SİT alanlarının belirlenmesi, bu alanlardaki planlama ve uygulamalar konusunda asıl yetkili Bölge Koruma Kurullarıdır. Ayrıca merkezde kararları onaylamak, görüş oluşturmak ve ilke kararları almak üzere Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu oluşturulmuştur. Kültür ve Turizm Bakanlığı 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile özellikle kıyı bölgelerinde Turizm Bölge, Alan ve Merkezleri ilan ederek bu alanları planlamakta ve turizm yatırımlarına tahsis etmektedir. Gerek kıyı kesimi, gerekse yaylalar ve diğer özellikli alanlar olmak üzere doğal çevreye ilişkin önemli yetkilere sahiptir sayılı Kanun ile kurulan Sanayi Ticaret Bakanlığı, kuruluş yasasında sanayi ile ilgili çevre meseleleri hakkında çalışmalar yapmak ve gerekli tedbirlerin alınmasına yardımcı olmak konusunda yetkili kılınmıştır. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı gerek İmar Kanunu gerekse Kıyı Kanunu kapsamında doğal çevre ile ilgili önemli yetkiler kullanmaktadır sonrası merkezi idarenin yeniden düzenlenmesi sırasında İmar ve İskân Bakanlığı ile Bayındırlık Bakanlığı tarih ve 180 sayılı KHK ile birleştirilmiştir. Bayındırlık ve İskân Bakanlığının kuruluş ve görevleri tarih ve 209 sayılı KHK ile yeniden düzenlenmiştir. İmar Planlama ve Uygulamada yerelleşme hızlandırılmış, 1985 yılında 3194 sayılı İmar Kanunu kabul edilmiştir. Bakanlığın görev ve yetkileri önemli ölçüde yerel idarelere aktarılmıştır. Bu örgütsel yapının çevre koruması eylemleri sırasında, UÇEP ve Beş Yıllık Kalkınma Planlarında yer alan politikaları uygularken Kamu Yararı nı ön planda tutması anayasal zorunluluktur. 55

56 Anayasanın kamu yararı adlı bölümünde, yeni bazı sosyal hakların düzenlenmesi söz konusu olmayıp, öncelikle kamu yararından ne anlaşılması gerektiği konusu ele alınmaktadır 39. Kamu yararı alt başlığı, Temel Haklar ve Ödevler Bölümü içerisinde ele alınmıştır. Bu şekilde söz konusu hakların sınırlanma nedenleri arasında kamu yararı yer almıştır Anayasasının 13. maddesi bütün temel hak ve hürriyetlerin sınırlanabilmesine ilişkin nedenlerden birini kamu yararı olarak belirlemiştir. Ancak bu genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağı ifade edilmiştir. Bu durumda kamu düzeninin korunmasındaki çıkar, demokratik yapıda temellendirilmelidir. 40. Anayasanın mali ve ekonomik hükümler kısmı, ekonomik hükümler bölümünde yer alan 166 ıncı maddenin ikinci fıkrasında yatırımlarda toplum yararları ve gerekleri gözetilir; denilmektedir. Bu maddeye göre ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı sağlamak, ülke kaynaklarının verimli şekilde kullanılmasını planlamak devletin görevidir. Plan ve yıllık programlar kamu yararını simgeleyen belgelerdir. Plan Anayasanın anlatımına göre kamu yararı ile toplum yararının bir arada yer aldığı bir işlemdir. Böylece kamu kuruluşları için olduğu kadar özel hukuk açısından da geçerli ve etkisi olan amaçlar sıralanmaktadır. Planların kapsayıcılık özellikleri nedeniyle hukuki niteliklerinin belirlenmesi güçtür. Kamu kesimi için bağlayıcı, özel kesim için yol göstericidir. Bu nedenle planlama faaliyetinin yapısı gereği yeni bir hukuk anlayışını zorunlu gören hukukçular da bulunmaktadır ibid s Tekin Akıllıoğlu, Kamu Yararı Kavramı Üzerine Düşünceler, Amme İdaresi Dergisi cilt:24 sayı: 2 Haziran 1995, s Turgut Tan, Ekonomi Hukuk Kongresi

57 1982 Anayasasının Temel Haklar ve Ödevler kısmının Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümünün III. Alt başlığı Kamu Yararı adını taşımaktadır. Bu kısımda A. Kıyılardan Yararlanma-Md. 43, B. Toprak Mülkiyeti-Md. 44, C. Tarım, Hayvancılık ve Bu Üretim Dallarında Çalışanların Korunması Md. 45, D. Kamulaştırma-Md. 46 ve E. Devletleştirme-Md. 47 de yer almaktadır. 43. maddeye göre kıyılardan yararlanma temel bir haktır. Ancak, aynı maddenin 2. Fıkrasında Deniz, göl ve akarsu kıyılarında, deniz ve göllerin kıyılarıyla, deniz ve gölleri kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir denilmektedir. Kıyılardan yararlanma herkese tanınmış bir temel hak olmakla beraber, kişilerin oluşturduğu toplumun yararına kullanılmasının bir hak olduğu söylenebilir. Hiçbir kimse sahil bölgesinde sahip olduğu mülkiyetin üzerinde dilediğini yapma hakkına Anayasa ve ilgili yasalar (Kıyı Kanunu vb.) uyarınca sahip değildir. Birey, yasanın izin verdiği şekilde ve miktarda bu hakkını kullanabilir ve çoğunluğun kullanımına öncelik tanır. Kıyılar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Dolayısıyla kıyıda özel mülkiyet söz konusu değildir. Anayasa Mahkemesinin günlü E:1963/126, K:1965/7 sayılı kararında 1961 Anayasasının 130. maddesindeki doğal servet ve kaynakların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olmasının ne anlama geldiği anlatılmış ve bu kararda doğal kaynakları Medeni Kanun hükümlerine bağlı özel mülkiyet düzeninin kapsamı dışında bırakmıştır. Yönetimin genel amacı kamuya yararlı olmadır 42. Toplumsal çıkarla bireysel çıkar çatıştığında, kamu yönetimi toplumsal çıkardan yanadır. Bu nedenle yönetim bireye göre güçlüdür. Ancak yetkinin hukuka uygunluk açısından doğru ve yerinde 42 Şeref Gözübüyük Yönetim Hukuku, 8. Bası, Turhan Kitapevi, Ankara, s. 9 57

58 kullanılması esastır. Her koşulda yargısal denetimin etkin ve sürekli olması da hukuk devletinin bir gereğidir. Kamu yararı kavramı en belirgin şekilde Anayasa Mahkemesi kararlarında somutlaşmaktadır. Bilindiği üzere Anayasa Mahkemesi kamu yararına uygun olmayan yasama işlemlerini iptal etmeye yetkilidir. Ancak Yüksek Mahkeme yasama organının yerine karar alamaz. Aynı şekilde idari yargıda da mahkemeler yönetimin yerine karar alamazlar Anayasası m. 125/3 ve m. 153/2 de idari yargıda ve anayasal yargıda yerine geçme yasağı getirmiştir. Buna rağmen Yüksek Mahkemenin birçok kararında kamu yararı ölçütünü kullanması bir ölçüde onları kamu yararının belirleyicisi yapmıştır. Anayasa Mahkemesi, Anayasanın öngördüğü kamu yararının ne olduğunu yorumlamak gibi soyut bir yetki kullanmaktadır ÇEVREYİ KORUMADA İKİ ÖNEMLİ ARAÇ (ÇED VE DENETİM) Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED): Tahrip edilmiş ve kirletilmiş bir çevreyi onarıp, temizleyip yeniden sağlıklı hale getirmenin ne denli pahalı ve güç bir iş olduğu anlaşıldıkça, kalkınmanın gereği olan faaliyetleri çevreyi tahrip etmeden ve kirletmeden yerine getirmenin en akilci yaklaşım olduğu gerekçesine tüm dünyada ulaşılmıştır. Bu gerçekten hareketle, kalkınma çevre ilişkisinin sağlıklı ve dengeli bir biçimde kurulmasına daha fazla özen gösterilmekte, bunu sağlayıcı uygulamalara gidilmektedir. 43 Tekin Akıllıoğlu, a. g. e. s

59 Bu amaçla geliştirilmekte olan yöntemlerden birisi de Çevresel Etki Değerlendirmesidir. ÇED tahmin ve önleme stratejisi izlenerek kalkınma ve çevrenin bağdaştırılmasında kullanılan bir çevre yönetim aracıdır. ÇED kalkınmanın gereği olan faaliyetlerin çevre üzerinde olabilecek olumsuz etkilerini daha baştan belirleyebilmek ve bu olumsuzlukları ortaya çıkmadan önce önlemek için gerekli önlemleri tespit etmek ve böylelikle kalkınmanın sürdürülebilirliğinin sağlanması için geliştirilmiştir. ÇED günümüzün çevre koruma politikası ve hukukunda tüm Dünya ölçeğinde kabul görmüş, ulusal mevzuat düzeylerine yansıtılmış ve uygulamaya da aktarılmış teknik bir araçtır. Bu aracın en önemli özelliği ekonomi ile çevreyi uzlaştırmaya çalışmasıdır. ÇED aynı zamanda klasik kamu yönetimi anlayışını ve yapılanmasını büyük ölçüde değiştiren yada değiştirme potansiyeline sahip bir araçtır ÇED in Tanımı, Tarihçesi ve Dünyadaki Gelişimi: ÇED in çok değişik tanımları yapılmaktadır. Herhangi bir ekonomik kuruluşun çevresi üzerinde yaratacağı doğrudan ya da dolaylı, uzun ya da kısa dönemli, parasal nitelikte olan ya da olmayan, ölçülebilir ya da ölçülemeyen etkilerin nesnel olarak değerlendirilmesine yarayan araştırma yöntemidir. 45 Çevreyi doğrudan ya da dolaylı olarak, olumlu ya da olumsuz yönde etkileyebilecek bir ya da birden fazla faaliyete ait bir proje için alınacak kararlarda esas alınmak üzere, proje konusu faaliyetlerin bütün çevresel etkilerinin bilimsel yöntemler ve tekniklerle irdelenmesi, bu irdelemelere göre olumsuz etkileri önlemek ya da 44 Nükhet Turgut, a. g. e. s Ruşen Keleş, Çan Hamacı, a. g. e. s

60 çevreye zarar vermeyecek ölçülerde en aza indirmek için alternatif çözümlerin belirlenmesi, söz konusu proje hakkında ÇED çalışmaları sonuçlarına göre yatırım kararı alınarak faaliyet(ler)in gerçekleştirilmesi halinde, inşaat ve işletme aşamalarında ve işletmenin kapatılmasından sonra çevresel etkiler için ÇED çalışması ile belirlenen önlemlerin izlenip denetlenmesi sürecidir 46 ÇED in bize göre en kapsamlı tanımı: Bir ülkede (bölgede, yörede, yerleşmede) faaliyet göstermiş, göstermekte ve gösterecek olan her türden kişi, kurum, kuruluş veya işletmenin (1) canlı varlıklara (insanlara, hayvanlara, bitkilere), (2) cansız doğal varlıklara (havaya, suya, toprağa), (3) doğal yapılara, (4) insan eliyle üretilmiş sanat yapılarına ve ürünlerine, (5) sosyal ve ekonomik ilişikli ağlarına, biçimlerine ve (6) uzay ısı, ışık ve ışınımlarına etkileri ve bunlardan etkilenmeleri ile ortaya çıkan olumlu sonuçları artırmanın, olumsuz sonuçları (sorunları) ise azaltmanın (mümkünse tamamen ortadan kaldırmanın) yasal, yönetimsel, siyasal, teknolojik, ekonomik, eğitimsel ve psikolojik yöntemleri ve araçlarını kullanarak uygulamalar yapmaya ÇED denir. Söz konusu faaliyet hakkında ÇED çalışmaları sonuçlarına göre yatırım kararı alınarak faaliyet(ler)in gerçekleştirilmesi halinde, inşaat, işletme aşamalarında ve işletmenin kapatılmasından sonra çevresel etkiler için ÇED çalışması ile belirlenen önlemlerin izlenip denetlenmesi sürecidir 47 Değerlendirmeye konu etkinliğin çevre üzerindeki olası etkileri ne olursa olsun, değerlendirmeler nesnel olmalı; etkileyecek ve etkilenecek olan taraflardan herhangi biri kayrılmamalıdır. Etkileme kaynakları ve etkilenme biçim, yoğunluk ve 46 Ayşe Öznur Özer, Çevresel Etki Değerlendirmesine Giriş, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yayını, Ankara s S. Kemal Kartal, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yüksek Lisans Ders Notları, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Ders Notları, Malatya: İnönü Üniversitesi İİBF, Kamu Yönetimi Bölümü. (1999) 60

61 yaygınlıkları tüm boyutlarıyla değerlendirmeye katılabilmelidir. Uzmanlık düzeyinde bilgi ve tartışmaları içerse de, vargılar, herkesçe kolay anlaşılabilir olmalıdır. Başta etkilenen ortamlardakiler olmak üzere, ilgilenenler, çalışmaları aksatmamak koşuluyla değerlendirme süreçlerine gözlemci olarak katılabilmeli; vargıları edinebilmelidir. Çevre sorunlarının kapsadığı ortamlardaki her canlıyı etkileyebildiği göz önünde bulundurulduğunda bu ilkelere uyulması gereği daha kolay kavranabilecektir 48. ÇED e özgü mevzuatı geliştirerek bu alanda dünyadaki ilk uygulamaları başlatan ülke ABD dir. 1 Ocak 1970 yılında yürürlüğe konan Ulusal Çevre Politikası Yasası (National Environmental Policy Act-kısaca NEPA) ile ÇED, ABD de, yasal bir zorunluluk olarak uygulamaya konmuştur. Bu tarihten itibaren ÇED, gelişmiş ve gelişmekte olan ülke ayırımı olmaksızın diğer ülkeler tarafından da uygulanmaya başlanmış ve ABD den sonra ÇED uygulamalarını başlatan diğer ülkeler büyük ölçüde bu ülkenin ÇED mevzuatını örnek almışlardır den itibaren ÇED, uluslararası kuruluşların (Birleşmiş Milletler Çevre Programı-UNEP; Avrupa Konseyi, Avrupa Ekonomik Komisyonu, Avrupa Topluluğu, OECD gibi) ve kalkınma projelerine destek veren uluslararası finans kuruluşlarının (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı-UNDP, Dünya Bankası, Afrika, Asya, Arap, Karayipler gibi bölgesel kalkınma bankaları) karar metinlerine geçirilmiştir. Böylece, ilk uygulanmaya başlatıldığı yıldan itibaren ÇED konusunda, bir yandan bilimsel yönden diğer yandan yasal ve yönetsel olarak tüm dünyada hızlı ve yaygın bir gelişme kaydedilmiştir Milli Prodüktivite Merkezi, Ormancılık Kesiminde Çevresel Etki Değerlendirme, MPM Yayını, Ankara-1992:. s Ayşe Öznur Özer, a. g. e. s

62 Her ÇED uygulamasında konu ile ilgili iki taraf vardır; bunlar, (1) ÇED uygulanan proje konusu faaliyet ile çevreyi etkileyecek taraf-projenin sahibi, (2) söz konusu projenin uygulanması halinde faaliyetten etkilenecek taraf- projenin etki alanı içinde bulunan çevre öğeleri üzerinde söz sahibi olan kuruluşlar ve halk. Bunların dışında üçüncü bir kurum daha vardır ki o da, ilgili mevzuat uyarınca ÇED uygulamalarının gerçekleştirilmesinden sorumlu olan yetkili merciidir. Bu yetkili merci, ÇED sürecinin bütününün ÇED mevzuatı hükümlerine uygun olarak gerçekleştirilmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu yükümlülüğü çerçevesinde yetkili merci, etkileyecek ve etkilenecek tarafların sürece katılımlarını da, yine mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler. ÇED konusunda farklı bilim dallarında geliştirilen yöntem ve tekniklerin uygulama alanına geçirilebilmesi her ülke için aynı düzeyde olmamıştır. ÇED Raporlarının hazırlığında ve ÇED Ön Araştırmalarında kullanılmak üzere geliştirilen bu bilimsel yöntem ve teknikleri başarıyla uygulayabilen ülkeler, ÇED konusundaki çevre tanımının doğal ve yapay, ekonomik ve sosyal tüm boyutlarını inceleme ve irdeleme olanağına sahip olanlardır. Bu olanağa sahip bulunan ülkelerin, genel anlamdaki çevre yönetiminde çevre nin her boyutu ile ilgili verilerin elde edilmesinde kullanılan yeterli düzeylerdeki teknik donanımı ve bu teknik donanımla elde edilen verileri ÇED çalışmalarında kullanabilecek yeterli sayıda ve bilgi düzeyinde teknik elemanları vardır. Bu koşulları en iyi yerine getirebilenler, daha çok gelişmiş ülkelerdir (ABD, Kanada, Fransa, Almanya, Japonya, İngiltere, Hollanda gibi). ÇED için çevre yönetiminin koşulları sınırlı da olsa gelişmekte olan bazı ülkeler (özellikle Asya da Tayland, Filipinler, Güney Kore, Malezya, Hindistan, Endo- 62

63 nezya, Papua Yeni Gine) ÇED uygulamalarını ABD den sonra 1970 li yıllarda ve büyük ölçüde bu ülkeyi örnek alarak başlatmak konusunda cesaretli davranmışlardır. Bu ülkeler ÇED in kendi ülkelerinde de başarıyla uygulanabilmesi için var olan koşulların en iyi bir biçimde değerlendirilmesi yoluna gitmişlerdi. Bu konuda izlenen yol aşamalı geçiş olmuştur. Böylece, ÇED, bir anda her proje için uygulanmak yerine önce büyük ve dolayısıyla az sayıda proje için başlatılmış, zamanla uygulama kapsamına diğer projeler de katılmıştır. Böyle aşamalı bir geçiş yöntemi ile ÇED uygulamalarında başlangıçta bilimsel yöntem ve tekniklerin kullanılması daha az sayıdaki projeler için söz konusu olduğundan her proje için verilerin toplanması daha kolay ve bu çalışmalara katılacak uzman personelin sayısı da az ancak yeterli olabilmektedir. İlk ÇED uygulamaları ile edinilen deneyimler zamanla bu alanda daha da başarılı olunmasını sağlamaktadır. 50 Demokratik bir ortamda etkileyecek ve etkilenecek tarafların aynı süreç içinde bir araya getirilmesiyle, ÇED in ekonomi ile çevre arasında denge kurma işlevi siyasal bir platforma taşınmış olmaktadır. Ancak bu ortamda iki tarafı birbirinin karşıtı olarak çarpıştırmak ÇED in tanımına ters düşmektedir. ÇED in geliştirilme nedeni, daha önce açıklandığı gibi, önceleri birbirinin karşıtı olarak kabul edilen ekonomi ile çevre arasında uyumun sağlanması olduğundan, ÇED sürecinde ekonomi ve çevreyi temsil eden taraflar bir araya getirilerek bunların birbirlerinin karşıtı konumundan çıkarılıp aralarında uyum sağlayan çözümlerin getirilmesi amaçlanır. Bu çözümlerin getirilmesinde bilimsel yöntem ve tekniklerin kullanılması esastır. Böylece, ÇED in bilimsellik temeline dayalı çözümlemelerinde, siyasal bir platformda bir araya getirilen taraflar arası uyumun sağlanması hedeflenir. 50 Nükhet Turgut, Çevre Hukuku (Karşılaştırmalı İnceleme), Baran Ofset. Ankara-1999 s

64 ÇED in ilk uygulanmaya başlandığı yıl olan 1970 den itibaren geliştirilme nedeni olarak kabul edilen ekonomi ve çevre arasında denge kurma işlevi, Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Komisyonu nu 1987 de yayınlanan Ortak Geleceğimiz raporunda yer verildikten sonra yeni bir kalkınma stratejisi olarak tüm dünyanın gündemine alınan sürdürülebilir kalkınma hedeflerine tam anlamıyla uymaktadır. Sürdürülebilir Kalkınmanın gelecek kuşakların da gereksinimlerini karşılamalarına olanak veren bir kaynak kullanımı stratejisiyle ekonomi ve çevreyi bağdaşık kılma temel ilkesi, ÇED in uygulanmasında güdülen hedefle aynıdır. Bu konuda gelecek kuşakların haklarının korunması yönünde de taraflar arasında uyum sağlama işlevinin yerine getirilmesinde uygulanan ÇED ile tüm tarafların katılımlarına olanak verilmesi gerekmektedir Türkiye de ÇED in Tarihçesi ve Gelişimi: 1983 te Çevre Kanunu nun çıkarılmasıyla, Bakanlığın çevre politikasının ana unsurlarından birisi; salt kirlenme sonrası temizleme yerine, günümüzde kabul gören çağdaş bir yaklaşımla, tamamlayıcı fonksiyon olarak kirlenmeden önce araştırma ve inceleme yaparak gerekli tedbirleri almak ve aldırmak olmuştur. Bu önleyici politika, Çevre Kanunu nun 10. maddesinde; Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açacak kurum, kuruluş ve işletmeler bir Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu hazırlarlar. Bu raporla çevreye yapılabilecek tüm etkiler göz önünde bulundurularak çevre kirlenmesine sebep olabilecek artık ve atıkların ne şekilde zararsız hale getirileceği ve bu hususta alınacak 51 Türkiye Çevre Sorunları Vakfı, Ortak Geleceğimiz, Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonu, Üçüncü Bası, Ankara-1996: s

65 önlemler belirtilir. ÇED Raporu nun hangi tip projelerden isteneceği, ihtiva edeceği hususlar ve hangi makamca onaylanacağına dair esaslar yönetmelikle belirlenir denilerek hukuki düzeyde yerini almıştır. Ülkemizde, 1991 yılında Çevre Bakanlığı nın kurulması ile ÇED ve Planlama Genel Müdürlüğü ve bu kuruma bağlı olarak ÇED Dairesi Başkanlığı kurulmuştur. ÇED ve Planlama Genel Müdürlüğünce yönetmelik hazırlama çalışmalarına hız verilmiş olup Avrupa Topluluğu, Avrupa Ekonomik Komisyonu ile ABD ve gelişmiş bazı ülkelerin ÇED mevzuatı incelenmiş, mevcut mevzuat ve ülkemizin şartları göz önüne alınarak taslak yönetmelik hazırlanmıştır. Taslak yönetmelik üzerine 400 e yakın kurum-kuruluş, üniversite, meslek odaları, sanayi odası ve uzman kişilerin görüşlerine başvurulup son şekli verilmiş ve ÇED Yönetmeliği ilk defa tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak, Çevre Kanunundan yaklaşık on yıl sonra yürürlüğe girmiştir. Yönetmeliğin ekinde bulunan listelerde yer alan faaliyetlerden planlama aşamasında ÇED Raporu hazırlanması istenmiştir. ÇED konusunun ülkemizde yeni olması ve diğer mevzuattan ve yönetmeliğin uygulanmasından ortaya çıkan sorunlar nedeni ile yönetmeliğin revize edilmesine ihtiyaç duyulmuş ilki yılında, ikincisi ve halen uygulanan da 2002 yılında yürürlüğe girmiştir. ÇED uygulamaları için uyulması gereken mevzuat yalnızca ÇED yönetmeliği ile sınırlı değildir. Bu uygulamalar için, ÇED e konu olan projenin ve proje konusu faaliyetin yer alması planlanan çevrenin özellikleri nedeniyle ilgili olan diğer tüm mevzuat hükümlerine de uyulması gerekir. ÇED ile ilgili diğer mevzuatın bir bölümü, Çevre Kanunu uyarınca yürürlükte olan diğer yönetmeliklerdir. Bunlar; Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği, Gü- 65

66 rültü Kontrol Yönetmeliği, Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği ve Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği vb. dir. Bu kapsamda, Çevre ve Orman Bakanlığı na bağlı bir kuruluş olan Özel Çevre Koruma Kurumu nun görev alanına giren mevzuat da yer almaktadır. Bütün bu mevzuat hükümlerinin, ÇED uygulamaları sırasında esas alınmaları gerekmektedir; şöyle ki, ÇED Yönetmeliği uyarınca bir proje hakkında yürütülecek ÇED çalışmaları kapsamındaki incelemelerde ve irdelemelerde, eğer proje konusu faaliyet hava kirliliğine yol açabilecek bir özelliğe sahip ise Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği ve/veya gürültü yayıcı bir faaliyet ise Gürültü Kontrol Yönetmeliği ve/veya diğer çevre kirliliklerine neden olabilecek özellikleri olan bir faaliyet ise diğer ilgili yönetmelikler ile belirlenen standartlara ve bu yönetmeliklerin ilgili diğer hükümlerine uygunluk esas alınır. Eğer ÇED uygulana projenin konusu olan faaliyet için seçilen yer veya alternatif yerler bir Özel Çevre Koruma Bölgesinin i- çinde ise, yine, ÇED Yönetmeliği ile birlikte, bu bölge hakkındaki mevzuat hükümlerinin de esas alınması gerekmektedir. İlk ÇED Yönetmeliği nde, Çevre Kanunu ve yönetmeliklerinin dışında olup, ÇED uygulamalarında uyulması gereken diğer ilgili mevzuatın bir bölümü, Ek II deki Hassas Yöreler Kapsamına alınmıştır. Bunlar, Ek II de ismen belirtilen ülkemiz mevzuatı (Milli Parklar Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Orman Kanunu ve diğerleri) ve ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerdir (Bern Sözleşmesi, Barselona Sözleşmesi ve eki protokoller, Cenova deklarasyonu ve diğerleri), İkinci ÇED Yönetmeliği nde Hassas Yöreler, tümüyle kapsam dışına alınmıştır. Bununla birlikte, ÇED uygulamalarında bu gibi yöreler ile ilgili olan mevzuat hükümlerine uyulması zorunluluğu ortadan kalkmış değildir. Ancak halen uygulanmakta olan 2002 tarihli yönetmeliğin (V) Numaralı ekine duyarlı yöreler adı altında tekrar konmuştur. 66

67 ÇED uygulamalarında esas alınması gereken bir grup mevzuat, ÇED e konu olan bir proje için hazırlanan ÇED raporu veya ÇED Ön Araştırması kapsamında incelenip irdelenecek proje konusu faaliyet ve/veya yer alması planlanan çevrenin özellikleri hakkında olup, ÇED Yönetmeliği nde ismen belirtilmeyen ve Çevre Kanunu nun diğer ilgili yönetmeliklerinin de dışında olanlardır. Bu diğer ilgili mevzuat, bir ÇED çalışmasında proje konusu olan faaliyetin ve/veya yer alması planlanan çevrenin özelliklerine göre belirlenir (örneğin, proje konusu olan faaliyet, aynı zamanda, Gayrisıhhî Müesseseler Yönetmeliği kapsamına da giriyor ise bu yönetmelik ve/veya orman bölgesini etkileyebilecek bir konumda ise orman mevzuatı, belediye veya mücavir alanı içinde veya dışında ise belediye ve/veya imar mevzuatının ilgili hükümleri, madencilik ile ilgili bir faaliyet ise bu konuyla ilgili mevzuat gibi) Görüldüğü gibi, ÇED çalışmalarında, ÇED yönetmeliği dışında çok çeşitli konular hakkındaki çok sayıda diğer mevzuata ve ülkemizin taraf olduğu uluslararası kararlara uyulması gerekmektedir. Dolayısıyla, ÇED mevzuatı ile bütün bu diğer ilgili mevzuat arasında uyum sağlanması önemli olmaktadır. Aksi takdirde, ÇED uygulayıcılarının karmaşık bir süreç içine sürüklenmeleri kaçınılmaz olur Çevre Denetimi: Türkiye de Çevre Yönetimince Uygulanan Çevre Denetimi: Çevre denetimini; çevrenin yargı tarafından denetimi, yasama tarafından denetimi, yönetim tarafından denetimi, kamuoyu tarafından denetimi, uluslararası örgütler tarafından denetimi ve parlamento adına denetimi (sayıştay denetimi) şeklinde sınıflandırabiliriz. Bu bölümde sadece yönetsel denetim konusu işlenecek olup, Sayıştay denetimi üçüncü bölümde ele alınacaktır. Yönetsel denetim kapsamında kabul 67

68 edilebilecek Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurumunun çevreye ilişkin denetimleri de incelenmeyecektir. Temsili demokratik sistemlerde devletin temel toplumsal amacı kamu yararına mal ve hizmetleri üretmek olarak belirlenebilir. Vatandaşlar devlet kuruluşlarına ve aktörlerine (temelde politikacılar ve bürokratlar) kamu yararına mal ve hizmet üretmeleri için yetki verirler. Fakat bu aktörler aldıkları yetkiyi kamu yararına değil kendi çıkarlarını gözetmek ve korumak amacıyla kullanabilirler. Bunu önlemek veya asgariye indirmek için birçok denetim ve hesap verme mekanizması kurulmuştur. Yönetsel denetim; idarenin işlem ve eylemlerinin kendi içinde (iç-hiyerarşık denetim) veya başka bir kamu kuruluşunca (dış-vesayet denetimi) denetlenmesidir. İdare Anayasa, yasa ve yönetmelikler uyarınca hareket ederken, anılan düzenlemeler kapsamında görev, yetki ve sorumluluklar belirli kademelerce uygulanmakta ve denetlenmektedir. Bunun dışında bir kuruluşta üstün ast üzerindeki hiyerarşık denetimi için ayrıca yasal bir düzenlemeye gerek bulunmamaktadır. Bu görev üstün yönetme görevi içindedir. Üst astın üzerinde atama, sicil verme gibi denetim görevi dışında ayrıca astın yaptığı işlemlere ilişkin denetim görevi de bulunmaktadır. Buna göre üst; işlem yapıldıktan sonra denetleyebileceği gibi, işlem öncesi inceleme, hazırlık ve değerlendirme sürecinde de astı yönlendirebilir. Bir hukuksal işlemin tesisine ilişkin son kararı en üst makam verir. Alt kadroların teklifini kabul eder veya reddedebilir. Üst, astın yerine karar alamaz ancak emir vererek ne yönde karar alması gerektiğini bildirebilir. Ast buna uymak zorundadır. Ancak üstün verdiği emrin hukuka uygun olması gerekmektedir. 68

69 Yerinden yönetim kuruluşlarının kendileri dışındaki başka bir yönetsel kuruluş tarafından denetlenmesine vesayet denetimi denilmektedir. Örneğin, İçişleri Bakanlığının yerel yönetimler üzerinde vesayet denetimi yetkisi bulunmaktadır. Yönetimler sadece denetimle görevli birimler de oluşturabilirler. Bu birimler yönetim adına (bakan, müsteşar, genel müdür, başkan gibi.) denetim yaptıklarından, yaptıkları denetim yönetim denetimi içinde yer almaktadır. Bunun iç veya dış denetim olmasının önemi yoktur. Doğal kaynakların sürdürülebilir kalkınma politikası çerçevesinde bütünde akılcı değerlendirilmesi, sektörel hedef ve ilkelerin kalkınma planı ile uyumlu olarak belirlenmesi ana hedef olup, özellikle korunması gerekli doğal ve kültürel değerlerin turizm, sanayi ve ulaştırma sektörlerinde bu ilke ve hedefler doğrultusunda ele alınması gerekmektedir. Büyük yatırım projelerinin ülke bütününde ana hedefler doğrultusunda toplu çözümlerinin ve yer seçimlerinin yapılması, akçalı konuların teknik ve akılcı şekilde yürütülmesi önemli ölçüde denetimin etkinliğine bağlıdır. Çevre denetimine ilişkin olarak yapılan çeşitli tanımlamalardan en kapsamlı olanı ABD Çevre Koruma Örgütü tarafından yapılanıdır. Bu tanıma göre Çevre Denetimi: Çevresel gereklerin karşılanmasına ilişkin olarak faaliyet gösteren özel sektör ve kamu kuruluşlarının bu faaliyetlerinin nesnel, belgeye dayalı ve belli aralıklarla tekrarlanmak suretiyle incelenmesidir. Söz konusu tanım; bu denetimin: Çevresel gereklerin yerine getirilip getirilmediğinin değerlendirilmesi, Uygulanmakta olan çevre yönetim sistemlerinin etkinliğinin incelenmesi, 69

70 Düzenleme altına alınan veya alınmayan maddeler veya işlemlerden kaynaklanacak riskin saptanması gibi hususların tek tek veya bir arada göz önünde bulundurulması suretiyle yapılabileceğini içermektedir. Çevre denetimi basit bir şekilde; girdilerin, işlemlerin, çıktıların, atık ve yan ürünlerin kapsamlı bir şekilde değerlendirildiği ve denetleyen mekanizmanın bağımsızlığının çok önemli olduğu bir denetim olarak da tanımlanmaktadır. Çevre denetimi, çevreye ilişkin öncelikleri açık seçik hedefleri belirleyerek, bunlara nasıl ulaşılabileceğini saptayan Çevre Yönetim Sistemleri nin oluşturulması gibi, daha geniş kapsamlı bir faaliyetin parçası olarak da uygulanabilmektedir Çevre Denetiminin Başlıca Hukuki Dayanakları: Çevre Kanunu: sayılı Çevre Kanunu nun denetim başlıklı 12. maddesi 54 denetimlerin kimin tarafından yapılacağını belirtmesine karşılık, denetimin nasıl yapılacağı ve denetim elemanlarının niteliklerini yönetmeliğe bırakmıştır. Maddenin değişmeden önceki halinde denetimlerin hangi kurum ve kuruluşça yapılacağına ilişkin düzenleme yönetmeliğe bırakılırken, yeni halinde denetimlerin Çevre Genel Müdürlüğünce (Çevre ve Orman Bakanlığı olarak anlaşılması gerekir.) yapılacağı belirtilmiştir. 52 Sayıştay Dış İlişkiler Grubu, Çevre Denetimi, Sayıştay Meslek Mensupları için hazırlanmış bilgi notu, Ankara-1999, s tarih 2872 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) 54 (Değişik madde: 03/03/ /5. md.) Atık, artık ve yakıtların arıtılması, uzaklaştırılması, zararsız hale getirilmesi ve ithali ile ilgili denetimler Çevre Genel Müdürlüğünce yapılır. Denetimlerin nasıl yapılacağı, denetleme elemanlarının nitelikleri, yönetmelikle belirlenir. Kuruluş ve işletmeler faaliyetlerinin denetlenmesi için kullandıkları yakıtın ve çıkardıkları atık ve artıkların özellik ve miktarına ilişkin bilgileri sürekli ve düzenli olarak belirlemek, bu hususu belgelemekle ve bunları Çevre Genel Müdürlüğüne bildirmekle yükümlüdürler. 70

71 Faaliyetlerin durdurulması Çevre Kanununun 15 inci maddesinde 55 düzenlenmiş olup, yasaklara karşı hareket edenlere önce süre verilmesini, yinede düzeltme yapmazlarsa faaliyetin kısmen veya tamamen durdurulmasını öngörmektedir. Bu görev mahallin en büyük mülki amiri tarafından uygulanacaktır. Tehlikeli hallerde faaliyetin durdurulması Çevre Kanununun 16 ıncı 56 maddesinde düzenlenmiş olup, bu hallerde yetkili makam kendiliğinden veya Çevre ve Orman Bakanlığının (Yasada Çevre Müsteşarlığı olarak belirtiliyor) istemi üzerine Sağlık Bakanlığıdır. (Yasa metninde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı olarak belirtilmektedir) Bu kararı mahallin en büyük mülki amiri uygulayacaktır. Geçici bir süre için kısmen veya tamamen faaliyetin durdurulması yetkisini mülki amir doğrudan da kullanabilir, bu durumda kararını derhal Sağlık Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığına bildirmek zorundadır. Çevre Kanununun 30 uncu maddesine göre, çevreyi kirleten veya bozan bir faaliyetten zarar gören veya haberdar olan gerçek ve tüzel kişiler, idari makamlara başvurarak bu faaliyetin durdurulmasını isteyebilirler. 55 Bu Kanunda yazılı yasaklara aykırı hareket eden veya kanunla belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen kurum, kuruluş ve işletmelere mahallin en büyük mülki amiri, bu yasaklara aykırı faaliyeti düzeltmek ve kanunda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmek üzere esasları yönetmelikle belirlenen yeteri kadar bir süre verir. Bu süre içinde yasaklara aykırı hareket ve yükümlülüğü yerine getirmemekten dolayı ayrıca ceza verilmez. Bu süre sonunda bunları yapmayan kurum, kuruluş veya işletmelerin faaliyeti, yasağın veya yerine getirilmeyen yükümlülüğün çeşit ve niteliğine göre kısmen veya tamamen, süreli veya süresiz olarak durdurulur. 56 Çevre kirliliğinin toplum sağlığı yönünden tehlike yarattığı hallerde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı kendiliğinden veya Başbakanlık Çevre Müsteşarlığının talebi üzerine, bu kirlenmeye yol açan faaliyetlerin geçici bir süre için kısmen veya tamamen durdurulmasına karar verir ve kararın uygulanmasını mahallin en büyük mülki amirinden ister. Söz konusu faaliyetler bu gibi hallerde, mahallin en büyük mülki amirininvereceği kararla da durdurulabilir. Bu karar derhal Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı ile Başbakanlık Çevre Müsteşarlığına bildirilir. 71

72 Çevre Kanunu uyarınca çıkarılması gereken yönetmelikler ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Çevre ve Orman Bakanlığınca çıkarılacaktır. (Md. 31) Çevre Denetim Yönetmeliği: 57 Yönetmelik ile çevre denetiminin usul ve esasları düzenlenmekte ve teknik düzeyde ayrıntılı çevre denetimi yapılması öngörülmekte, böylelikle çevre denetimi sistemimiz AB ülkelerindeki sisteme yakınlaştırılmaya çalışılmaktadır yılında AB ülkeleri için Impel adında çevre network bilgi ağı kurulmuştur. Bu çerçevede çevre kanunlarının uygulanmasında ortak sorumluluk ilkesi benimsenmiştir. AB 1997 yılında çevre denetimi ile ilgili minimum kriterleri belirlemiştir. Bu kriterler tarihinde üye ülkelere tavsiyeler olarak yayınlanmıştır. Ülkemiz de bu tarihten yaklaşık dokuz ay sonra, bu tavsiyelere uygun ulusal Çevre Denetim Yönetmeliğimizi yayınlamıştır. Minimum kriterlerden en önemlisi şeffaflıktır. Denetim yapılırken ve sonuçları açıklanırken tamamen şeffaf olunması ve sonuçların kamuoyuna açıklanması öngörülmektedir. Diğer bir kriter de denetimin saha gezilerek yani yerinde denetim olması öngörülmektedir. Ayrıca denetimin rutin ve rutin olmayan olmak üzere iki şekilde yapılması istenmektedir. Yönetmeliğin hedefi olarak; çevrenini korunmasını sağlamak, sürdürülebilir kalkınma, haksız rekabetin önlenmesi ve tasarruf sağlanması benimsenmiştir tarih ve Sayılı Resmi Gazete yayımlanarak yürürlüğe giren Çevre Denetim Yönetmeliği ( tarih sayılı Resmi Gazetede değişikliği yayınlanmıştır.) 72

73 Çevre Denetimi Yönetmeliğinin, Çevre Kanununun 12, 15, 16 ve 30 uncu maddeleri ile 443 sayılı Çevre Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2, 9 ve 42 nci maddelerine dayanılarak hazırlandığı belirtilmesine karşılık, 443 sayılı KHK iptal edilip yerine 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığının Kuruluş ve Görevlerine İlişkin Kanun getirildiğinden, söz konusu Kanundaki hükümlerin dayanak olarak anlaşılması gerekir. Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte faaliyette bulunan kuruluş ve işletmelere, Faaliyet-Tesis Bilgi Formlarının Genel Bilgiler bölümünü doldurarak kırk beş gün içinde merkeze göndermeleri öngörüldüğü halde, daha sonra yönetmelikte yapılan bir değişiklikle bu süre 30/11/2002 tarihine kadar uzatılmıştır. Bu süre tekrar yapılan bir değişiklikle tarihine ertelenmiştir. Yönetmelik, askeri alanların, 09/07/1982 tarihli ve 2690 sayılı Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Kanunu uyarınca Atom Enerjisi Kurumunun yetki alanına giren kurum, kuruluş ve işletmelerin denetimi ile 11/01/1974 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Tüzüğü kapsamına giren konuların denetimini kapsam dışında bırakmıştır. Ancak, Bakanlık ve ilgili kuruluş arasında bir protokol yapılması durumunda Yönetmelik hükümleri uyarınca denetim yapılabileceği de belirtilmiştir. Bu istisnalar dışındaki alanlar Yönetmeliğin 5 inci maddesinde düzenlenmiştir 58, yani havaya emisyonu olanlar, suya deşarjı olanlar, depolama yapanlar ve atığı olanlar denetime tabidir. 58 Madde 5 - Aşağıdaki kuruluş ve işletmeler çevre denetimine tabidir. a) 23/06/1997 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin Ek 1 ve Ek 2 listelerinde yer alan tesisler, 73

74 Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde Çevre Denetimi: Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe giren yönetmeliklere uygunluğunu sağlamak için, bu mevzuatın yetkili kılmış olduğu kurum ve kuruluşlarla işbirliği ve koordinasyon sağlanarak faaliyetlere ilişkin bilgilerin tarafsız bir şekilde toplanması, değerlendirilmesi, rapor haline getirilmesi ve ilgililere bildirilmesi olarak tanımlanmıştır. Aynı maddede Tesis İçi Denetim: Tesisin faaliyetlerinin, Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe giren yönetmeliklere uygunluğunun, alınan tedbirlerin etkili olarak uygulanıp uygulanmadığının tesis denetim görevlisi veya tesis denetim birimi aracılığı ile değerlendirilmesi ve rapor haline getirilmesi şeklinde tanımlanmıştır. Denetime tabi kuruluş ve işletmelerin yükümlülükleri Yönetmeliğin 6 ıncı 59 maddesinde düzenlenmiştir. Temel sorumlulukları; Yönetmelikte tanımlanan formu, b) 02/11/1986 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliğinin Ek - 7 Kirletici Vasfı Yüksek Olan Tesisler ile Ek - 8 İzne Tabi Tesisler Listelerinde yer alan A ve B grubu tesisler, c) 04/09/1988 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği eki 5 ile 21 (dâhil) arasındaki Tablolarda belirtilen sektörlerde yer alan tesisler, d) 20/05/1993 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliğinin 2 nci maddesinde belirtilen tesisler, e) 14/03/1991 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği uyarınca yükümlülüğü bulunan tesisler, f) 11/07/1993 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tehlikeli Kimyasallar Yönetmeliği uyarınca yükümlülüğü bulunan tesisler, g) 27/08/1995 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği uyarınca yükümlülüğü bulunan tesisler, h) Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelikler uyarınca yükümlülüğü bulunan diğer tesisler ile hakkında ihbar ya da şikâyet bulunan tesisler. 59 Madde 6 - Denetime tabi kuruluş ve işletmeler; a) Faaliyet - Tesis Bilgi Formunu, bu Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde belirtilen esaslara göre düzenleyerek Bakanlığa göndermekle, b) Tesis içi yıllık çevre denetim programları düzenlemekle ve tesisin faaliyet alanına uygun niteliklere sahip bir tesis denetim görevlisi veya tesis denetim birimi aracılığı ile tesis içi çevre denetiminin sürekli yapılmasını sağlamak, sonuçlarını dosyalamak ve muhafaza etmekle, c) Tesis içi denetim için gerekli ölçüm ve analizleri 27/10/1999 tarihli ve 4457 sayılı Türkiye Akreditasyon Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun hükümlerine göre akredite edilmiş laboratuvarlara sahip olan özel ve kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırmakla, d) Bakanlık denetim görevlisinin tesise girmesini, güvenliğini ve denetim için gerek görülen personel, taşıt ve her türlü ekipmanı sağlamakla, e) Bakanlık denetim görevlisince gerekli görülen hallerde ve/veya itiraz durumunda ölçüm ve analizlerin giderlerini karşılamakla, f) Denetim için istenilen bilgi ve belgeleri öngörülen sürede ve eksiksiz olarak vermekle, yükümlüdür. 74

75 istenen şekilde doldurmak, tesis içi denetim birimi oluşturmak, gerekli analizleri yetkili laboratuarlarda yaptırmaktır. Yıllık denetim programı Yönetmeliğin 10 uncu 60 maddesinde düzenlenmiştir. Programın, Genel Müdürlükçe Teftiş Kurulu Başkanlığı, Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğü, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı ve İl Müdürlüklerinin işbirliği ile bir önceki yılın Aralık ayında hazırlanacağı ve Bakan tarafından onaylanarak yürürlüğe gireceği hüküm altına alınmıştır. Denetim programının denetlenecek kuruluşlara da bildirilmesi zorunludur. (Md. 11) Denetim görevlileri, denetimler sırasında Bakanlıkça hazırlanacak çevre denetim formunun ilgili bölümlerini iki nüsha olarak düzenlerler. (Md. 14) Denetim görevlilerince, çevre denetim formunda ölçüm gerektiren hususlara uyulup uyulmadığı, akredite edilmiş özel ve kamu kurum ve kuruluşlarına firmaca yaptırılacak ölçüm sonuçlarına göre değerlendirilir. (Md. 15) Denetim görevlileri, denetimin bitiminde Yönetmelik Ek: 2 de yer alan çevre denetim tutanağını üç nüsha olarak düzenlerler. Tutanağın bir nüshası tesis sahibince, ikinci nüshası mahallin en büyük mülki amirince, üçüncü nüshası ise Genel Müdürlükçe muhafaza edilir. Muhafaza süresi Genel Müdürlükçe belirlenir. (Md. 16) 60 Madde 10 - Yıllık denetim programı, Genel Müdürlükçe Teftiş Kurulu Başkanlığı, Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğü, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı ve İl Çevre Müdürlüklerinin işbirliği ile bir önceki yılın Aralık ayında hazırlanır ve Bakan tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Bu programla, yıl içinde merkezden ve yerinden denetlenecek kuruluş ve işletmeler, denetim süresi, denetimde görevlendirilecek personel ve grup halinde yapılacak denetimlerde görev bölümü belirlenir. Kaza, ihbar, şikâyet gibi durumlarda veya Bakanlıkça gerek görüldüğü hallerde yıllık denetim programına bağlı olmaksızın denetim yapılır. Yıllık denetim programı, Çevre Kanunu ve bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan yönetmeliklerin denetim konusunda yetkili kıldığı kurum ve kuruluşlara da bildirilir ve gerekli işbirliği ve koordinasyon sağlanır. 75

76 Yapılan denetim sırasında, Çevre Kanununda belirtilen yasaklara uyulmadığının veya yükümlülüklerin yerine getirilmediğinin saptanması durumunda mahallin en büyük mülki amirince kurum, kuruluş, işletmelere yasaklara aykırı faaliyetin düzeltilmesi ve Kanunda belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmesi için Yönetmelikte belirtilen 61 süreler verilir. Bu süreler sonunda yasaklara uymayan veya yükümlülüğünü yerine getirmeyen kurum, kuruluş veya işletmelerin faaliyeti, yasağın veya yerine getirilmeyen yükümlülüğün çeşit ve niteliğine göre kısmen veya tamamen süreli veya süresiz olarak durdurulur. Çevre kirliliğinin toplum sağlığı yönünden tehlike yarattığı hallerde faaliyet, süre verilmeksizin kısmen veya tamamen durdurulabilir. (Md. 17) Denetim görevlisi olabilmek için, Bakanlık veya bağlı kuruluşlarında uzman veya uzman yardımcısı olarak çalışmak veya bunların sayılarının yetersiz olması durumunda en az dört yıllık yüksekokul bitirmiş ve Bakanlıkça düzenlenecek eğitim programını tamamlamış olmak yeterlidir. (Md. 21) Ancak denetim yetkileri bulunan Bakanlık müfettişleri için aranan nitelikler farklıdır. Çevre ve Orman Bakanlığı Teftiş Kurulunda görev yapan 50 müfettişin 30 u sosyal (İktisat, İşletme, Siyasal Bilgiler, İdari Bilimler), 20 müfettiş ise teknik branştadır. Teknik branşta olanların öğre- 61 a) Çevre Kanununun 8 inci maddesi ile 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yasağa uymayanlara otuz gün, b) Çevre Kanununun 11 inci maddesinin birinci fıkrasında belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmesine yönelik iş termin planının hazırlanması için otuz gün, c) Çevre Kanununun 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmesi için on gün, d) Çevre Kanununun 12 nci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmesi için on gün, e) Çevre Kanununun 13 üncü maddesi uyarınca yönetmelikle belirlenen yükümlülüklerin yerine getirilmesi için otuz gün, f) Çevre Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen yasaklara uymayan ve önlemleri almayanlara otuz gün süre verilir. Çevre Kanununun 10 uncu maddesinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen kuruluş ve işletmelerin faaliyetlerinin durdurulması, 23/06/1997 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 28 inci maddesi hükümlerine tabidir. 76

77 nim dalları:13 Orman Mühendisi, 4 Ziraat Mühendisi, 1 Çevre Mühendisi, 1 Metalürji Mühendisi ve 1 Makine Mühendisinden oluşmaktadır. 62 Çevre denetimi yapacak kişilerde, yönetmeliğin aradığı nitelikler, yukarıda da belirtildiği üzere çok sınırlı olup yetersizdir. Yönetmelik, çevre denetimini, geliştirilmiş formların doldurulması olarak öngörmektedir. Formaların gönderilmemesi durumunda Çevre Kanunu nun 21 (c) maddesine göre para cezası söz konusudur. Yanlış ve yanıltıcı bilgi verenlere ise aynı Kanunun 26 ncı maddesine göre hapis cezası öngörülmüştür. Çevre ve Orman Bakanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun: 63 Kanunun 2 inci maddesinde Çevre ve Orman Bakanlığının görevleri sayılmış olup bu görevlerden doğrudan denetimle ilgili olanlar şu şekilde sıralanabilir; d) Atık ve yakıtlar ile ekolojik dengeyi bozan, havada, suda ve toprakta kalıcı özellik gösteren kirleticilerin çevreye zarar vermeyecek şekilde bertaraf edilmesi için denetimler yapmak; ülke genelinde tüm uygulayıcı kurum ve kuruluşların bu konudaki taleplerini değerlendirerek sonuçlandırmak; ülkenin atık yönetimi politikasını belirlemek ve bu konuda gerekli tedbirleri almak; tehlikeli hallerde veya gerekli durumlarda faaliyetlerin durdurulması ile ilgili usul ve esasları belirlemek. e) Çevrenin korunması ve kirliliğinin önlenmesi için çevre standartları ve e- kolojik kriterler esas olmak üzere her türlü analizi, ölçüm ve kontrolleri gerçekleştirmek amacıyla laboratuar kurmak, kurdurmak ve denetimlerini yapmak veya mevcut kamu kurum ve kuruluşlarının laboratuarlarından yararlanmak. 62 Çevre ve Orman Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, Yayınlanmamış Brifing Notu, Ankara tarih 4856 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) 77

78 g) Sürdürülebilir kalkınma ilkesi çerçevesinde, çevreye olumsuz etki yapabilecek her türlü plân, program ve projenin, fayda ve maliyetleriyle çevresel olguların ortak bir çerçeve içinde değerlendirilmesini gerçekleştirecek çevresel etki değerlendirmesi ve stratejik çevresel değerlendirme çalışmasının yapılmasını sağlamak, bu çalışmaları denetlemek ve izlemek. ı) Hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşların işbirliği ile yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek ve denetlenmesini sağlamak. denetlemek. j) Çevreye olumsuz etkileri olan her türlü faaliyeti ülke bütününde izlemek ve Bakanlığın bu görevlerinin bir kısmını Kanunun 9 uncu maddesi uyarınca Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğü (Ölçme ve Denetim Dairesi Başkanlığı ve bu başkanlığa bağlı Çevre Denetimi Şube Müdürlüğü aracılığıyla), diğer bir kısmını 10 uncu maddesine göre Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Plânlama Genel Müdürlüğü (ÇED ve Plan İzleme ve Kontrol Dairesi Başkanlığı ve bu başkanlığa bağlı ÇED İzleme ve Kontrol Şube Müdürlüğü aracılığıyla) yürütecektir. Kanunun 18 inci maddesine göre de Teftiş Kurulunun (50 müfettiş ile) denetim görev ve yetkisi bulunmaktadır. Çevre ve Orman İl Müdürlüklerinin özellikle Çevre Yönetimi ve ÇED Şubeleri de taşrada denetim yürütmektedirler. Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Kurulmasına Dair 383 sayılı Kanun Hükmünde Kararname: 64 uyarınca özel çevre koruma bölgelerinde ÖÇKK nın denetim görev ve yetkileri bulunmaktadır. ÖÇKK Başkanlığı bu görevini merkezdeki tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır. 78

79 Çevre Koruma Araştırma ve İnceleme Dairesi Başkanlığı ve taşradaki Özel Çevre Koruma Müdürlükleri aracılığıyla yürütmektedir. ÇED Yönetmeliği: 65 Yönetmeliğin tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinde İzleme Denetleme: ÇED Gerekli Değildir veya ÇED Olumlu kararı alındıktan sonra uygulama aşamasına geçen projenin bu kararın verilmesine esas ilkeler doğrultusunda ve çevre değerlerini olumsuz etkileyecek biçimde yürütülmesi için yapılan çalışmaların bütünü olarak tanımlanmıştır. Yönetmeliğin beşinci bölümü izleme ve denetlemeye ayrılmıştır. Yatırımların İzlenmesi ve Denetlenmesi başlıklı 19 uncu maddede Bakanlığın yatırımları denetleyip izleyeceği belirtildikten sonra, Bakanlıkça gerek görülmesi durumunda denetim için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapılacağı hüküm altına alınmıştır. Yönetmeliğe Aykırı Uygulamaların Durdurulması başlıklı 20 inci maddeye göre; ÇED ve ÇED Ön Araştırma Raporunda taahhüt edilenlerin yapılmadığının denetim sonucunda belirlenmesi durumunda, ilgiliye önce 60 gün süre verileceği, süre sonunda da durumun değişmemesi halinde yatırımın durdurulacağı ve taahhütlerini yerine getirmedikçe de durdurma kararının kaldırılmayacağı düzenlenmiştir. Denetimin kimler tarafından ve nasıl yapılacağı, denetim elemanlarında aranacak nitelikler Yönetmelikte belirtilmemiştir. Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK: tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih 181 sayılı KHK ( tarih sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) 79

80 Bakanlığın kuruluşuna ilişkin 181 sayılı KHK nin 2 inci maddesinin d, f ve g bentlerinde, ilaç, gıda ve çevre sağlığına ilişkin denetim görevleri Sağlık Bakanlığına bağımsız veya ilgili diğer bakanlıklarla birlikte verilmiştir. KHK nin 9 uncu maddesine göre bu denetim görevi Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yürütülecektir. Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesinde oluşturulmuş olan Çevre Sağlığı Dairesi altı şube müdürlüğüne ayrılmıştır. Pestisitler ve Toksit Kimyasallar, Su Güvenliği, Gürültü, Hava Kalitesini Koruma ve Emisyon, İmar-Altyapı ve Konutta Sağlık Hizmetleri, Sınaî-Ticari Kuruluşlar Sağlığı ve Turizm Sağlığı Şube Müdürlükleri bu görevleri yürüteceklerdir. Ayrıca, Sağlık Bakanlığının Taşra Teşkilatı olan İl Sağlık Müdürlüklerinde Çevre Sağlığı ve Gıda Kontrol Şube Müdürlükleri bulunmaktadır ve bunlar da taşrada denetim görevi yürütmektedirler. Sağlık Bakanlığına 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu uyarınca da denetim görevleri verilmiştir. Bu Kanunun ve diğer ilgili kanunlar uyarınca çıkarılmış yönetmeliklerden Gayrı Sıhhi Müesseseler Yönetmeliği 67, Hava Kalitesini Kontrol Yönetmeliği 68, Su Kirliliğini Kontrol Yönetmeliği 69 ve İyi Laboratuar Uygulamalarının Denetlenmesi ve Çalışmaların Kontrolüne Dair Yönetmelik 70 vb. gibi yönetmeliklerle de Sağlık Bakanlığına denetim görev ve yetkisi verilmiştir. Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında KHK: tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve 441sayılı KHK ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) 80

81 Bakanlığın kuruluşuna ilişkin 441 sayılı KHK nin 2 inci maddesinin j, l, m, o, s ve t bentlerinde, gıda, hayvan sağlığı ve ürünleri, su ürünleri, tarım topraklarının kullanımı vb. konularda Bakanlığa denetim yetkisi ve görevi verilmiştir. Bakanlık bünyesinde çevre ile ilgili ana hizmet birimlerinden, Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğüne bağlı Çevre ve Afet Hizmetleri Daire Başkanlığı ve buruya bağlı Çevre ve Hayvanları Koruma Şube Müdürlüğü aracılığıyla bu faaliyetler yürütülmektedir tarih ve 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun 72, tarih ve 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu 73, uyarınca da Bakanlığın denetim yetki ve görevi bulunmaktadır. Söz konusu kanunlar ve ilgili diğer kanunlar uyarınca çıkarılan yönetmeliklerle de Tarım ve Köyişleri Bakanlığına denetim görev ve yetkisi verilmiştir. Ayrıca taşrada da Tarım ve Köyişleri İl Müdürlükleri de denetim görevi yürütmektedirler. Kültür ve Turizm Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun: 74 Kültür ve Turizm Bakanlıklarının birleştirilmesine dair olan bu Kanun ile Bakanlığa kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve denetimi, turizm alan, bölge ve merkezlerinin planlanması ve denetimi konularında görev ve yetkiler verilmiştir tarih ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu 75 (2817, 3487, 3492, 3754 ve 4957 sayılı Kanunlarla değişik), tarih ve 3621 sayılı Kıyı tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih 4848 sayılı Kanun. ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır. 81

82 Kanunu 76 (3830 sayılı Kanunla değişik) ve tarih ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu 77 ve bu kanunlar ile diğer ilgili kanunlar uyarınca çıkarılan yönetmeliklerle Kültür ve Turizm Bakanlığına denetim görev ve yetkileri verilmiştir. Bakanlığın ana hizmet birimleri arasında bulunan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü ayrıca, taşra teşkilatı olarak 20 adet Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu aracılığıyla korunması gereken kültür ve tabiat varlıklarının denetimi yapılmaktadır. TBMM Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Vakıflar Genel Müdürlüğü veya diğer kamu kurum ve kuruluşların mülkiyetindeki taşınmaz kültür varlıklarının korunması bu kurumlarca yapılmaktadır. Turizm alan, bölge ve merkezlerindeki imar planlamaları ve buraların kullanımı konusunda Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü denetim görevini yürütmektedir. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı nın Teşkilât ve Görevleri Hakkında 180 sayılı KHK: 78 Bu KHK nin 1, 2, 9, 11 ve 12 maddeleri uyarınca Bayındırlık ve İskân Bakanlığının özellikle çevre planlaması ve uygulamasının denetimi görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca Kıyı Kanunu, İmar Kanunu, Boğaziçi Kanunu vb. kanunlar ile bunlara dayanılarak çıkarılan yönetmeliklerle Bakanlığa ayrı denetim görev ve yetkileri verilmiştir. Bakanlığın bu görevini Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü (TAU) ve buraya bağlı İmar Uygulama ve İmar Planlama Daire Başkanlıkları denetim görevini yürütmektedir. Özellikle kıyı planlamasının temel unsurlarından olan Kıyı Kenar Çizgisi Bakanlığın onayı ile kesinleşmektedir. Taşrada da tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır tarih ve mükerrer sayılı R. G. de yayınlanmıştır. 82

83 Bayındırlık ve İskân İl Müdürlükleri kendi sorumluluk alanlarında imar planlama ve uygulamalarını denetlemektedirler. Yeni Büyükşehir Belediyesi 79 ve Belediye Kanunu: 80 Bu iki yeni kanun ile Büyükşehir Belediyelerine ve diğer belediyelere çevre ile ilgili özellikle planlama, içme ve kullanma suları, kanalizasyon, katı atıklar, gıda ve sağlık kontrolleri, yeşil alan düzenlemeleri vb. konularda denetim görev ve yetkileri verilmiştir sayılı Belediye Kanunu (Bu Kanunu yaklaşık altı ay sonra tümden yürürlükten kaldırılmış olup onun yerine, hemen hemen aynı maddelerle düzenlenen gün sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe konulmuştur) ile belediyelere stratejik plan ve performans planı yapma zorunluluğu öngörülmüştür. (Md. 41), Yasayla ilk defa kent konseyi ve belediye hizmetlerine gönüllü katılımı ve şeffaflığı öngören düzenlemeler yapılmıştır. (Md. 76, 77). Aynı Yasada belediyelerde iç ve dış denetimin yapılacağı belirtildikten sonra, denetimin, iş ve işlemlerin hukuka uygunluğu ile mali ve performans denetimini kapsayacağı, ayrıca yapılacak denetimin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılacağı hükme bağlanmıştır. Yasada ilk defa performans denetiminden söz edilmektedir (Md. 55). Belediye olmak için en az 5000 nüfus öngörülmüş ve 5 km. den daha yakın alanlarda birden fazla belediye kurulamayacağı düzenlenmiştir (Md. 4) sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nun geçici 2 inci maddesi uyarınca İstanbul ve Kocaeli illerinin il mülki sınırları Büyükşehir Belediye sınırları olarak belirlenmiştir. Bu iki il için merkezi idarenin özellikle planlama yetkileri Büyükşehir belediyelerine tarih ve 5216 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) Değişiklik tarih ve 5390 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G de yayınlanmıştır.) tarih ve 5272 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) tarih ve sayılı R. G de yayınlanmıştır. 83

84 geçmiştir. Diğer Büyükşehirlerin belediye sınırlarının da nüfuslarına göre belli bir yarıçap (20, 30 ve 50 km.) olarak belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Örnek olarak, İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Çevre Koruma ve Geliştirme Daire Başkanlığı ve buraya bağlı, Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü, Park ve Bahçeler Müdürlüğü ve Ruhsat Denetim Müdürlüğü bu denetimi yürütmektedir. İçişleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun: 82 Bu Kanun ve ilgili diğer kanunlarla ve bunlara dayanılarak çıkarılan yönetmeliklerle, İçişleri Bakanlığına mahalli idarelerin denetim görev ve yetkisi verilmiştir. Bu kapsamda özellikle belediyelerin planlama ve çevreye ilişkin iş ve işlemleri denetlenmektedir. Bakanlık bu denetim görevini Teftiş Kurulu ve Mahalli İdareler Kontrolörleri aracılığıyla yapmaktadır. Taşrada da çeşitli kanunlarla ve diğer düzenlemelerle valilere çevreye ilişkin önemli denetim görevleri verilmiştir. Konuyla İlgili Diğer Düzenlemeler: Konuyla dolaylı ilgili Kanunların 83, KHK 84 ve Uluslararası Sözleşme ve Protokollerin 85, Tüzüklerin 86. Bakanlar Kurulu Kararlarının 87 ve Yönetmeliklerin 88 de çevre yönetimine denetimle ilgili görev ve yetki verdikleri de unutulmamalıdır tarih ve 3152 sayılı Kanun ( tarih ve sayılı R. G. de yayınlanmıştır.) 83 Ek: 1 de belirtilen Kanunlar Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname: (Karar Sayısı: KHK/491 Karar Tarihi: 10 Ağustos 1993, Yayını: 19 Ağustos 1993 tarih ve sayılı Resmî Gazete) Türk Çevre Mevzuatı ve Yönetimi ile ilgili maddeler: 2, 7, 2- Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun: (Kanun No: 3143 Kabul Tarihi: 8 Ocak 1985, Yayını: 18 Ocak 1985 tarih ve sayılı Resmî Gazete) Türk Çevre Mevzuatı ve Yönetimi ile ilgili maddeler: 1, 2, 9, 10, 11, 85 Ek: 2 de belirtilen Sözleşme ve Protokoller. 84

85 Çevre Denetiminin Etkinliği: Çevre denetiminin etkinliği konusunda ciddi kuşkular bulunmaktadır. Ülkemizde, onarımcı olsun, önleyici olsun, katılımcı olsun hiçbir ciddi çevre politikasının tutarlı, sistemli ve kararlı bir biçimde uygulanmış olmadığı söylenebilir. 89 Öncelikle çevre denetimi, yukarıdaki düzenlemelerin incelenmesinden de anlaşılabileceği gibi çok parçalı bir yapıya sahiptir, etkinliğin önündeki en önemli sorun bu çok parçalı yapıdır. Denetim birimleri arasında belli bir eşgüdüm bulunmamaktadır. Yetik ve görev çakışmaları bulunmaktadır. Denetim elemanlarının büyük bölümü çevre konusunda belli bir eğitim ve standarda sahip değildirler ve sayıları çok yetersizdir. Denetim kriterleri tam olarak belirlenmemiştir ve uygulamada her birim kendi yöntem ve tekniklerini kullanmaktadır. Çevre ve Orman Bakanlığı genellikle geliştirilmiş formların doldurulması ve bunların izlenmesinden oluşan bir denetim şeklini ağırlıklı olarak uygulamaktadır. Denetime ilişkin bilgi ve belgeler paylaşılmamaktadır. Her kurum ve kuruluş kendi görev ve yetkilerini kendi içinde kullanmakta, diğer ilgili kurum ve kuruluşlarla bilgi ve bulgularını paylaşmamaktadır. Mevzuatta kurumlar arası koordinasyon öngörülmesine karşılık, pratikte bu konunun sadece konuya ilişkin 86 Ek: 3 te belirtilen Tüzükler Bazı Alanların Özel Çevre Koruma Bölgesi Olarak Tespiti Hakkında Karar: (Bu Karar, 2 Mart 1990 tarihli ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 2 - Bazı Alanların Özel Çevre Koruma Bölgesi Olarak Tesbit ve İlanı İle Bu alanlarda Uygulanacak Esaslara İlişkin Karar: (Bu Karar, 21Kasım 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 3 - Bakanlar Kurulunun 2000/1381 sayılı Kararı /24218 sayılı Resmî Gazete de yayınlanmış ve Tuz Gölü de Özel Çevre Koruma Bölgesi olarak ilan edilmiştir. 4 - Özel Çevre Koruma Bölgesinin Tespitine İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı: (Bu Karar, 5 Temmuz 1988 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) Sayılı Çevre Kanunun 20, 21 ve 22. Maddelerinde Yer Alan Para Cezalarının Arttırılmasına İlişkin 98/11415 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı. 6 - Tuz Gölünün Doğal Yapısını ve Tuz Rezervinin Korunması ve Kirlenmesinin Önlenmesine İlişkin 98/10869 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı: 88 Ek: 4 da belirtilen Yönetmelikler. 89 Ruşen Keleş, Can Hamamcı, a. g. e. s

86 görüş bildirmekten öteye gidemediği ve bildirilen görüşlere de çoğu zaman uyulmadığı görülmektedir. Kurumlar arasında çevre denetimi konusunda zaman zaman yaşanan yetki çatışmaları yargı yerlerine kadar yansımaktadır. Bu durum hem mevzuattan hem de uygulamadan kaynaklanabilmektedir. Çevre Bakanlığı Tarafından 1992 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesine Yaptırılan Türkiye Çevre Kurumları Araştırması İşlevsel Çözümleme (İkinci Aşama) Raporunda, 90 Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığının Çevre Yönetimi içindeki konumunda bir sıkıntının (iki başlı çevre yönetimi) söz konusu olduğu, bu Kurumun Çevre Bakanlığının Bağlı Kuruluşu haline getirilmesinin, çevre yönetimindeki (çevrenin korunmasındaki) iki başlı görüntüyü bütünüyle ortadan kaldırmadığı, Bakanlığın örgütsel yapısında denetim ve izleme fonksiyonunun güçlü bir yapıya sahip olmadığı, çevre yönetiminde başarı sağlamanın bu iki işlevin etkili ve güçlü bir konuma sahip olmasıyla mümkün olacağı, bu işlevlerin taşrada da güçlü ve etkili olmasının gerektiği, belirtilmektedir. 7. Beş Yıllık Kalkınma Planında konuya ilişkin olarak şu belirleme yapılmıştır; Çevre yönetiminden sorumlu kuruluşlar arasında eşgüdüm, iş birliği ve iş bölümü sağlanamamış, çevre finansman sistemi, çevresel veri ve bilgi altyapısı oluşturulamamış, hukuksal düzenlemelerde etken bir çevre yönetimine imkân verecek düzeye getirilememiştir. Çevreyle ilgili bakanlık ve kuruluşlar arasında yetki, görev ve sorumluluk çatışmalarına neden olunmuştur. Aynı konuda birden fazla sayıda kuruluşun yetkili olması, koordinasyon ve işbirliğinde etkinlik sağlanamaması yüzünden cevre koruma konusundaki hizmetlerde başarı sağlanamamaktadır. Çevre 90 Siyasal Bilgiler Fakültesi Türkiye Çevre Kurumları Araştırması İşlevsel Çözümleme (İkinci Aşama) Raporu, Ankara, s

87 Kanunu ve çevre ile ilgili diğer kanunlar ile denetim yapma ve yaptırım konusunda Belediyeler ve Mülki idarelere önemli yetkiler verilmesine rağmen, gerekli teknik donanım ve altyapıdaki yetersizlikler, nitelikli personel ve kaynak yetersizliği gibi nedenlerle bu yetkilerin etkili bir şekilde kullanılmadığı görülmektedir Beş Yıllık Kalkınma Planında da şu belirlemelere yer verilmiştir; Çevre yönetim sistemleri istenilen etkinlik düzeyine getirilememiştir Çevre Bakanlığı ile diğer ilgili bakanlıklar ve yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının yeniden düzenlenmesine ilişkin ihtiyaç devam etmektedir. Çevre ve kalkınma politikaları arasında uyum sağlanması ilkesi doğrultusunda etkili ve eşgüdüm içinde çalışan bir çevre denetim sistemi kurulması konusunda mesafe kaydedilememiştir. Çevre ve kalkınma ile ilgili veri ve bilgi erişim sistemleri, çevre izleme ve ölçüm altyapısı, çevre envanterleri, istatistikler ve standartlar konularında yeterli gelişme sağlanamamıştır. ÇED Yönetmeliğinin uygulama sürecinde istenen başarı elde edilememiştir. 92 Bu görüşler, Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zirvesi Johannesburg-2002 ye sunulan Türkiye Ulusal Raporunda da tekrarlanmıştır. 93 Bir yazarımız bu durumu şu şekilde özetlemiştir;" Yönetimde ne kadar dağınıksak, denetimde de o kadar dağınığız. " Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ) DPT Yayını Ankara-1995 s Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ) DPT Yayını Ankara-2000 s Türkiye Sürdürülebilir Kalkınma Ulusal Raporu-2002, Çevre Bakanlığı ve UNDP ortak projesi, Ankara-2002 s Murat Yetkin, "Yolsuzlukla Mücadele", Radikal, 12 Ağustos

88 II. BÖLÜM SAYIŞTAY SAYIŞTAY LARIN DOĞUŞU Mutlak iktidarların sınırlandırılması gereksinimi ve bunun ardından parlamentoların ortaya çıkmasıyla sayıştayların doğuşu arasında yakın bir ilgi vardır. Başlangıçta bütünüyle siyasal iktidarı denetlemek ve sınırlandırmak amacımla oluşan parlamentonun daha sonraki gelişim sürecinde siyasal iktidarı oluşturması, bütçenin yapılması ve denetlenmesi alanındaki fonksiyonunu azalttı. Diğer yandan kamu gelirleri ve giderleri alanındaki çoğalma ve çeşitlenmeler, bütçe yapma ve onu denetleme işini bir uzmanlık haline getirmiştir. Uzmanlık isteyen bu işi ise parlamentolardan beklemek olanaksızdı. Koşulların değişmesi, başlangıçta parlamentoların doğrudan yaptığı bütçenin hazırlanması ve denetimi işini bazı kurumlara bırakmasına neden oldu. Böylece bütçelerin denetimi ile görevlendirilen sayıştaylar doğdu. 95 Sayıştayların diğer bir adlandırma ile yüksek denetimin başlangıcı çok eskidir, öyle ki, birçok sayıştay, kuruluşunu en az 15. ve 16 yüzyıllara kadar götürmektedir. Sayıştay denetimi, önceleri hükümdarın emrinde olan hazine hesaplarının doğru tutulmasını sağlamak ve hükümdarı devletin mali durumu hakkında bilgilendirmek amacıyla yapılıyordu. Daha sonra hazine, hükümdarın özel mal varlığı olmaktan çıkıp devlet hazinesi haline gelince sayıştay denetiminin muhatabı hükümet oldu. Bugün ise sayıştay denetimi önce parlamento sonra da halk için yapılmaktadır Server Tanilli, Devlet ve Demokrasi, Say Yayınları, İstanbul Baskı s İhsan Gören, 23/Kasım/1999 Tarihinde İstanbul/Divan Otel de TESEV tarafından Düzenlenen, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay Konulu Seminer de sunulan bildiri s

89 Zamanımızda sayıştayların en önemli fonksiyonu demokratik görevleridir. Daha sonra demokratik görevin türevleri olarak hukuk devleti ile düzenli ve daha başarılı olabilmesi için kamu yönetimine yardımları gelir. 97 Son 20 yılda ise, sayıştayların, devlet içindeki konumları ve teşkilat yapıları bakımından değilse bile, görev alanları ve denetim yaklaşımları açısından köklü değişikliklere maruz kaldıklarını görmekteyiz. Bu dönemdeki gelişmelerde 1953 yılında kurulmuş olan Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı nın (International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI)) çalışmalarının büyük payı olduğunu kabul etmek gerekir. INTOSAI nın, kamusal mali kontrol alanında fikir ve deneyim alışverişini geliştirmek suretiyle, farklı ülkelerin sayıştayları arasındaki ilişkileri güçlendirmek amacını güder. Bu amaç INTOSAI nin mühründe kısa ve öz olarak şöyle ifade edilmiştir: Experientia Muta Omnibus Prodert (Karşılıklı Tecrübe Herkes İçin Yararlıdır.) 98 Özellikle bu teşkilatın Ekim 1977 tarihleri arasında Peru nun başkenti Lima da yaptığı 1977 Kongresinde kabul edilen ve bugün de güncelliğini ve önemini koruyan, Denetimin Anayasası olarak nitelendirilebilecek Lima Bildirgesi 99 (INTOSAI, 1977) yol gösterici olmuştur. 100 Anılan Bildirgenin amacının; -Kamu kaynaklarının uygun ve etkin kullanımını, -Sağlıklı mali yönetimin gelişmesini, 97 Atilla İnan, Bütün Yönleriyle Türk Sayıştayı Ankara, 1992 s Domingo L. Cruz, Uluslaraası Sayıştay Kuruluşları Örgütü INTOSAI Çev. Semiramis Serin, Sayıştay Yayınları, No:23/5 Ankara-1987 s INTOSAI, Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, Vienna, Austria, Elaine L. Orr, Bir Yıldönümünün Kutlanması ve Değişiklikler Yapılması INTOSAI nın 30. Yılı Çev. Semiramis Serin, Sayıştay Yayınları, No:23/5 Ankara-1987 s

90 -Objektif raporlar yayınlayarak kamu makamlarına ve genel kamuoyuna bilgi iletilmesini sağlamak olduğu belirtilmektedir. Aynı bildirgenin birinci maddesinde, denetimin kendi başına bir amaç olmadığı ifade edildikten sonra denetimin hedefleri; -Kabul edilen standartlardan ayrılmaları saptamak, -Hukukilik verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkelerinden sapmaları düzeltici işlemin yapılmasını mümkün kılacak kadar erken ortaya çıkarmak, -Hesap verme yükümlülüğünde olanları sorumlu tutmak, -Ortaya çıkan zararın telafi edilmesini sağlamak veya bu tür ihlalleri önlemek ya da en azından güçleştirmek olarak gösterilmektedir. İINTOSAI ye üye olan Avrupa ülkeleri EUROSAI, Asya ülkeleri ASOSAI ve Afrika ülkeleri de AFROSAI yi oluşturarak kendi bölgesel teşkilatlarını kurmuşlardır. Ayrıca Latin Amerika ülkeleri ve Arap Ülkeleri sayıştaylarının oluşturduğu daha alt örgütlenmeler de bulunmaktadır. Bunun dışında INTOSAI ve EUROSAI bünyesinde Çevre Denetimi Çalışma Grupları oluşturulmuştur. Çevre denetiminin bölgesel önemi göz önüne alındığında, büyük olasılıkla INTOSAI nin diğer bölgesel guruplarında da benzer çalışma grupları kurulacaktır. 101 İçinde bulunduğumuz küreselleşme süreci, sayıştay denetimine yeni ufuklar açacağa benzemektedir. Gerçekten özelleştirme, deregülasyon, saydamlık, iyi yöneti- 101 Sayıştay, Çevre Denetimi, a.g.e. s. 8 90

91 şim, çevrecilik gibi kavramlar Dünyada birçok sayıştayın hedeflerine, plan ve programlarına, görev alanlarına ve denetim yaklaşımlarına yansımaya başlamıştır. Lima Bildirgesinde yer alan bu hükümler yerine getirilmeye çalışılmakla beraber Yüksek Denetim Kurumlarının rolü ve görevi uygulamada şüphesiz ülkeden ülkeye o ülkenin siyasi rejimine dayalı olarak değişmektedir. 102 Sayıştaylaraca yapılan denetimin bugünkü aşaması, klasik mevzuata uygunluğu tespit etmenin çok ötesindedir. Hatta 1970 li, 1980 li yılların gözdesi olan verimlilik, etkinlik ve tutumluluk denetimi bile, yaratılan yeni ilgi alanları nedeniyle artık yeniden gözden geçirilmek ihtiyacındadır. Performans denetiminin performansının ölçülmesi meselelerinin tartışılması da gerilerde kaldı. Son zamanlarda denetim alanında program performanslarının ölçümü, etkilerinin değerlendirilmesi ve ekonometrik analizleri kadar eşitlik, hakkaniyet, çevre, etik ve elektronik teknolojisi ile de ilgilenilmektedir. Kimi denetçilere ve akademisyenlere göre bu alanlardaki denetim uygulamaları, paranın karşılığı denetimi, kapsamlı denetim, performans denetimi, faaliyet denetimi gibi artık klasikleşmiş denetim kalıplarına da pekâlâ uymaktadır yılında Kanada Sayıştay yasasına eklenen bir hükümle; sayıştaya sürdürülebilir kalkınma stratejileri ve faaliyet planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ile çevre ve sürdürülebilir kalkınmaya ilişkin diğer sorunlar konusunda Avam Kamarasına bilgi sunmakla yükümlü olan kurumlar hakkında, Avam Kamarasına rapor sunma sorumluluğu yüklenmiştir. Aralık 1995 te de Kanada Sayıştayı bünyesinde Çevre ve Sürdürülebilir Kalkınma Komiserliği oluşturulmuştur İhsan Gören, a. g. e. s Office of the Auditor of Canada, Auditing For Parliament, Ottava, 1998, s. 7 91

92 Tüm bunlara ilaveten denetimle sadece politikaların hayata geçirilmesi değil, artık düpedüz politikaların amaçları ve içerikleri sorgulanır olmaya başlanmıştır. Her ne kadar sayıştaylar, seçimle işbaşına gelenlerin belirledikleri politika amaçlarını denetlemediklerinde ısrar etseler de, hazırladıkları raporlar bu iddiaları boşa çıkarmaktadır. Bu alanda başı agresif denetim anlayışı ve uygulamalarıyla tanınan İsrail Sayıştay ı 104 çekmektedir. İsrail Sayıştay ı terörizm zanlısı kimi Arap nüfusa karşı polisin takındığı tavır ve Arapların eğitimine ayrılan bütçe ödeneklerinin yetersizliği gibi bu ülkede siyasi bakımdan oldukça hassas sayılan konuları bile raporlarıyla Parlamentosuna taşıyabilmiştir. Gene İsrail Sayıştay ının raporları bankaların millileştirilmesi kararlarını almada hükümete önemli katkılarda bulunmuştur. ABD Sayıştay ı General Accaunting Office (GAO) 105 da, artık politika kararlarının kendisini de denetlemekte, ancak kongre içinden denetim talebi ayarlayarak bunu kendiliğinden değil de Kongre istediği için yapıyormuş gibi bir imaj yaratmaktadır. Ancak bu durumun politik baskılara ortam hazırlayarak denetimin politize olma ihtimalini yükseltmesi gibi birtakım olumsuzlukları da içerebileceği unutulmamalıdır tarih 4963 sayılı Kanun un 7 ince maddesi ile sayılı Sayıştay Kanunu na eklenen ek 12 inci madde de; TBMM Başkanlığından gelen denetim taleplerinin öncelikle yerine getirileceği hükme bağlanmıştır. Bu yeni düzenlemenin Sayıştay- TBMM ilişkilerini nasıl etkileyeceği, Sayıştay denetiminin politize olmasına zemin hazırlayıp hazırlamayacağı zaman içinde görülecektir. 104 H. Ömer Köse, Dünyada ve Türkiye de Yüksek Denetim, Sayıştay Araştırma, İnceleme, Ceviri Dizisi:12 Ankara-2000, s Harry S. Havens, Denetim Belgelerinden Program Değerlendirmelerine Kadar GAO nun Gelişimi, Çev. Umran Saray Sayıştay Dergisi, Sayı 10, Ekim-Aralık 1992, s Sir Gordon Downey, Yüksek Hesap Kontrolü Fonksiyonu ve Parlamento, Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu, Sayıştay 125. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara-1987, s Sözkonusu Kanun değişikliği tarih sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır. 92

93 Denetimin günümüzde kamu yönetimi alanında eriştiği sınırları sergilemek amacıyla yukarıda sıraladığımız uç sayılabilecek örnekler bir yana; kimi ülke sayıştayları, normal olarak ülkelerinin kamu yönetimleri bakımından son derece ö- nemli ve güncel konuları denetleyerek, derin ve yaygın incelemelere, yansız ve tarafsız olarak toplanmış kanıtlara dayandırdıkları görüşlerini parlamentolarına rapor e- dip, kamuoylarına açıklamakta ve böylelikle kamu yönetimlerinde yaşanan kimi sorunların aşılmasına çok değerli katkılarda bulunmaktadırlar. Bu sayıştaylar ayrıca ülkelerindeki kamu yönetimi reformlarına öncülük edebilmekte; yeniliklerin, iyi uygulama örneklerinin, kamu kurum ve kuruluşlarında yaygınlaşmasına ve yerleşmesine de yardımcı olmaktadırlar. 108 Sayıştayların kuruluş kanunlarında yer alan amaç ve görevle ilgili hükümlerde değilse bile, yetkili organlarınca kabul veya ifade edilen vizyon ve/veya misyon tanımlamalarında Parlamentoyla olan bağın öne çıktığını, hemen hepsinde sayıştayın parlamento ile ilişkisine önem verildiğini görmekteyiz. ABD Sayıştayı (GAO), kendisini parlamentonun araştırmacı kolu olarak tanımlanmaktadır. Avustralya Sayıştayının rolünün ise parlamentoya, bakanlara ve kamu kesimi kurum ve kuruluşlarına profesyonel ve bağımsız denetim görüşü ve güveni sağlamak olduğu belirtilmektedir. Fransız Anayasasında; sayıştayın bütçenin uygulanmasını denetlemek konusunda parlamentoya ve hükümete yardımcı olması gerektiği hükmü yer almaktadır. 108 İhsan Gören, a. g. e. s

94 Hollanda Sayıştayı da parlamentoya ve denetlen kurumların sorumlularına denetime dayalı bilgileri sağlamakla görevlendirilmektedir. Yeni Zelanda Sayıştayı gayet net bir biçimde kendisini parlamenter hükümet sisteminin idame ettirilmesinin bir güvencesi saymaktadır Bazı Yüksek Denetim Kurumlarının vizyon ve misyon tanımlamaları ABD (General Accaunting Office)GAO Genel Muhasebe Ofisi Kongre nin araştırmacı koludur ve kamu fonlarının tahsil ve sarfı ile ilgili bütün konuları incelemekle yükümlüdür gao. gov Avustralya (Avustralian Audit Office) ANAO Vizyonumuz: kamu kesimi denetimi hizmetlerinde herkesin kabul edeceği bir üstünlük, Rolümüz: Parlamentoya, bakanlara ve kamu kesimi kurum be kuruluşlarına profesyonel ve bağımsız denetim görüşü ve güveni sağlamak anao. gov. au. Fransa (Court des Comptes) Sayıştay, bütçenin uygulanmasını denetlemek konusunda Parlamentoya ve hükümete yardımcı olamalıdır. (Fransız Anayasası) ccomptes. fr Hollanda (Algemene Rekenkamer) Hollanda Denetim Mahkemesi hükümetin ve ve buna bağlı teşkilatların performansını iyileştirmek için çalışır. Bu amaçla, Bakanlar Kuruluna, Parlamentoya ve denetlen kurumların sorumlularına denetime dayalı bilgileri sağlar. rekenkamer. nl Kanada (Office of the Auditor General of Canada) Vizyonumuz:Parlamento için yapacağımız bütün çalışmalarımızda, kendini sürdürülebilir gelişmeye adamış olarak cevap verme yükümlüğüne sahip, dürüst ve verimli bir hükümet gerçekleşmesini teşvik ederek Kanada halkı için bir fark yaratmaya söz veriyoruz. Misyonumuz: Parlamentoya nesnel bilgi, görüşve öneri ve de güven sağlayacak bağımsız denetim ve incelemeler yaparız. Hükümet çalışmalarında en iyi uygulmaları ve yönetsel yükümlülüğü teşvik ederiz. oag-bvg. gc. ca Yeni Zelanda (The Audit Office) Amaç: Yeni Zelanda nın parlamenter hükümet sisteminin mali bütünlüğünü ve doğruluğunu idame ettiren bir güvence olmak Denetim Ofisinin varlık nedenidir. Rol: Denetim Ofisi nin rolü, hükümet araçlarının etkinlik verimlilik ve yönetsel yükümlülüğünü güçlendirmede Parlamentoya yardımcı olmaktır. Bu rol kamu birimlerinin Parlamentonun niyet ve istekleri ile tutarlı bir biçimde çalışıp çalışmadıkları performanslarının yönetsel yükümlüğünü taşıyıp taşımadıkları raporlar hazırlamak suretiyle yerine getirilir. oag. govt. nz 94

95 2. 2. SAYIŞTAY IN KURULUŞU VE ZAMAN İÇİNDEKİ GELİŞİMİ Osmanlı Döneminde: Osmanlı Devletinin klasik döneminde ve 1800 lü yılların başına kadar Başbaki Kulluğu Makamı Sayıştay ın görevini yürütmüştür tarihinde Maliye Nezaretinin kurulmasından sonra, konu önce Maliye Müfettişlerine havale edilmiş; ancak yürümediği ve bağımsız bir kurum tarafından yürütülmesi zorunluluğu görülünce, 1840 tarihinde Meclis-i Muhasebe-i Maliye ye ve bir kısım görevleri de 1851 tarihinde kurulan Zimmemat Komisyonu na devredilmiştir. Bu da yürümeyince, konu 1858 tarihinde kurulan Meclis-i Muhasebe ye aktarılmıştır. Meclis-i Muhasebe, Devan-ı Muhasebat kuruluncaya kadar bu görevi yürütmüştür. 30 Zilkade 1278 / 29 Mayıs 1862 tarihli arz tezkeresindeki ifadeyle her devletin olduğu gibi umur-u hisabiyenin bir mahkeme-i kübraya havalesi zorunluluğundan bahsedilerek devlet parası ve mallarına tasarruf edenlerin hesaplarının her yıl denetlenmesi ve yargılanması, bakiye veya zimmetlerin tahsili ihtiyacı sonucu, Divan-ı Muhasebat (Divanı Ali-i Muhasebe) kurulmuştur. Batıda parlamentoların uzantısı olan bu örgüt Osmanlı da parlamentodan önce kurulmuştur. Padişah OL demiş, Sayıştay oluvermiştir. parlamentodan önce kurulmasından da anlaşılacağı gibi, parlamento adına denetim yapmaktan çok kamu gelir ve giderleri ile bu alanda görevlendirilen kamu görevlilerini zapt-u rapta almak amacı taşıdığı anlaşılmaktadır yılında çıkarılan ilk anayasamız olan Kanun-ı Esasi nin 105, 106 ve 107 inci maddelerinde Anayasal bir kurum niteliği ile yerini alan Sayıştay, Atilla İnan, a. g. e. s. 16, 18 95

96 Teşkilat-ı Esasiye Kanununun 100 ve 101 inci maddelerinde, 1961 anayasasının 127 ve 1982 anayasasının da 160 ıncı maddelerdeki ifadelerle anayasal kimliğini koruyarak bugünlere gelmiştir. 111 Sayıştay ın Anayasal bir kurum haline gelmesinden sonra, görev ve çalışmalarını düzenleyen yeni bir kararname yürürlüğe sokulmuştur tarihini taşıyan bu kararnameye, Fransız Genel Muhasebe Kararnamesinin Sayıştay a ilişkin hükümleri hemen hemen aynen alınmıştır Cumhuriyet Döneminde: Cumhuriyetin ilanından hemen sonra 24 Kasım 1923 tarihli ve 374 sayılı Divan-ı Muhasebatın Suret-i İntihabına Dair Kanun ile Sayıştay yeniden kurulmuştur. Bu yasa ile başkan ve üyelerinin seçimi, atanması ve güvenceleri hakkında kurallar konulmuş, Sayıştay ın örgütlenmesi ve çalışma yöntemlerine ilişkin eski kararname hükümleri yürürlükte bırakılmıştır. 113 Cumhuriyetin ilk yıllarında Sayıştay TBMM ilişkileri doruk noktasındadır. Sayıştay TBMM ye raporlar vermekte, raporların görüşülmesi sırasında şiddetli tartışmalar olmaktadır. Yine böyle bir Sayıştay raporunun görüşülmesinden sonra Sarıkamış Milletvekili Halit Paşa ile Karahisar Milletvekili Ali Çetinkaya arasındaki tartışma Ali Çetinkaya nın Halit Paşa yı kurşunla öldürmesi ile sonuçlanmıştır. Bu olay tarihe TBMM de işlenen ilk siyasi cinayet olarak geçecektir. Sonraki dönemde 111 Ahmed Akagündüz, Arşiv Belgeleri Işığında Sayıştay Tarihi, Sayıştay Yayınları Ankara-1997 s Ellinci Yılda Sayıştay, Sayıştay Yayınları, Ankara, 1973 s Hüseyin Gürhan, Sayıştayın Tarihsel Gelişimi Mali Hukuk Dergisi, Ankara-1973 Sayı:13 s. 6 96

97 TBMM nin Sayıştay raporlarına ilgisi devam etmemiştir. İlginin azalması raporların nicelik ve niteliğinin düşmesine ve sonuçta hiç verilmez olmasına yol açmıştır tarih ve 4695 sayılı Yasa ile 1924 Anayasasının dili Türkçeleştirilirken 100 ve 101 inci maddelerde Divan-ı Muhasebat yerine ilk kez Sayıştay denilmiştir. Ancak 1952 yılında 4695 sayılı Yasanın yürürlükten kaldırılması ile 1924 A- nayasasının tekrar eski metnine dönülmüştür Anayasası ile yeniden Sayıştay ismi benimsenmiş ve günümüze kadar gelmiştir tarihinde 832 sayılı Sayıştay Kanunun çıkarılmıştır. Bu gün de büyük ölçüde ilk halini koruyarak yürürlükte bulunan bu yasa Sayıştay ı yeni bir kuruluş ve işleyişe kavuşturmuştur. Bu yasa ile daire sayısı dörtten sekize çıkarılmış ve Temyiz Kurulu oluşturulmuştur. 115 Bu yasa ile TBMM ye yönelik raporlama işlevi genişletilmiş, daha etkin ve kapsamlı denetim için düzenlemeler yapılmıştır tarih ve 1260 sayılı Yasayla 832 sayılı Yasada yapılan değişiklikler sonucunda harcamadan önce vize işlemi (ön denetim) kaldırılmıştır. Kadroların ve ödeneklerin vizesi ile sözleşmelerin tescili işlemleri Sayıştay ın görevleri arasına a- lınmıştır. Ancak bazı hükümleri tarihinde yürürlüğe giren tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 116 uyarınca Sayıştay ın kadro ve ödenek vizesi ile sözleşme tescili (harcama öncesi denetim) yapması olanağı ortadan kaldırılmıştır. Bu çevre denetimi açısından önemli bir aracın ortadan kaldırılması anlamına gelmektedir. 114 Atilla İnan, a. g. e. s Daha önce Daire kararları temyizen Genel Kurulda görüşülmekteydi. 116 Bu yasa tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 97

98 Sayıştay'ın Vizyon ve Misyonu: Sayıştay ın Vizyon ve Misyonu Sayıştay Stratejik Bildirimi nde şu şekilde tanımlanmıştır: Vizyon: 117 Sayıştay, kamu yönetiminin Türk halkının refah ve mutluluğuna daha fazla hizmet edecek şekilde yenilenmesine ve geliştirilmesine katkıda bulunmayı amaçlar. Misyon: 118 İnceleme, denetleme, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama işleriyle görevli bir yüksek denetim ve yargı kurumu olarak Sayıştay; denetimine tabi kurumlar ve kuruluşların gelir, gider ve mallarının denetimi ile sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama, TBMM ce yapılacak kontroller için sağlam bir zemin oluşturma, Kamu kaynaklarının hukuka uygun verimli, tutumlu ve etkin kullanılmasına yardımcı olma, Kamu yönetiminde şeffaflığın ve hesap verme sorumluluğunun yerleşmesine ve gelişmesine katkıda bulunma, Amaçlarıyla, güvenilir bilgiler ve öneriler içeren raporlar hazırlar ve hükümler tesis eder. 117 Sayıştay Stratejik Bildirimi , Sayıştay Yayınları, Ankara-2000, s ibid, s. 3 98

99 Yeni Sayıştay Kanun teklifinin amaç ve kapsam başlıklı ilk maddesinde Sayıştay ın vizyon ve misyonu şu şekilde ifade edilmiştir: Bu Kanunun amacı; kamuda hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın sağlanması, kamu idarelerinin etkili, ekonomik verimli ve hukuka uygun bir biçimde çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, saklanması ve kullanılmasını sağlamak için TBMM adına yapılacak denetimleri, sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanmasını ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak üzere Sayıştay ın kuruluşunu, işleyişini, denetim ve yargılama usullerini, Diğer yandan Anayasamızda 119 Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının ve mahalli idarelerin. 120 bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek(le) görevlidir. Buna rağmen Sayıştay ın TBMM ile pek yakın bir ilişki içinde olduğunu söylemek zordur. Halen, bu ilişkinin odak noktasını, Genel Uygunluk Bildirimi Anayasa md. 160: Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayiştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde birkereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz. Vergi, benzeri mali hükümlülükler ve ödevler hakkında Daniştay ve Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. Mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır. Sayıştayın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir. Silahlı Kuvvetler elinde bulunan devlet mallarının TBMM adına denetlenmesi usulleri, Milli Savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilik esaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir hükmünü içeren son parağraf, Avrupa Birliğinin isteği üzerine hazırlanan Demokratikleşme Paketi kapsamında 2004 yılında Anayasadan çıkarılmıştır. (Mülga /9 Md) tarih 5428 sayılı Kanun ( tarih sayılı R.G. te yayınlanmıştır.) ile Anayasanın 160. maddesi değiştirilmiştir Anayasa nın 164 üncü maddesi uyarınca sunulmaktadır. 99

100 oluşturmaktadır. TBMM ye sunulan Performans Denetimi Raporları ile diğer raporlar hakkında da, ne Plan ve Bütçe Komisyonunda, ne de TBMM Genel Kurulunda görüşme yapılmamaktadır tarih 4963 sayılı Kanununun 7 ince maddesi ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu na eklenen ek 12 inci madde de; TBMM Başkanlığından gelen denetim taleplerinin öncelikle yerine getirileceği hükme bağlanmıştır. Bu yeni düzenlemenin Sayıştay- TBMM ilişkilerini, özellikle Sayıştay ın bağımsızlığını olumsuz etkileme ihtimali bulunmakla birlikte, arttıracağı düşünülmektedir. 122 Anayasanın 165 inci maddesi Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esaslarının kanunla düzenleneceğini öngörmektedir. Anayasanın bu hükmüne göre bunların denetimi asıl olarak Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkisindedir sayılı Kanun ile uygulanmakta olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun birçok maddesi 1 Ocak 2005 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırılarak kamu idarelerinin tamamına yakını ile bunların iş ve işlemleri Sayıştay denetimi kapsamına alınmıştır. Bu düzenlemelere paralel olarak yeni Sayıştay Kanun teklifinde de Sayıştay ın denetim alanının tüm kamu fonlarını kapsayacak şekilde genişletildiği görülmektedir Sayıştay ın Konumu: bunların da: Lima Bildirgesinde; sayıştayların bağımsızlığının üç ana dayanağı bulunduğu (1) Kuruluş Bağımsızlığı (örgütün hiçbir güce bağlı olmaması) 122 Bu konuda tarihinde yürürlüğe giren Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığından Gelen Denetim Taleplerinin Sayıştayca Karşılanmasına İlişkin Yönetmelik ve Sayıştay Dışından Uzman Görevlendirilme Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik yayınlanmıştır. 100

101 (2) Mensuplarının Bağımsızlığı (atanma ve özlük hakları ile çalışma güvenceleri) (3) Mali Bağımsızlığı (görevlerini rahatça yerine getirebilecek bağımsız bir bütçe) olduğu belirtilmiştir. Dünya sayıştaylarının büyük bölümünün bulundukları ülkenin anayasasında yer aldığını görmekteyiz. Esasen Lima Bildirgesinde sayıştayların kuruluşunun ve gereken derecede bağımsızlıklarının anayasada yer alması, gerektiği ve ayrıntıların kanunla düzenlenebileceği de açıkça belirtilmiştir. Sayıştay gerek ilk anayasa olan 1876 Anayasasında ve gerek bundan sonraki Anayasalarda hep yer alarak Lima Bildirgesinin bağımsızlıkla ilgili unsurlarına sahip olmuştur. Devlet Yapısı İçindeki Yeri: Türkiye de Sayıştay, TBMM adına denetim yapmakla görevlendirilmekle beraber, hem yasamanın, hem de yürütmenin dışında kalan bir konuma sahiptir. Anayasada Cumhuriyetin Temel Organları na ayrılan üçüncü kısmın Yargı bölümünde, fakat Yüksek Mahkemeler dışında yer almaktadır. Ancak diğer yargı organlarında olduğu gibi, ne Adalet Bakanlığı ile ne de Yüksek Hakimler Kurulu ile ilişkisi yoktur. Bu bakımdan Sayıştay ın kendine özgü bir konuma sahip olduğu söylenebilir. Yargı Bölümü: Sayıştay ın Anayasa da Yargı Bölümü'nde yer alması ve Sayıştay üyelerinin yargıç statüsünde sayılmaları konusu üzerinde biraz durmak gerekmektedir. Sayıştay ın mahkeme sayılması, yüksek denetimin bağımsız bir kurum tarafından yürütülmesi zorunluluğundan ve biraz da bulunduğumuz coğrafyadan (Kıta Avrupası) 101

102 doğmaktadır. Gerçekten Kıta Avrupa sında bulunan yüksek denetim kurumlarının hemen hepsi hesap veya denetim mahkemesi adını taşımaktadır. Bunlardan sadece bir kısmı (Fransa, Belçika, İtalya, İspanya, Lüksemburg Portekiz, Yunanistan) yargı yetkisini haizdir. Diğerleri, "mahkeme" ismini taşımalarına ve üyeleri yargıç statüsünden ve imtiyazlarından yararlanmalarına rağmen, yargı yetkisini haiz bulunmamaktadırlar. Diğer taraftan, Dünyanın başka bölgelerinde mahkeme adını taşımadığı ve mensupları yargıç sayılmadığı halde, başkanı veya üyeleri yargıçlara tanınan bağımsızlık ve diğer imtiyazlara benzer bir statüden yararlanan sayıştaylar da vardır. Örneğin, ofis tipi bir sayıştay olan Hindistan da (The Comtroller and Audıtor General of India) Başkanın Yüksek Mahkeme Yargıcının tabi olduğu usule göre ve aynı gerekçelerle görevden alınabileceği hükme bağlanmıştır. 123 Sayıştayların bağımsız olmaları zorunluluğu, yeni bir statü tanımlamak yerine, zaten siyasi sistem içinde yer almış olan yargıç statüsünün yüksek denetim kurumu mensuplarına tanınması şeklinde kolay ve pratik bir çözümün tercih edilmesinden doğmaktadır. Bu bakımdan Türkiye de Sayıştay ın "mahkeme" ve üyelerinin "yargıç" sayılmasını, diğer yargı organları mensuplarının içlerine sindirememeleri de, Sayıştay mensuplarının belki de bağımsızlık ve diğer imtiyazlı statülerinin kaybedilmesinden korkarak Sayıştay ın yargı yetkisine sıkı sıkıya sarılmaları da yanlış bir düşünceye dayanmaktadır. Çünkü mahkeme ve yargıç statüsü ile yargı yetkisi ayrı şeylerdir. 124 Sayıştay a Anayasa ve kanunlarla verilen görevlere bakıldığında, bugünkü konumunun uygun olduğu görüşüne varılabilir. Yalnız, bu görüş iki ayrı açıdan eleş- 123 Konuya ilişkin ayrıntılı bilgi cagindia. org sitesinden temin edilebilir. 124 İhsan Gören, a. g. e. s

103 tirilmektedir: Sayıştay ın kendi yargı yetkisi içinde kalan konularda verdiği kararlar nihaidir. Yani bu kararlar hakkında başka bir yargı merciine veya herhangi bir üst organa itiraz veya temyiz başvurusunda bulunulamaz. Yüksek Mahkeme deyimi, kararları nihai olan mahkeme anlamına geldiğine göre Sayıştay ın Yüksek Mahkemeler 125 dışında bırakılması haklı bir nedene bağlanamaz. Gerçekten, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay yanında Askeri Yargıtay, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesini de içine alan bu bölüme Sayıştay ın dâhil edilmemiş olmasını anlamak zordur. Sayıştay esas itibariyle bir denetim kurumudur, asıl görevi, halkın devlete emanet ettiği gelir, gider ve malların doğru, düzenli, etkin verimli ve tutumlu bir şekilde hesabının tutulduğu, kullanıldığı ve yönetildiği konusunda TBMM ne ve kamuoyuna (halka) bilgi ve güvence vermektir. Devletin mali işlemlerindeki aksaklık, eksiklik ve kanuna aykırılıkların bulunması, sorumluların saptanması ve varsa hazine zararının tazminin sağlanması Sayıştay ın tali görevi sayılmalıdır. Oysa Sayıştay ın yargı bölümünde yer alması bu tali görevin öne çıkmasına ve asli görevinin gölgelenmesine yol açmaktadır Yapı ve Kuruluş: Sayıştay ın, diğer yargı yetkisini haiz mahkeme tipi Avrupa ülkeleri sayıştaylarının çoğu gibi, Fransız Sayıştayı (Cour Des Comptes) örnek alınarak kurulduğu anlaşılmaktadır. 126 Ancak zaman içinde, her iki sayıştay ayrı ayrı gelişim ve değişime tabi olmuşlar, bugün bu benzerlik esas itibariyle hala sürmekle beraber, iki sayıştayın arasında gerek yasal düzenlemeler ve gerek uygulamalar açısından önemli 125 Selim Kaneti, Sayıştay ın Anayasal Konumu Sayıştay Dergisi, Sayı:1 Temmuz-Eylül-1990, s H. Ömer Köse, a. g. e. s

104 farklar oluşmuştur. Bu farklılaşmayı, bir ölçüde Fransız Sayıştayını örnek alan diğer Kıta Avrupası ve dolayısı ile Latin Amerika sayıştaylarında da görmekteyiz. Fransız Sayıştayındaki ve diğer yargı yetkisini haiz kurumlardaki gelişmenin, yargı yetkisine sahip olmayan, ürettikleri denetim raporlarından sonuç alınmasını, daha çok bu raporları parlamentonun benimsemesine ve kamuoyunun duyarlığına borçlu olan (mahkeme veya ofis tipi) sayıştayların başarılı ve etkin bir çalışma sergilemelerinden kaynaklandığı söylenebilir. Yargı yetkisini haiz sayıştaylar doğrudan doğruya uygulanması zorunlu kararlar alabildikleri için bu yetkiye sahip olmayan kurumlardan başlangıçta daha iyi sonuçlar elde edebiliyorlardı. Devletin gelir, gider ve malları ile ilgili işlemlerin hacminin artması ve karmaşıklaşması, her düzensizlik için bir karar alınmasını zorlaştırmaya (hatta imkânsızlaştırmaya) başlamış, buna karşılık, tek tek olaylardan çok, kural ve ilke ihlallerini saptayıp ileriye dönük kapsayıcı, genel bulgular ve görüşler ortaya koyan ofis tipi kurumlar daha etkin duruma gelmişlerdir. Bu gelişme, yargı yetkisini haiz kurumların da ofis tipi kurumlara benzer yaklaşımları benimsemesine yol açmıştır. Türkiye de ise, belki de Sayıştay denetimine karşı denetlenen kurumlar tarafından sergilenen mukavemet yüzünden, Sayıştay yargı yetkisine sıkı sıkıya sarılma gereğini hissetmiş, bu yüzden denetimden sonuç almasının parlamento ve kamuoyu boyutunu ihmal eder olmuştur. Denetimin yargıdan kopuk bir hale gelmesi ve Parlamento ile ilişkilerin çok zayıflamış olması bu farklı gelişmenin en önemli sonuçları olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye de Sayıştay ın içyapısının diğer sayıştaylardan biraz farklı olduğu görülmektedir. Sayıştay da üst yönetimin dışında üçlü bir yapı bulunmaktadır -Daire başkanları, üyeler ve raportörlerin yer aldığı kurullar kesimi, 104

105 -Grup şefleri ve denetçilerden oluşan denetim grupları, -Meslek mensupları dışında kalan görevlileri içeren yönetim ve destek birimleri. Sayıştay da, bu üçlü yapının dışında, bir de yargı yetkisini haiz mahkeme tipi bir yüksek denetim kurumu olmaktan ileri gelen bir savcılık bulunmaktadır. Sayıştay Meslek Mensupları; Birinci Başkan, Daire Başkanları, Üyeler, Raportörler, Uzman Denetçi, Başdenetçi, Denetçi ve Denetçi Yardımcılarından oluşmaktadır. Yönetim Mensupları ise; Müdürler, Müdür Yardımcıları ve Memurlardan oluşmaktadır. Savcılık ise; Savcı ve Savcı Yardımcılarından oluşmaktadır. Yeni Sayıştay Kanun teklifinde Sayıştay mensupları şu şekilde sayılmıştır:a) Meslek mensupları,1) Sayıştay Başkanı, 2) Daire başkanları ve üyeler, 3) Sayıştay denetçileri, b) Başsavcı ve savcılar (savcı ve savcı yardımcılarının unvanları, başsavcı ve savcılar olarak değiştirilmektedir), c) Yönetim mensupları. Üst Yönetim: Birinci Başkan, 832 sayılı Sayıştay Kanununa göre, Sayıştay ın en büyük a- miri olup Sayıştay ın genel işleyişinden sorumludur. Sayıştay a düşen bütün ödevlerin iyi yapılmasını ve iç yönetimin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak için gereken tedbirleri almak yetkisine sahiptir. Genel Sekreter yönetim işlerinde Birinci Başkanın yardımcısıdır ve üyeler arasından Birinci Başkanca atanır. Genel Sekreter Yardımcıları da Genel Sekretere verilmiş görevlerin yerine getirilmesinde kendisine yardımcı olurlar ve raportör veya denetçiler arasından Birinci Başkanca atanırlar. Yeni Sayıştay Kanun Teklifinde Başkanlığın; Sayıştay Başkanı, başkan yardımcıları ve bölüm başkanlarından oluşacağı öngörülmektedir. Bu düzenleme ile 105

106 Birinci Başkanın unvanı Sayıştay Başkanı olmakta ayrıca başkan yardımcılıkları ve bölüm başkanlıkları oluşturulmaktadır. Denetim ve denetim destek grup başkanlıkları ile yönetim birimlerinin de doğrudan Başkanlığa bağlı olarak görev yapacakları yeni teklifte yer almaktadır. Genel Sekreter yerine iki başkan yardımcısı görevlendirilmesi öngörülmüştür. Başkan yardımcılarından birisinin denetim, diğerinin ise yönetim ile ilgili işlerde Başkan adına görev yapacağı ve başkan yardımcılarına görevlerinde yardımcı olmak üzere de meslek mensupları arasından en çok beşer bölüm başkanı görevlendirilmesi esası teklifte benimsenmiştir. Denetim bulgularının sonuca bağlanması ile ilgili nihai nitelikteki bütün kararları alma yetkisi Dairelere ve Temyiz Kuruluna ait olduğu halde, bu kurulların ve bu kurulları oluşturan başkan ve üyelerin, denetimin yürütülmesi ile şu birkaç istisna dışında hiç ilgileri olmamaktadır: -Bir üyenin, rapor üzerinde yaptığı inceleme sonunda teklif etmesi üzerine Daire Başkanlığınca hesabın her yönüne bakılıp bakılmadığının araştırılması için yeni bir inceleme yapılması istenebilir. -Sayman hesabını oluşturan cetvellerle eki belgelerdeki maddi hata ve tutarsızlıklar nedeniyle hesabın hükme bağlanmaya elverişli görülmediğinin denetçi tarafından ileri sürülmesi üzerine ilgili daire bu hususu karara bağlar. Özet olarak denebilir ki Sayıştay da denetim ve yargı birbirinden kopuk iki ayrı işlev olarak yürütülmektedir. Kurullar: 106

107 832 Sayılı Sayıştay Kanununda, Sayıştay ın yargı ve karar organlarının Daireler, Daireler Kurulu, Temyiz Kurulu, Genel Kurul ile Yüksek Disiplin Kurulu ve Memurlar Seçim ve Disiplin Kurulu olduğu belirtilmektedir. (Md. 2) Yeni teklifte (Md. 11) Sayıştay ın yargı ve karar organları:a) Başkanlık, b) Daireler, c) Genel Kurul, d) Temyiz Kurulu, e) Daireler Kurulu, f) Rapor Değerlendirme Kurulu, g) Yüksek Disiplin Kurulu, h) Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu, i) Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulu, j) Başsavcılık tan oluşacağı öngörülmektedir. Burada Başkanlık ve Başsavcılık yargı ve karar organları içine alınırken ayrıca iki yeni kurul da oluşturulmaktadır. Memurlar Seçim ve Disiplin Kurulu nun adı ise Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu olarak değiştirilmiştir. Genel Kurul: Birinci Başkanın başkanlığında daire başkanları ile Genel Sekreter dâhil bütün üyelerin oluşturduğu Genel Kurul'a gerek Sayıştay Kanunu ile ve gerek diğer kanunlar ile çok çeşitli görevler verilmiş bulunmaktadır. Bu görevler yönetim, yargı ve denetimle ilgili olmak üzere üç gruba ayrılabilir. Kanun teklifinde Genel Kurulun, Sayıştay Başkanının başkanlığında daire başkanları, başkan yardımcıları ve üyelerden oluşacağı ve görevlerinin de; a) Genel uygunluk bildirimlerini görüşür, b) İçtihadın birleştirilmesi kararı alır, c) Sayıştay a ilişkin kanun tasarısı ve teklifleri hakkında görüş bildirir, d) Sayıştay Başkanı tarafından incelenmesi istenilen diğer konular hakkında görüş bildirir veya karar verir, e) Bu Kanunla verilen diğer görevleri yapar şeklinde önerildiği görülmektedir. Bunların dışında Genel Kurula uygulamada doğurduğu sonuçlar bakımından değil, fakat Sayıştay ın konumu ve bağımsızlığa kanun koyucunun verdiği önem 107

108 açısından çok anlamlı bir yetki ve görev vermiştir. Çeşitli kanunların Bakanlar Kurulu Kararına lüzum gösterdiği işlerden, Sayıştay hizmetleriyle ilgili olanlar, Sayıştay Genel Kurulunun idari işler niteliğindeki kararlarıyla yürütülür. (Sayıştay Kanunu md. 89, Teklif md. 63.) Benzer bir yetki ve görevin başka hiç bir Sayıştay a verildiğini görmemekteyiz. Daha çok bir nezaket anlamı taşıyan bu hüküm uygulamada çok sınırlı konularda kullanılmakta, kanun koyucunun güveni kötüye kullanılmamaya çalışılmaktadır. 127 Genel Kurulun Sayıştay ın yargı işlevi ile ilgili olan bir tek görevi vardır: Dairelerce veya Temyiz Kurulunca verilen ilamların birbirine aykırı olması halinde içtihadın birleştirilmesine karar vermek. Genel Kurulun Denetimle İlgili Sayılabilecek Görevlerinin Başlıcaları Şunlardır: -Denetleme işleri için yönetmelikler yapmak (Teklifte bu görev Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulu ile Rapor Değerlendirme Kuruluna verilmektedir.) -Birinci Başkan tarafından hazırlanan programlar göz önünde bulundurularak hesaplarından hangilerinin merkezde veya hesap yerlerinde inceleneceğine karar vermek. (Teklifte bu görev Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kuruluna verilmektedir.) -Harcamaların, hesap dönemi kapanmadan, harcamadan sonra ve aylık olarak incelenmesi gerektiğinde hangi yerlerdeki hesapların bu tarz incelemeye tabi tutulacağına karar vermek. (Teklifte bu görev Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kuruluna verilmektedir.) -Genel Uygunluk bildirimleri başta olmak üzere Sayıştay Kanununda öngörülen 127 İhsan Gören, a. g. b. s

109 TBMM ye sunulacak raporları görüşerek nihai şeklini vermek. (Genel Uygunluk bildirimleri dışındaki raporların teklife göre Rapor Değerlendirme Kurulunda görüşülmesi öngörülmektedir.) Sayıştay Kanununa 1996 yılında eklenen ek 10 uncu madde, Sayıştay, denetimine tabi kurum ve kuruluşların, kaynakları ne ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarının incelenmesi sonunda varılan sonuçları içeren değerlendirme raporlarına nihai şeklinin verilmesi ve TBMM ye sunulması görevini Genel Kurula değil, Sayıştay Birinci Başkanına vermektedir. Ancak Birinci Başkanın Genel Kurula görev verme yetkisinin bulunması nedeniyle bu tür raporların da Birinci Başkanın istemi üzerine Genel Kurulda görüşülerek TBMM ne sunulması da halen yaşanan uygulamalardandır. 128 Teklifte bu raporların da Rapor Değerlendirme Kurulunda görüşülmesi öngörülmektedir. Diğer taraftan yukarda ikinci ve üçüncü sırada açıklanan kararların da yine kanuna 1996 yılında eklenen ek 9 uncu madde ile işin aciliyeti ve gecikmede sakınca bulunması halleriyle sınırlı olarak, Birinci Başkanının onayına tabi tutulmaktadır. Sayıştay Kanununa eklenen bu hükümlerle Sayıştay ın ofis tipi YDK lara biraz daha yaklaştığı ileri sürülebilir. 129 Diğer Kurullar: Yargı sürecinin ilk halkasını oluşturan ve kanunda hesap mahkemesi olarak adlandırılan Sayıştay Daireleri, bir başkan ile altı üyeden oluşur ve denetçiler tara- 128 TBMM ye gönderilen raporlarla ilgili ayrıntılı bilgi için sayistay. gov. tr adresinden Raporlar bölümüne bakılabilir İhsan Gören, a. g. e. s

110 fından yazılan rapor üzerine sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak hükme bağlamakla görevlidirler. Halen Sayıştay da sekiz daire bulunmaktadır. Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm mercii olan Temyiz Kurulu: Genel Kurul ca daire başkanları arasından seçilecek dört daire başkanı ile her daireden seçilecek iki üyeden kurulur. (Teklife göre Temyiz Kurulu, Sayıştay Genel Kurulunca, Rapor Değerlendirme Kuruluna seçilenler dışında kalan daire başkanları arasından iki yıl için seçilecek dört daire başkanı ve her daireden seçilecek ikişer üyenin katılımı ile kurulur.) Temyiz Kuruluna seçilenler dışında kalan bütün Daire Başkanları ile üyelerin (Genel Sekreter dâhil) yer aldığı Daireler Kurulu: (Teklife göre Daireler Kurulu, Rapor Değerlendirme Kurulu ile Temyiz Kuruluna seçilen daire başkanı ve üyelerin dışında kalan daire başkanı ve üyelerden kurulur.) Sayıştay kurullarının, Sayıştay ın yargı işlevi dışında kalan ve doğrudan Genel Kurulda görüşülmesi uygun bulunmayan işlerini görüşerek karara bağlamakla görevlidir. Bakanlıklar ve Sayıştay ın denetimine giren diğer idare ve kurumlarca mali konularda düzenlenecek yönetmeliklerin incelenmesi, vize ve tescil işlemleri ile ilgili olarak bir Sayıştay Dairesinin verdiği karara, ilgili ita amirinin yaptığı itirazın karara bağlanması (5018 sayılı Kanun uyarınca tarihinden itibaren bu görev kaldırılmıştır.) bu görevlerin başlıcalarını teşkil etmektedir. Yüksek Disiplin Kurulu, Sayıştay başkan ve üyeleri, Memurlar Seçim ve Disiplin Kurulu ise diğer Sayıştay meslek mensupları ile ilgili idari kararların alındığı kurullardır. Teklifte bu kurullara ilaveten Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulu ile Rapor Değerlendirme Kurulu da oluşturulmaktadır. Ayrıca Memurlar Seçim ve 110

111 Disiplin Kurulunun adının, fonksiyonuna uygun şekilde Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu, olarak değiştirilmesi önerilmektedir. Teklifte kurulması önerilen Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulunun Görevleri Şunlardır: a) Kurum stratejik planı ve yıllık programlarını hazırlamak, b) Türkiye Büyük Millet Meclisinin, kamuoyunun ve denetlenen kamu idarelerinin beklentileri de dikkate alınarak denetim stratejik planlarını ve yıllık denetim programlarını hazırlamak, c) Plan ve programların uygulanmasını izlemek, değerlendirmek, gerekli koordinasyonu sağlamak, performans ölçüm sistemlerini oluşturmak ve Sayıştay faaliyet raporlarını hazırlamak, d) Denetime ilişkin yönetmelik, standart, rehber ve el kitaplarını hazırlamak, e) Sayıştay Başkanının görüşülmesini istediği konularda görüş bildirmek. Teklifte kurulması önerilen Rapor Değerlendirme Kurulunun Görevleri Şunlardır: a) Sayıştay raporları, b) Denetim ile ilgili konularda bu Kanun gereğince hazırlanacak yönetmelikler, c) Sayıştay Başkanı tarafından incelenmesi istenen konular, hakkında görüş bildirmek. Yukarda açıklanan kurulları oluşturan üyeler kurul üyelikleri yanında, denetçi raporlarını incelemek ve düşüncelerini yazılı olarak belirtmekle, Daire Başkanları ise, dairelerine ayrılan hesapların yargılanmasını, yargılamaya ilişkin tutanak ve i- lamların düzenlenmesini ve sonuçlandırılmasını sağlamakla görevlidirler. Daire başkanları ve üyelerin denetim faaliyetine doğrudan katılmaları söz konusu değildir. Şu andaki uygulamada üyelik süresi yaş haddi ile sınırlı bulunduğu halde, Teklife göre Sayıştay Üyeliği için oniki yıllık bir süre öngörülmekte, bir kereden fazla seçim de engellenmektedir. Sayıştay ın yargı ve karar organları arasında hazine temsilcisi sıfa- 111

112 tıyla bir de Savcılık yer almaktadır. Sayıştay Başkanının mütalaası alındıktan sonra Maliye Bakanlığının önerisi üzerine ortak kararname ile atanan savcı (ve savcı yardımcıları) denetim raporlarını inceleyerek raporda yer alan bütün hususlar hakkında görüşlerini yazılı olarak bildirdikleri gibi, oy hakkı olmamak şartıyla, bütün kurullarda bulunmak ve görüşlerini bildirmek yetki ve görevine de sahiptirler. Teklife göre Sayıştay Başsavcısı ve savcıları, Sayıştay Başkanının görüşü alınmak suretiyle Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanır Sayıştay Başsavcısının görev süresi dört yıldır. Süresi dolan Sayıştay Başsavcısı yeniden atanabilir. Diğer yargı yetkisini haiz mahkeme tipi Avrupa YDK larında da bir savcı yer almaktadır. Sayıştay Savcılığının görevlerine benzer görevleri olan bu savcıların kurumun faaliyetleri içinde daha işlevsel bir role sahip olduğunu görmekteyiz. Türkiye de ise kanundaki yetki ve görevleri aynı kalmakla beraber, zaman içinde Sayıştay Savcılığının etkinliği giderek azalmış ve bugün gerekli olup olmadığı tartışılır hale gelmiştir SAYIŞTAY IN BAĞIMSIZLIĞI 131 Son yıllarda önemli bir gelişmede sayıştayların bağımsızlığı anlayışı konusunda görülmektedir. sayıştaylar parlamentolar adına denetim yapan kurumlar olmakla birlikte, yaptıkları işin niteliği gereği olarak yasama, yürütme ve yargı erklerinden bağımsız olmak durumundadırlar. 130 İhsan Gören, a. g. e. s INTOSAI Denetim Standartları, T. C. Sayıştay ın 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara INTOSAI Denetim Standartlarının ince maddeler bağımsızlık konusuna ayrılmış olup, üncü maddeleri yasama organından bağımsızlığı, inci maddeler yürütme organından bağımsızlığı ve ince maddeler de denetlenen kurumdan bağımsızlığı açıklamaktadırlar. 112

113 Özellikle parlamenter demokrasilerin uygulandığı ülkelerde, iktidarı oluşturan güç, hem parlamento çoğunluğunu elinde tutmakta, hem de kendi içinden çıkarttığı hükümetle idareyi kontrol etmektedir. Bu durumda parlamento çoğunluğunun, özellikle parti disiplini nedeniyle, hükümetin eylem ve işlemlerini denetlemekte isteksiz davranabileceği bir gerçektir. Ancak, aynı parlamento içinde yer alan ve iktidar alternatifi olan muhalefet Sayıştay denetimlerine sahip çıkma durumundadır. Kısaca belirttiğimiz bu nedenlerden dolayı sayıştayların adlarına denetim yaptıkları parlamentolardan da bağımsız olmaları, onlardan da emir almamaları anlayışı gelişmiştir. Ancak tarih 4963 sayılı Kanununun 7 ince maddesi ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu na eklenen ek 12 inci madde de;(bu madde yeni teklifte de aynen yer almaktadır) TBMM Başkanlığından gelen denetim taleplerinin öncelikle yerine getirileceği hükme bağlanmıştır. (Cumhurbaşkanlığı bu denetimin dışında tutulmuştur.) Bu yeni düzenlemenin Sayıştay ın bağımsızlığını olumsuz etkileme ihtimali bulunmaktadır. İngiltere Hükümeti Mart de Avam Kamarasına Sayıştay Başkanının anayasal statüsüne ilişkin bir yeşil kitap sundu. Bu kitapta Sayıştay Başkanı gibi bir yüksek görevlinin ne parlamentoya ne de yürütme organına bağlı olmadığı vurgulanıyordu. 132 Sayıştay ın denetimlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapacağı hem Anayasa da hem de Sayıştay Kanunu nda belirtilmekte, fakat yönetim açısından hiç bir makama bağlanmamaktadır. Esasen Sayıştay ın Anayasa nın Yargı Bölümünde yer alması bu bağımsızlığının bir delili olarak algılanabilir. 132 M. H. Peschar, Yüksek Mali Denetim Kurumlarının Yürütme ve Yasama Karşısındaki Statüsü Çev. Sacit Yörüker, Mali Hukuk Dergisi, Yıl. 14, Sayı 77, s

114 Yıllık çalışma programlarının hazırlanmasında ve denetlenecek kurumların ve konuların saptanmasında da Sayıştay tamamen serbest bırakılmıştır. Yukarda da a- çıklandığı gibi Genel Kurul kararına bırakılan bir iki husus dışında, bu konuda Birinci Başkan tam bir serbestîye sahip bulunmaktadır. Esasen, Anayasada. kanunlarla verilen, inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. denilmekte, Sayıştay Kanununda da Sayıştay, kanunlarla kendisine verilen diğer görevleri yerine getirir. (Sayıştay Kanunu Md. 28) hükmü yer almaktadır. Bu hükümlerden de Sayıştay'a ancak kanunlarla görev verilebileceği anlaşılmaktadır. Teklifte bu konu açıkça şu şekilde düzenlenmiştir; Sayıştay; işlevsel ve kurumsal bağımsızlığı olan, bu Kanun ve diğer kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlerini yapmakla görevli ve yetkili bir kurumdur. (Md. 3) Denetimin yürütülmesi konusunda herhangi bir kurum ve kuruluşun Sayıştay a müdahalede bulunması söz konusu değildir. Yargı kararına dönüştürülebilecek konularda, denetim sonuçlarının değerlendirilmesi ve rapora bağlanması, Sayıştay içinde çözümlendiği için kurumsal bağımsızlık bağlamında herhangi bir sorun yaşanması zaten söz konusu değildir. Sayıştay ın yargı yetkisi dışında kalan konularda da gerek yıllık olarak, gerek münferiden TBMM ye rapor sunulması Sayıştay Kanununda öngörülmüştür. Kamu kaynaklarının kullanımının verimlilik, etkinlik, tutumluk ilkeleri açısından incelenmesi ve raporlanması Sayıştay Kanununda 1996 yılında yapılan değişikliğe kadar kanunda açıkça yer almamaktaydı. Bağımsızlığın anayasal ve yasal düzenlemelerle güvence altına alınması ö- nemli olmakla birlikte bu bağımsızlığın uygulamaya nasıl yansıdığı da çok önemlidir. Gelişmelerden görüldüğü gibi birçok durumda denetim bağımsızlığının en bü- 114

115 yük koruyucusu yasal düzenlemeler olmayıp, denetim fonksiyonunun kazandığı güven ve destek olmaktadır. Yasal düzenlemelere bakılarak edinilen devlet denetimi imajı ile denetçilerin gerçekten sahip olduğu bağımsızlık derecesi arasında büyük uçurumlar olabilir Görevlilerin Bağımsızlığı: Lima Bildirgesinde Sayıştayların bağımsızlığı ayrılmaz bir biçimde üyelerinin bağımsızlığı ile ilgilidir. denilmektedir. Üye terimi ise Sayıştay adına karar verme durumunda bulunan ve üçüncü kişilere karşı cevap verme yükümlüğünde olan kişiler olarak tanımlanmakta ve bu terimden karar verme yetkisini haiz kurul veya monokratik kurumların başkanı nın kastedildiği eklenmektedir. Atanma: Lima Bildirgesinde başkan ve üyelerin atanma yönteminin her ülkenin anayasal yapısına göre farklı olabileceği öngörülmektedir. Gerçekten, sayıştay başkan ve üyelerinin atanmasında başlıca üç usul uygulandığı görülmektedir: Bazı sayıştaylarda başkan ve/veya üyeler doğrudan doğruya parlamento tarafından atanmaktadır: Avusturya, Belçika, Danimarka, İspanya, Rusya gibi. Başkan ve/veya üyelerin atanmasında hem parlamento ve hem de icra organı söz sahibi olan sayıştaylar da bulunmaktadır: ABD, Almanya, Çin, Lüksemburg, İngiltere, İrlanda, İsrail, Japonya, Şili, Yeni Zelanda gibi. 133 Joseph Pois, Devlet Denetiminin Bağımsızlığı Çev. Fethi Heper, Devlet Denetimi (Makaleler), Sayıştay ın 125. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Yayın No:28/10, Ankara-1988, s

116 Yalnız bu atamada bazen parlamento, bazen da icra organı adayı tespit etmekte, diğeri tasdik etmektedir. icra organı olarak da bazı yerlerde devlet başkanı, bazı yerlerde hükümet başkanı, bazı yerlerde de kabine yetki sahibidir. Bazı ülkelerde de sayıştayın başkan ve/veya üyeleri yalnızca icra organı (devlet başkanı veya hükümet) tarafından atanmaktadır: Arjantin, Avustralya, Fransa, Finlandiya, Hindistan, İtalya, İsveç, Kanada, Pakistan, Portekiz, Yunanistan gibi). Bu üç usulden hangisinin sayıştayın başkan ve üyelerinin bağımsızlığının sağlanması için daha uygun olduğunu söylemek güçtür. Zira her üç usul de bağımsızlık açısından çok iyi sonuçlar doğurabilmektedir. Bu bakımdan, bağımsızlığın korunmasında, atamayı hangi organın yaptığı değil, bu organ tarafından konunun ne kadar objektif olarak ele alındığının rol oynadığı anlaşılmaktadır. Bu da doğal olarak ülkeden ülkeye değişmektedir. Türkiye de, gerek Sayıştay Başkanı ve gerek üyeler TBMM tarafından seçilmektedir. Sayıştay Başkanı, 832 sayılı Sayıştay Kanununda yazılı niteliklere sahip isteklilerden TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda oluşturulan Sayıştay Başkan ve Üyeleri Ön Seçim Geçici Komisyonu nca belirlenecek iki aday arasından TBMM Genel Kurulunca gizli oyla seçilir. Teklifte de benzer düzenleme yer almaktadır. Üye seçiminde ise, önce Sayıştay Genel Kurulunca her boş yer için dörder aday seçilir. Sonra, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda oluşturulan Sayıştay Başkan ve Üyeleri Ön Seçim Geçici Komisyonu nca boş üyelik sayısının iki katı kadar aday tespit edilir ve TBMM Genel Kurulunca gizli oyla yapılan bir seçimle işlem sonuçlandırılır. Teklifte üyelerin doğrudan TBMM tarafından seçilmesine yönelik düzenleme öngörülmüştür. 116

117 Görüldüğü üzere, kanun koyucu konuyu titizlikle ele almış bulunmaktadır. Ancak, uygulamanın bu derecede titizlikle yürütülüp yürütülmediği ve bu usulün memleketimizdeki siyasal ve toplumsal koşullar açısından uygun olup olmadığı konusunda tereddütler yaşanmaktadır. Görev Süresi: Lima Bildirgesi başkan ve üyelerin görev süreleri konusunda suskundur. Avrupa ve Dünyanın diğer bölgelerindeki sayıştayların durumlarını incelediğimizde bu konuda da çeşitli çözümler bulunduğunu görmekteyiz. Bağımsızlık açısından en uygun yolun başkan ve üyelerin görev sürelerinin yaşam boyu (İngiltere) veya emeklilik yaşı olarak belirlenmesi olduğu kabul edilmektedir. Bu yaş, örneğin, Şili de 75, Hollanda ve İtalya da 70, Fransa da Başkan için 68, üyeler için 65, Yeni Zelanda da diğer kamu görevlilerinin emeklilik yaşı olarak tespit edilmiştir. Bazı sayıştayların da, başkan ve/veya üyelerin görev süreleri, tekrar aynı göreve atanmamak koşuluyla, sabit bir süre olarak belirlenmiştir. Bu sürenin, örneğin ABD de 15, Avusturya da (başkan için) 12, Avustralya da 10, İspanya da 9, İsveç ve Rusya da 6 ve Pakistan da 5 yıl olduğu görülmektedir. Sayıştayın başkan ve üyelerinin görev süresini, yeniden aynı göreve atanma mümkün olmak üzere belirleyen ülkeler de bulunmaktadır. Bu görev süresi örneğin Kanada da 10, İsrail ve Avusturya da (üyeler için) 6 yıl olarak belirlenmiştir. Türkiye de, yakın zamana kadar Sayıştay Başkan ve Üyelerinin görevlerinin emeklilik yaşına kadar devam edeceği hükme bağlanmış bulunuyordu. Sayıştay Üye- 117

118 leri ile ilgili düzenleme halen aynı olmakla beraber Kanunda Sayıştay Başkanının görev süresi, yeniden aynı göreve seçilebilmesine ve seçilemediği takdirde Sayıştay üyesi olarak göreve devam etmesine imkân tanınmak üzere, önce 4 yıla indirilmiş, daha sonra yapılan yeni bir değişiklikle de bu süre 7 yıl olarak belirlenmiştir. Teklifte başkan için tekrar seçilebilmek olanağı ile birlikte süre dört yıl, üyeler için ise tekrar seçilmemek koşuluyla süre oniki yıl olarak öngörülmektedir. Sayıştay Başkanı ile üyelerin görev sürelerindeki paralelliğin bozulmasının Başkan aleyhine bir dengesizlik, yeniden seçilme koşulunun da bağımsızlık açısından olumsuzluk yarattığı görüşü ileri sürülmektedir. 134 Görevden Alınma: Lima Bildirgesi nde, sayıştayların bağımsızlığının ayrılmaz bir biçimde üyelerinin bağımsızlığı ile ilgili olduğu belirtilmekle beraber, başkan ve üyelerin görevden alınmalarının ülkenin anayasal sistemine göre farklılık gösterebileceği öngörülmektedir. Sayıştayların durumları bu açıdan incelendiğinde, hemen bütün ülkelerde bu konuya gereken önemin verildiği, soruna değişik çözümler getirilmiş olmakla beraber Lima Bildirgesi nde öngörülen bağımsızlık ilkesine gölge düşürmeyecek bir yol tutulduğu anlaşılmaktadır. Zira bütün ülkelerde konuya temkinle yaklaşıldığı, sayıştay başkanının veya bir üyesinin görevden alınmasını gerektiren bir olay ortaya çıktığında konunun enine boyuna görüşülerek karara bağlanmasını sağlayacak bir düzenleme yapıldığı görülmektedir. Görevden alma kararında, bu kararın alınmasını gerek- 134 İhsan Gören, a. g. e. s

119 tiren nedenler yanında, kararın hangi makam tarafından verileceği de önem arz etmektedir. Yargı yetkisini haiz olsun olmasın mahkeme tipi sayıştayların çoğunun kuruluş kanununda bu konuda özel bir hüküm bulunmamakta, çözüm yargıç statüsünün gereği olarak, yargıçlarla ilgili hükümlere bırakılmaktadır. ABD, Belçika, İsrail, Japonya, Rusya gibi ülkelerde bu yetki parlamentoya ait bulunmaktadır. Bu yetkiyi, Avustralya, Kanada, İngiltere, Portekiz ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde parlamento ve devlet başkanı müştereken kullanmaktadır. Avusturya, Hindistan, Pakistan, Finlandiya gibi ülkelerde ise sayıştay mahkeme tipinde olmadığı halde başkan veya üyelerin görevden alınması yargıçlara uygulanan usulle mümkün olabilmektedir. Sayıştay ile ilgili kanunda hüküm bulunması halinde görevden alınmayı gerektirecek nedenlerin başında sağlık sorunları gelmektedir. Görevini yapamayacak derecede sağlığı bozulan başkan veya üyenin görevine son verilebilmektedir. İkinci olarak ceza kanununa göre suç teşkil eden ve görevin önemi ile bağdaşmayan bir suçtan dolayı mahkûm olmak görevden alınmayı gerektirmektedir. Bu iki husus hemen hemen bütün sayıştaylar ile ilgili yasal düzenlemelerde yer almaktadır. Bu iki husus dışında ABD gibi bazı ülkelerde sayıştay başkanlarının görevi ihmal, yetersizlik gibi nedenlerle görevden alınmalarını mümkün kılan hükümlere de rastlanmaktadır. 135 Türkiye de, Sayıştay Kanununda, Sayıştay Başkan ve üyeleri azlolunamaz. Kendileri istemedikçe 65 yaşından önce emekliye ayrılamaz (Md. 7) prensibi belirtildikten sonra göreve son vermeyi gerektiren veya ceza kanununa göre suç sayılan bir fiilde bulunulması halinde uygulanacak usul ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. (Md. 95) Teklifte de paralel düzenlemeler öngörülmüştür. 135 İhsan Gören, a. g. e. s

120 Sayıştay Başkan ve üyelerinin görevleri dışında şahsi bir suç işlemeleri halinde yapılacak kovuşturmada Yargıtay üyelerinin şahsi suçlarının kovuşturmasına ilişkin hükümler uygulanır. (Md. 96) Mali Bağımsızlık: Sayıştay a yasayla tanınan bağımsızlık ancak çalışmaların yürütülebilmesi i- çin gereken kaynaklara sahip olunduğu takdirde uygulamada geçerlilik kazanır. Ayrıca sayıştay, bütçesine konulan ödenekleri başka bir makamın iznine veya onayına gerek duyulmadan harcayabilmelidir. Lima Bildirgesi her iki noktayı da kapsayan bir hüküm içermektedir. Buna göre sayıştay, görevlerini ifa etmeye imkân verecek mali olanaklara sahip olmalı ve kurum kendisine tahsis edilen kaynakları ayrı bir bütçe içinde, uygun gördüğü şekilde harcayabilmeli dir. Sayıştayın bütçesinin hazırlanması aşamasında uygulanacak usul ve bütçeyi onaylayacak makam da önemlidir. Belçika, Danimarka, İspanya gibi bazı ülkelerde sayıştay bütçesi, kurumun yaptığı önerinin parlamento tarafından onaylanması ile kesinleşmektedir. İngiltere de ve diğer bazı Anglosakson ülkelerinde ise bütçe parlamento nun yüksek denetimle ilgili bir komisyonu tarafından hazırlanmaktadır. Ancak, sayıştay bütçesinin onaylanması parlamentoya bırakılmış olmakla beraber, icra organının da bütçenin hazırlanması aşamasında bir şekilde müdahale etmek yetkisine sahip olduğu ülkelerin çoğunlukta olduğu söylenebilir. Örneğin Almanya, Avusturya, Avustralya, Finlandiya, Hollanda, İsveç, İtalya, Portekiz ve Yunanistan da durum böyledir. Diğer taraftan, ABD gibi bazı ülkelerde, bütçe açısından, sayıştayın diğer kamu kurum ve kuruluşlarından farklı bir uygulamaya tabi olmadığı görülmektedir İhsan gören, a. g. e. s

121 Sayıştay Bütçesi: Kanun Koyucunun Sayıştay Kanunu'nun 89 uncu maddesini düzenlemekle Sayıştay'a tam bir mali bağımsızlık tanımayı amaçladığı anlaşılmaktadır. Anılan madde Sayıştay ın, "genel bütçe içinde kendi bütçesiyle yönetileceğini" hükme bağlamıştır. Bu hükme göre, Sayıştay Bütçesi, diğer merkezi idare birimlerinden ayrı olarak, Maliye Bakanlığına değil, Birinci Başkanlıkça doğrudan TBMM Başkanlığına sunulur ve TBMM Başkanlığınca genel bütçe kanunu tasarısına ithal edilmek üzere, TBMM bütçesi ile birlikte, Plan ve Bütçe Komisyonuna verilir ve bir sureti de Maliye Bakanlığına gönderilir. Diğer taraftan Sayıştay'ın muhasebe işleri, yürütme içinde yer alan merkezi idare birimlerinde olduğu gibi Maliye Bakanlığına bağlı saymanlar tarafından değil, TBMM Saymanlık Müdürlüğünce yönetilmektedir. Teklifte Sayıştay için ayrı bir saymanlık oluşturulması öngörülmektedir. Bu düzenlemeye göre Sayıştay ın mali açıdan tam olarak bağımsız olması gerekirken uygulamada hesaplar TBMM Saymanlık müdürlüğünce tutulduğu için, Sayıştay ın harcamaları konusunda da TBMM Başkanı amiri ita idi. Bu düzenleme Sayıştay'ın bağımsızlığı açısından oldukça nazik bir durum yaratmaktaydı. Anılan 89. Maddeye tarih ve 3677 sayılı Kanunla eklenen bir fıkra ile Sayıştay Bütçesinin ita amirinin Sayıştay Birinci Başkanı olduğu hükme bağlanmış ve uygulamada bu sıkıntı giderilmiştir. Ancak bugün yine mali bağımsızlık açısından pek olumlu sayılmayacak iki nokta bulunmaktadır: -Sayıştay'ın bütçesine konulacak yatırım harcamaları için DPT nin olumlu görüşü gerekmektedir. Bu görüşün Sayıştay Bütçesi TBMM Başkanlığına sunulmadan alın- 121

122 ması kanaatimizce yukarda sözü edilen 89 uncu maddenin ruhuna aykırıdır. -Sayıştay'ın hesapları TBMM Saymanlık müdürlüğünce tutulduğu için gerçek anlamda bir harcama denetimine tabi tutulmamakta, buna karşılık Sayıştay Başkanlığınca düzenlenen verile emirleri TBMM Hesapları İnceleme Komisyonu üyelerinden bir milletvekili tarafından TBMM' nin diğer harcamalarına uygulanan usule uygun olarak bir tür ön incelemeye tabi tutulmaktadır. Bu suretle, sıfatı milletvekili de olsa mesleği denetçi olmayan bir kişinin, Sayıştay'ın harcamalarını, 1967 den beri denetim sistemimizden çıkarılmış olan harcamadan önce denetim usulüne benzer bir şekilde denetime tabi tutması gibi sakil bir durum ortaya çıkmaktadır. Uygulamada, bu inceleme sırasında Sayıştay Kanununa göre, "genel bütçe içinde kendi bütçesiyle yönetileceği" öngörülmüş olan bir harcamanın bazen yerindeliğinin bile bahis konusu edilebildiği görülmektedir. Bu usul hem Sayıştay'ın bağımsızlığı ilkesi ile bağdaşmamakta, hem de sonuçta Sayıştay harcamalarının denetimsiz kalmasına neden olmaktadır. Diğer sayıştaylarda olduğu gibi Sayıştay'ın harcamalarının da, harcamadan sonra denetimi sağlayacak bir sistem kurularak bu sakıncalı usule son verilmesinin gerekli olduğu düşünülmektedir. 137 Teklifte Sayıştay Saymanlığının kurulması düzenlenmiş olup, Sayıştay hesaplarının da denetlenmesi olanağı 5018 sayılı Kanunla öngörülmüştür. 138 (md. 69) Yasanın uygulamasının Sayıştay ın mali bağımsızlığına gölge düşürüp düşürmeyeceği zamanla anlaşılacaktır. 137 İhsan Gören, a. g. e. s Sayıştayın denetlenmesi, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır. 122

123 2. 4. SAYIŞTAY IN YETKİLERİ Denetimin Yürütülmesi: Denetimin yürütülmesi aşamasında sayıştay denetçileri görevin yerine getirilmesi için gerekli olan her türlü bilgiye ve belgeye erişebilmelidirler. Bilgi ve belgelerin gizli olması veya duyarlılık taşıması sayıştayın bu bilgi ve belgeleri elde etmesine engel teşkil etmemelidir. Lima Bildirgesinde bu ilkenin yanında sayıştayın yazılı veya sözlü isteminin yerine getirilmesi için bir zaman sınırı koyabilmesinin de gerekli olduğu hükmünü içermektedir. (Lima Bildirgesi Md. 10) Uygulamada hemen hemen bütün sayıştayların bu yetkiye sahip oldukları görülmektedir. Hatta bazılarının, ilgilileri yeminli olarak sorgulamak yetkisi de bulunmaktadır. (Kanada gibi). İstenen bilgi veya belgenin zamanında sayıştaya ibraz edilmemesi halinde sorumluların cezalandırılması da gündeme gelebilmektedir. Bu ceza disiplin veya para cezası şeklinde olabilmekte, bazı sayıştaylar bu cezaya doğrudan hükmetme yetkisine sahip olmakta, bazıları da cezanın verilmesini başka bir makamdan istemek durumunda kalmaktadırlar. Lima Bildirgesi sayıştayların, denetim çalışmasını, denetlenen kurumda veya kendi yerinde yapmakta yetkili olması hükmünü de içermektedir. Lima Bildirgesinde yer almamakla beraber bazı sayıştaylar, denetimi sadece belgeler üzerinde değil, yapılan işleri yerinde yürütmek ve bir nevi teftiş yapmak yetkisine de sahip bulunmaktadır. (Almanya, Avusturya, İspanya, Şili gibi) 123

124 Sayıştay da Denetimin Yürütülmesi: Sayıştay'ın yukarda bahis konusu edilen bütün yetkilere sahip olduğunu görmekteyiz. Bu yetkilerin kapsamı aşağıda kısaca açıklanmaktadır: Teklifte de aynı yetkilerin sürdürülmesi önerilmektedir. Görevin Yerine Getirilmesi İçin Gerekli Olan Her Türlü Bilgiye ve Belgeye Erişebilme: Sayıştay Kanununun 49. maddesi; "Sorumlular veya diğer ilgili memurlar denetçilerin isteyeceği bilgiyi vermeye, kayıtlarla belgeleri geciktirmeksizin göstermeye veya vermeye mecburdurlar" hükmünü içermektedir. (Teklif Md. 9) Aynı Kanunun 29. maddesinde ise; Sayıştay'ın, bakanlık, kurul ve kurumlarla, idare amirlikleriyle, sayman ve diğer sorumlularla doğrudan yazışmaya, gerekli gördüğü belge, defter ve kayıtları göndereceği mensupları vasıtasıyla görmeye veya dilediği yere getirtmeye ve sözlü bilgi almak üzere her derece ve sınıftan ilgili memurları çağırmaya, bakanlık, daire ve kurumlardan temsilci istemeye yetkili olduğu belirtilmektedir.ayrıca bu madde Sayıştay'a, denetimine giren işlemlerle ilgili her türlü bilgi ve belgeyi, Sayıştay denetimine tabi olsun olamasın, Devlet, özel idare, belediye ve sair bütün resmi kurum ve kurullarla bankalar dâhil diğer gerçek ve tüzel kişilerden isteyebilme yetkisini de vermektedir. (Teklif Md. 6) İstenen Bilgi veya Belgenin Zamanında İbraz Edilmemesi Halinde Sorumluların Cezalandırılması: Sayıştay Kanununun 51. maddesi: istenilen her çeşit bilgi, belge ve defterleri vermeyen ve denetleme ve yargılamayı güçleştirenlerin aylıklarının Sayıştay ın istemi üzerine ilgili dairelerince yarım olarak ödeneceğini, belli edilen süre içinde istenilen bilgi, belge ve defterler verilmez ise, bu defa ilgili dairelerince tayinlerindeki 124

125 usule göre işten el çektirilerek haklarında gerekli kovuşturmanın yapılacağını belirtmektedir. Teklifin 9 uncu maddesine göre bilgi ve belge vermeyenlerin Sayıştay ın istemi üzerine doğrudan görevden uzaklaştırılmaları öngörülmektedir. Kanunun 54. maddesi ise; aylıklar ve işten el çektirme ile ilgili hükümleri uygulamayanlar hakkında dairelerince disiplin kovuşturması yapılacağını belirtmektedir. Teklifin 9 uncu maddesine göre bu hükümleri idarelerin üst yönetimlerinin uygulayacağı ve Sayıştay a bilgi vereceği öngörülmektedir. Denetimin Denetlenen Kurumda veya Sayıştay da Yapılması: Sayman hesaplarından hangilerinin merkezde veya hesap yerlerinde inceleneceğine Başkanlıkça hazırlanacak program göz önünde tutularak Genel Kurulca karar verilir. (Md. 22, 46) Kısmi inceleme ve denetime tabi tutulacak hesaplarda, işin aciliyeti ve gecikmede sakınca bulunması halleriyle sınırlı olarak, doğrudan Birinci Başkanının karar vermesi de mümkündür. (Ek Madde 9) Teklifte bu yetkiler genişletilmektedir. Yapılan İşleri Yerinde Görmek Yetkisi: Sayıştay Kanunun 29. maddesi; "Sayıştay, denetimine giren daire ve kurumların işlemleriyle ilgili kayıtları, eşya ve malları, işleri ve hizmetleri görevlendireceği mensupları veya bilirkişiler tarafından yerinde ve işlem ve olayın her safhasında incelemeye yetkilidir." hükmünü içermektedir. Nitekim son yıllarda, fiili ve fiziki denetim konusuna özel bir önem verildiği görülmektedir. Teklifte bu yöndedir. 125

126 Denetim Sonuçlarının Uygulanması: Denetim sonunda düzenlenen denetim raporu, bulguları ve bu bulgular karşısında yapılması gereken sonuçları içerir. Bu sonuçların bir kısmı ileriye dönük olarak yapılması gereken işlemleri veya tutulması gereken yolu gösterir, bir kısmı da geriye dönük olarak daha önce yapılmış olan işlemlerin düzeltilmesini ve varsa ortaya çıkmış olan zararın giderilmesini öngörür. Yargı yetkisini haiz mahkeme tipi sayıştaylarda, denetim sonuçlarından yargı kararına konu olanların uygulamaya konulması için ayrıca başka bir karar alınmasına gerek yoktur. Oysa ofis tipi sayıştaylarda denetim sonuçlarını içeren denetim raporlarının uygulamaya konulması başka bir makamın kararına bağlı olmaktadır. Aynı durum yargı yetkisini haiz olan sayıştayların yargı kararına konu olmayan denetim sonuçları için de söz konusudur. Lima Bildirgesi denetimde varılan sonuçların sayıştay tarafından kanunen geçerli ve uygulanması zorunlu kararlar verilebilmesi (yargı kararı) halini göz ardı etmemekle beraber, denetim bulgularının uygulamaya konulmasının başka bir makamın (denetlenen kurum, hükümet veya parlamento) eylemine bağlı olması hali ile ilgili ilkeler üzerinde durmaktadır. Denetim sonuçlarının uygulanmasında birinci aşama, denetlenen kurumun bu sonuçlar ile ilgili görüşünü ve yapılması düşünülen veya yapılmış olan işlemleri sayıştaya bildirmesidir. Bundan sonra denetlenen kurumdan alınan cevapları da içeren denetim raporunun Anayasada veya ilgili kanunlarda belirtilen makama sunulması ve bu makamın söz konusu sonuçları işleme koyması aşaması gelmektedir. Genel- 126

127 de bu makam parlamentodur ve bu bağlamda, sayıştayların parlamento ile ilişkilerinin biçimi ve düzeyi belirleyici olmaktadır. TBMM İle İlişkiler: TBMM bünyesinde 1973 yılına kadar var olan Sayıştay Komisyonu aynı yıl kabul edilen iç tüzükle kaldırılmıştır. 139 Halen yürürlükte bulunan TBMM İçtüzüğünde Sayıştay raporlarının hangi işleme tabi tutulacağı konusunda bir düzenleme yer almamaktadır yılında 4149 sayılı Kanunla 832 sayılı Sayıştay Kanunu na eklenen Ek:10 uncu madde de; Sayıştay ca yapılacak verimlilik, etkinlik ve tutumlulukla ilgili denetimler sonucunda düzenlenecek raporların (performans denetimi raporları) Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşüleceği ve komisyonun önerisi ile de TBMM Genel Kuruluna sunulacağı hükme bağlanmıştır. Ancak aradan geçen yaklaşık dokuz yılda bu konularda TBMM ye birçok rapor sunulmasına 140 karşılık henüz hiçbirisi görüşülmemiştir. Zira Plan ve Bütçe Komisyonunun iş yükünün fazlalığı dolayısıyla bu Komisyonun, Sayıştay raporlarını görüşmesine ve karara bağlanmasına yeterince zaman bulması pratikte mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle Anglosakson örneklerinden yararlanılarak TBMM dâhilinde Sayıştay raporlarının görüşülüp değerlendirileceği daimi bir komisyonun oluşturulması Sayıştay raporlarının etkinliği açısından 139 Hikmet Işık ve Erol Akbulut, Sayıştay ve Parlamento İlişkiler Sayıştay Dergisi, Sayı:17 Nisan- Haziran-1995 ile sayistay. gov. tr sitesinin, Sayıştay Bilgi Notları bölümünde bulunan Sayıştay Raporlarını Görüşmek Üzere TBMM de İhtisas Komisyonu Kurulması hk. Rapor incelenebilir TBMM ye sunulan raporlara ilişkin sayistay. gov. tr adresinden geniş bilgi edinilebilir

128 gerekli görülmektedir. 141 Teklifte TBMM İçtüzüğünde değişiklik yapılıncaya kadar geçerli olmak üzere, raporların görüşülmesine ilişkin bir hüküm önerilmektedir. 142 Sayıştay İlamları ve Raporları: Sayıştay yargı yetkisine sahip yüksek denetim kurumu olması dolayısı ile denetim sonuçlarını uygulanması zorunlu yargı kararlarına bağlayabilmekte ve Sayıştay İlamı denilen bu kararlar için ayrıca bir makamın kararına gerek kalmamaktadır. Sayıştay Kanunu, Sayıştay a çeşitli konularda TBMM ye yıllık, üç aylık, münferit raporlar sunma yetki ve görevini vermekte olmasına rağmen, gerek Sayıştay'ın yargı görevine daha fazla ağırlık vermesi ve gerek TBMM tarafından bu raporlara fazla ilgi duyulmaması nedeniyle Sayıştay'ın bu yetki ve görevinin biraz geri planda kaldığı görülmektedir. Oysa diğer sayıştaylar parlamento raporları yoluyla kamu mali yönetiminde düzenlilik verimlilik, etkinlik, tutumluluk açısından çok ö- nemli sonuçlar almakta, bu raporların kamuoyuna mal olmasıyla da kamu yönetiminde istenen dürüstlük ve saydamlık düzeyinin yükselmesine katkı sağlamaktadırlar.bu suretle, parlamentonun asıl görevlerinin başında gelen kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili denetim fonksiyonunun yerine getirilmesine yardımcı olmaktadırlar. 143 Teklifte TBMM ye sunulacak raporların sayı ve nitelikleri arttırılmaktadır tarihinde Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren ve Avrupa Birliği ne katılım sürecinde ülkesel yol haritamızı çizen Ulusal Program da bu görüş savunulmuştur. 142 Geçici Madde 1- Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan Sayıştay raporlarının ve bu Kanunun 80 inci maddesi uyarınca hazırlanan denetim sonuçlarının Mecliste görüşülme esas ve usulleri Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde belirtilir. Ancak bu değişiklik yapılıncaya kadar Sayıştay Kanununun çeşitli maddelerinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı belirtilen raporlar ile 80 inci madde uyarınca hazırlanan denetim sonuçları, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülerek Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda genel görüşme konusu olur. Bu yetki ve görevler, Kanunda veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde belirtilen esas ve usuller dairesinde yerine getirilir. 143 İhsan Gören, a. g. e. s

129 2. 5. GÖREV VE YETKİ ALANI İlkeler: -Lima Bildirgesi, sayıştayların görev alanı ile ilgili temel yetkilerin Anayasada öngörülmesi gerektiği, ayrıntıların kanunlara bırakılabileceği ilkesini koymakta, ancak görev alanının sınırlarının her ülkenin koşullarına ve isterlerine göre belirlenebileceğini de ilave etmektedir. Bildirge, sayıştayların görev alanının tanımına çok geniş yer vermektedir, 25 maddeyi içeren bildirgenin 8 maddesi bu konuya ayrılmış bulunmaktadır. Bildirgenin getirdiği ikinci önemli ilke, kamu mali yönetiminin tümüyle sayıştayların denetimine tabi olması zorunluluğudur. Bazı kamu gider ve gelirlerinin bazı nedenlerle devlet bütçesi dışında bırakılması halinde dahi bu ilke geçerli olmalıdır. Bildirge bu bağlamda, sayıştaylara da bir görev düştüğünü ifade etmektedir: Sayıştay, bütçenin ve muhasebe sisteminin mümkün olduğu kadar basit ve açık olmasına yardımcı olmalıdır. Bildirge, görev alanı ile ilgili bu ilkeleri sıraladıktan sonra denetime tabi olacak birimin statüsü veya devlet yapısı içindeki yeri bakımından ve denetlenecek hesabın niteliği açısından bu alanın içeriği ile ilgili ilkeleri ortaya koymaktadır. Dünya sayıştaylarını bugün geçerli olan görev alanları açısından incelediğimizde, Lima Bildirgesi ile getirilmiş olan bu ilkelerin geniş ölçüde hayata geçirilmiş olduğunu görmekteyiz. 129

130 Denetlenecek Kuruluşların Niteliği: Sayıştayın görev ve yetki alanı açısından denetlenecek kurumun niteliği ö- nemlidir. Aşağıda belli başlı bir kaç kurum tipi üzerinde durulmaktadır. İktisadi ve Ticari İşletmeler: Lima Bildirgesinde, Devlet tarafından kurulmuş olan ve özel hukuk hükümlerine tabi bulunan iktisadi işletmelerin Sayıştaylar tarafından denetlenmesi gerektiği, ancak bu denetimin harcamadan sonra ve verimlilik, etkinlik, tutumluluk ilkeleri açısından yapılmasının uygun olacağı belirtilmektedir. (Lima Bildirgesi Md. 23) Kamu Kaynaklarından Finanse Edilen Kuruluşlar: Lima Bildirgesi, Devletçe kurulmuş olmasa bile kısmen kamu kaynaklarından ayrılan sübvansiyonlarla finanse edilen bir kurum tarafından bu sübvansiyonların kullanılmasının sayıştaylar tarafından denetlenmesi gerektiğini belirtmektedir. Ayrıca, Bildirgede, kamu kaynaklarından yapılan finansman, sözü edilen kuruluşun gelir ve sermayesine göre önemli bir düzeyde ise, kuruluşun bütün mali yönetiminin denetime tabi tutulması gerektiği belirtilmekte ve sübvansiyonların kötüye kullanıldığının tespit edilmesi halinde geri ödenmesinin istenmesi lüzumuna da işaret edilmektedir. Bugün diğer sayıştayların çalışmalarını incelediğimizde, kamu iktisadi teşebbüsleri açısından hemen hemen hepsinin denetim yetkisine sahip olduğunu, sübvansiyonlu kuruluşlarda ise kuruluşun statüsüne göre bazı farklı uygulamalar olduğunu gözlemlemekteyiz. 144 Yerel Yönetimler: 144 İhsan Gören, a. g. e. s

131 Yukarıda sayıştayların yetkisinin kaynağı incelenirken bu denetimin genel o- larak parlamento adına yapıldığı açıklanmıştı. Parlamentoya düşen denetleme görevinin teknik bilgi ve uzmanlığı gerektiren konularda sayıştaylar tarafından yerine getirilmesi söz konusu olmaktadır. Bu bakımdan doğal olarak sayıştayın görev ve yetki alanının parlamentonun görev ve yetki alanı ile sınırlı olması gerektiği düşünülebilir. Oysa Lima Bildirgesinde ulusal bütçeye nasıl yansıdığına bakılmaksızın bütün kamu mali işlemlerinin sayıştayların görev ve yetki alanına girdiği ifade edilmektedir. Buradan parlamento denetiminin içinde yer almayan kamu mali yönetimlerinin de sayıştayların görev ve yetki alanı içinde olabileceği sonucuna varılabilir. Nitekim Dünya sayıştayları incelendiğinde merkezi hükümet daireleri içinde yer almayan yerel yönetimlerin mali işlemlerinin de sayıştayların görev ve yetki alanı içine alındığını görmekteyiz Sayıştay'ın Görev ve Yetki Alanı: Sayıştay denetiminin kapsamına ilişkin yürürlükteki mevzuata göre; 145 -Bakanlıklar ve bağlı genel müdürlükler gibi genel bütçeli daireler, -Üniversiteler, Karayolları, Devlet Su İşleri gibi katma bütçeli idareler, -Devlet orman işletmeleri ve devlet hastaneleri gibi döner sermayeli kuruluşlar, -Fon şeklindeki kuruluşlar, -Belediyeler ve il özel idareleri gibi özel bütçeli kuruluşlar, 145 Türk Denetim Sistemi Anayasanın 160 ıncı Maddesine Aykırılık Teşkil Eden Düzenlemelerin Tespiti Hakkında Rapor, Sayıştay ca hazırlanan bu raporun tam metni için sayistay. gov. tr sitesine bakılabilir

132 -Devlet tiyatroları, Devlet Opera ve Balesi gibi farklı bütçe rejimli kuruluşlar, -Rekabet Kurumu gibi özerk idareler, Sayıştay ın denetim alanı içinde yer almaktadır sayılı Yasa uyarınca Sayıştay ın denetim alanı KİT ler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar (Yasaya ekli III Sayılı Cetvelde sayılan kurumlar) dışındaki tüm kurumları kapsayacak şekilde genişletilmiştir. (Md. 68) İlk defa Sayıştay denetime tabi olacak kurumlar tarihinden itibaren denetlenebilecektir. (Geçici Md. 10) İktisadi ve Ticari İşletmeler: Anayasa, Sayıştay'ın kuruluşunu düzenleyen 160. maddesinde kamu iktisadi teşebbüslerini Sayıştay denetimi dışında tutmuş, 165. maddede bu kuruluşların denetiminin kanunla düzenlenmesini öngörmüştür. Bugün bu görev Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yürütülmektedir. Kurul mensuplarının öğrenim, bilgi, beceri ve birikimleri ile denetimlerinin kalitesi açısından en az Sayıştay düzeyinde olduğunu kabul etmek gerekir. Ancak, yürütme organını denetlemekle görevli kurumun yürütme organına bağlı olmasının uygulamada fazla sakınca doğurmadığı iddia edilebilse de, kuvvetler ayrımı ilkesi açısından, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu'nun çok olumsuz bir konumda olduğu inkâr edilemez. Bu bakımdan, Türkiye nin yüksek denetimle ilgili düzenlemelerde model olarak aldığı Fransa da olduğu gibi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun, bağımsızlık açısından çok uygun bir statüye sahip olan Sayıştay la, birleştirilmesine yönelik olarak 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun çıkarılmış ancak Cumhurbaşkanınca tekrar görüşülmek üzere tarihinde TBMM ye geri gönderilmiştir. Bu Kanun aradan bir yılı aşkın süre geçmesine karşı- 132

133 lık yeniden görüşülmemiştir. Bu düzenlemenin ne şekilde kanunlaşacağını zaman gösterecektir, ancak öngörüldüğü şekilde kanunlaşması halinde Sayıştay ın da kamu iktisadi teşebbüslerini denetlemesinin önündeki engeller kalkmış olacaktır. Yerel Yönetimler: Bugün Türkiye de gerek özel idareler ve gerek belediyeler Sayıştay'ın denetimine tabidir. Ancak bu uygulama 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun geçici 8. Maddesinde yer alan Anayasa'nın 116 ncı maddesi gereğince il özel idareleriyle belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair kanun yürürlüğe girinceye kadar, 16 Haziran 1934 tarihli ve 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanunu ve bu kanuna ek kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır. hükmüne dayanmaktadır. ( tarih ve 5428 sayılı Kanun ile Anayasanın 160. maddesine bir ek fıkra getirilerek, mahalli idarelerin de Sayıştay tarafından denetlenmesi Anayasal hüküm altına alınmıştır. Bu Kanun henüz Cumhurbaşkanınca yayınlanmak üzere imzalanmamıştır.)yeni düzenlenen 5018 sayılı Kanunla yerel yönetimlerin Sayıştay ın denetim alanında bulunduğu asıl maddelerde belirtilmiştir. Burada önemli olan nokta denetim sonucunda düzenlenecek raporların parlamentoya mı yoksa yerel meclislere mi verileceğidir. Model olarak aldığımız Fransa da yerel sayıştaylar kurularak bunların yaptığı denetimlerin raporlarının yerel meclislere sunulmasıyla sorun çözülmüştür. Oysa bizim Anayasamıza göre Sayıştay TBMM adına denetim yapmaktadır, ancak yerel yönetimler üzerinde de denetim yetkisi bulunmaktadır. İlamla sonuçlanan mali denetim raporlarında sorun yaşanmamaktadır, zira onların muhatabı kişilerdir. Performans denetimi sonucunda veya diğer şekillerde düzenlenen raporlarda, konunun yerel yönetimleri doğrudan veya dolaylı ilgilendirdiği durumlarda da raporlar Anayasa gereğince TBMM ye sunulmak durumundadır. Çevre konusunda birçok 133

134 görev ve yetkinin yerel yönetimlere devredildiği göz önüne alındığında gelecekte bu konunun çokça tartışılacağı düşünülmektedir. Ülkemizde de yerel sayıştayların kurulması gerektiği tartışılmış olmasına karşılık şimdilik bu konuda bir düzenlemeye gidilmemiştir. Sayıştay ın bölge teşkilatları kurmasına yönelik tasarılar bulunmaktadır, ancak bu yollada bahsedilen sorunun çözülmesi olanaksızdır. Tüm tasarıların ve tekliflerin aynen yasalaşması halinde Sayıştay: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen idareleri, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında belirtilen idareleri, Kanunlarla kurulmuş bulunan kurum ve kurulları, Kamu kaynağı kullanan idare ve kurumları, Kamu idarelerine bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya ortak oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri, Kamu idareleri tarafından yapılan tüm kaynak aktarımları ve kullanımlarını, Kamu idare ve kurumlarının yurtiçi ve yurtdışından sağladığı kaynakların ve fonların kullanımını, Antlaşma veya sözleşme ile denetlenmesi öngörülen uluslararası kuruluş ve örgütlerin hesap ve işlemlerini, Denetleyebilecektir. Gerek Lima Bildirgesi ile getirilen ilkeler ve gerek diğer sayıştayların durumları açısından incelediğimizde, konun koyucunun, son düzenlemelerle ve tasarılarla 134

135 birlikte Sayıştay ı (yukarda açıklanan bazı eksiklikler dışında), bir sayıştaydan beklenebilecek bütün işlevleri yerine getirebilmesi için, her türlü yetki, özellik ve olanaklarla cömertçe donattığı sonucuna varmaktayız DENETİM TEKNİKLERİ: Kamu harcamalarının, sosyal ekonomik etkileri böylesine bir gelişim içinde iken, planlama-bütçe teknikleri hızlı bir değişim gösterirken Sayıştay denetiminin, maddi ve hukuki doğruluğu saptama (legal control) çizgisinde beklemesi, çağ gerisinde kalmak olur 146 Çağdaş Denetim uygulamasında mali denetimin 147 amacı, bir kurum veya kuruluşun hesabı hakkındaki denetçi görüşü nü oluşturmaya yeterli, uygun ve güvenilir denetim kanıtlarını toplamak ve bunun için de: Hesabın şekil ve muhteva itibariyle muhasebe mesleğinin gereklerine ve ilkelerine uygunluğu, Hesaptaki rakamların mali tablolarda gerektiği gibi gösterildiği, Tahsis edilen kamu fonlarının yasama organınca öngörülen amaçlara ve hizmetlere harcandığı, Tahsilât ve ödemelerin ilgili kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olarak yapıldığı, 146 Rıza Turgay, Kuvvetler Ayrılığı İlkesi Karşısında Yüksek Mali Denetim ve Sayıştay ımız Cumhuriyetin 50. Yılında Sayıştay, Sayıştay Yayınları No:8 Ankara-1975 s Denetim dünyasında mali denetim teriminin, bazı küçük farklarla, düzenlilik denetimi, uygunluk denetimi, tasdik denetimi gibi terimlerle eş anlamlı olarak kullanıldığı görülmektedir. Ancak genellikle düzenlilik denetiminin mali denetim ve uygunluk denetiminden oluştuğu kabul edilmektedir. 135

136 Konularında güvence elde etmektir. Performans denetiminin amacı da, ilgili idarenin kendisine tahsis edilen tüm kamu kaynaklarının ekonomik, verimli ve etkin kullanımını sağlayacak düzen ve mekanizmaları kurma ve bunları gereği gibi çalışır tutma yükümlülüğünü ne derece yerine getirdiğinin ve bu düzen ve mekanizmaların ne derece etkili işlediğinin bağımsız ve tarafsız bir değerlendirmesi ile bu düzen ve mekanizmaların nasıl daha iyileştirilebileceğini, yöneticilerin hesap verme yükümlülüğünü güçlendirmek üzere, raporlamaktır Denetim Türleri: Düzenlilik Denetimi; Hesapların doğruluğu, denkliği, güvenilirliği ve işlemlerin mevzuata uygunluğu ile ilgilidir. Performans Denetimi; Kaynakların verimlilik, etkinlik, tutumluluk esasları çerçevesinde yönetilip yönetilmediğini anlamak için faaliyetlerin bağımsız bir şekilde değerlendirilmesidir 832 sayılı Sayıştay Kanununda yapılması öngörülen değişikliklere ilişkin taslakta 148 Sayıştay Denetiminin, düzenlilik ve performans denetiminden oluştuğu belirtildikten sonra, düzenlilik denetiminin mali denetim ve uygunluk denetimini içerdiği belirtilmiştir. Sayıştay Kanun Teklifinin 2 inci maddesinde mali, uygunluk ve performans denetimleri tanımlanmıştır Kanun değişikliği taslağının tam metni için sayistay. gov. tr sitesine bakılabilir Mali denetim: Kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimi, 136

137 Sayıştay ın gerçekleştirdiği mali denetim; -Mali kaynakların incelenmesi ve değerlendirilmesi ile mali tablolar hakkındaki kanaatlerin açıklanmasıyla ilişkilendirilerek hesap veren kurumların mali hesap verme sorumluluğunun doğrulanması, -Bir bütün halinde hükümetin mali hesap verme sorumluluğunun doğrulanması, -Yürürlükteki mevzuat ve yönetmeliklere uygunluğun değerlendirilmesi de dâhil olmak üzere mali sistemlerin ve işlemlerin denetlenmesi, -İç kontrol ve iç denetim fonksiyonlarının denetlenmesi, -Denetlenen kurum bünyesinde alınmış idari kararların yönetim ve davranış standartlarına uygunluğunun denetlenmesi, -Denetimle ilgili olan veya denetimde ortaya çıkan ve Sayıştay ın açıklanmasını gerekli gördüğü diğer konuların raporlanması, Gibi öğeleri kapsamaktadır Performans Denetimi: 150 İngiltere Sayıştay ı (The National Audit Office (NAO)) performans denetiminin amacını şu şekilde açıklanmıştır: NAO nun denetimine tabi kurum ve kuruluş- Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin gelir, gider, malları ile hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesini içeren denetimi, Performans denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, kamu idarelerinin iyi yönetim ilkeleri esas alınarak kaynaklarının ekonomik ve verimli kullanımı ile faaliyetlerinin kurum hedeflerine ulaşmadaki etkililiğinin değerlendirilmesini, şeklinde tanımlanmıştır. 150 Performans Denetimi konusunda Sayıştay da çok sayıda araştırma, inceleme ve çeviri dizisi kapsamında eser yayınlanmıştır. Bu eserlerin büyük bölümüne sayistay. gov. tr sitesinden ulaşılabilir

138 ların kaynak kullanımında verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ile ilgili ilke ve kurallara uyulması açısından parlamentoya bilgi, öğüt ve güven vermektir. 151 Sayıştay Başkanlığınca bastırılan Performans Denetimi 152 ile ilgili kitapçıkta ise amaç ve hedefler şu şekilde belirtilmiştir: Kamu hizmetlerinde sürdürülebilir gelişmeler sağlamayı, hizmetlerin kalitesini arttırmayı, parasal etkiler yaratmayı, değer katmayı, hesap verme sorumluluğunu ve şeffaflığı geliştirmeyi amaçlıyoruz. Bu amacımıza ulaşmak için TBMM ye ve denetlenen kurumlara güvenilir bilgiler sağlamayı ve denetlenen kurumlardaki gelişmeleri desteklemeyi hedefliyoruz. Amaç ve hedeflerimize ulaşmak için: Sistemleri ve kontrolleri incelemek; performans yetersizliklerinin sebeplerini ve etkilerini belirlemek; gelişme yollarını göstermek; denetlenen kurumlar için maliyet etkinliği olan öneriler geliştirmek; TBMM ye güvenilir, dengeli ve etkili raporlar sunmak istiyoruz. Sayıştay Kanununa 1996 yılında 4149 sayılı Kanunla eklenen Ek 10 uncu 153 maddeyle Sayıştay a performans denetimi yapma yetkisi tanınmıştır. Yetki veren Ek 10. maddede ve diğer maddelerde yapılacak olan denetimin adının Performans olacağı belirtilmemiştir. Ancak yeni Sayıştay Kanunu Taslağının 2 inci maddesinde Performans Denetiminin adı belirtilerek tanımı yapılmıştır. Genellikle Dünya ülkelerinde, yapılan bu tür denetime Performans Denetimi dendiği için Sayıştay da bu tür denetimi yapmak üzere Performans Denetimi Grubu adıyla ayrı bir gurup kurulmuş- 151 İngiltere Sayıştayında İncelemeler, Sayıştay Yayınları No:32 Ankara-1990 s Performans Denetimi Kavramlar, İlkeler, Metodoloji ve Uygulamalar, Sayıştay Yayınları, Mart s Ek Madde 10: Sayıştay denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynaklarını ne ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarını incelemeye yetkilidir. Bu inceleme sonuçları Sayıştay Birinci Başkanı tarafından bir değerlendirme raporumla Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur. Bu raporlar ile bu Kanunda öngörülen genel mahiyetteki diğer raporlar Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülür ve komisyon önerisi ile birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna sunulur. 138

139 tur. Ancak bu denetimin ana unsurları olan verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kelimelerinin baş harflerinden oluşan kısaltma ile bu denetime VET denetimi de denmektedir. Bu gruptaki ekipler, bu güne kadar, ikisi İngiltere Sayıştay ı (NAO) denetçileri ile birlikte eğitim amaçlı olmak üzere, toplam sekiz adet Performans Denetimi Raporunu tamamlamışlardır. Bu raporlardan eğitim amaçlı olan ilk ikisi hariç şu ana kadar altı tanesi Sayıştay Başkanlığınca TBMM ne sunulmuştur. 154 Performans Denetiminin Tanımı ve Kapsamı: INTOSAI Denetim Standartları 155 Performans Denetimini:Denetlenen kurumun sorumluluklarını yerine getirirken kendi kaynaklarını verimli, etkin ve tutumlu kullanımının denetimi, şeklinde tanımlamaktadır. Verimlilik: Mallar, hizmetler ya da diğer sonuçlar bakımından çıktılar ile onların üretiminde kullanılan kaynaklar arasındaki ilişki, Etkinlik: Amaçlara ne ölçüde ulaşıldığı ile bir faaliyetin hedeflenen etkisi ile fiilî etkisi arasındaki ilişki, Tutumluluk: Uygun kaliteye dikkat edilerek bir faaliyette kullanılan kaynakların en aza indirilmesi, Olarak tanımlanabilir. Performans Denetiminin bu üç ana unsuru dışında Dünyada bu denetime yeni unsurların da eklenmesi tartışılmaktadır. Bunların içinde en önemlisi çevre unsurudur. Bir örgüt tutumlu verimli ve etkin olabilir ama çevreyi kirletiyorsa o örgüt 154 TBMM ye gönderilen raporlarla ilgili ayrıntılı bilgi için sayistay. gov. tr adresinden Raporlar bölümüne bakılabilir INTOSAI Denetim Standartları, T. C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara veya sayistay. gov. tr sitesinden ilgili standartlara ulaşılabilir

140 başarısız bulunmaktadır. Çevrenin yanında bazı hallerde kamu için de karlılık, yenilikçilik, çalışma yaşamının kalitesi ve üretilen mal ve hizmetin kaliteleri de yeni unsurlar olarak belirmektedirler. 156 Performans denetimi program değerlemesiyle (program evaluation) benzer yaklaşımları ve metodolojileri paylaşsa da, politika etkinliğinin ya da politika alternatiflerinin değerlendirilmesini kapsamamaktadır. Çıktıların etkisinin incelenmesi dışında, bir değerleme (evaluation) kuruluş planlamasının program amaçlarını yansıtıp yansıtmadığı; amaçların, daha etkin sonuçlara ulaşılması için politika değişikliğine ilişkin seçeneklerle uyumlu olup olmadığı gibi konuları içerebilir. Performans denetiminin, kamusal hesap verme sorumluluğunun gelişmesine ve iyi kurumsal yönetişime yardımcı olacağı kabul edilmektedir. Performans denetçisinden, bir programın/faaliyetin etkinliğini değerlendirirken, adalet ve etikle ilgili endişeleri de dikkate alması beklenecektir. Performans denetçisi adalet ve etikle ilgili konularda bilinçli olmalıdır. Denetçiler, politika amaçlarının gerçekleşmesi için neyin yapılmış olduğu ile yetinmemeli, aynı zamanda neyin yapılmamış olduğu nu da incelemelidirler. İşlemlerinin boyutu, karmaşıklığı ve çeşitliliği dikkate alınırsa; bakanlıkların ya da kuruluşların genel performansını değerlendirmeye girişmek genellikle uygulanabilir değildir. Bu nedenle, performans denetimleri, çoğunlukla, kuruluşun spesifik fonksiyonlarını, faaliyetlerini, programlarını ya da işlemlerini hedef almaktadır. Performans Denetim Yetkisi ve Performans Denetiminin Amacı: 156 Melih Baş, Performans Denetimine Global Bir Bakış Denetim Dergisi, Sayı 75 8Mayıs-1992) s

141 Performans denetim yetkisi, genellikle asgari denetim ve raporlama gereklerini açıkça belirtmekte; denetçiden ne istendiğini göstermekte ve denetçiye işi yürütme ve sonuçları raporlama yetkisi vermektedir. Bu nedenle, denetimi planlarken denetçiyi denetim yetkisi yönlendirmelidir. Hükümet politikası üzerine yorum yapma pek çok ülkede performans denetimlerinin dışında bırakılmaktadır. Performans denetiminin, etkili bir performans denetim programı ve iyi uygulama rehberleri aracılığıyla ek değer katarak, kamu yönetimini ve hesap verme sorumluluğunu geliştirme amacı bulunmaktadır. Performans denetiminin ana amaçlarından birisi de yasama denetiminin etkili biçimde uygulanmasında halkın temsilcilerine yardımcı olmaktır. Performans denetimlerinin ikili bir rolü vardır. Bu denetimler, kamu kaynaklarının yönetiminin kalitesi hakkında ilgililere bilgi ve güvence sağlamanın yanı sıra iyi yönetim uygulamalarını saptayarak ve geliştirerek kamu sektörü yöneticilerine yardımcı olur. Bu yüzden, performans denetimi daha iyi hesap verme sorumluluğuna, kaynakların elde edilmesinde daha fazla tasarrufa ve verimliliğe, daha yüksek kalitede kamu hizmeti sunumuna ve daha gelişmiş yönetim planlamasına ve kontrolüne yol açabilir yılında Avustralya nın Sydney kentinde gerçekleştirilen 12. INTOSAI Kongresinde, performans denetiminin başlıca amaçları olarak; Kamu yönetiminin geliştirilmesi, Yasama organına ve kamuoyuna yönetimin faaliyetlerinin sonuçları hakkında güvenilir bilgi sunma, 141

142 Yönetimin kendi performansını değerlendirmeye teşvik edilmesi, Sorumluluk zincirinin geliştirilmesi, belirtilmiştir. Sayıştay Performans Denetimi Gurubunca Sayıştay mensuplarına yapılan sunumda 157 Sayıştay ca uygulanan Performans Denetiminin Amaçları: Performans hesap verme sorumluluğunu, Kurum faaliyetlerinin performansını geliştirmek. İdari ve mali reformları teşvik etmek, Performans bilgisi sağlamak, şeklinde açıklanmıştır. Performans Denetim Süreci: Performans denetiminin ilk aşaması stratejik planlama aşamasıdır. Bu aşama, olası denetim alanlarının belirlenmesine yardımcı olacak kuruluş hakkındaki bilgilerin oluşturulmasını ve sürekliliğinin sağlanmasını gerektirir. Daha sonra, her kuruluş için yıllık strateji dokümanları oluşturmak üzere denetim konuları analize tabi tutulabilir ve sıraya konulabilir. Performans denetimi için konu seçildikten sonra denetimin nasıl yürütüleceğini detaylı olarak gösteren bir plan hazırlanarak denetime başlanabilir. Konu hakkında bilgi toplamak ve denetimle ilgili önemli konuları belirlemek üzere bir hazırlık çalışması yapılabilir. Performans denetiminin uygulama aşaması, tarihinde Performans Denetimi Grubu Şefi Uzman Denetçi Levent Karabeyli ve aynı grupta Uzman Denetçi Arife Coşkun tarafından yapılan sunumun tam metnine www. sayistay. gov. tr adresinden ulaşılabilir

143 -Bir denetim prosedürleri programı hazırlanmasını ve uygulanmasını, -Nicel ve nitel analizler dâhil olmak üzere, yeterli düzeyde uygun ve güvenilir kanıtlar toplanmasını ve bunların dokümante edilmesini, -Denetim bulgularının, sonuçlarının ve tavsiyelerinin formüle edilmesini, -Tartışma amaçlı inceleme notları hazırlanmasını ve denetim bulgularının teyit edilmesini kapsamaktadır. Performans denetiminin her bir aşaması süresince önem verilecek şey, dengeli ve katma değer etkisine sahip bir nihaî rapor üretilmesidir. Rapor yazma süreci, denetim konusu ile ilgili sonuçların formüle edilmesinden, test edilmesinden ve gerekiyorsa, düzeltilmesinden oluşan kesintisiz bir süreçtir. Bundan dolayı, denetimin beklenen etkisi ve değeri, denetimin sağladığı olası iyileşmeler ve tasarruflar ile denetim sonuçlarını iletme metotları gibi konular bütün denetim süresince dikkate a- lınmalıdır. İzleme prosedürleri denetim etkisini ve kuruluşun denetim tavsiyelerini uygulama yönünde kat ettiği gelişmeyi saptamalı ve belgelemelidir. İzleme; performans denetiminin, kamu yönetiminde gerçekleşen iyileştirmeler hakkında sayıştaya, parlamentoya ve hükümete geribildirim sağlamak bakımından önemdedir. Sayıştay Performans Denetimi Gurubunca Sayıştay mensuplarına yapılan söz konusu sunumda Sayıştay da uygulanan performans denetim süreci şu şekilde aktarılmıştır: 143

144 Çalışma Teklifi; Arka plan bilgileri, denetlenen kurumun/programın/projenin hedefleri ve araçları ile temel konuları, VET e ulaşma risklerini, konuya kamuoyunun ve parlamentonun ilgisini, denetim metodolojisini, denetimden beklenen etkileri, içerir. Ön Çalışma: Tam çalışmanın yapılıp yapılmayacağına karar verme; yapılacaksa, tam çalışmayı planlamadır. Bu kapsamda; Arka plan bilgiler, programın, projenin, faaliyetin amacı, hedefi, araçları, çalışma konusu ve yaklaşımı, temel sorular, alt sorular, kriterler, kanıtların yeri, tipi, elde edilebilirliği, muhtemel bulgular ve öneriler, VET riskleri ve önemlilik, danışman kullanımı ile beklenen etkiler irdelenir. Kriter Kaynakları: Yasa, tüzük, yönetmelikler, kurumun genelgeleri, kuruluşun faaliyetlerine ilişkin el kitapları ve yayınları, genel kabul gören uygulamalar, ilkeler, ilgili literatür, akademisyen görüşleri, uzmanlarla görüşmeler, mesleki kuruluşlar ve standart belirleyen kurumlar, benzer faaliyet gösteren kurumların standartları, kuruma ilişken iç ve dış denetim raporları, kurumda saptanan iyi uygulama örnekleridir. Tam Çalışma: Ön çalışma raporundaki soruların yanıtını bulmak için kanıt toplanması ve analizi ile yürütülür. Kanıt Toplama Yöntemleri: Belge incelemesi, örnekleme, literatür taraması, anket, mülakat, odak grup toplantısı, kıyaslama ve uzman görüşleridir. Kanıt Analiz Yöntemleri: Maliyet/fayda analizi, maliyet/etkinlik analizi, zaman serileri, örnek olay çalışması, kıyaslama, simülasyon, meta analizi, kuyruk teorisi, modelleme, ekonomik analiz, regresyon analizi ile program mantık modelidir. Performans Denetiminin Genel Prensipleri: 144

145 Denetim Standartları: Bir performans denetiminin yürütülmesinde denetçi INTOSAI Denetim Standartlarının yanı sıra ilgili sayıştayın performans denetimlerine uygulanabilir standartlarına uymalıdır. Performans denetçisi ve sayıştay, denetimlerin yürütülmesinde, bağımsız ve tarafsız olmalı ve öyle olduğu fark edilmelidir. Yani, sayıştay herhangi bir dışsal yönlendirme yada müdahale olmaksızın denetim yetkisine uygun hareket edecek özgürlüğe sahip olmalıdır. INTOSAI Genel Denetim Standartları 158 ayrıca, sayıştayların; -Uygun nitelikleri taşıyan personeli işe almaları, -Sayıştay çalışanlarını görevlerini etkili bir şekilde yerine getirmelerine imkân verecek biçimde geliştirilip eğitmeleri ve denetçiler ile diğer personelin yükselmeleri için bir esas belirlemeleri, -Denetimin yürütülmesiyle ilgili olarak el kitapları, yazılı rehber ve direktifler hazırlamaları, -Sayıştay bünyesindeki becerileri ve deneyimleri desteklemeleri ve bulunmayan becerileri tespit etmeleri, eldeki becerileri denetim görevlerine iyi bir şekilde dağıtmaları ve denetim için yeterli sayıda personel tahsis etmeleri ve gerekli özen ve ilgi düzeyinde hedeflerine ulaşmaları için uygun planlamaya ve gözetime sahip olmaları, Gereklerine işaret etmektedir. 158 INTOSAI Denetim Standartları Komitesi Yayını-1987, Çev. Gül Alptürk, Sayıştay Dergisi, Sayı , s

146 Meslekî Hal ve Hareket: Denetçi; denetçinin meslekî hal ve hareketi ile sorumluluklarını düzenleyen ve dürüstlüğü, tarafsızlığı ve hakkaniyetliliği, sır saklamayı ve teknik standartları içeren etik prensiplere ve davranış kurallarına uymalıdır. 159 Performans denetçisi, performansa ilişkin bilgilerin önemli derecede çarpıtılmaya yol açan koşulların bulunabileceğinin farkında olarak denetim süresince bir meslekî şüphecilik tavrı benimsemelidir. Uzmanın Çalışmalarından Yararlanılması: Uzman, denetim dışında, belli bir alanda özel beceri, bilgi ya da deneyime sahip kişi ya da firmadır. Uzmanın çalışmalarından yararlanılması söz konusu olduğunda, bu tür çalışmanın denetimin amaçları açısından yeterli olduğundan emin olmak üzere denetçi yeter miktarda uygun denetim kanıtı elde etmelidir. Bir dizi değişik faaliyetin performans denetimine konu olması nedeniyle, denetçi bir uzmanın raporları, kanaatleri, kıymet takdirleri ve beyanları biçiminde denetim kanıtları elde etmeye gereksinim duyabilir. Denetçi, uzmanın çalışmasından denetim kanıtı olarak yararlanabilirse de, denetim raporundaki vargıların bütün sorumluluğu kendisine aittir. Denetim Konularının Seçimi: Denetim konularının seçiminin genellikle, iki temeli vardır: birincisi, hesap verme sorumluluğunun, verimliliğin, etkinliğin ve tutumluluğun geliştirilmesi bakımından en fazla değer katması beklenen denetimlere yoğunlaşmak; ikincisi ise, elde mevcut denetim kaynaklarının sınırlılıkları çerçevesinde program faaliyetlerinin uygun şekilde kapsanmasını sağlamak. 159 Sayıştay Mesleki Ahlak Kurallarını taslak halinde hazırlamıştır. Bakınız sayistay. gov. tr sitesinden Sayıştay Bilgi Notları

147 Performans denetimleri şu konuları inceleyebilir ve raporlayabilir: -Hükümetin kullanımına sunulan bilgilerin ve tavsiyelerin kalitesi, -Hükümeti bilgilendirecek uygun idarî mekanizmanın varlığı ve etkinliği, -Açıklanan program amaçlarının gerçekleşip gerçekleşmediği ve ne ölçüde gerçekleştiği, -Programın/faaliyetin uygulamaya konulmasında yararlanılan araçların tutumluluk, verimlilik, etkinlik, çevre ve etik yönlerinden uygunluğu, -Programların/faaliyetlerin arzulanan ve arzulanmayan doğrudan ve dolaylı etkileri, örneğin; devlet faaliyetinin çevresel etkisi. Denetim Kriterleri: Denetim kriterleri, bu kriterlere kıyasen faaliyetlerin verimliliğinin, etkinliğinin ve tutumluluğunun değerlendirilebildiği makul ve erişilebilir performans standartlarıdır. Kriterler incelemeye tabi konu için bir normatif (yani arzu edilir) bir kontrol modelini gösterir. Kriterler; iyi uygulamayı, makul ve bilgilendirilmiş kişinin ne olmalı konusundaki beklentisini ifade eder. Kriterler fiilen var olanlarla karşılaştırıldığında denetim bulguları ortaya çıkar. Kriterlerin karşılanması yada aşılması en iyi uygulamaları göstermesine karşılık kriterlerin karşılanmasındaki zafiyet iyileştirmelerin gerçekleştirilmesine işaret eder. Bir denetim, normal olarak, sayıştay planlama süreci tarafından belirlenmesini takiben incelenecek bir ya da birkaç konu ile başlar. Daha sonra bu konuların incelenmesi kriterlerin formüle edilmesine ihtiyaç gösterir ve bunu kriterlerin karşılanmış 147

148 olup olmadığını değerlendirecek test programlarının hazırlanması izler. Ancak, bu programların hazırlanmasında ve uygulamaya konulmasında denetçiler daha önce belirlenmiş konuların genişletilmesine yada değiştirilmesine ihtiyaç bulunduğunu fark edebilirler. Denetçi, denetime tabi faaliyetleri değerlendirmeye ve denetim amaçlarını gerçekleştirmeye olanak veren uygun kriterlerin belirlenmiş olduğu konusunda tatmin olmalıdır. Uygun kriterlerin bazı özellikleri şunlardır: Güvenilirlik: Güvenilir kriterler, aynı koşullarda başka denetçi tarafından kullanıldığında tutarlı vargılarla sonuçlanır. rınmıştır. Objektiflik: Objektif kriterler denetçinin ya da yönetimin ön yargılarından a- Yararlılık: Yararlı kriterler, kullanıcıların bilgi ihtiyaçlarını karşılayan bulgularla ve vargılarla sonuçlanır. Anlaşılabilirlik: Anlaşılabilir kriterler açıkça ifade edilir ve önemli ölçüde farklı yorumlara konu olmaz. Karşılaştırılabilirlik: Karşılaştırılabilir kriterler, benzer kuruluşlar ya da faaliyetlerle ilgili performans denetimlerinde ve kuruluşta yapılan önceki performans denetimlerinde kullanılan kriterler ile tutarlıdır. Eksiksizlik: Eksiksizlik, koşullara göre performansı değerlendirmeye elverişli bütün önemli kriterlerin oluşturulması anlamına gelmektedir. 148

149 Kabul edilebilirlik: Kabul edilebilir kriterler, denetlenen kuruluşun, yasama organının, medyanın ve genel kamuoyunun, genellikle üzerinde uzlaştığı kriterlerdir. Kriterlerin kabul derecesi ne kadar yüksekse, performans denetimi o kadar etkindir. Performans Denetiminin Muhtemel Etkileri: Verimlilik -Aynı girdilerle daha fazla çıktı elde edilmesi, -Mükerrer çabaların veya koordinasyon eksikliğinin önlenmesi, Etkinlik -İhtiyaçların daha iyi bir biçimde belirlenmesi, -Hedeflerin ve politikaların açıklığa kavuşturulması, -Alt-hedeflerin ve somut hedeflerin daha iyi biçimde ortaya konması, -Çıktıların niteliğinin değiştirilmesi yada daha gelişkin somut hedefler tespit edilmesi yoluyla hedeflerin daha iyi biçimde gerçekleştirilmesi. Tutumluluk -Daha iyi sözleşmeler, büyük miktarlarda satın almalar vb. vasıtasıyla maliyetlerin düşürülmesi, -Personel veya diğer kaynakların kullanımında tasarruf yapılmak suretiyle masrafların kısılması, 149

150 -Evvelce kimsenin üstlenmediği alanlardaki sorumluluklarla karşılaşılması veya sorumluluklarda revizyon yapılması, -Fizikî imkânların ve koşulların rasyonel kullanılması. Yüksek hizmet kalitesi -Daha kısa bekleme süreleri, -Cevap verme sürelerinin azalması, -Yardım paralarının daha adil dağıtımı, -Bilgiye daha çabuk erişim, -Daha geniş hizmet ve daha fazla seçenek olanağı, -Kamuoyuna, müşterilere, sektöre vb. yardımcı olma, -Programlara erişimde eşitliğin sağlanması. Planlamanın, kontrolün ve yönetimin etkinleştirilmesi -Kurumsal planlamanın başlatılması/geliştirilmesi, -Önceliklerin daha açık tanımlanması ve daha belirgin somut hedefler, -Daha iyi tasarlanmış teşvikler, -İnsan kaynaklarının, varlıkların ve projelerin daha iyi kontrolü ve yönetimi, -Sahteciliğe karşı daha sıkı kontroller, 150

151 -Gelişkin malî muhasebe sistemleri, -Daha iyi malî yönetim bilgileri, -Daha etkin bilgisayar güvenliği. Hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi -Prosedürlerin ve çıktıların şeffaflığının artırılması, -Yasama organına ve kamu sektörüne karşı harcama hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi, -Ticarî formatlar dâhil hesap biçimlerinin geliştirilmesi, -Kurum dışı kontrolün ve bakanlıklarca yapılan gözetimin artırılması, -Daha iyi ve/veya daha doğru performans göstergeleri, -Benzer kuruluşlar arasında daha iyi karşılaştırmalar, -Sektörel performans hakkında daha fazla bilgi edinilmesi, -Daha açık ve daha kapsamlı bilgi sunumu, 160 Performans Ölçümü: Performans ölçümünün nedenleri özlü sözler şeklinde ifade edildiğinde şunların söylenmesi mümkündür; -Genellikle, ölçülen yapılır. 160 Performans Ölçümü Performans Denetiminde Araştırılması Gerekenler Sayıştay Araştırma, İnceleme, Çeviri Dizisi:19 Çev. C. Suat Aral, Sayıştay Yayınları, Ankara-2001, Performans Ölçüm Rehberi Çev. Hülya Demirkaya Sayıştay Araştırma, İnceleme, Çeviri Dizisi:7, Ankara-2000 Bu kaynaklara ve konuya ilişkin diğer kaynaklar sayistay. gov. tr sitesinden de ulaşılabilir

152 -Sonuçları ölçmezsen, başarılı ya da başarısız olduğundan söz edemezsin. -Başarıyı göremezsen, onu ödüllendiremezsin. -Başarıyı ödüllendiremezsen, muhtemelen, başarısızlığı ödüllendirirsin. -Başarıyı göremezsen, ondan dersler çıkaramazsın. -Başarısızlığı kabul etmezsen, onu düzeltemezsin. -Sonuçları sergileyebilirsen, kamuoyunun desteğini alırsın. Performans ölçümü bir kurumun önceden belirlenen amaçlara ve hedeflere göre ortaya çıkan ürünleri, hizmetleri ve/veya sonuçları birlikte değerlendirmesine yönelik analitik bir süreçtir. Kendi başına bir amaç olmayıp yönetimin karar alma süreçlerinde yararlanmasına elverişli bilgiler üretmesine yönelik bir faaliyettir. Performans ölçümü sonucunda elde edilen bilgi kurumun daha etkin biçimde yönetilmesine ve kurum dışına hesap verme sorumluğu çerçevesinde gerçekleştirilen raporlamaya yardımcı olur. Ancak performans ölçümünün bu amaçları gerçekleştirebilmesi için performans ölçülerinin belirli özellikleri taşıması gerekir. Daha açık bir ifadeyle, performans ölçüleri; hedeflerle ilgili ve anlamlı, sorumluluklarla bağlantılı, kurumca kabul edilmiş, dengeli, açık, iyi tanımlanmış ve basit, güvenilir, doğrulanabilir ve mukayese yapmaya elverişli ve maliyet uygun olmalı; ters etkiler yaratmamalıdır. Genel bir ifadeyle, performans ölçüleri bir amaca ulaşılmasında doğrudan bilgi sağlayan, performans göstergeleri ise dolaylı bilgi veren ölçümlemeler için kullanılmaktadır. performans ölçüleri ve performans göstergeleri birbirinden farklı terimler olmakla birlikte, çoğu zaman aynı anlama gelmek üzere birbirinin yerine kul- 152

153 lanılabilmektedir. Keza performans ölçümü kavramı da sıklıkla hem ölçüleri hem de göstergeleri içerecek şekilde kullanılmaktadır. Performans ölçülerinin girdi, çıktı, sonuç, verimlilik, tutumluluk, etkinlik, çevre, kalite ve finansal ölçüleri olmak üzere pek çok çeşidi bulunmaktadır. Performansın ölçülmesi gerçekten zor ve karmaşık süreçleri ve mekanizmaları gerektirmektedir. Bu nedenle etkili bir performans ölçüm sisteminin tasarlanmasından söz edilmektedir. Böyle bir sistem faaliyetlerin ve hedeflerin doğru şekilde belirlenmesi, uygun performans ölçü setinin tespit edilmesi verilerin toplanması, analiz edilmesi, raporlanması ve izlenmesi unsurlarından oluşmaktadır. Ölçüm sisteminin başarısı için bazı temel konuların başlangıçta göz önünde bulundurulması ve sistemin süreklilik temelinde gözden geçirilip değerlendirilmesi işin tabiatı gereğidir. Öncelikli konular, yönetimin taahhütte bulunması, sorumluluk dağıtımı ve koordinasyon sağlanmasıdır. Gerek performans ölçüm sistemi ve gerekse performans bilgi sistemi olarak adlandırılan sistemler kurumların yönetim ya da karar alma mekanizmalarının alt sistemlerini oluştururlar ve ana sistemle bütünleşik olmalıdırlar. Öte yandan performans ölçüleri yoluyla elde edilen bilgilerin analizlerinden dersler çıkarılmadığı sürece ne performans ölçümünün ne de performans bilgisinin anlamı olmayacaktır. Performansın ölçülmesi işlerin iyiye gitmesini sağlamalıdır. Performans ölçümü konusunda pek çok model bulunmaktadır. Bu çerçevede; Program Mantığı Yaklaşımı, Dengeli Skor Kartı Modeli, Sunulan Hizmetler ve Başarılan İşler Yaklaşımı, Üçlü Bilânço Modeli ve Kalite Ödül Kriterine Dayalı 153

154 Özdeğerlendirme Modeli önemli üstünlükleri olan modeller ve yaklaşımlar olarak öne çıkmaktadır. Dengeli Skor Kartı yaklaşımı ilke olarak tek başına hiçbir ölçünün performansı sergilemeyeceğinden yola çıkmakta ve kurumun müşteri, iş süreçleri, yenilenme ve finansal alanlardaki perspektiflerini esas alarak dengeli performans ölçüleri belirlenmesi gerektiği sonucuna ulaşmaktadır. Gelişkin ülke sayıştayları tarafından performans ölçümü konusunda giderek yaygın biçimde uygulama alanı bulan dengeli skor kartı modeli Sayıştay a uygulanabilir iyi bir uygulama örneği olarak değerlendirilmiştir. 161 Performans ölçülerinin:hedeflerle ilgili ve anlamlı, (Misyon, amaç ve hedeflerle doğrudan ilgili ve anlamlı bilgiler vermesi) Sorumluluklarla bağlantılı, (Belirli bir performans standardının başarılmasından sorumlu olan birimle eşleştirilmesi ve performansı değerlendirecek olanlar ve hesap verecek olanlar tarafından ortaklaşa belirlenmesi) Kurumsal olarak kabul görmüş, (Kurum içinde politika ve bütçe kararlarının alınmasında yararlanılması) Dengeli, (Performans hakkında net bir tablo ortaya koyması bakımından farklı ölçü türlerini içermesi) 161 Sacit Yörüker, Levent Karabeyli, Baran Özeren, Safiye Kaya, SayıştayınPerformans Ölçümüne İlişkin Önaraştırma Raporu Sayıştay Başkanlığına Sunulan Rapor, Şubat

155 Açık, iyi tanımlanmış ve basit, (Kolayca anlaşılması, kolay hesaplanması, kolay yorumlanması, yanlış anlamalara meydan vermemesi) Güvenilir, güncel ve zamanlı, (Dayandığı verilerin doğru ve inanılır olması; verilerin doğru olması ile zamanında veri üretilmesi adasında denge kurulması) Karşılaştırılabilir, (Kurum içi ve kurum dışı karşılaştırmalara ve yıllarla ilgili mukayeselere elverişli olması) Doğrulanabilir, (veri toplanmasına/üretimine ilişkin süreçler kuşku uyandırmaması ve açık biçimde belgelendirilmesi) Maliyet etkin (verilerin toplanma ve işlem görme maliyetlerinin kabul edilebilir ve makul ) olması gerekir. Ters etki yaratmaması (olumsuz, istenmeyen veya yararsız eğilimleri teşvik etmemesi) beklenir ibid, s

156 III. BÖLÜM SAYIŞTAY IN ÇEVREYE İLİŞKİN İŞLEVLERİ ULUSLARARASI SAYIŞTAY LAR BİRLİKLERİNİN ÇEVREYE BAKIŞI VE FAALİYETLERİ Başta Uluslararası Sayıştaylar Birliği INTOSAI olmak üzere, Bölgesel Sayıştaylar Birlikleri EUROSAI, ASOSAI, AFROSAI, ARABOSAI, OLECEFS ve SPASAI gibi birliklerin çevre denetimine bakışlarında büyük benzerlikler bulunmaktadır. Bu nedenle gereksiz tekrarı önlemek amacıyla bu bölümde, ayrı ayrı örgütlerin benzer çalışmalarının incelenmesi yerine farklı çalışmalarına yer verilecektir Sayıştayların Çevreye Bakışı: Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda parlamento adına denetim yapan sayıştayların, çevreye ilişkin konuları da denetim alanlarına dâhil etmeleri varlık nedenleriyle doğrudan ilişkili bulunmaktadır. kim çevreye zarar veriyor veya çevresel değerleri tehlikeye atıyorsa aynı zamanda kamu malına da zarar veriyor demektir 163 düşüncesi, çevreye ilişkin konularda kamuya (halka) hesap verme sorumluluğu ve bu sorumluluğun yerine getirilmesi aşamasında sayıştay denetimi gündeme gelmektedir. Çevre sayıştaylar için önemlidir çünkü denetimlerine tabi kurumlar için çevre önemlidir. 164 Aslında önemliliği belirleyen sayıştaylar değildir, onlar sadece önemli olduğunu gördükleri her konuyu parlamento ve kamu adına denetlemekle görevlidirler. Bu kurumlara cevre için önemli kaynaklar ayrılmakta ve bu kaynaklar denetime tabi 163 Sayıştay Dış İlişkiler Grubu Çevre Denetimi Meslek Mensupları için hazırlanan bilgi notu, Ankara-1999 s INTOSAI Working Group on Ervironmental Auditing, Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions Draft-August-2003 s

157 kurumlarca kullanılmaktadır. Kamuya hesap verme sorumluluğu kanalları; özel kuruluşlardan kamu kuruluşlarına, buradan da parlamento ve halka doğru çeşitli açılımlar göstermektedir. Bu sorumluluk iç hukukta ve uluslararası boyutta çeşitli düzenlemelerin yapılmasını ve bağlayıcı anlaşmalara varılmasını, çevreyi etkileyebilecek faaliyetlere ilişkin standartların belirlenmesini ve iyi yönetim uygulamaları üzerinde mutabakat sağlanmasını zorunlu kılmaktadır Çevre Denetiminin Kısa Tarihçesi: Sayıştaylar cephesinde çevre denetimi tarihçesine baktığımızda; sürecin 1992 yılında Rio da yapılan Çevre ve Kalkınma Konferansının sonucu olarak aynı yıl Washington D. C. de yapılan XIV. INTOSAI Kongresi INCOSAI (International Congress of Supreme Audit) ile başladığını görüyoruz. Bu kongrede konunun giderek artan önemi kabul edilmiş ve üye sayıştaylara bu konuda yardımcı ve rehber olacak çalışmaların yapılması gereği vurgulanmıştır. Bu amaçla 17 üyeden oluşan INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu WGEA (Working Group on Environmental Auditing) oluşturulmuştur yılı itibariyle WGEA nın üye sayısı ülkemiz dâhil 49 olmuştur. 165 INTOSAI bünyesinde mevcut çalışma gruplarından en büyüğü Çevre Denetimi Çalışma Grubudur (WGEA). Daha sonraki yıllarda Bölgesel Sayıştaylar Birlikleri (EUROSAI, AFROSAI, ASOSAI, gibi) de çevre denetimi çalışma gruplarını oluşturmuşlardır Mısırın başkenti Kahire de 1995 yılında düzenlenen XV. INTOSAI Kongresinde (XV. INCOSAI) çevre denetimi özel olarak ele alınmış ve sonucunda 165 ibid. s

158 INTOSAI nin Çevre Denetimi Tavsiye Kararlarını içeren Kahire Bildirisi kabul e- dilmiştir INTOSAI Çevre Denetimi Tavsiye Kararları: (Kahire Bildirisinde yer alan) Görev ve sorumluluklarını yerine getirirken, çevreye ilişkin hususları da göz önüne almalarını, Farklı tanımlara yol açmamak için, çevre denetimi tanımı içinde mali, uygunluk ve performans öğelerinin ve denetlenen hükümet programı veya projesinin bir parçası olması halinde çevre denetiminin bir bölümü olarak sürdürülebilir kalkınma kavramının içerdiği bir çerçeve yaklaşımını kabul etmelerini, Çevre Denetimi Çalışma Grubunun çevre denetimi konusunda bilgi toplama işini sürdürmesini ve toplanan bilgilerin üyelere iletilmesini, Üyelerin, doğal kaynaklar ve bunların denetimine ilişkin normlar ve araçları geliştirme konusunda gösterdikleri ilgi ışığında, Çevre Denetimi Çalışma Grubunun daha ayrıntılı biçimde konuya eğilmesini ve edindiği bilgileri ilgilenen üyelere iletmesini, Sayıştayların, hükümetlerini, planlama ve karar verme süreçlerine çevre maliyetlerini de dâhil etme konusunda harekete geçirmek suretiyle ülkelerinde etkin bir rol oynamalarını, tavsiye etmiştir. 158

159 INTOSAI ye Göre Çevre Denetiminde Sayıştayların Rol ve Sorumlulukları: INTOSAI nin Kahire de yapılan XV. Kongresinde; sayıştayların çevre denetimi konusundaki rol ve sorumluluklarının, onların bu konudaki kültürleri, uygulanabilirlik, öncelik, kaynak ve deneyim birikimi gibi faktörlerle sınırlı olacağı öncelikle vurgulanmıştır. Daha sonra şu önerilere yer verilmiştir: Sayıştaylar, hâlihazırdaki görev ve yetkilerini mümkün olduğu ölçüde tam kullanmaya, gerektiğinde ve mümkün olduğunda, bu yetkilerini, mevzuatları aracılığıyla çevre denetiminin tüm boyutlarını içerecek şekilde genişletmelidirler. Sayıştaylar sadece mali denetim yetkisine sahip oldukları ülkelerde bile, çevresel maliyetler ve yükümlülükler (çevresel tahribat da dâhil olmak üzere) belirleyerek, bunları, bakanlara, parlamentoya ve kamuoyuna iletmelidirler. Sayıştaylar mümkün olduğu ölçüde ülkelerinde yapılan uygunluk denetimleriyle uluslararası anlaşmalar arasında (daha önce kaydedilmiş hususları göz önünde tutarak) mutabakat sağlamaya ve diğer sayıştaylarla ortak veya eş zamanlı denetimler konusunda cesaretli davranmalıdırlar. Sayıştaylar, daha önceki denetimlerinde elde ettikleri gözlem ve yaptıkları tavsiyelerle ilgili olarak izleme denetimleri yapmalıdırlar. Sayıştaylar, hükümetlerini çevresel maliyet-fayda bilgilerini toplamaya, rapor etmeye ve uygulanabilir olması halinde bu bilgileri denetlemelidirler. 159

160 Sayıştayların Çevre Denetimi Konusunda Kullanabilecekleri Metot ve Teknikler: INTOSAI nin Kahire de yapılan XV. Kongresinde; sayıştayların çevre denetimi konusunda kullanabilecekleri metot ve teknikleri, INTOSAI nin Denetim Standartlarını 166 esas alarak geliştirmeleri önerilmiştir. Bunu yaparken de; Çevre denetiminde kullanılacak teknik ölçütlerin geliştirilmesi için rehber ve metodolojiler hazırlanmalıdır. Çevre denetimlerini yeterli ve tarafsız bir biçimde gerçekleştirmek için gerekli beceri ve uzmanlığa sahip olup olmadıkları konusunda değerlendirme yapılmalıdır. Sayıştayların çevre denetimi konusunda kendi aralarında eğitim ve bilgi alışverişini sağlayacak araçları geliştirilmelidir. Sürekli olarak gelişen ve ülkelere göre değişen farklı uygulamaların söz konusu olabileceği çevre denetimi alanında, yapılacak tanımların zaman içinde değiştirilmek zorunda kalınacağı varsayılarak, INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunca (WGEA) tek bir tanım vermekten kaçınılmıştır. Buna karşılık her bir sayıştayın söz konusu denetim alanında sahip olduğu yetki ve sorumlulukları dâhilinde kendine yararlı öğeleri bulabileceği bir çerçeve çizmeyi yeğlemiştir. WGEA ya göre diğer denetimlerde olduğu gibi çevre denetiminde de üç ö- ğenin bulunması gerekmektedir. Bunlar: bağımsızlık, ölçüt ve kanıtlardır. 166 INTOSAI Denetim Standartları için www. sayistay. gov. tr adresinden yayınlar bölümüne bakılabilir

161 WGEA çevre denetimi tanımına ilişkin çerçeve çizerken aşağıdaki unsurların önemini vurgulamaktadır: Çevre denetimi diğer denetimlerden önemli ölçüde farklı değildir. Ancak sayıştaylarca dış ve yüksek denetim olarak yürütülen çevre denetiminin, kamu ve özel sektör tarafından kendi yönetim faaliyetlerinin denetlenmesine ilişkin olarak yürütülen teknik anlamdaki çevre denetiminden farklı olması gerekir. Çevre denetimi; çevre programlarının, üyesi bulunulan uluslararası kuruluşlarca yayınlanan dokümanların ve çevreye ilişkin olmamakla birlikte dolaylı olarak çevreyi etkileyen diğer programların hükümetlerce uygulanmalarının değerlendirilmesidir. Sürekli gelişme kavramı çevre denetiminin tanımında bağımsız bir rol oynamamalıdır. Bu kavramı hükümet politikalarının ve/veya programlarının bir bölümü olarak ve yalnızca bir kriter gibi kullanılmalıdır. Çevre denetimi; mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi gibi bütün denetim türlerinde yapılabilir. sayıştaylar ülkelerinde bir denetim politikası veya programının mevcut olmaması durumunda, çevreye ilişkin konularda kamu bilincini oluşturmak veya güçlendirmek amacıyla mali denetim türüne başvurabilirler. Doğaldır ki bu durum, ancak mali verilerin çevreyle ilgili işlemleri tam ve doğru bir biçimde yansıtmasıyla mümkün olabilir Sayıştayların Çevre Denetimi Konusunda Genel Durumu: WGEA 1993 yılında, çevre denetimi konusunda üye sayıştaylara anket uygulamıştır. Bu anketin sonuçları 1994 yılında değerlendirilerek 1995 yılında Kahire de 161

162 yapılan XV. INTOSAI Kongresine sunulmuştur. ankete verilen cevaplarda şu unsurlar öne çıkmıştır: (163 üyeden 83 ü ankete cevap vermiştir.) Cevap verenlerin % 75 i hükümetlerinin çevre alanında uluslararası düzeydeki bir veya birkaç anlaşmaya taraf olduğunu işaret etmiş ve bir tür çevre denetim yetkilerinin bulunduğunu belirtmişlerdir. 60 ülke sayıştay ı hükümetlerinin çevre politika ve programlarını denetleme yetkisine sahip olduklarını, bunlardan 38 i de bu yetkilerini çevre konusuna değinen raporlar düzenleyerek kullandıklarını açıklamışlardır. Bu sonuç cesaret verici bulunmuştur. Çevre denetimleri en çok hava kirliliği, su kirliliği, zararlı atıklar ve çevre politikalarına ve yasalarına ilişkin kurumsal izleme (organisational follow up) alanlarında yoğunlaşmaktadır. Bu denetimlerin %69 u performans denetimi şeklindedir. Denetim güçlerinin yaklaşık % 5 ini çevre denetimine ayıran sayıştayların bu denetimler sırasında spesifik standart ve teknikler kullandıkları belirtilmiştir. Çevre denetimi konusunda karşılaşılan en önemli sorunlar olarak, bu denetimde kullanılacak norm ve standartların yayınlanmamış olması ve temel çevre verilerinin bulunmaması belirtilmiştir. Hükümetlerin çevre konusunda bir yeşil planlarının veya politikasının bulunması halinde sayıştayların çevre denetimi yapmalarının kolaylaşacağı. söz konusu 162

163 planların bulunmadığı ülkelerde ise satıştayların denetimleri sırasında çevreye verilen zararlar konusunda daha duyarlı olma yönünde çaba göstermeleri, sayıştaylarca çevreye verilen önemin, hükümetlerin veya parlamentonun bu konuda ayrıntılı standart ve ölçütler içeren daha kapsamlı yasalar çıkarma çabalarına yardımcı olacağı değerlendirmesi yapılmıştır. WGEA nın 1997 yılında yaptığı ikinci ankete cevap veren 83 ülkeden 49 u- nun, uluslararası çevre anlaşmalarının uygulanmasına ilişkin denetimde işbirliği yapılmasına ilgi duyabilecekleri ortaya çıkmıştır. WGEA tarafından yapılan üçüncü ankete verilen cevaplar incelendiğinde; yılları arasında anket gönderilen 180 sayıştaydan ankete cevap veren 131 sayıştayın 66 sı sular konusunda 378 rapor hazırlamışlardır. Bunların 305 i tatlı sularla, 34 ü tuzlu sularla ve 39 u ise tatlı ve tuzlu suların birlikte denetimine ilişkin raporlardır. Bu raporların 141 i performans denetimi, 54 ü düzenlilik denetimi ve 183 ü ise her iki denetim türünün birlikte kullanılması sonucunda hazırlanmıştır. Denetim konuları ise; liman kirliliği, göl ve nehir kirliliği, zemin suları, içme suları, tarımsal sulama, biyolojik çeşitlilik, yeraltı sularının kirliliği, endüstriyel kirlilik, tarımsal kirlilik, atık sular, seller gibi özel konular olabildiği gibi 378 raporun 131 i sulara ilişkin incelenen alanda geniş açılı bakış ile tüm konuları içermektedir Çevre Denetiminde İşbirliği: WGEA nın önemli faaliyetlerinden birisi 1997 yılında yayınladığı Çevreyle İlgili Uluslararası Anlaşmaların Denetiminde Sayıştayların Nasıl İş Birliği Yapacak- 167 INTOSAI Working Group on Environmental Auditing, Water issues, policies and the role of Supreme Audit Institutions, Second Draft , s

164 larına İlişkin INTOSAI Tasarı Kitapçığı dır. Bu kitapçıkta özet olarak: Son yirmi yılda çevreye ilişkin olarak gerek küresel, gerekse bölgesel, birçok uluslararası anlaşma yapılmıştır. Tehlikeli atıklarla ilgili Basel Sözleşmesi, denizlerin kirlenmesine ilişkin Oslo ve Paris Sözleşmeleri ve ozon tabakasının yok olması ile ilgili Montreal Protokolü onlarca anlaşmanın birkaç örneğidir. Bu şekilde tamamen çevre konusuna odaklanmamış birçok uluslararası anlaşma da çevre ve sürdürülebilir kalkınma konularına atıfta bulunmaktadır. Kahire Bildirisinde INTOSAI tarafından tüm üyelere tavsiye edilen, ortak veya eş zamanlı çevre denetimleri yapılmasının temelinde; çevre konularının büyük bir bölümünün sınır ötesi (sınır tanımama) özelliği taşıması, ikincisi ise bunların küresel ısınma, asit yağmuru ve denizlerin kirlenmesi gibi küresel sorunlar olmasıdır. Bölgesel çevre konuları da çoğu zaman ülke sınırlarını aşmaktadır. Örneğin belli başlı nehirlerin su kalitesi, balık stokları ve balıkçılık ile çevresel suçların kovuşturulması gibi. WGEA nın 1997 yılında yaptığı ikinci ankete cevap veren 83 ülkeden 49 unun, uluslararası çevre anlaşmalarının uygulanmasına ilişkin denetimde işbirliği yapılmasına ilgi duyabilecekleri ortaya çıkmıştır. Denetimde işbirliğinin denetim becerilerini geliştirebileceği, eş zamanlı (iki veya daha çok sayıştayın aynı zamanda, fakat ayrı ekiplerle ve yalnız kendi yasama veya yürütme organına rapor vermek üzere kendi ülkelerinde yaptıkları denetimdir.), eş güdümlü (iki veya daha çok sayıştayın ortak denetim yapıp ayrı ayrı rapor ürettikten sonra birde ortak rapor düzenledikleri denetimdir.) veya ortak denetimlerin (işbirliğinde bulunan sayıştayların her birinin denetçilerinden oluşan bir ekiple planlamadan raporlamaya kadar bütün denetim safhalarında müşterek çalışmanın yapıldığı bir denetim türüdür.), üyeler arasında denetim yaklaşımları ve metodolojilerinin paylaşılması 164

165 hususunda yardımcı olacağı vurgulanmıştır. Hazırlanan söz konusu kitapçık 1998 yılında Uruguay daki XVI. INTOSAI Kongresine (INCOSAI) sunulmuştur 168. Çevreyle ilgili uluslararası anlaşmaların denetiminde (uygulamasının denetiminde) sayıştaylar uygunluk veya performans denetimi yöntemlerinden birini kullanabilirler. Hangi yöntemin seçileceğini sayıştayların görev ve yetkileri belirlemekle birlikte, birçok sayıştayın, metodolojisinin daha yaygın olması ve daha iyi bilinmesi nedenleri ile performans denetimini seçmeleri muhtemeldir WGEA nın Toplantıları: WGEA faaliyetlerini esas olarak değişik tarih ve ülkelerde düzenlediği toplantılarla sürdürmektedir. Bu toplantılara genellikle Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP) temsilcilerinin de katıldıkları görülmektedir. INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun (WGEA) 8. Toplantısı Haziran 2003 tarihleri arasında Polonya nın Başkenti Varşova da düzenlenmiştir. WGEA nın başkanlığını yürüten Kanada Sayıştayı ve ev sahibi Polonya Sayıştay ı mensupları yanı sıra bu toplantıya 42 ülkeden 75 sayıştay meslek mensubu katılmıştır. Bu toplantıda bölge koordinatörleri olarak; EUROSAI yi Polonya, ASOSAI yi Çin, ARABOSAI yi Mısır, AFROSAI yi Güney Afrika, OLECEFS yi Yeni Zelanda ve SPASAI yi de Brezilya Sayıştayı temsil etmişlerdir. Toplantıda çevre denetimi konusunda sayıştayların rol ve sorumluluklarının neler olduğu tartışıldıktan sonra; Çevreyle ilgili kuruluşlar bu konuda teknik denetim 168 Kitapla ilgili ayrıntılı bilgi, INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun rekenkamer. nl/ea adresinden elde edilebilir. 169 Sayıştay Dış İlişkiler Grubu Çevre Denetimi Meslek Mensupları için hazırlanan bilgi notu, Ankara-1999 s

166 yada iç kontrolün gereği olarak denetim yaparken, sayıştaylar bağımsız birer yüksek denetim kuruluşu olarak çevre denetimleri yapmaktadırlar. Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda parlamento adına denetim yapan sayıştayların çevreye ilişkin konuları da denetim alanına dâhil etmelerinin varlık nedenleriyle doğrudan bağlantılı olduğu, ayrıca sayıştayların çevresel konuları izleme ve analiz etmede önemli rol oynayabildiklerinin kanıtlandığı fikri vurgulanmıştır. Sayıştayların mevcut yetkilerini tam kullanmaları ve mümkün olduğunda bu yetkilerini genişletmeleri, mevzuatlarında çevre denetiminin tüm boyutlarını içerecek şekilde değişiklik yapmaya teşvik edilmeleri teklifi kabul edilmiştir. Görüşmeler sonucunda; çevre denetiminin bir metodolojiyi işaret etmediği, sayıştayların çoğunun çevre denetimi konusunda performans denetimi metodolojisini kullanmayı tercih ettiklerini, bununla birlikte mali denetim veya düzenlilik (uygunluk) denetimi yöntemlerini kullanmak suretiyle çevre denetimi yapan sayıştaylar da olduğundan, bu konuda rehberlik gereksinimi bulunduğu kabul edilmiştir. Sayıştayların çevre denetimi alanındaki metodoloji ve tekniklerini özellikle son birkaç yıldır oldukça geliştirerek, yaygın bir uygulama alanı buldukları gözlemi dile getirilmiştir. Faaliyetlerin denetiminin çevresel perspektif ile yürütülmesi konusunda rehber hazırlanması; çevre denetimini de içeren kapsamlı denetim metotlarının geliştirilmiş olması yenilik olarak vurgulanmıştır. Toplantıda Global Yaklaşımlar semineri adı altında çeşitli ülke sayıştayları tarafından gerçekleştirilen çevre denetimleri konusunda sunumlar yapılmıştır. WGEA nın sayıştayların çevre denetim kapasitelerinin geliştirilmesi konusunda neler yapabileceği üzerine yoğunlaşılmıştır. Çevre denetimi eğitim kursları düzenlenmesi 166

167 konusunda karar alınmıştır. Ayrıca Johannesburg sonuçlarının uygulanması için; sayıştayların ulusal hükümetlerini kapsamlı, somut ve ayrıntılı bir eylem planını geliştirmeleri için teşvik etmeleri konusunda görüş birliğine varılmıştır yılı için Sürdürülebilir Kalkınma Üzerine Global Devlet İlişkileri Raporu hazırlanması konusunda çalışma yapılması ve bu önerinin geliştirilmesi için özel alt komiteler kurulması kabul edilmiştir WGEA nın Eğitim Çalışmaları: Yukarıda bahsedilen WGEA nın 8 inci toplantısında alınan kararın bir yansıması olarak Türk Sayıştay ının ev sahipliğinde 3-14 Kasım 2003 tarihleri arasında Antalya da ve Kenya Sayıştayının ev sahipliğinde Şubat 2004 tarihleri arasında da Kenya nın Nairobi kentinde Çevre Denetimi Atölye Çalışması gerçekleştirilmiştir. 170 Bu kurslar INTOSAI Geliştirme İnisiyatifi IDI (INTOSAI Development Initiative) ve WGEA nın işbirliği ile geliştirilen ve sunulan iki haftalık yoğun çevre denetimi pilot çalışmalarıdır. WGEA sekreterya görevini yürüten ve kurs süresince Antalya da konu uzmanı olarak bulunan Kanada Sayıştayından John Reed izlenimlerini yayınlamıştır. 171 Birçok Sayıştayın çevre sorunlarının denetiminin önemi konusunda ikna oldukları, ancak iç kapasitelerinin eksikliğinin bu denetimlere başlamada en büyük engel olarak önlerinde durduğu yazar tarafından vurgulanmıştır. 170 Report on Environmental Auditing Programme, 1st and 2 nd Environmental Auditing Workshops Report (Projects and 10303) Antalya, Turkey, 3-14 November 2003 / Nairobi, Kenya, February 2004, Project Manager: Kiyoshi Okamoto. 171 John Reed, Okula Geri Dönüş: Çevre Denetimi Eğitiminde Yeni Bir Yaklaşım Çev. H. Ömer Köse, Sayıştay Dergisi, Temmuz- Eylül 2004, Sayı: 54 s. 157 (Makalenin orjinali INTOSAI nin yayın organı olan International Journal of Government Audditing adlı derginin Nisan 2004 sayısında yayınlanmıştır.) 167

168 Antalya daki eğitime ASOSAI ye üye 15 ülkeden (Bangladeş, Çin, Hindistan, Endonezya, İran, Kırgızistan, Malezya, Moğolistan, Myanmar, Nepal, Pakistan, Filipinler, Srilanka, Türkiye ve Vietnam) toplam 29 Sayıştay Denetçisi katılmıştır. Atölye çalışmasında kursiyerlere; özellikle diğer denetim alanlarına göre yeni bir alan olan çevre denetimi konusunda genel çevre bilgisi, denetim yöntem ve teknikleri bilgisi ve sonuçta çevre denetimine başlamak için ihtiyaç duydukları güveni kazandırarak, çeşitli çevre sorunları ile ilgili olarak denetimleri nasıl gerçekleştireceklerine ilişkin bilgiler verilmiştir. Çevre denetimini gerçekleştirmek için denetçiler hangi beceri ve bilgiye ihtiyaç duymaktadırlar? sorusunun cevaplarını bulmak için Kanada Sayıştayından John Reed rehberliğinde 12 konu uzmanı Kasım 2002 de bir araya geldiler. Cevaplar kursun temelini oluşturdu. Uygunluk ve performans denetçileri hâlihazırda ihtiyaç duyulan temel becerilere sahip olsalar da, çevresel konulara ilişkin olarak denetim sürecinde başvuracakları bilgiye (temel çevre sorunları, bunların kökeninde yer alan nedenler, yol açtıkları sorunların çözümleri ve ülke yönetimlerinin rolü gibi.) gereksinim duymaktadırlar. Kursta, global çevre sorunları ve çevresel sorunlara ilişkin eğilimler, sürdürülebilir kalkınma, eko-sistemlerin temel ilkeleri ve hükümetlerin çevresel konularla mücadele etmede kullandıkları politika araçlarına genel bir bakış sunulduktan sonra; atık yönetimi, su kalitesi, hava kirliliği ve biyolojik çeşitlilik konuları derinlemesine ele alınmıştır. Çalışmada kullanılan konu başlıkları: (Temel olarak WGEA tarafından hazırlanan rehber niteliğindeki dokümanlar kullanılmıştır.) 168

169 Küresel, bölgesel ve ülke düzeyindeki çevre sorunlarının anlaşılması. Ekosistem in anlaşılması. Çevre sorunlarına karşı insanlığın aldığı önlemler. Çevre denetimi ve karşılaşılan güçlükler. Denetim sürecinin genel olarak tanımlanması. Çevre denetimine giriş. Atık sorununun anlaşılması, tartışılması ve denetimi. Suların kirliliği ile ilgili sorunların anlaşılması, öğrenilmesi ve denetimi. Hava ile ilgili sorunların anlaşılması ve denetimi. Biyolojik çeşitlilik ile ilgili sorunların anlaşılması ve denetimi. Çevre denetimi için öneri ve faaliyet planı hazırlanması EUROSAI nin Çalışmaları: Haziran 1999 da Paris te yapılan IV: EUROSAI Kongresinde Çevre Denetimi Çalışma Grubu kurulması önerisi kabul edilmiştir. Bu çalışma grubunun koordinatörü Polonya Sayıştayıdır. Polonya Sayıştay ının bu görevinde dört alt koordinatörün yardımcı olması kararlaştırılmıştır. Bunlar: Akdeniz Bölgesi için Malta, İskandinavya için Norveç, Batı Avrupa için Hollanda ve Karadeniz bölgesi için Romanya sayıştaylarıdır. Çalışma grubu, seçilmiş çevresel koruma alanlarında; temiz hava, tatlı su ve sınır sularının denetimi gibi konularda bölgesel bir çevre denetimi progra- 169

170 mı düzenlenmesinin ve geliştirilmesinin imkânlarını araştıracaktır. Bu program sürdürülebilir bölgesel gelişme bağlamında, denetim programlarının ve usullerinin birleştirilmesinin sağlayacağı yarar konusuna özel vurgu yaparak, Avrupa ülkelerinin çok ivedi olan kısa, orta ve uzun vadeli gereksinimlerine odaklanacaktır. EUROSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu tarafından Ekim 2002 tarihlerinde Polonya da düzenlenen 2. Avrupa Çevre Denetimi Seminerine 23 ülkeden toplam 81 Sayıştay meslek mensubu katılmıştır. Seminerde ilk önce, denizlerin kirliliğinin önlenmesi konusunda yapılan bölgesel anlaşmaların (MARPOL; OSPAR ve Helsinki Konvansiyonları) uygulamasının denetimi sonucunda elde edilen bulgu ve deneyimlerin ülkeler arasında paylaşılması görüşülmüştür. Seminerde; Başta denizlerin korunması olmak üzere birçok çevre sorunu ulusal sınırları aşmaktadır. Bu nedenle ülkeler arasında yapılan uluslararası anlaşmaların uygulanırlığının denetlenmesi son derece önemlidir. Bunların uygulanmasını denetleyecek temel ulusal kurumlar ise sayıştaylardır, görüşü vurgulanmıştır. EUROSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu tarafından düzenlenen EUROSAI Atık Semineri 9-11 Aralık 2003 tarihleri arasında Hollanda Sayıştay ının ev sahipliğinde Lahey de gerçekleştirilmiştir. Seminere 30 a yakın ülkeden 50 yi aşkın sayıştay meslek mensubu katılmıştır. Seminer, konu ile ilgili çalışması bulunan ülkelerinin deneyimlerinin aktarılmasına da zemin hazırlamıştır. Türk Sayıştay ı da Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesini Önleme ve Kirlilikle Mücadele Etme 172 konulu Performans Denetimi raporunu sunmuştur. 173 Bu rapor Fransa, Yunanistan, Kıbrıs Rum Kesimi, İtalya, Malta, Hollanda ve İngiltere sayıştaylarının 172 Raporun tamamı www. sayistay. gov. tr adresinde, Raporlar başlığı altında Performans Denetimi Raporları içinde görülebilir Bu rapor Sayıştay Başkanlığınca tarihinde TBMM Başkanlığına gönderilmiştir. 170

171 ortak denetim kriterleri doğrultusunda yapılan performans denetimi sonucunda hazırlanmıştır ASOSAI nin Çalışmaları: Güney Kore nin başkenti Seul de Nisan-1999 tarihinde çevre denetimi ile ilgili bir seminer düzenlenmiştir. Bu toplantıya katılan bazı üyeler yaptıkları çevre denetimlerine ilişkin örnekler sunmuşlardır. ASOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun en son toplantısı Mart tarihinde Çin in Fujiyan eyaletindeki Wuyishan kentinde yapılmıştır. Çevre denetimi alanında bilgi ve tecrübelerin paylaşılması ile denetim uygulamalarının güçlendirilmesi amacıyla düzenlenen seminere ülkemiz dışında yirmi ülke temsilcisi ile WGEA Başkanı Kanada ile alt koordinatör Polonya Sayıştay ının da temsilcileri katılmıştır. Seminer programı su ve biyolojik çeşitlilik üzerine oluşturulmuştur. INTOSAI nin paylaşım yoluyla ilerleme ilkesi doğrultusunda katılımcı ülkeler, su ve biyolojik çeşitlilik konularındaki ulusal politikaları ile denetim projelerini, denetim standartlarını, yöntemlerini ve denetim bulguları ile görüş ve önerilerini içeren sunumlar yapmışlardır Diğer Ülke Sayıştay larının Çevre Denetim Örnekleri: Gelişmiş ülke sayıştaylarının çevreye ilişkin hemen hemen her konuda, her tür denetimi on yılı aşkın süredir etkin alarak yaptıklarını ve de yapmaya devam ettikleri bilinmektedir. INTOSAI ye üye ülke sayıştaylarınca 2003 yılına kadar 350 nin üzerinde sular konusunda çevre denetimi yapılmıştır, bunların büyük bölümü içme suları ile ilgilidir. 100 ün üzerinde atıklar konusunda çevre denetimi yapılmış- 171

172 tır, ayrıca 60 ın üzerinde ekosistemler konusunda çevre denetimleri yapılmıştır. 174 Burada bu ülkelerin benzer denetimlerine fazlaca değinilmeden, daha az gelişmiş ve çevre denetim geçmişleri çok eski olmayan birkaç ülkeye ait örnekler incelenmeye çalışılacaktır. Ayrıca çevre denetimi konusunda çok özel bir yere sahip olan Kanada, İngiltere ve Polonya sayıştayları özel olarak incelenecektir. Kanada: yılında Kanada Sayıştay yasasına eklenen bir hükümle; Sayıştaya sürdürülebilir kalkınma stratejileri ve faaliyet planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ile çevre ve sürdürülebilir kalkınmaya ilişkin diğer sorunlar konusunda Avam Kamarasına bilgi sunmakla yükümlü olan kurumlar hakkında, Avam Kamarasına rapor sunma sorumluluğu yüklenmiştir. Aralık 1995 te de Kanada Sayıştayı bünyesinde Çevre ve Sürdürülebilir Kalkınma Komiserliği oluşturulmuştur. Bu çevreye ilişkin bir Sayıştay bünyesinde oluşturulan tek özel oluşum olma niteliğini sürdürmektedir tarihli Kanada Genel Denetçi Kanunu 176 (1992, 1994, 1995 ve 1999 yıllarında değişiklikler yapılan) nun tanımlar bölümünde; Sürdürülebilir gelişme: gelecek nesillerin kendi ihtiyaçlarını karşılama imkânını tehlikeye sokmaksızın mevcut ihtiyaçları karşılayan gelişme anlamına gelir. şeklinde tanımlanmıştır. 174 Johanne Gelinas, Neil Maxwell, John Reed, Ensuring Johannesburg Implementation: The Auditors Tricks of the Trade Presentation to CSD 11, April 30, 2003, s. 6, (yayının tamamını görmek için oag-bvg. gc. ca adresine başvurulabilir.) Kanada Sayıştayı hakkında geniş bilgi oag-bvg. gc. ca adresinden elde edilebilir Kanada Adalet Bakanlığının justice. gc. ca/en/a-17/2719 html sitesinde tarihinde yer alan Auditor General Act Chapter A-17 çeviren, Sayıştay Uzman Denetçisi Sacit Yörüker. Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara,

173 Kanada Millet Meclisine sunulan yıllık ve ilave raporlara ilişkin 7. (1) maddesinde Genel Denetçi: (f) Paranın, sürdürülebilir gelişme konteksi içinde harcamaların çevresel etkileri dikkate alınmaksızın harcanmış bulunması. (3) Her yıllık rapor Genel Denetçi tarafından raporun ilişkin olduğu yılı Aralık ayının 31 nci günü veya bu tarihten önce Millet Meclisi Başkanına sunulur ve Millet Meclisi Başkanı bu tür her raporu kabulünden hemen sonra veya Meclis toplantı halinde değilse, raporu kabulünden sonra Meclisin toplandığı ilk onbeşinci günde Millet Meclisine sunar. 8. (1) Genel Denetçi, herhangi bir konunun önemli ve ivedi olduğunu ve 7 nci maddenin 1 nci fıkrasına göre gelecek raporun sunumuna kadar ertelenmemesi gerektiğini düşünürse bu konu hakkında Millet Meclisine özel rapor sunabilir. Komiserin atanmasına ilişki (1) maddesinde Genel Denetçi Kamu İdaresi İstihdam Kanunu uyarınca üst düzeydeki ve kendisine doğrudan rapor veren bir görevliyi Çevre ve Sürdürülebilir Gelişme Komiseri olarak atar. (2) Komiser, Genel Denetçiye bu Kanunda belirtilen ve çevreyi ve sürdürülebilir gelişmeyi ilgilendiren görevlerinin yerine getirilmesinde yardımcı olur. Tanımı yer almaktadır. Sürdürülebilir Gelişme başlıklı maddesinde Komiserin amacı; I. Kategorideki bakanlıkların sürdürülebilir gelişme doğrultusunda gerçekleştirdikleri ilerleme hakkında sürdürülebilir gelişmelerin izlenmesi ve raporlanmasını sağlamaktır. 173

174 Sürdürülebilir gelişme, sosyal, ekonomik ve çevresel endişelerin bütünleşmesine dayalı sürekli evrim geçiren bir kavramdır ve başka şeylerin yanı sıra; (a)çevrenin ve ekonominin bütünleşmesi; (b)kanadalıların sağlığının korunması; (c)ekosistemlerin korunması; (d)uluslararası yükümlülüklerin karşılanması; (e)adaletin teşvik edilmesi; (f)çevresel ve doğal kaynak maliyetlerinin farklı ekonomik seçeneklerini ve farklı çevresel ve doğal kaynak seçeneklerinin ekonomik maliyetlerini dikkat alan planlamaya ve karar almaya bir bütünleşik yaklaşım; (g)kirlenmenin önlenmesi v (h)doğaya ve gelecek nesillerin ihtiyaçlarına saygı gösterilmesi suretiyle gerçekleştirilebilir. şeklinde tanımlanmıştır. Düzenlemeler içinde yer alan tanımların incelenmesinden de görüleceği üzere, Kanada Sayıştayı bünyesindeki Çevre ve Sürdürülebilir Kalkınma Komiserliğinin çok geniş görev ve yetkileri bulunmaktadır. Komiserliğin rolünün; federal hükümetin çevresel gözeticisi (watchdog) olduğu 177 bunu yaparken de denetimleriyle Kanadalılara ve Kanada Parlamentosuna, 177 Johanne Gelinas, Neil Maxwell, John Reed, Ensuring Johannesburg Implementation: The Auditors Tricks of the Trade Presentation to CSD 11, April 30, 2003, s. 3, (yayının tamamını görmek için oag-bvg. gc. ca adresine başvurulabilir.) 174

175 hükümetin çevre ve sürdürülebilir kalkınma konusundaki performansı ve federal birimlerin sürdürülebilir kalkınma stratejilerine ilişkin amaç ve hedefleri hakkında bilgi sunmak olduğu belirtilmiştir İngiltere: 178 Anglo-Sakson sayıştaylar modelinin (yargı yetkisi bulunmayan) en önemli temsilcilerinden olan İngiliz Sayıştayının (National Audit Office NAO), Sayıştay a özellikle performans denetimi konusunda rehberlik etmesi nedeniyle özel bir yeri bulunmaktadır. Bugünkü İngiliz Sayıştayı yeni yetiklerini ve ismini 1983 tarihli Ulusal Denetim Kanunundan almaktadır. İngiliz Sayıştayı performans denetimi için, paranın değeri denetimi (value for money) ismini kullanmakta ve bunu da kısaca VFM olarak ifade etmektedir. İngiliz Sayıştay Başkanı aynı zamanda Komtrolör ve Genel Denetçi unvanını da kullanmaktadır. Başkana bir başkan yardımcısı ve dört bölüm başkanı doğrudan bağlıdır. Bölüm başkanlarına denetim daireleri bağlıdır. Bunlardan birisi de konumuzla doğrudan ilgili olan çevre ve yerel yönetimler dairesidir. Diğer daireler: Personel ve Muhasebe, İşe Alma ve Eğitim, Yerleşme ve Mali İşler, Savunma, Denetim Rehberliği, Ulaşım ve Galler Bölgesi, Eğitim, Bilim ve İçişleri, İskoçya, Yargı Yerleri ve Maliye, Bilgisayar, Tarım, Çalışma, Sosyal Güvenlik, Gelir, Sağlık, Merkezi İncelemeler, Politika Planlaması ve İletişim, Uluslararası, Emlak Hizmetleri, Millileştirilmiş Endüstriler, Denizaşırı İdareler, Sanayi ve Ticaret. Performans denetiminde, kurumların hizmet politikaları ve programları denetim konusu yapılmaz, Ancak hizmet ve programların yerine getirilmesinde yapılan harcamaların karşılığının alınıp alınmadığı, yani önceden belirlenmiş kriterlere uy- 178 İngiltere Sayıştayı hakkında geniş bilgi adresinden elde edilebilir. 175

176 gun olarak tutumlu, verimli ve etkin harcanıp harcanmadığı incelenir. (1983 tarihli Ulusal Denetim Kanunu Md.6) Bu çevre denetimi için de geçerli bir ilkedir. Çevre denetiminin kriterler kaynakları; Uluslararası sözleşme ve anlaşmalar, yasa, tüzük, yönetmelikler, kurumun genelgeleri, çevreye ilişkin el kitapları ve yayınlar, genel kabul gören uygulamalar, ilkeler, ilgili literatür, akademisyen ve uzman görüşleri, mesleki kuruluşlar ve standart belirleyen kurumların standartları, benzer faaliyet gösteren kurumların standartları, kuruma ilişken iç ve dış denetim raporları ve kurumda saptanan iyi uygulama örnekleridir. NAO yılda 50 dolayında performans denetimi raporunu parlamentoya sunmayı hedeflemiştir. 179 Performans denetiminin amacı bir NAO broşüründe şu şekilde açıklanmıştır: Denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynak kullanımında verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ile ilgili ilke ve kurallara uyulması açısından parlamentoya bilgi, öğüt ve güven vermektir. 180 Son beş yıl içinde (2000-Ekim,2005) parlamentoya sunulan performans denetimi raporlarının 15 tanesi çevreye ilişkindir: Bunlardan bazıları şu konulardadır: Su Kayıpları ve Verimliliği (Leakage and Water Efficiency), Sel Savunması (Inland Flood Defence), Gemi İnceleme ve Teftişi (Ship Surveys and Inspections), Hava Kalitesini Geliştirme Politikaları (Policy Development Improving Air Quality), Gemi Kaynaklı Kirlilik (Dealing with pollution from ships), Kamunun Atıklardan Korunması (Protecting the Public from Waste), İngiltere ve Gallerde Bitki Hastalıkları ve Salgınlarından Korunma (Protecting England and Wales from plant pests and diseases), Birleşik Krallık Emisyon Ticareti Tasarısı: İklim Değişikliğiyle Savaşmanın Yeni Bir Yolu (The UK Emissions Trading Scheme: A New Way 179 Sayıştay, İngiltere Sayıştayında İncelemeler, Sayıştay Yayınları No: 32 Ankara -1990, s ibid s

177 to Combat Climate change) ve Çevre Ajansı Su Kaynakları Yönetiminin Verimliliği (Environment Agency Efficiency in water resource management) En son yayınlanan ( ) su kaynakları yönetiminin verimliliğine ilişkin rapor 181 incelendiğinde: Verimliliğin ölçülmesi konusunda esas alınacak kavramlar ve odaklanılacak alanlara ilişkin olarak, uluslararası özel bir denetim şirketi olan PricewaterhouseCooupers ile işbirliği yapılarak denetimin gerçekleştirildiği görülmektedir. Bu tür bir işbirliğine bizim halen yürürlükte bulunan mevzuatımız izin vermemektedir. Denetimler sonucunda oluşturulan önerilerin hayata geçirilmesi halinde 2.7 milyon paundun üstünde bir tasarrufun sağlanabileceği raporda belirtilmiştir. Bulgu olarak: 1- Çevre Ajansını su kaynaklarının hareketleri konusunda daha iyi bilgilere gereksinimi bulunmaktadır, 2-Gelişen bilgi ağının denetimi üzerinde daha iyi kontrol gerekmektedir, 3-Dağıtıma ilişkin bölge fiyatları daha uyumlu olmalıdır, 4-Su dağıtım siteleri daha iyi önceliklendirilmiş ve dengelenmiş şekilde kontrol e- dilmelidir, 5-Veri toplamada verimliliği sağlayacak yeni teknikler kullanılmalıdır, 6- Sel riski yönetiminin iyileştirmeye ihtiyacı vardır, şeklinde belirlenmiştir. Temel öneriler olarak da; 1-Kullanıcı bilgileri üzerinde daha iyi kontrol, 2- İhtiyaçları belirlemek üzere yapılan organizasyon ve kontrolleri geliştirmek, 3- Otomatik veri toplama ve iletimi konusunda yeni teknikler kullanılması, 4-Veri toplama birimlerinin daha iyi organize edilmeleri, gerektiği belirtilmiştir. Bu ve benzeri raporlardaki bulgu ve öneriler ilgili denetlenen idare ile görüşülür, gerekiyorsa değiştirilir. Son şekli verilen raporlar Sayıştay Başkanının imzası ile parlamentoya (Kamu Hesapları Komitesine) sunulur. Kamu Hesapları Komitesi, muhalefetten bir parlamenterin başkanlığında 15 parlamenterden oluşmaktadır. Ko- 181 Bu raporun tamamı internet adresinde görülebilir

178 mite kendisine sunulan raporları inceledikten sonra denetlenen bakanlık veya idarelerin yöneticilerini çağırarak gerekli gördüğü bilgi ve belgeleri ister. Toplantılarda NAO yetkilileri de hazır bulunurlar. Sonuçta komite yeni bir rapor hazırlayarak parlamento genel kuruluna sunar. Sunulan tüm raporlar yayınlanmak suretiyle de kamuoyuna duyurulur. Parlamento ve Komite genellikle kendi adına denetim yapan NAO ya güven duymakta ve onun yanında yer almaktadır. 182 NAO da hemen hemen her meslekten denetçi çalışmaktadır. NAO denetçileri, diğer kamu denetim birimleriyle eşgüdüm içinde çalışır. Eşgüdümde, denetim biriminin güvenilirliğinin ve bulunan sorunda taraf olup olmamasının önemi vardır. Yerel kuruluşların NAO ca yapılan denetimine vatandaşlar da sorularıyla katılabilir. NAO, vatandaşların ve yerel yöneticilerin sorularını yanıtlamak durumundadır. 183 Polonya: 184 Polonya Sayıştay ı WGEA nın alt koordinatörü olup EUROSAI nin Çevre Denetimi Çalışma Grubunun da başkanlığını yürütmektedir. Polonya Sayıştay ının çevreye ilişkin denetim alanı şu şekilde özetlenebilir: Kamu kuruluşları ile çevresel koruma fonlarından kredi alan özel sektör kuruluşlarının yasal yükümlülükleri yerine getirip getirmediklerini inceliyor. 182 Sayıştay, İngiltere Sayıştayında İncelemeler, Sayıştay Yayınları No: 32 Ankara -1990, s Atilla İnan, a.g.e. s.6,7 184 Polonya Sayıştayı hakkında geniş bilgi nik. gov. pl adresinden elde edilebilir

179 Çevresel Koruma ve Çevre Yönetimi Kanununun hükümlerinin uygulanmasını denetliyor. Bu kapsamda; hava, yüzey suları, doğal kaynaklar ve atık yönetimi alanındaki görevlerin yerine getirilip getirilmediğini denetliyor. İzin verilmiş kirlilik oranlarını aşanlara verilen para cezaları ile diğer yaptırımların etkinliğini denetliyor. Çevresel koruma ile ilgili devlet politikaları ve bunların uygulanmasını denetliyor. Çevresel koruma için harcanan mali kaynakların verimli kullanılıp kullanılmadığını denetliyor. Polonya Sayıştay ı, denetim bulgularına ilişkin raporlarını Meclis ve Senato Başkanlarına ve Valilere sunmaktadır. Avustralya: 185 İngiliz Devletler Topluluğu Doğal Kaynaklar Yönetimi ve Çevre Programının denetimi. Avustralya nın kara, su ve bitki kaynaklarının denetimi. Çevre koruması konusunda önerilen 400 milyon dolarlık yedi mali yardım programı için öngörülen idari süreci denetlemek. Hindistan: 186 Çevre Bakanlığı tarafından 1987 yılında hazırlanan Ganj Nehrinde Kirliliği Önlemeye İlişkin Eylem Planı (GEP) 1 inci aşama uygulamasının denetimi. Bu denetim Utar Pradesh, Bihar ve Batı Bengal eyaletlerinde yapılmıştır. 185 Avustralya Sayıştayı hakkında geniş bilgi anao. gov. au/ adresinden elde edilebilir Hindistan Sayıştayı hakkında geniş bilgi cagindia. org/in adresinden elde edilebilir

180 İsrail: 187 Tehlikeli atıkların elden çıkarılması işlemlerinin ve bu konu ile ilgili mevzuatın Çevre Bakanlığınca ne ölçüde başarılı yürütüldüğünün denetlenmesi. Kore: 188 Su kalitesi yönetimi uygulamalarının derinliğine analizini yapmak suretiyle su kalitesindeki düşüşün temel sebeplerinin tespitine yönelik denetim. Malezya: 189 Mahalli yönetimlerce yapılan atıkların elden çıkarılması faaliyetlerinin verimli, etkin ve tutumlu olup olmadığını denetlemek. Tayland: 190 Şehirlerde endüstri ve otel atıklarının sularda kirliliğe yol açıp açmadığını belirlemek ve bu konuda seçenekler tavsiye etmek. Kirliliğin önlenmesi için tahsis olunan kaynakların verimli, etkin ve tutumlu yönetilip yönetilmediğini denetlemek SON GELİŞMELERİN SAYIŞTAY A MUHTEMEL ETKİLERİ Avrupa Birliği ne Adaylık Sürecinin Sayıştay a Etkileri: 191 Avrupa Birliği ne katılım sürecinde ülkesel yol haritamızı çizen Ulusal Program ın 192 Mali Kontrol ve Bütçesel İşler başlıklı bölümünde Sayıştay ile doğrudan ilgili kısımlar yer almaktadır. Öncelikle Sayıştay ın mevcut yetki, görev ve çalışma 187 İsrail Sayıştayı hakkında geniş bilgi mevaker. gov. il adresinden elde edilebilir Kore Sayıştayı hakkında geniş bilgi bai. go. kr adresinden elde edilebilir Malezya Sayıştayı hakkında geniş bilgi audit. gov. my adresinden elde edilebilir Tayland Sayıştayı hakkında geniş bilgi oag. go. th adresinden elde edilebilir Bu konuya ilişkin geniş bilgi için, Sayıştay Uzman Denetçisi Füsun Karaman ile Sayıştay Başdenetçisi Cem Suat Aral ın Sayıştay Dergisinin, Temmuz-Aralık-2002, Sayı de yayınlanan makalelerine başvurulabilir tarihinde Bakanlar Kurulunca kabul edilen ve tarihinde Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Ulusal Program ın Mali Kontrol ve Bütçesel İşler başlıklı bölümünde Sayıştay ele alınmıştır. 180

181 biçimi belirtildikten sonra, denetimine tabi olan ve olmayan kurum ve kuruluşlar belirtilmiştir. Daha sonra ise yapılması gerekenler şu şekilde ifade edilmiştir. Sayıştayın parlamento adına denetim yapan bir dış denetim kurumu olarak vize ve tescil gibi dönem başı denetim faaliyetlerini de terk etmek suretiyle münhasıran harcama sonrası denetim faaliyetlerini performans ve sistem denetimi yörüngesine o- turtması gerekmektedir. Ön denetim halen AB üyesi olan beş ülkede (Belçika, İtalya, Portekiz, Yunanistan ve Lüksemburg) mevcuttur ancak ülkelere göre çeşitlilik gösterir yılına kadar İtalya da sayıştay bütün kamu harcamalarına yetki vermekteydi yılında bu tip kontrol belli işlemlere uygulanmaya başlandı. Yunanistan da merkezi hükümetin ve kamu ortaklıklarının yaptığı bütün harcamalar ön denetim konusudur. İşlemlere yetki verilmesi bir, iki gün içinde sonuçlandırılır. Portekiz de ön denetim küçük ve sayıştayın azalan bir iş yüküdür. Yetkilendirme işleminin bilgisayar ortamında yapılması Sayıştay üzerindeki idari kısıtlamaları kolaylaştırmıştır. Ön denetimi çeşitli ülkeler avantaj olarak değerlendirir. Yunan Sayıştayı u- sulsüz harcamayı önlemenin sonradan düzeltmeye tercih edildiğini, Belçika Sayıştayı uygunsuz harcamayı önlemenin gelişme için hızlandırıcı bir unsur olduğunu, Portekiz Sayıştay ı ön denetimin devlet borçlarını kontrol ettiğini söyler. Genel Denetçinin ek olarak kontrolörlük fonksiyonunun olduğu İrlanda ve İngiltere de üst düzey ön denetim vardır. Fonların parlamento tarafından onaylanan amaç için kullanılmasını sağlar Füsun Karaman, Cem Suat Aral, Avrupa Birliği ne Adaylık Sürecinde Sayıştay, Sayıştay Dergisi, Temmuz-Aralık-2002, Sayı:

182 Yukarıda da belirtildiği üzere birçok Avrupa Sayıştay ı ön denetim yaparken 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 81 inci maddesi uyarınca Sayıştay ın yürüttüğü vize ve tescil suretiyle ön denetime tarihinden itibaren son verilmiştir. Özellikle kamu kesimince bağıtlanan tüm yapım ve satın alma sözleşmelerinin Sayıştay ın tesciline tabi olmasının çevre denetimi açısından çok önemli önleyici araç olma özelliği bu düzenlemeyle ortadan kaldırılmıştır. Çevre konusunda önceden önlem almanın önemi tartışılmaz bir gerçektir. Sayıştay çevreyi etkileme olasılığı bulunan sözleşmeleri, tescil aşamasında belirleyerek gerekli denetimi yapmak suretiyle gerekiyorsa bu sözleşmeleri tescil etmeyerek çevrenin korunmasına doğrudan katkıda bulunabilirdi. Ancak bu olanak 5018 sayılı Yasa ile ortadan kaldırılmıştır. Daha AB ye üye olmadan ve bazı kendi üyeleri ön denetim yapılırken, bize dayatılan düzenlemeyi hemen yaparak, Sayıştay ca yapılacak çevre denetiminde kullanılabilecek önemli bir araçtan yoksun kalınmıştır. Halen yürürlükte bulunan TBMM İçtüzüğünde Sayıştay raporlarının hangi işleme tabi tutulacağı konusunda herhangi bir düzenleme yer almamaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonunun iş yükünün fazlalığı dolayısıyla bu Komisyonun Sayıştay raporlarının görüşülmesine ve karara bağlanmasına yeterince zaman bulması pratikte mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle Anglo-Sakson örneklerinden yararlanılarak TBMM dâhilinde Sayıştay raporlarının görüşülüp değerlendirileceği daimi bir komisyonun oluşturulması Sayıştay raporlarının etkinliği açısından gerekli görülmektedir. Bu taahhüde ilişkin düzenleme henüz gerçekleşmemiştir ve halen Sayıştay ca TBMM ye gönderilen Performans Denetim Raporları görüşülemeden beklemektedir. 182

183 Türkiye nin AB ne katılım sürecinde Müktesebata ve Kopenhag Kriterlerine uyum yönünde attığı adımları ortaya koyan ve AB Komisyonu görevlilerinin ülkemiz kurumlarında yaptığı yerinde incelemeler sonucunda ulaştığı sonuçları kapsayan ilerleme raporları dizisinin 2001 yılına ait olan ve tarihinde yayınlanan 2001 Yılı İlerleme Raporu 28 Sayılı Mali Kontrol Bölümü nde doğrudan Sayıştay ı ilgilendiren ibareler bulunmaktadır, bu değerlendirmenin çarpıcı ana hatları şu şekilde özetlenebilir: Sayıştay, onun esas ex post dışsal denetim işlevleri ve görevleriyle çelişen ex ante kontroller nedeniyle, bütçe harcamalarına yönelik dışsal denetim görevlerini düzgün bir biçimde yürütememektedir. Sayıştay, ex ante kontrol işleviyle ilgili sorumluluğunu hükümete devretmeli ve hükümetin bütçe harcama merkezlerinde kurulan denetim sistemlerine yönelik sistem-tabanlı ve performans denetimleri üzerinde yoğunlaşmalıdır. Ayrıca, icracı bakanlıklar ve parlamento ile birlikte uygun raporlama ve izleme prosedürleri içinde denetim çalışmalarının değerini arttırmaya yönelik stratejiler de geliştirmelidir. Mevcut sistemde, giderin yapılması emrini vermesine rağmen, ita amiri, yazılı sorumluluk yüklendiği haller dışında, Sayıştaya karşı mali sorumluluk taşımamaktadır. Bu sorumluluk, karar verme yetkisi bulunmayan ve idari hiyerarşide ita amirine göre daha alt düzeylerde görev yapan tahakkuk memurları ve saymanlar üzerinde kalmaktadır. (5018 ile sorumluluk üst yöneticilere de yayılmıştır.) Etkin bir mali kontrol / denetim amacını gerçekleştirmek, uygulanması gereken denetim usullerini ve aşamalarını belirlemek, denetçi için asgari düzeyde yol göstermek ve denetim çalışmalarının kalitesinin değerlendirilmesine yönelik ölçü ve 183

184 kriterleri ortaya koymak bakımından, denetim standartları oluşturulmalıdır. Bu kapsamda, bir denetim el kitabı (denetim rehberi) çıkartılmalı ve bu rehberin bütün mali kontrol / denetim faaliyetlerini içermesi sağlanmalıdır. (Henüz kapsamlı rehber oluşturulmadı) Kamu kaynağı kullanan ancak, Sayıştay denetimi kapsamında bulunmayan kuruluşlar Sayıştay denetimi kapsamına alınmalıdır. Özel yasaların Sayıştay denetiminden çıkmaya imkân veren maddeleri kaldırılmalı, böylece, kamu kaynağı kullanımının Parlamento tarafından eksiksiz denetlenmesine imkân sağlanmalıdır sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile denetim alanı önemli ölçüde genişlemiş olmakla beraber, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun henüz hayata geçmediği için denetim alanı dışında kalan bazı kamu kaynaklarını kullanan kurum ve kuruluşlar bulunmaktadır. Halen, büyük ölçüde uygunluk denetimi ile sınırlı olan Sayıştay denetimi, performans yönetiminin geliştirilmesiyle birlikte performans denetimi ne daha fazla yönelmelidir. Performans denetiminin ağırlığı çok küçük bir oranda artmış ancak henüz benzer ülke oranlarının çok gerisindedir. Kasım 1999 yılında Prag da Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleriyle Avrupa Sayıştay ı arasında yapılan bir toplantıda, Avrupa Birliği üyeliğine hazırlanan bu ülkelerin denetim sistemini birlik üyeliğine hazırlamak, etkili ve verimli bir denetime olanak sağlamak için sayıştaylara rehberlik edecek 11 tavsiyede bulunulmuştur: 1. Sayıştaylar Anayasa ve yasalarda yer alan yönetmelik kural ve prosedürlerle tamamlanan somut, dengeli ve uygulanabilir bir yasal temele dayanmalıdır. (Mevcut durum tavsiyeye uygundur.) 184

185 2. Sayıştaylar görevlerini objektif olarak ve etkin bir şekilde yerine getirebilmek için fonksiyonel, organizasyonel, işlemsel ve mali bağımsızlığa sahip olmalıdır. (Mevcut durum tavsiyeye uygundur.) 3. Sayıştaylar ulusal bütçede yer alıp almadığına, kimler tarafından toplanıp yönetildiğine bakılmaksızın bütün kamu kaynaklarını ve işlemlerini denetlemek için anayasa ve yasalarda açıkça belirtilen yetki ve araçlara sahip olmalıdır. (Mevcut durum bazı istisnalar dışında büyük oranda tavsiyeye uygundur.) 4. Sayıştaylar devletin bütün dış denetimini düzenlilik ve performans denetimini içine alacak şekilde üstlenmelidir. (Mevcut durum bazı istisnalar dışında büyük oranda tavsiyeye uygundur) 5. Sayıştaylar denetim sonuçlarını özgürce hiçbir kısıtlamaya tabi olmaksızın raporlayabilmelidir. Raporlar parlamentoya sunulabilmeli ve kamuoyuna açıklanabilmelidir. (Mevcut durum tavsiyeye uygundur.) 6. Sayıştaylar Avrupa Birliği ne giriş için kabul edilmiş INTOSAI Denetim Standartlarını ve INTOSAI Denetim Standartları için Avrupa Uygulama Rehberini bölgesel şartlara uygun olarak benimsemeli, uygulamaya koymalı ve duyurmalıdır. Denetim standartları denetimin kabul edilebilir kalite ve kapsamda olmasını sağlamak için süreklilik ve güvenilirlik temelinde uygulanmalıdır. Sayıştayda standartların yerine getirilmesi, uygulamada kullanılması için denetim el kitapları ve ayrıntılı teknik rehberler hazırlamalıdır. (Bu tavsiye performans denetimi için kısmen yerine getirilmiş olmakla birlikte tüm Sayıştay Denetimi için henüz hayata geçememiştir.) 185

186 7. Sayıştaylar yetkilerini en etkin şekilde yerine getirmek için insan kaynaklarını ve mali kaynaklarını en etkin şekilde kullanmalıdır. Bunun için sayıştay yönetimi kurumun üstün kalitede ve etkin denetim çalışması yapmak üzere organize edilmesinin teminatı olarak uygun politika ve tedbirler geliştirmeli, uygulamaya koymalıdır. (Bu tavsiye henüz hayata geçememiştir.) 8. Sayıştaylar ön denetim sürecinin gerekleriyle bağlantılı olan işin uygun şekilde yerine getirilmesi için kendi iç organizasyonunu destekleyici bir yapı olarak oluşturmalıdır. (Bu tavsiyenin hayata geçmesi olanağı ön denetimin kaldırılması nedeniyle ortadan kalkmıştır.) 9. Sayıştaylar etkin denetim çalışmasının uluslararası standartlara ve Avrupa iyi uygulama örneklerine uygun şekilde yerine getirildiğini garanti etmek için personelinin yetenekli, becerikli ve sorumluluklarının bilincinde olmasını sağlamalıdır. (Bu tavsiyenin hayata geçmesine yönelik bazı çalışmalar olmakla birlikte, tavsiye tam anlamıyla henüz hayata geçememiştir.) 10. Sayıştaylar personelinin teknik ve mesleki yeterliliğini eğitim ve yetiştirme yoluyla geliştirmelidir. (Bu tavsiye yeterince uygulanamıyor.) 11. Sayıştaylar denetlenen kurumlarda üstün nitelikli ve etkin iç kontrol sistemlerinin geliştirilmesine yoğunlaşmalıdır. (Performans Denetimi Raporlarındaki tavsiyeler dışında bu konuda çalışma yapılmamaktadır.) Son Yasal Düzenlemelerin Sayıştay ca Yapılacak Çevre Denetimine Muhtemel Etkileri: 186

187 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK): Kanunun amacı birinci maddesinde şu şekilde açıklanmıştır: Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, Kalkınma planlarında ve programlarda çevreye ilişkin önemli politika ve hedefler yer almaktadır, bu çevresel hedeflere u- laşmak için kullanılacak kamu kaynaklarının etkili ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığını denetlemek durumunda olan kurumların başında Sayıştay gelmektedir. Bu anlamda çevre denetimi için olumlu bir tanım getirilmiştir. Kanunun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü yanında Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, kapsadığı 2. maddesinde belirtilmiştir. Bu düzenleme kamudaki bütçe çokluğunu ortadan kaldırmakla birlikte, düzenleyici ve denetleyici kurumların özel bütçeli kurumlar arasında sayılması yerine ayrı bütçeli kurumlar olarak düzenlemesine anlam vermek mümkün değildir. Tanımlar başlıklı 3. maddede kamu kaynakları: Borçlanma suretiyle elde e- dilen imkânlar dâhil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri şeklinde, adı açıkça belirtilmemiş olsa da çevresel değerleri de kapsayacak biçimde tanımlanmıştır. 11. madde de kamu kaynaklarının kullanılmasından sorumlu üst yöneticilerin: Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarele- 187

188 rinde vali ve belediyelerde belediye başkanı olduğu belirtilmiştir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler; İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi, malî kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla yerine getirecekleri yine aynı maddede belirtilmiştir. Yerine getirilecek olan sorumluluğun birileri aracılıyla yerine getirilmesi tuhaf bir kavram! 194 Kavramın hem uygulamada hem de denetimde ö- nemli tartışmalara yol açma potansiyeli bulunmaktadır. Düzenleme, üst yöneticiyi sorumlu kabul etmesi nedeniyle olumludur, zira eski sorumluluk anlayışında sayman ve tahakkuk memuru asıl sorumlu çok sınırlı bazı hallerde ise ita amiri (üst yönetici) sorumlu idi. Bununla beraber, üst yöneticinin bütçe ve harcama sürecinden koparılmış olduğu, alt kadrolarda birileri karar verecek, uygulayacak, harcamaları yapacak ve sonucunda yaptıkları işler hakkında üst yöneticiyi bilgilendirecek ve böylece üst yönetici kurumu yönetmiş olacak 195 şeklinde ciddi eleştiriler bulunmaktadır. 194 Doğan Bayar (Sayıştay Üyesi) 5018 Sayılı Kanunun Maddeleri Hakkında Düşünceler yayınlanmamış mesleki çalışma. s ibid s

189 Kamu maliyesinin temel ilkelerinin belirlendiği 5 inci maddede; Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır. şeklinde düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. İlkelerde doğrudan çevreden söz edilmemiş olsa bile, sosyal hedefler, sosyal etkinlik ve sosyal analizlerden söz edilmesi çevresel etkileri kapsayacak kavramlar olarak anlaşılabilir. Kanunun ilkelerine ilişkin ciddi itirazlar bulunmaktadır; Kamunun denetlenmesi sürecini performans değerlendirmesi, verimlilik, etkililik amaçlarına bağlamak, kamu yönetiminin başarı ölçütü olarak işletme yönetimleriyle aynı ölçütleri benimsemek demektir. Oysa kamu yönetimi ve kamu hizmeti, kamu adına, kamusal süreçlerde kamu için hizmet verme ve bu hizmetleri yönetme anlamını taşımaktadır. Performans kriterleri çerçevesinde değerlendirme sözleşmeliliğe mahsustur, ekonomiktir. Oysa kamusal alan siyasi bir alandır, kamu personeli olma hakkı da Anayasamızda, ekonomik hak olarak değil, siyasi bir hak olarak tanımlanmıştır. 196 Kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik planlar hazırlayacakları Yasanın 9 uncu maddesinde hüküm altına alınmıştır. Bu maddeye dayanarak kamu 196 Ahmet Alpay Dikmen Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler 7 Kasım 2003 tarihli Cumhuriyet Gazetesi, Işık Kansu nun Kamu Yönetimi Reformu başlıklı yazı dizisinde yer alan metin. 189

190 idareleri çevreyi, misyon ve vizyonları içinde tanımlayabilirler, çevreye ilişkin performans göstergelerini oluşturabilirler. Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolündeki ilkeleri düzenleyen 13 üncü maddenin (a) bendinde; Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. hükmüne yer verilerek. sürdürülebilir kalkınmadan söz edilmesi olumlu bir düzenleme olmakla birlikte kavramın nasıl hayata geçirileceği ancak uygulamayla görülebilecektir. 25 inci maddede; Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir. Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden; fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz. düzenlemesine yer verilerek, yatırım projelerinin kabulü için çevresel analizleri içermesi gerektiği açıkça belirtilmiştir. Üst yöneticilerce her yıl düzenlenecek faaliyet raporlarının; stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanacağı ve bunların Sayıştay a verilmekle birlikte 190

191 üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanacağı. Sayıştay ın, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacağı, 41 inci maddede hüküm altına alınmıştır. Bu maddenin; Sayıştay a bu raporlardan yola çıkan bir denetim ve raporlama görevi vermediği,. istenilenin, Sayıştay ın bu raporlardan bilgilenmesi ve tamamlanan denetimleri ışığında şayet varsa görüşlerini belirtmesi olduğu 197 yorumu zorunlu olarak yapılmaktadır, zira denetlenmeyen hususlar hakkında değerlendirme de yapmak olanaksızdır. Kanunun 68 inci maddesinde Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı: Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. şeklinde tanımlandıktan sonra, Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak; a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, 197 Levent Karabeyli, Nevin Atakan, 5018 (Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu) ile Sayıştay Kanunu Teklifinin Performans Denetimi Yönüyle Değerlendirilmesi Yayınlanmamış mesleki çalışma, 2005, s

192 b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilir hükmü getirilmiştir. 68 nci maddenin başındaki harcama sonrası dış denetim ifadesi, Sayıştay ın vize ve tescil faaliyetlerinin kaldırıldığının teyidi için konulmuş olsa gerek, zira harcama sonrası denetim, dış denetimin olmazsa olmaz bir öğesi değildir. 68 nci maddede geçen mali terimine kamu kaynakları anlamını vermek en uygunudur. Zaten 68 nci maddenin 2 nci fıkrasının (b) bendi de kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi derken kamu kaynakları terimini kullanmakla bu doğrultuda tutum almıştır. 198 Kanunun 69 uncu maddesi, Sayıştay ın denetlenmesinin, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılacağı şeklinde düzenlenmiştir. Bu maddeyle bugüne kadar denetlenmeyen Sayıştay ın da TBMM ce denetlenmesinin yolu açılmıştır. Bu düzenleme ile teorik olarak denetlenmeyen hiçbir kurum kalmamaktadır. Kanunun 71 inci maddesinde, Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden o- 198 Sacit Yörüker, Sayıştay Kanunu Teklifi Dolayısıyla Dış Denetimi veya Sayıştay Denetimini Tanımlayan Kanun Hükümlerine Toplu Bakış Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, s

193 lunması, şeklinde tanımlanmaktadır. Kamu zararının belirlenmesinde; f) Kamu kaynakları ile yükümlülüklerinin yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi, nin esas alınacağı yönündeki düzenleme ile açıkça belirtilmemiş olsa da çevre değerlerinin de kapsandığı yorumu yapılabilir. Kanunun 81 inci maddesi ile 832 sayılı Sayıştay Kanununun 30, 32, 33, 36, 37 nci maddeleri ile diğer maddelerinin bu Kanuna aykırı hükümleri yürürlükten kaldırılarak, Sayıştay ın ön denetim yapması olanağı ortadan kaldırılmıştır. Kanunun çevre denetimi açısından en olumsuz düzenlemesinin bu hükümle getirildiği görülmektedir. KMYKK nın Sayıştay a ne getirdiğini maddeler halinde belirtmek gerekirse: Sayıştay ın denetim alanını genişletiyor. Sayıştay ın yargılama alanını genişletiyor. Denetimi sadece saymanlık hesabı denetimi olmaktan çıkarıp kamu idarelerinin faaliyet, işlem, karar ve kaynaklarının denetlenmesine dönüştürüyor. Sadece yargı raporu üretmeyi değil her yıl TBMM ye rapor sunmayı zorunlu hale getiriyor. Sayıştay denetimini genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun hale getirmeyi hedefliyor. Sayıştay ı Türkiye Cumhuriyetinin tek dış denetim kurumu haline getiriyor. 193

194 Sayıştay ın hazırladığı raporların TBMM de bütçe ve kesin hesap kanunlarından önce görüşülmesini öngörerek Sayıştay ın etkinliğinin arttırılmasına çalışıyor Sayıştay Kanunu: 199 Sayıştay Kanununda yer alması teklif edilen birçok düzenleme, 5018 sayılı Yasada benzer şekilde yer aldığından ve ayrıca bu düzenlemelerin ayrıntılarına Sayıştay a ilişkin ikinci bölümde yer verildiğinden burada sadece farklı konulara vurgu yapılacaktır. Kanunun amacı 1 inci maddede; Kamuda hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın sağlanması, kamu idarelerinin etkili, ekonomik verimli ve hukuka uygun bir biçimde çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, saklanması ve kullanılmasını sağlamak için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılacak denetimleri. düzenlemek olarak tanımlanmıştır. Madde metni, Kamu Mali Yönetimi ve Kamu Yönetimi için yadırganmayacak amaçları Sayıştay denetimi için tekrarlamaktadır. Nitekim Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Amaç başlıklı 1 nci maddesindeki Bu kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarında yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere ifadesi kamu mali yöne- 199 Sayıştay Genel Kurulu nun tarih ve 5106/1 sayılı kararı ile Sayıştay Kanun Taslağı nda yapılan değişiklikler ile AKP Grup Başkan Vekili Salih Kapusuz ve arkadaşlarının Sayıştay Kanun Teklifi nde yer alan düzenlemeler esas alınarak değerlendirme yapılmıştır. 194

195 timi için doğal kabul edilebilir. 200 Ancak, Sayıştay ın doğrudan amacı bu olamaz, sadece yapacağı denetimlerle bu amacın gerçekleştirilmesine katkısı olabilir. Sayıştay ın amacı; Anayasanın ve yasaların kendisine verdiği denetim ve hükme bağlama işini gereği gibi yapmak olmalıdır. Maddenin, bunu öngörecek şekilde düzenlenmesinin daha doğru olacağı kuşkusuzdur. 2 inci maddede; Sayıştay denetiminin düzenlilik ve performans denetiminden oluştuğu, düzenlilik denetiminin de mali denetim ve uygunluk denetimini içerdiği, belirtilmiştir. (5018 le paralel) 4 üncü maddede, Sayıştay ın tüm kamu kaynaklarını denetlemesine olanak verecek bir düzenleme yer almaktadır. Hatta Sayıştay; ilgili antlaşma veya sözleşmedeki esaslar çerçevesinde uluslararası kuruluş ve örgütlerin hesap ve işlemlerini de denetler hükmüne de yer verilmiştir. Bu maddeye dayanılarak çevreye ilişkin uluslararası antlaşma ve sözleşme hükümleri de denetlenebilecektir. Sayıştay ın, bu Kanun veya diğer kanunlarla kendisine verilen görevlerin yerine getirilmesi sırasında kamu idareleri ve görevlileri ile diğer gerçek ve tüzel kişilerle (bankalar dâhil) doğrudan yazışmaya, bilgi ve belge istemeye, gerekli gördüğü her türlü belge, defter ve kayıtlar ile işlem, faaliyet ve malların fiili ve fiziki durumunu işlem ve olayın her aşamasında görevlendirdiği mensupları aracılığıyla görmeye veya dilediği yere getirtmeye ve sözlü bilgi almak üzere her derece ve sınıftan kamu görevlileri ile ilgilileri çağırmaya, denetimi ile ilgili idare ve diğer tüzel kişilerden temsilci istemeye yetkili olduğu mevcut Yasaya paralel şekilde 6 ıncı maddede belir- 200 Sacit Yörüker, Sayıştay Kanunu Teklifi Dolayısıyla Dış Denetimi veya Sayıştay Denetimini Tanımlayan Kanun Hükümlerine Toplu Bakış Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, , s

196 tilmiş olup, aynı maddede gerektiğinde uzman ve bilirkişilerden de yararlanılabileceği hüküm altına alınmıştır. Bu maddeye dayanılarak da hemen hemen herkesten bilgi ve belge almak olanaklı olacağı gibi, bilgi ve belgelerin denetlenmesinde gerektiğinde uzman veya bilirkişilerden de yararlanılabilecektir. Denetimin genel esasları 35 inci maddede şu şekilde sıralanmıştır: a-denetim, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi; kaynakların etkili, ekonomik verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir. b-denetim genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak yürütülür. c-sayıştay ve denetçiler denetim faaliyetini bağımsız ve tarafsız olarak yürütür. Sayıştay denetim görevinin planlanması, programlanması ve yürütülmesinde talimat almaz. d-denetimler; sistem tabanlı teknikler, analitik inceleme teknikleri, istatistikî örnekleme ve bilişim sistemlerinin denetimi dâhil güncel denetim metodolojilerinin uygulanmasında gerekli özen gösterilerek gerçekleştirilir. e-denetim görevinin etkin bir biçimde yerine getirilmesi için kurum mensuplarının teknik ve mesleki yeterlikleri geliştirilir. f-kalite güvencesinin sağlanması için, denetimin her aşaması denetim standartlarına, stratejik planlara, denetim programlarına ve mesleki ahlak kurallarına uygunluğu açısından sürekli gözden geçirilir. 196

197 Sayıştay Kanunu Teklifinin Madde Gerekçelerinde 35 nci ve 36 ncı maddelerin, INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberlerinden yararlanılarak formüle edildiği belirtilmektedir. Denetim rehberlerinde yer alabilecek hususların kanun maddesi olarak düzenlenmesinin sakıncaları yanında, tanımlar maddesinde belirtilen hususların tekrarına da yol açmaktadır. Maddelerin özüne ve düzenleniş biçimlerine ciddi itirazlar 201 bulunmakla birlikte, bu maddelerdeki düzenlemelerin çevre denetimine uygun bir zemin oluşturdukları düşünülmektedir. Denetim sürecine ilişkin hususların düzenlendiği 37 inci maddede denetimin aşamaları sayıldıktan sonra; Denetim sürecine ilişkin diğer hususlar, kanunlar ile genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları çerçevesinde hazırlanacak yönetmelik, standart, rehber ve el kitaplarında belirtilir. hükmü getirilmiştir. Bu hükümden yararlanılarak çevre denetimine ilişkin, yönetmelik, standart, rehber ve el kitaplarının hazırlanması mümkündür. Ancak burada kullanılan genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları deyiminin yanlış olduğu, zira bu adla bir standardın bulunmadığı 202 da dayanaklarıyla ortaya konulmuştur. Belediyeler ile 4 üncü maddenin (b) bendinde sayılan kamu idarelerinin; Sayıştay ın talebi üzerine hesap ve işlemlerini bağımsız dış denetçilere denetletecekleri 46 ıncı maddede belirtilmektedir. Bu düzenleme ile Sayıştay ın bazı denetim görevlerini özel kişilere yaptırmasının yolu açılmak istenmektedir. Bu durumun Sayıştay ın yetkilerinin özel sektör denetçilerine devredilmesi anlamına geldiği savunul- 201 Sacit Yörüker, Sayıştay Kanunu Teklifinin 35, 36 ve 37 nci Maddeleri Üzerine Bazı Değerlendirmeler Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, , 202 Baran Özeren, INTOSAI Denetim Standartları ve Sayıştay Kanunu Teklifi nin Bazı Maddeleri Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, , 197

198 muştur. 203 Ayrıca denetim sonucunda sorgu düzenleme, savunma alma gibi işlemlerin özel sektör denetçileri marifetiyle yerine getirilmesi olanaksızdır, bunun için kamu kudretinin kullanılması gerekmektedir. Bunlar yine Sayıştay Denetçilerince yerine getirilecekse bu düzenlemenin ne anlama geleceği de meçhuldür. Geçici madde 1 de; Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan Sayıştay raporlarının ve bu Kanunun 80 inci maddesi uyarınca hazırlanan denetim sonuçlarının Mecliste görüşülme esas ve usulleri Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde belirtilir. Ancak bu değişiklik yapılıncaya kadar Sayıştay Kanununun çeşitli maddelerinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı belirtilen raporlar ile 80 inci madde uyarınca hazırlanan denetim sonuçları, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülerek Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda genel görüşme konusu olur. Bu yetki ve görevler, Kanunda veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde belirtilen esas ve usuller dairesinde yerine getirilir. hükmü bulunmaktadır. Bu maddenin amacı Sayıştay tarafından TBMM ye gönderilen raporların görüşülmesidir, zira yıllardır TBMM İçtüzüğünde bu konuda düzenleme yapılmadığından görüşülmeyi bekleyen pek çok Sayıştay performans denetim raporları bulunmaktadır. Ancak TBMM ce daha kolay yol olan içtüzük değişikliği yapılması (Cumhurbaşkanına yayınlanmak üzere gönderilme zorunluluğu bulunmadığından) yerine bunun kanun maddesi olarak düzenlenmesini anlamak da mümkün değildir. 203 Sacit Yörüker, Sayıştay Kanunu Teklifindeki Bazı Önemli Noktalar Hk. Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, , s

199 nebilir: Sayıştay Kanun Taslağında öngörülen temel değişiklikler şu şekilde özetle- Düzenlilik denetimi ve performans denetimi tekniklerinin ayrıntılı tanımları yapılmıştır, Tüm kamu fonlarını, kaynaklarını ve faaliyetlerini denetlemek için yasal yetki verilmiştir, İşleyiş ve fonksiyonel açıdan bağımsızlık vurgulanmıştır, Uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun denetim yapılacağı belirtilmiştir, Hazırlanan raporların zamanında ve belli bir prosedür dâhilinde Türkiye Büyük Millet Meclisine ve kamuoyuna sunulması öngörülmüştür, Kamuda hesap verme sorumluluğu bilincinin ve saydamlığın yerleştirilmesine ve geliştirilmesine, böylece yolsuzlukların önlenmesine önemli katkılarda bulunulabileceği varsayılmıştır, Öngörülen organizasyon yapısının görev ve yetkileri daha etkin bir biçimde yerine getirmesine olanak sağlayacağı varsayılmaktadır, Sorumluluğun belirlenmesi ayrıntılı olarak düzenlenmiştir, Belediyeler ve bazı kuruluşların denetiminin Sayıştay ın istemi üzerine özel kişilerce yapılmasına olanak sağlayıcı düzenleme öngörülmüştür. 199

200 Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırması Hakkında Kanun: 204 Burada Yasanın, yukarıda değinilen KMYKK ve Sayıştay Kanunu (Teklif) ile paralellik gösteren düzenlemelerine girilmeden sadece farklı olan ve konumuzu ilgilendiren hususlara değinilecektir. Kanunun amacı 1 inci madde de; Katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için şeklinde tanımlanmıştır. Kamu yönetiminin temel amaç ve görevinin ise 4 üncü madde de; Halkın hayatını kolaylaştırmak, huzur, güvenlik ve refahını sağlamak, hayat kalitesini geliştirmek, kişilerin hak ve özgürlüklerini kullanmalarının önündeki engelleri kaldırmak ve bu amaçlarla kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirmektir. olduğu belirtilmiştir. Tanımlarda, insan hak ve özgürlüklerine de vurgu yapan çağdaş unsurlar yer almasına karşılık çevreden açıkça söz edilmemiştir. Stratejik planın: Kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan, olduğu tanımlar başlıklı 3 üncü madde de belirtilmiştir. Burada da çevreden açıkça söz edilmemiştir, ancak birçok kurumun stratejik planlarında çevrenin yer alması kaçınılmazdır sayılı bu Yasa Cumhurbaşkanınca tarihinde TBMM ye geri gönderilmiş olup halen TBMM de tekrar görüşülmeyi beklemektedir. 200

201 Denetim, denetimin kapsamı ve türleri (İç ve dış denetimin, hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini kapsadığı) Yasanın 38 ve 39 uncu maddelerinde KMYKK ve Sayıştay Kanununda (Teklif) yer alan tariflere benzer şekilde ancak farklı sözcük ve ifadelerle yer almıştır. 40 ıncı madde de: Merkezi idareye dâhil kurum ve kuruluşlarla il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ve mahalli idare birliklerinin dış denetimi kanunla belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde Sayıştay tarafından yapılır veya yaptırılır, sorumluların hesap ve işlemleri kesin hükme bağlanır. Bu amaçla Sayıştay ın teşkilat yapısı içinde özel ihtisas daireleri oluşturabileceği gibi, bölge düzeyinde birimler kurulabilir. ifadesi ile Sayıştay ın görevlerini yapacağı veya yaptıracağı (Sayıştay Kanunu (Teklif) 46 ıncı maddedeki düzenlemeden daha geniş, ayırım yapılmadan denetim alanındaki tüm kurumlar denetlettirilebilir) şeklinde madde düzenlenmiş olup, ayrıca Sayıştay a bölge düzeyinde birimler oluşturabilme olanağı tanınmıştır. Cumhurbaşkanının Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun un bazı maddelerinin bir defa daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına geri göndermesine ( tarihinde) ilişkin gerekçesinde: Sayıştay ın genel yönetim ilkelerine göre yürütülen asli ve sürekli görev olduğunda kuşku bulunmayan denetim görevini kamu görevlileri eliyle yerine getirmesi zorunludur. Bu da, denetim görevinin doğrudan Sayıştay ca yapılması gerektiği anlamına gelmektedir. 201

202 Ayrıca, Anayasanın 160 ıncı maddesinde de, Sayıştay ın öngörülen hizmetleri yapmakla görevli olduğu belirtilmiş; Sayıştay a bu görevleri kendi dışında bir kurum yada kuruluşa yaptırma yetkisi verilmemiştir. Bu nedenle, incelenen Yasanın, dış denetim görevini özel ve bağımsız denetim kuruluşlarına yaptırılmasına olanak sağlayan 40 ıncı madde düzenlemesi Anayasanın 128 ve 160 ıncı maddeleriyle bağdaşmamaktadır. ifadesi yer almıştır, bu yoruma katılmamak olanaksızdır. Yasanın 49 uncu ve geçici 3 üncü maddesi ile Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kaldırılmakta görevleri ve personeli Sayıştay a devredilmektedir. Bu üç yasada kullanılan benzer tanımlara; Pek çok kavramda olduğu gibi, dış denetimin (Sayıştay denetiminin) tanımı/tanımları üslup ve yaklaşım çeşitliliği içinde yasa metinleri içinde yapılmaya başlanmıştır. Başka ülkelerde ders kitaplarında veya notlarında yer alabilen tanımlar (Hesap verme sorumluluğu, saydamlık, etkililik, e- konomiklik ve verimlilik gibi gözde kavramlar.) ülkemizde çok rahatlıkla kanun hükümleri haline gelebilmektedir. 205 Kamu yönetimini dolayısıyla Sayıştay denetimini ve çevreyi etkileme potansiyeli bulunan ve yukarıda bazı maddeleri irdelenen bu düzenlemelerin hiçbiri tam olarak hayata henüz geçmemiştir. Bunlardan sadece bazı hükümleri yürürlükte bulunan 5018 sayılı KMYKK nın birçok önemli hükmünün uygulanması 2005 yılında başlaması gerektiği halde 2006 yılına ertelenmiştir. 206 Ancak, Sayıştay ca yapılabi- 205 Sacit Yörüker, Sayıştay Kanunu Teklifi Dolayısıyla Dış Denetimi veya Sayıştay Denetimini Tanımlayan Kanun Hükümlerine Toplu Bakış Yayınlanmamış Bilgi Notu, Ankara, s tarih ve Mükerrer sayılı R. G. de yayınlanan 5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun, Kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler başlıklı 37 inci maddesinin (j) bendi ile bazı maddelerinin yürürlüğü bir yıl ertelenerek tarihine bırakılmıştır. 202

203 lecek çevre denetimlerinde önemli bir araç olarak kullanılabilecek denetim (Sayıştay ın sözleşmeleri uygulanmadan önce denetlenmesi) yetkisi 5018 sayılı Yasa ile tarihinden itibaren kaldırılmıştır. Böylece kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması ve iyileştirilmesi için çıkılan yolda, çevre denetimi açısından bir olumsuzlukla karşı karşıya kalınmıştır SAYIŞTAY CA ÇEVRE DENETİMİ ALANINDA YAPILANLAR Mali Denetim Olarak Yapılanlar: Doğrudan çevresel değerlerin ve bunlardaki bozulmaların konu edildiği, sorgu ve yargılama sonucunda karara bağlanan bir mali denetim örneği bugüne kadar görülmemiştir. Ancak çevre mevzuatının çevreyi kirletenlere öngördüğü cezaların uygulanmaması ve bunların tahsilinin izlenmemesi nedeniyle düzenlenen ve mali hükümler içeren konuların sorguya alındığı ve yargılama sonucunda karara bağlanan örnekler bulunmaktadır. 207 Bunun dışında Sayıştay ın ön denetim görevi kapsamın Temyiz Kurulunun tarih sayılı kararı (özet): ^Çevre Bakanlığının, Çevre Kirliliğini Önleme Fonu Yönetmeliğinin 17 inci maddesinde sayılan çevre kirliliğinin önlenmesi ve çevrenin temizlenmesine ilişkin faaliyetlere ait giderleri fondan karşılayarak bizzat yerine getirebileceği gibi, arıtma tesisi yapacak gerçek ve tüzel kişilere kredi yardımı yaparak da gerçekleştirebileceği. Gerekçesi ile tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmiştir. 2. Daireler Kurulunun tarih 1084/1 sayılı kararı (özet): Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığınca hazırlanan Yönetmeliğin dayanağı olan Kanunda, kurumla ilgili işlemlerin 832 sayılı Sayıştay Kanununun vizeye ilişkin hükümlerine tabi olmayacağına ilişkin bir düzenleme mevcut değilken, yönetmelikle böyle bir ihdasi hüküm getirilmesinin mümkün olmadığı hk Dairenin tarih sayılı kararı (özet): Çevre Kirliliğini Önleme Fon Saymanlığının 1994 yılı hesabının yargılanması üzerine; Türkiye Cumhuriyetinin de taraf olduğu bir uluslar arası projenin Koordinasyon Birimi ne İstanbul Çevre Koruma Vakfınca yapılan büro imkânları ve muhtelif ekipman yardımının ilgili fon tarafından karşılanması fon harcama mevzuatına aykırı bulunmakla birlikte, hizmetin yapılarak bedelinin ödendiği anlaşıldığından bu konuda sorumlulara sorumluluk yüklenemeyeceğine, ancak durumun yazı ile Bakanlığına bildirilmesine Dairenin tarih 9225 sayılı kararı (özet): Bayburt kalesi çevre düzenlemesi işine ait kazılar, kale çevresinde ve sit alanında gerçekleştirildiği için tarihi ve kültürel yapı kalıntılarının bulunduğu bu alanda yapılan kazılarda bu eserlerin zarar görmesinin engellenmesi için Müze Müdürlüğü denetiminde ve araştırma hafriyatı niteliğinde yapılmasının tabii bulunduğuna Dairenin tarih 5167 sayılı kararı (özet): Dokuz Eylül Üniversitesi Karşıyaka Polikliniğinin, 2872 sayılı Çevre Kanununa dayanılarak çıkarılan Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetme- 203

204 da (Bu görev tarihinden itibaren kaldırılmıştır) kamu kurumlarınca bağıtlanan her türlü alım ve yapım sözleşmelerinin tescili aşamasında ÇED Yönetmeliğinin öngördüğü ÇED olumlu belgesi bulunmayan sözleşmeler, Sözleşme Tescil ve Kayıt Grubunda (01. 01, 2005 tarihinden itibaren kaldırıldı) görevli denetçilerce tescil edilmeyerek, çevrenin olumsuz etkilenmesine katkıda bulunulmuştur. Tescil e- dilmeyen sözleşmelerle ilgili olarak taraf idarelerin ya ÇED olumlu belgesini alarak tekrar sözleşmelerini tescil ettirdikleri ya da bu faaliyetten vazgeçtikleri görülmüştür. Ancak bazen denetçinin ÇED eksikliği nedeniyle konuyu sorguya alıp tescili ret ettiği durumlarda bu ret kararına karşı konunun ilgili dairede tesciline karar verildiği durumlarla da karşılaşılmaktadır. 208 Sayıştay ın elindeki, çevre açısından çok etkin kullanılabilecek bu araç 5018 sayılı Yasa ile ortadan kaldırılmıştır. Mali denetim kapsamında, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 29 uncu maddesine dayanılarak düzenlenen İşlem ve Olayın Her Safhasında İnceleme Usul ve Esasları na göre yapılmış denetim sonucunda hazırlanan rapor ve denetim bildirimi, Sayıştay ca yapılan çevre denetimi açısından örnek bir çalışmadır. 209 İzmir Özel İdare Müdürlüğü 1994 yılı hesabını yerinde inceleyen denetçilerin, yapımı sürmekte olan Çeşme-Alaçatı içme suyu amaçlı baraj inşaatının bitiminde (Kontrollük hizmeti DSİ tarafından yürütülmektedir) İzmir-Çeşme devlet yolunun bir bölümü göl alanında kalacağından, yeni yol güzergâhının belirlenmesine ilişkin DSİ ile Karayolları arasındaki tartışmalara ilişkin yazışmalar dikkatlerini çekmiştir. liği hükümlerine uymaması sonucu uygulanan para cezasının, ilgili memurlardan karşılanması gerekirken kurum bütçesinden karşılanması sonucu fazla ödenen tutarın sorumlulara ödettirilmesine. 208 Sayıştay 5. Dairesinin, tarih D /Sözleşme 854 sayılı kararı. 209 Muhsin Altun, Sait Ayaz ÇED Raporları ve Sayıştay Denetimi Sayıştay Dergisi, Nisan- Haziran-1998, sayı. 29 s

205 Karayolları Genel Müdürlüğünce onaylanan güzergâha DSİ beş madde de topladığı gerekçelerle 210 karşı çıkmaktadır. Bu gerekçelere katılan Karayolları DSİ nin önerisi doğrultusunda yeni güzergâh belirlemiştir. Ancak ödemeleri yapacak İzmir Valiliği bu iki güzergâha da karşı çıkarak sadece. tarafımdan daha ekonomik görüldüğünden. denilerek yeni bir güzergâh teklifi getirilir. Valiliğin önerisinde yol güzergâhı baraj kreti (gövde) üzerinden geçirilmektedir. Önceki alternatiflerin bir kenara bırakılarak Valiliğin önerisinin onaylandığının görülmesi üzerine konu incelemeye alınmıştır. Denetim ekibi, İşlem ve Olayın Her Safhasında İnceleme yöntemiyle denetime başladığında baraj gövde inşaatı henüz başlamıştır. Baraj sahasında yapılan incelemede; barajın toprak dolgu türünde olduğu ve toprak ihtiyacının çevre yamaçlardan geniş çaplı kazılar yapılarak karşılandığı görüldüğünden, kontrol mühendislerine bu uygulamanın çevreye zararı olup olmadığı, varsa bu zararın nasıl telafi edileceği sorulmuştur. Ayrıca baraj için bir ÇED hazırlanmadığı da öğrenilmiştir. Yapılan görüşme ve incelemeler sonucunda baraj ve yol çalışmalarının çevreye verebileceği zararlar ve bunların nasıl telafi edileceği konusunda herhangi bir çalışmanın yapıl- 210 a-yol Şadlık Tepesinin güneyindeki kesimde baraj mutlak koruma alanından geçmektedir. Yol inşaatı sırasında yapılacak kazı ve dolgu işlemleri ile baraja bakan yamacın tabii dengesi bozulacağından, ileride zemin stabilitesinde değişiklikler olabileceği gibi buna bağlı olarak baraj gölünde kirlenmeler görülebilecektir. Aynı zamanda yol işletmeye açıldığında, kimyasal, zehirli ve kirletici malzeme taşıyan taşıtların kaza yapmaları veya taşıdıkları yüklerden sızıntı, döküntü olması halinde baraj gölünde doğrudan doğruya ve telafi edilmeyecek kirlenmeyi sebep olabilecektir. b-baraja ait dolusavak deşarj kanalı, teklif edilen yol güzergâhı altında kalmaktadır. Kanalın taban genişliği 30 m. Dir. Bu kısımdan köprü ile geçilmesi gerekeceğinden, maliyet artacaktır. Ayrıca muhtemel fezeyanlı dönemde dolusavak çalıştığında yol ve köprüde tahribat olacak ve yol trafiğe kapanabilecektir. c-baraj mansabındaki alanda içme suyu arıtma tesislerinin yapımı planlanmıştır. Yolun buradan geçmesi halinde arıtma tesisleri için gerekli alan daralacak ve planlandığı şekilde yapılması imkânsız hale gelecektir. Farklı bir yere yapılması ise arıtma tesisleri ve işletme masraflarını artıracaktır. d-güzergâh baraj çalışmalarının yoğun olduğu gövde, dolusavak, su alma yapısı, kondüvi deşarj kanalı ve vana odalarının bulunduğu bölgeden geçmektedir. Bu kısımda yol çalışmaları ile baraj çalışmaları girift bir hale gelecek, projelendirme ve yapım yönünden önemli darboğazlar ortaya çıkacaktır. e-güzergâhtaki arazi yapısının özelliğinden dolayı nispeten daha fazla toprak işleri çıkacaktır. 205

206 madığı tespit edilmiştir. Konunun 2872 sayılı Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan Su Kirliliği Kontrol Yönetmeliği ile ÇED Yönetmeliği çerçevesinde incelenmesi sonucunda: Hem baraj hem de yol yapımının ÇED e tabi faaliyet olduğu, buna rağmen ÇED Olumlu belgesinin alınmadığı, Baraj kreti üzerinden karayolu geçirilmesinin anılan yönetmeliklere aykırı olduğunun, Belirlenmesi üzerine bu faaliyetlerin durdurulmasının gerektiği, ancak faaliyeti durduracak makam ile faaliyeti başlatan makamın aynı olması ve inşaatın hızla devam etmesi karşısında, yukarıdaki gerekçelerle İşlem ve Olayın Her Safhasında İnceleme Raporu Sayıştay Başkanlığına sunulmuş ve sonucunda bir denetim bildirimi düzenlenerek, bu bildirim Başkanlık Makamının üst yazısı ile Karayolları ve DSİ Genel Müdürlükleri yanında İçişleri ve Çevre Bakanlıklarına da gönderilmiştir. Bu bildirimde yer alan tespitlere katıldıklarını ve gereğini yapacaklarını tüm kurumlar yazılı olarak Sayıştay a bildirmişlerdir. Sayıştay Başkanlığı bu cevaplardan yaklaşık iki ay sonra İzmir-Çeşme Karayolunun son durumunu Karayolları Genel Müdürlüğüne sormuş, alınan cevapta; yolun çevreyi etkilemeyecek güzergâhtan geçirilerek yapıldığı ve baraj gölünü kirletme riskinin bulunmadığı belirtildiğinden denetimin amacına ulaştığı saptanmıştır. Kamu yatırımlarının çevreye yönelik olumsuz etkilerinin önlenmesinde Sayıştay denetiminin önemini gösteren benzer örneklerin çoğalması gerekmektedir. 206

207 Performans Denetimi Olarak Yapılanlar: Sayıştay, performans denetimi yapma yetkisini 1996 yılında açıkça yasal olarak almasına rağmen, 1990 lı yılların başından itibaren performans denetimi hazırlık çalışmalarına başlamıştır. Sayıştay, performans denetimi görev ve yetkisini almasını takiben 1996 yılında İngiltere Ulusal Denetim Ofisi (NAO) ile ikili işbirliği projesi geliştirmiştir. Bu ortak proje kapsamında Türkiye de eğitim kursu düzenlenmiş ve bu programa katılan denetçilerden oluşan ekiplerle iki pilot proje uygulamaya konmuştur. Pilot projeler, denetimlerin çeşitli aşamalarında Türkiye ye gelen ve denetçilerimizle birlikte çalışan NAO denetçilerinin teknik yardım, destek ve yol göstericiliğinde yürütülmüştür. Pilot projelerden elde edilen deneyimlerin ışığı altında performans denetimi metodolojisi oluşturmak ve performans denetimini yaygınlaştırmak amacıyla 1999 yılında Performans Denetimi Grubu oluşturulmuştur. Ayrıca, meslek mensuplarının performans denetimi ve çağdaş denetim metot, araç ve teknikleri konusundaki meslek içi eğitimlerine yardımcı olmak amacıyla diğer ülke sayıştaylarının performans denetimiyle ilgili çok sayıda yayını Türkçe ye çevrilmiştir. Bu çalışmalar sonunda performans denetimi ve çağdaş denetim yöntemleri konusundaki çok sayıda kaynak meslek mensuplarının, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımına sunulmuştur. Gelişmiş ülke Sayıştay larının denetim kapasitelerinin yarısını ya da yarısına yakınını performans denetimine tahsis ettiği göz önünde tutulduğunda performans denetçisi sayısını arttırmaya yönelik programların devreye sokulması gereği ortadadır. Nitekim Sayıştay eylem planına yıllar itibariyle bu sayının arttırılmasına yönelik ifadeler konulmasına karşılık, 2005 yılı başında gruba katılan 10 denetçi ile 207

208 birlikte, toplam 18 denetçi performans denetimi yapmakla görevlidir. Bu sayı ancak mevcudun % 3 ü düzeyindedir. 211 Çevre Konulu Performans Denetimleri: Kültür Bakanlığına Bağlı Müzelerin Faaliyetlerinin İncelenmesi (Pilot çalışma) ve Vakıflar Genel Müdürlüğünün Sorumluluğundaki Tarihi Eserlerin Korunması na ilişkin denetimler kültürel çevre alanında yapılan çalışmalardandırlar. Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesini Önleme ve Kirlilikle Mücadele (uluslararası işbirliği halinde yapılmış çalışma), Ormanların Korunması ve Kıyıların Kullanımının Planlanması ve Denetimi (Taslak rapor aşamasında) ilişkin denetimler ise doğal çevre alanında yapılan çalışmalardandır. Sayıştay ca uygulanan performans denetiminin kısa sayılabilecek geçmişine rağmen denetim konularının büyük bölümünü çevre konularından seçmiş olması çevre açısından sevindirici bir gelişmedir. Bu çalışmalara ilişkin raporların tamamı Sayıştay Internet sitesinde bulunmaktadır, bu bölümde sadece bu raporların önemli bulgularına ve önerilerine kısaca değinilecektir. Kültür Bakanlığına Bağlı Müzelerin Faaliyetlerinin İncelenmesi: 212 Denetim Bulguları: Yasada, eski eserlerin devlet malı olma niteliğiyle çelişen düzenlemeler mevcuttur. 211 Levent Karabeyli, Arife Coşkun, Sayıştay Performans Denetimi Grubunca, Sayıştay mensuplarına 28 Mart 2005 tarihinde sunulan Sayıştay ımızda Dünden Bugüne Performans Denetimi Konulu Brifingin tam metnine adresinden ulaşılabilir Pilot çalışma olduğu için TBMM ne gönderilmemiş ancak sonuçları Temmuz-1998 tarihinde kamuoyuna açıklanmıştır. 208

209 Zor alım konusu olan eserlerin güvenliği ile ilgili düzenlemeler yetersizdir. Eski eserlerin hesap kayıt işleyiş ve sorumluluğuyla ilgili düzenlemeler yetersizdir. Kaçak kazı, kanuna aykırı define avcılığı ile ikramiye ve cezaları düzenleyen mevzuat hükümleri yeterince etkili değildir. Eserlerin bakım ve korunmasına ilişkin politika ve standartlar oluşturulmamıştır. Eser depoları büyüklük, uygun ısı, ışık ve nem koşulları açısından yetersizdir. Müzelerin çoğunda yangın ve güvenlik önlemleri ile donanımları yetersizdir. Müzelerin bir kısmında özellikle sikkelerden oluşan envantersiz eserler bulunmakta, periyodik ve fiili eser sayımları yapılmamaktadır. Öneriler: 2863 sayılı Yasada çelişkileri ortadan kaldıracak düzenlemeler yapılmalıdır. Tüm eserler envanterlenmeli, zor alım konusu olan eserlere ilişkin yargılama sürecinin bitimi beklenmeden bu eserlerin müzelere alınması ve kaydı sağlanmalıdır. Müzelerin eser elde etme, kayıt, envanter, sayım, sergileme, depolama, bakım, onarım ve güvenlik faaliyetleri uluslararası standartlara kavuşturulmalıdır. Müzelere yönelik iç denetim birimi oluşturulmalı. Vakıflar Genel Müdürlüğünün Sorumluluğundaki Tarihi Eserlerin Korunması: 213 Denetim Bulguları: VGM nin sorumluluğundaki taşınır ve taşınmaz tüm tarihî eserlerin tespit edilmesi amacıyla kurumsal bazda, sistemli bir çalışma yapılmamaktadır ve tüm eserler doğru olarak tespit edilip tescil edilememiştir. 213 Sayıştay Genel Kurulunun tarih ve 5093/1 sayılı kararı ile Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması uygun bulunan ilk performans denetimi raporudur 209

210 Taşınmaz tarihî eserlere ilişkin yasal düzenlemelerdeki görev, yetki ve sorumluluklar çok sayıda kamu kurum ve kuruluşunun koordineli çalışmasını gerektirecek şekildedir ve bu koordinasyon da tam olarak sağlanamamaktadır. Faaliyetler, kurumun amaç ve hedefleri belirlenmeden plânsız yürütülmektedir. Tarihi eserlere bakım veya onarım amacıyla izinsiz müdahaleler olabilmektedir ve bu müdahalelerin eserin orijinalliğini bozma ihtimali bulunmaktadır. VGM tarafından eserlerin bakım ve onarım gereksinimleri için sistemli ve periyodik incelemeler yapılmamakta, bazı tarihî eserler bu nedenle yok olma riski taşımaktadırlar. Eserler genellikle basit yöntemlerle korunmaya çalışılmaktadır. Öneriler: Taşınır ve taşınmaz tarihî eserlerin tespit ve tescil çalışmaları tüm eserleri kapsayacak şekilde, eserlerin ayrıntılarını ortaya koyabilecek uzmanlığa sahip personel tarafından ve gelişmiş teknik araç ve gereçlerden yararlanılarak yapılmalıdır. Birden çok kurumu ilgilendiren alanlarda koordinasyon sağlanmalıdır. Tarihi eserlere bakım veya onarım amacıyla izinsiz müdahaleler önlenmelidir. Eserler tahribe, hırsızlığa ve yangına karşı etkili güvenlik sistemleri yanında gereken yerlerde özel eğitimli personelle de korunmalıdır. VGM denetim bulgu ve önerilerinin tamamına katıldığını Sayıştay Başkanlığına yazılı olarak bildirmiştir. Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesini Önleme ve Kirlilikle Mücadele: Bu rapor, EUROSAI üyesi 6 ülke Sayıştayının işbirliği sonucunda belirlenen ortak kriterler esas alınarak yapılan denetimler sonucunda hazırlanmış olup, Genel Kuruldan geçmeksizin Sayıştay Baş- 210

211 Denetim Bulguları: Kamu kurumlarının yetki, görev ve sorumluluk alanları açık ve işlevsel bir biçimde belirlenmemiştir, yetki ve görev örtüşmeleri bulunmaktadır, kurumlar arasında etkili bir işbirliği bulunmamaktadır. Konuya ilişkin ulusal politika oluşturulması ve bu politikaların uygulamaya dönüştürülmesinde yetersizlikler vardır. Konuya ilişkin güncel, geçerli, güvenilir veri ve bilgiler üretilememekte veya bu bilgilere erişilememektedir. Başta özel limanlar olmak üzere limanların çoğunda hiçbir atık kabul tesisi bulunmamaktadır. Gemilerden kaynaklanan kirliliğin izlenmesi ve cezalandırılmasında yetkili olan, mülki idare amirlerinin ve Büyükşehir belediyelerinin izlemeyi yapacak yeterli a- raç gereç ve nitelikli personeli bulunmamaktadır. Gemilere verilecek cezalara ilişkin düzenlemelerin, önleyici fonksiyonu olmadığı gibi cezalandırma da adil şekilde yapılamamaktadır. Öneriler: Konuya ilişkin uluslararası sözleşme ve kurallarla uyumlu ulusal politika oluşturulmalıdır. Konuya ilişkin güncel, geçerli, güvenilir veri ve bilgiler dayalı kurumlar arası koordinasyon sağlanmalıdır. Gemilerden kaynaklanan kirliliğin izlenmesi ve cezalandırılmasında yetkili olanlar bu görevlerinin gereğini yapabilecek araç, gereç ve personelle donatılmalıdırlar. kanlığının tarih 2002/35 E /2508 sayılı yazısı ile TBMM Başkanlığına doğrudan gönderilmiş ve kamuoyuna sunulmuştur. 211

212 Uluslararası sözleşmelerin öngördüğü nitelikte ve yeterli kapasitede atık kabul tesisleri oluşturulmalıdır. Ani kirlilikle mücadele için, yeterli ve uygulanabilir ulusal acil durum planı yapılmalıdır. Ormanların Korunması: 215 Denetim Bulguları: Ormanlarımızın hukukî sınırlarının tespitine yönelik kadastro çalışmalarının tamamlanamamış, tamamlanan çalışmaların önemli bir kısmının da tapu tescilinin yapılamamış olması ormancılık faaliyetleri ve koruma çalışmalarını olumsuz etkilemektedir. Orman niteliğini kaybeden alanların tespiti, bilimsel ve objektif kriterlere dayanmamaktadır. Ormanlarda çöp döküm alanı, toptancı hali, mezar yeri, spor tesisleri, vakıf üniversiteleri, askerî tesisler gibi ormanlık alanlarda yapılma zorunluluğu tartışılabilir yatırımlar için izin verilmesi orman varlığının azalmasına yol açmış, izin taleplerinin değerlendirilmesinde, ormana en az zarar verecek bir sistem kurulamamıştır. Ormanlık alanlardaki çöp döküm yerleri ve enerji nakil hatları yangın için risk teşkil etmektedir. Orman zararlıları ve hastalıkları ile mücadele tedbirleri yeterli değildir. Orman teşkilâtının personel ve araç eksikliği nedeniyle özellikle sahil bölgelerindeki ormanların, düzensiz ve riskli kullanılmasına karşı yeterli önlemlerin alına- 215 Bu rapor Sayıştay Genel Kurulunun tarih ve 5100/1 sayılı kararı uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilmiş ve kamuoyuna sunulmuştur. 212

213 maması, ormanlık alanlara giriş çıkışların gerektiği gibi kontrol edilememesi, yangın riskini artırmaktadır. Ormana yönelik yasa dışı eylemler ile mücadele eden orman teşkilâtı personelinin gerek koruma faaliyetlerinde gerekse mahkeme kararlarının uygulanması sırasında can güvenlikleri konusunda riskle karşılaşması bu alanda etkinliği azaltmaktadır. Arazinin kıymetli olduğu bölgelerde işgal ve faydalanma eylemlerinin arttığı, yasa dışı yapılaşma sonucu ormanın tamamen kaybedildiği, bu tür yapıların yıkımına i- lişkin mahkeme kararlarının uygulanmasının imkânsız hale geldiği yerler bulunmaktadır. Öneriler: Kadastro çalışmaları; mülkiyet problemleri ve ormana müdahalenin fazla görüldüğü, arazinin değerli olduğu yerlere öncelik verilerek tamamlanmalıdır. Orman niteliğini yitiren alanların tespiti, mevzuatla oluşturulacak objektif ve bilimsel kriterler ve ölçüm sistemleri doğrultusunda yapılmalıdır. Yangın riski yüksek bölgelerde görevlendirilecek işletme müdür ve şeflerinin yangınla mücadele konusunda eğitim almış, deneyimli ve bölgeyi bilen personel arasından seçilmesi. Ormanlarda bulunan tesislerin yangın açısından taşıdıkları riskler tespit edilmeli, hassas bölgelerde, mümkün olduğu ölçüde riskli kullanımlara izin verilmemelidir. Orman zararlıları ve hastalıkları ile etkili bir mücadele için elemanlara yönelik düzenli eğitim çalışmaları yapılmalı ve gerekli önlemler alınmalıdır. Ormanlık alanların yasa dışı yapılaşmalarla kaybedilmemesi için başlangıçta önlemler alınmalı, bu tür yapılaşmaların olduğu alanlara belediye hizmetlerinin götürülmemesi için gerekli koordinasyon sağlanmalıdır. 213

214 Kıyıların Kullanılmasının Planlanması ve Denetimi: 216 Denetim Bulguları: Kıyı alanlarının planlanmasında görevli kurumlar arasında ortak bir planlama anlayışı ve koordinasyonun bulunmadığı, özellikle, özel çevre koruma bölgeleri, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri, SİT alanları, orman alanları ve kıyı alanlarının iç içe geçtiği durumlarda ciddi görev yetki tartışmalarının yaşandığı, hatta anlaşmazlıkların yargıya intikal ettiği. Plancı kurumlarda kıyılara ilişkin sağlıklı istatistikî verilerin bulunmadığı, bilgiye dayalı belirlenmiş ulusal bir kıyı politikasının oluşturulamadığı. Dolguların genellikle plansız olduğu ve izinsiz dolguların büyük bölümünün belediyelerce yapıldığı. Kıyıda ve sahil şeridinde yapılabilecek yapılar, kıyının doğal yapısını bozmayacak şekilde planlanmamakta, kıyıların ne tür kullanıma uygun olduğu belirlenmemektedir. Kıyı Kanununun öngördüğü 100 metrelik çekme mesafesinin konut alanlarında genel olarak uygulanamadığı. Belediyelerce yaptırılan uygulama imar planlarında çevresel risk değerlendirmelerine ve bunların planlara yansıtılmasına rastlanmamıştır. Sadece ÖÇKK nın yaptığı planlarda bu tür çalışmaların yapıldığı plan notlarında belirtilmekte ise de buna ilişkin ayrıntıların bulunmadığı. Kıyı Kenar Çizgisi tespit komisyonlarında görevlendirilen beş ayrı meslek grubundan her bir üyenin, nasıl bir araştırma ve analiz sonucunda yapacakları değerlendirme ile KKÇ nin belirleneceğine dair prosedürler oluşturulmamıştır. 216 Taslak rapor yazım aşamasındadır. 214

215 KKÇ komisyonu üyelerinin seçiminde Yasada belirtilen unvan dışında başka bir nitelik aranmadığı gibi bu üyelerin hizmetiçi eğitimi de sağlanmamaktadır. Belirlenen KKÇ leri hem idari hem de adli yargıya konu olabilmekte ve aynı konu için farklı kararlar verilebildiği, bunun da uygulamada karmaşaya yol açtığı. Kadastro çalışmaları ile KKÇ belirleme çalışmalarının eş zamanlı yürütülmediği. Onaylı KKC paftalarının gönderildiği tüm kurumların bunların gereklerini yerine getiremedikleri. Kıyıların yasa dışı kullanımını önlemekle görevli kurumların görevden kaçtıkları veya görevlerini savsakladıkları. Mahkeme kararlarına rağmen kıyılardaki yasadışı yapıların genel olarak yıkılamadığı, Maliyenin bir defa alınması gereken ecrimisili (kamu malını haksız kullanım bedeli) yıllarca almaya devam ederek (bunu bir kaynak olarak görüp) yasadışı kullanıma devam edildiği. Kıyı Kanununa karşı uygulamalar için öngörülen yaptırımlar caydırıcı olmadığından, yasadışı kullanımlar artarak devam etmektedir. Kıyıları yasa dışı kullananların başında kamu kurumlarının bulunduğu. Öneriler: Kıyıların kullanımının planlaması konusunda yetkili kurum sayısı azaltılmalı, görev ve yetkiler açıkça belirtilmelidir. Kıyı yönetimlerinin, planlama aşamasında doğru kararlar almasına, uygulamasına ve gerektiğinde düzeltici müdahalede bulunmaya olanak veren ve tüm ülke kıyılarının bütün özellik ve önceliklerini gösteren Kıyı Alanı Yönetim Bilgi Sistemi kurulmalıdır. Planlar, hedef alınan kıyı bölgesinin tüm özellikleri tespit edilerek hazırlanmalıdır. 215

216 Kıyı alanlarına ilişkin planlarda öngörülen yapı ve tesislerin ekolojik dengeyi ne kadar etkileyeceği bilimsel değerlendirmelere dayalı olarak araştırılmalıdır. Kıyı planlaması sırasında ilgili tüm kurumlarla, meslek odalarıyla ve üniversitelerle işbirliği yapılmalıdır. Kıyı alanlarına yönelik planlarda öngörülen teknik ve sosyal alt yapının, nasıl, hangi kaynaklarla ve ne kadar sürede sağlanacağı belirtilmelidir. Kıyı alanlarına yönelik planlamalar, kıyılardan herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasını sağlayacak şekilde hazırlanmalıdır. KKÇ komisyonlarının çalışmalarında her meslek grubunun hangi verileri araştıracağı, nasıl bir ölçüm ve analiz yapacağı konularında, açık, anlaşılır ve uygulanabilir kriter ve prosedürler oluşturulmalıdır. KKÇ nin, sonradan tapu iptal davalarına konu edilmemesi amacıyla, belirlemenin kadastro çalışmalarından önce veya birlikte yürütülmesi. Kıyı alanlarının etkin bir şekilde denetlenmesinin sağlanması ve değişik idarelerin farklı uygulamalarda bulunmasının önlenmesi için kurumların bu alandaki görevleri ve bu görevleri nasıl yerine getirecekleri konularında açık ve net düzenlemeler yapılmalıdır. Kıyı ihlallerinin başlangıçta önlenebilmesi için periyodik kontroller yapılmalı, kıyılardaki yasa dışı uygulamalara müdahale etmeyen görevliler hakkında yasal işlem yürütülmelidir. Kıyıların yasa dışı kullanımları engellenmeli, bunlardan elde edilecek gelirler (Ecrimisil) karşılığında bu tür usulsüz kullanımların devamına izin verilmemelidir. Kamu kurumları kıyılardaki usulsüz kullanımlara örnek teşkil etmemelidirler. 216

217 Bu raporlar, Sayıştay tarihinde görülmemiş oranda yazılı ve görsel basında olumlu yankılar bulmuştur. 217 Bu durumun, kamuoyunun ve parlamentonun çevreye olan duyarlılığını arttırmak yanında çevre sorunlarını çözümüne olumlu katkısının olacağı kuşkusuzdur SAYIŞTAY CA YAPILACAK ÇEVRE DENETİMİNE İLİŞKİN SWOT ANALİZİ Tehditler: Kurum dışı negatif baskılar Sayıştay performans (dolayısıyla çevre) denetimi yapamaz. Sayıştay ve çevre kavramlarının birlikte düşünülmemesi. Mali denetim ile çevrenin bağdaştırılamayacak kavramlar olarak algılanması. TBMM nin çevre konusunda Sayıştay dan bir beklentisinin bulunmaması. Performans denetimi/vet hakkında kavram kargaşası ve spekülasyonlar. Karşılanamayacak beklentiler (her yıl tüm kamu kurumlarının performans raporlarının tasdiki). Fırsatlar: Medyanın yoğun ilgisi. TBMM ve hükümetin, Sayıştay dan performans denetimi raporları beklentisi ve çevre konulu performans raporlarının daha etkin şekilde üretilebilir olması. 217 Basında çıkan bazı haber ve yorumlara ilişkin örnekler Ek:5 te sunulmuştur. 217

218 Kamuda performans yönetimi oluşturulmasına yönelik yasal düzenlemeler. Gelişmiş sayıştayların çevre konusunda artan denetim faaliyetlerinin etkileri. Uluslararası örgütlerin Sayıştay dan çevre denetimi konusundaki beklentileri. Çevrenin hala herkesi ilgilendiren bir konu olarak algılanması. Kalkınma planları ve yıllık programlarda çevrenin iyileştirilmesi ve sürdürülebilir kalkınma konusundaki taahhütler. Zayıf Yönler: Fiilen bu alanda çalışan yetişmiş denetçi sayısının az olması. Çevre konusunda bilgili ve eğitim görmüş denetçilerin de çevre denetimi alanında görevlendirilmemiş olmaları. Çevre denetimlerinin daha çok bireysel çabalarla yapılıyor olması. Denetçilerin çevre kavram ve sorunları ile bunların çözümüne ilişkin bilgi ve deneyimlerinin eksikliği. Kurumumuzda performans veya mali denetim teknikleri kullanılarak yapılmış çevre denetim raporlarının Sayıştay da ve TBMM de değerlendirme süreçlerinin açık ve net belirlenmemiş olması. İzleme raporlarının henüz üretilmemiş olması. Kamuoyuna ve TBMM ne Sayıştay çalışmalarının yeterince tanıtılmaması. Hata ve sorumlu aramaya yönelik denetim anlayışı. 218

219 Denetçi bağımsızlığı ile kalite kontrolüne ilişkin süreçlerin birbiriyle çatışan kavramlar gibi algılanması. Denetlenecek kurumlara performans ve çevre denetimi mantığının ve amacının anlatılmasında güçlük çekilmesi. Klasik mali denetimin eksik arayan yapısının, sorumlular üzerinde yarattığı denetimden ve bilgi vermeden çekinme ve işbirliğinden kaçınma durumunun sürmesi. Sorumlulara örnek olarak gösterilebilecek başarılı çalışmaların azlığı. Kurumların çevre denetiminde kullanılacak verileri üretmemiş olmaları. Konu seçiminde bilimsel veri bulunmaması nedeniyle duygusal seçim yapılması. Sayıştay yönetiminin ve diğer mensuplarının da performans ve çevre denetimini tam olarak anlayamamalarından kaynaklanan zorluklar. Çevre denetimini yönlendirebilecek belirlenmiş denetim rehberinin olmamasının getirdiği uygulamadaki zorluklar. Basının çevre konulu performans raporlarının sürekli sansasyonel yönlerini haber yapmasının kurumlarda ve Sayıştay da yarattığı sıkıntılar. Kurumların eleştiriler karşısında hemen savunmaya geçip, özellikle personel ve mali kaynaklar konusunda ne kadar yetersiz ve yetkisiz olduklarını öne sürmeleri. Kurumların çevre konusunda uyacakları iyi yönetim ilke ve kurallarının belirlenmemiş olması. 219

220 Çevre yönetim kararlarında bilimsel değerlendirmeler yerine siyasi değerlendirmelerin ağırlıkta olması. Siyasi kaygılarla yapılmış yönetici ve personel atamalarının çevre üzerinde yarattığı sakıncalar. Çevre denetiminde kullanılabilecek kriterlerin önceden belirlenmemiş olması nedeniyle her çalışma için yeniden kriter belirlenmesi ve bunların mutabakatında yaşanan zorluklar. Çevre denetiminde yararlanılabilecek bilimsel çalışmaların azlığı ve yetersizliği. Performans denetiminin sorumlular üzerinde mali denetimdeki gibi yaptırımının olmamasının verdiği gevşeklik ve umursamazlık. Çevre denetiminin dinamik ve sürekli gelişmeye gereksinim duyan yapısına uygun hizmetiçi eğitimlerin yapılamamasının verdiği sıkıntılar. Performans denetimi yöntemiyle yapılacak çevre denetimlerinin ekip çalışması gerektirmesi buna karşılık mali denetimden gelen denetçilerin bağımsız çalışmaya alışık olmalarının verdiği sıkıntılar. Çevre denetimi yapılan alanlara ilişkin belge ve bilgilerin nasıl saklanacağı, denetim yapılan alana ilişkin gelişmelerin nasıl izleneceğinin belli olmaması. Bilgisayar aracılığıyla denetim tekniklerinin iyi bilinmemesinin verdiği kısıtlılıklar. Belge inceleme ve görüşme dışındaki performans ölçme ve değerlendirme teknik ve yöntemlerinin kullanılamamasının verdiği sıkıntılar. 220

221 Güçlü Yönler: Çok sayıda meslek mensubunun yurt içinde ve dışında bu alanda eğitim görmesi. Çalışma rehberinin olması ve geliştirmek için uygun alt yapının oluşturulması. Mali denetimde 140 yılı, performans denetiminde 9 yılı aşkın deneyim. Dünya literatüründe yer alan bu alana ilişkin önemli kaynakların Sayıştay mensuplarınca Türkçe ye çevrilmiş olması. Dünyadaki gelişmeleri yakından takip edilebilmesi. Çalışmaların yurtiçinde ve uluslararası kuruluşlar nezdinde genel kabul görmesi. Türkiye de Sayıştay ın performans denetimi yöntemiyle çevre denetimi konusunda öncü olması. Çevre denetimine ilişkin uluslararası bilgi ve deneyimlerin bilinmesi. SONUÇ: Çevrenin korunmasında denetimin etkin yollardan biri olduğu kuşkusuzdur. Bu denetimin de parlamento adına denetim yapmakla görevli olan ve yürütmenin dışında bağımsız bir yapıya sahip olan Sayıştay tarafından yapılmasının üstünlüğü de yadsınamaz. Bugün Sayıştay denetimi önce parlamento sonra da halk için yapılmaktadır. İçinde bulunduğumuz süreç, Sayıştay denetimine yeni ufuklar açmaktadır. Özelleştirme, saydamlık, iyi yönetişim, çevre gibi kavramlar Dünyada birçok sayıştayın görev alanlarına ve denetim yaklaşımlarına yansımaya başlamıştır. Sayıştayların rolü ve 221

222 görevi uygulamada şüphesiz ülkeden ülkeye o ülkenin siyasi rejimine dayalı olarak değişmektedir. Sayıştaylaraca yapılan denetimin bugünkü aşaması, klasik mevzuata uygunluğu tespit etmenin çok ötesindedir. Son zamanlarda denetim alanında program performanslarının ölçümü, etkilerinin değerlendirilmesi ve ekonometrik analizleri kadar eşitlik, hakkaniyet, çevre, etik ve elektronik teknolojisi ile de ilgilenilmektedir. Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda parlamento adına denetim yapan sayıştayların, çevreye ilişkin konuları da denetim alanlarına dâhil etmeleri varlık nedenleriyle doğrudan ilişkili bulunmaktadır. Kim çevreye zarar veriyor veya çevresel değerleri tehlikeye atıyorsa aynı zamanda kamu malına da zarar veriyor demektir düşüncesi, çevreye ilişkin konularda kamuya (halka) hesap verme sorumluluğu ve bu sorumluluğun yerine getirilmesi aşamasında sayıştay denetimi gündeme gelmektedir. Çevre sayıştaylar için önemlidir çünkü denetimlerine tabi kurumlar için çevre önemlidir. Aslında önemliliği belirleyen sayıştaylar değildir, onlar sadece önemli olduğunu gördükleri her konuyu parlamento ve kamu adına denetlemekle görevlidirler. Sayıştayların çevre denetimi geçmişleri 1992 yılında Rio da yapılan Çevre ve Kalkınma Konferansının sonrasına rastlamaktadır. Aynı yıl Washington D. C. de yapılan XIV. INTOSAI Kongresinde konunun giderek artan önemi kabul edilmiş ve üye sayıştaylara bu konuda yardımcı ve rehber olacak çalışmaların yapılması gereği vurgulanmıştır. Bu amaçla INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu (WGEA) oluşturulmuştur. Daha sonraki yıllarda EUROSAI, ASOSAI, gibi bölgesel örgütler de çevre denetimi çalışma gruplarını oluşturmuşlardır. Mısırın başkenti Kahire de 1995 yılında düzenlenen XV. INTOSAI Kongresinde çevre denetimi özel olarak ele alınmış ve sonucunda INTOSAI nin Çevre De- 222

223 netimi Tavsiye Kararlarını içeren Kahire Bildirisi kabul edilmiştir.bildiride; Sayıştaylar, yetkilerini, mevzuatları aracılığıyla çevre denetiminin tüm boyutlarını içerecek şekilde genişletmelidirler. Sayıştaylar sadece mali denetim yetkisine sahip oldukları ülkelerde bile, çevresel maliyetler ve yükümlülükler (çevresel tahribat da dâhil olmak üzere) belirleyerek, bunları, bakanlara, parlamentoya ve kamuoyuna iletmelidirler. Görev ve sorumluluklarını yerine getirirken, çevreye ilişkin hususları da göz önüne almalıdırlar. Farklı tanımlara yol açmamak için, çevre denetimi tanımı içinde mali, uygunluk ve performans öğelerinin ve denetlenen hükümet programı veya projesinin bir parçası olması halinde çevre denetiminin bir bölümü olarak sürdürülebilir kalkınma kavramının içerdiği bir çerçeve yaklaşımı kabul etmelidirler. Çevre denetiminde kullanılabilecek teknik ölçütlerin kullanılabilmesi için rehber ve metodolojiler hazırlanmalıdır. Çevre denetiminin gerek klasik düzenlilik, gerekse performans denetimi tekniklerinden birinin veya her ikisinin birlikte kullanılması yöntemiyle yapılabileceği,görüşleri vurgulanmıştır. Bu bildiride yer alan temel esaslar, aradan geçen on yıl içinde üye ülkelerin uygulama deneyimleriyle de zenginleşerek gelişmiştir. Bu süre içinde INTOSAI ve diğer bölgesel sayıştaylar birliklerinin, çevre denetim çalışma gruplarınca organize edilen ve karşılıklı deneyim paylaşımını içiren çok sayıda toplantı, seminer ve kurslar düzenlenmiştir. Sayıştay ın birçok mensubunu bu toplantı ve eğitim çalışmalarına göndermekle yetinmeyip, 2003 yılında çevre denetimi konulu bir eğitim çalışmasına da ev sahipliği yaptığını görmekteyiz. 223

224 Sayıştay ın çevre denetimi yapmasının önünde herhangi bir yasal engel ve yetki sorunu bulunmamaktadır. Buna karşılık Sayıştay ın bu eğitilmiş denetçileri çevre denetiminde görevlendirmediğini, stratejik amaçları içinde çevre denetimini açıkça belirtmediğini, çevre denetimi için kullanılabilecek teknik ölçüt, metodoloji ve rehberler hazırlayıp özel örgütlenmelere gitmediğini, çevreyi önemli ölçüde etkileyecek kurumların hesaplarını inceleyen denetçileri çevre konusunda özel olarak yönlendirmediğini, görmekteyiz. Sayıştay ın klasik düzenlilik denetimi kapsamında çok sınırlı çevre denetimi yaptığı. Bu kapsamda önleyici çevre denetimi olarak görülebilecek olan sözleşmelerin tescili sırasında ÇED raporlarının aranması yönteminin de 2005 yılı başından itibaren ortadan kaldırılmasıyla çevre denetiminde etkin olarak kullanılabilecek bir araçtan da yoksun kalındığı görülmektedir. Çevre denetimi alanında en etkin denetimin performans denetimi tekniğiyle yapıldığını, yeni ve çağdaş bir teknik olan bu denetim türü ile üretilen raporların yarısından fazlasının çevre konulu olması umut vericidir. Bu raporların parlamentoya sunulması yanında kamuoyuna açıklanması nedeniyle, yazılı ve görsel basında çok sayıda olumlu haber yer almıştır. Bu çok sınırlı çevre denetiminin bile, çevre yönetiminin daha iyi işlemesi, çevre konusundaki parlamento sürecini olumlu etkilemesi ve kamuoyunun çevre konusundaki duyarlılığının artmasına olumlu katkısının olacağı kuşkusuzdur. Sayıştay ın mevcut haliyle, gelişmiş ülke sayıştaylarının çevre denetimine yaklaşım ve uygulamalarından hayli uzak olduğu sonucuna varmak yanlış olmayacaktır. 224

225 ÖZET: Hava, su, toprak kirlenmesiyle başlayıp, bitki örtüsü ve hayvan topluluklarının yok olmasına kadar uzanan çevre sorunları, en azından sorunlarla karşılaşanlarda belli bir gelecek kaygısı uyandırmıştır. Çevre sayıştaylar için önemlidir çünkü denetimlerine tabi kurumlar için çevre önemlidir. Aslında önemliliği belirleyen sayıştaylar değildir, onlar sadece önemli olduğunu gördükleri her konuyu parlamento ve kamu adına denetlemekle görevlidirler. Sayıştayların, çevreye ilişkin konuları da denetim alanlarına dâhil etmeleri varlık nedenleriyle doğrudan ilişkili bulunmaktadır. Kim çevreye zarar veriyor veya çevresel değerleri tehlikeye atıyorsa aynı zamanda kamu malına da zarar veriyor demektir düşüncesi, çevreye ilişkin konularda kamuya (halka) hesap verme sorumluluğu ve bu sorumluluğun yerine getirilmesi aşamasında son on yıldır sayıştay denetimi gündeme gelmektedir. Sayıştay klasik düzenlilik denetimi kapsamında çok sınırlı çevre denetimi yapmaktadır. Bu kapsamda sözleşmelerin tescili sırasında ÇED in aranması yönteminin de 2005 yılı başından itibaren, 5018 sayılı Yasa gereği ortadan kaldırılmasıyla çevre denetiminde kullanılabilecek bir araçtan yoksun kalındığı görülmektedir. Performans denetimi tekniğiyle üretilen raporların yarısından fazlasının çevre konulu olması umut vericidir. Bu raporların parlamentoya sunulması yanında kamuoyuna açıklanması nedeniyle, yazılı ve görsel basında çok sayıda olumlu haber yer almıştır. Bu çok sınırlı çevre denetiminin bile, çevre yönetiminin daha iyi işlemesi, çevre konusundaki parlamento sürecini olumlu etkilemesi ve kamuoyunun çevre konusundaki duyarlılığının artmasına olumlu katkısının olacağı kuşkusuzdur. Sayıştay ın çevre denetimi yapmasının önünde yasal engel bulunmamaktadır. Ancak, Sayıştay ın eğitilmiş denetçileri çevre denetiminde görevlendirmediğini, stratejik amaçları I

226 içinde çevre denetimini açıkça belirtmediğini, çevre denetimi için kullanılabilecek teknik ölçüt, metodoloji ve rehberler hazırlayıp özel örgütlenmelere gitmediğini, çevreyi önemli ölçüde etkileyecek kurumların hesaplarını inceleyen denetçileri çevre konusunda özel olarak yönlendirmediğini, görmekteyiz. Sayıştay ın mevcut haliyle, gelişmiş ülke sayıştaylarının çevre denetimine yaklaşım ve uygulamalarından hayli uzak olduğu sonucuna varmak yanlış olmayacaktır. SUMMARY: Starting with air, water, and soil pollution, changes in plant and animal fauna and loss in biodiversity, and are all of a great importance of the future concerns. The main idea behind Whoever causes any damage to environment also considered causing harm on national prosperities is to response public concerns; identify the Supreme Audit Institutions as the main body for having rights of direct inspection since Supreme Audit Institutions is the main structure because under its umbrella it has major inspecting organizations. Although Supreme Audit Institutions is not the one institute that defines the importance, it has the all the necessary responsibilities for assessment of any harm on behalf of the public institutes. Furthermore, because of its classical structure, Turkish Court of Account has a little experience in environmental inspections. In this aspect, with cancellation of the Legislation numbered 5018 in 2005 for EIA (Environmental Impact Annalist) reports search methods, an efficient method for investigation of trade agreements for the preventive environmental measures has been lacking. Although it is promising that over 50% of all the reports produced by the performance inspection technique, being related to environmental issues. Even with these limited environmental inspections, there is no doubt that environmental management will progress, parliamentary process will be affected positively and public II

227 awareness will increase. These reports have been presented to the parliament and resulting public and audio-visual news has been positive. There is no objection within the legal sanction for Turkish Court of Account s environmental inspection, because it has classical establishments and performance experience. Nevertheless, it is observed that Turkish Court of Account is not commanding these trained inspectors for environmental inspections, among its strategic objectives there is not any defined environmental inspection plans, there is no preparation for defining technical methodologies, or guidelines or structural organizations within its system, and also there is not any special attention on directing inspector who specifically involve in financial inspection of all the related organizations. In summary, it would not be mistaken to conclude that with the current structure and status, Turkish Court of Account is left quite far from the other developed country s Supreme Audit Institutions environmental approaches and applications. III

228 EKLER: EK:1 Çevre Denetimi ile İlgili Kanunlar: 1- Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Kanunu 2- Bataklıkların Kurutulması ve Bundan Elde Edilecek Topraklar Hakkında Kanun 3- Boğaziçi Kanunu 4- Doğal Gazın Kullanımı Hakkında Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu 5- Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun 6- Gecekondu Kanunu 7- Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun 8- İl Özel İdaresi Kanunu 9 - İmar Kanunu: 10 - İskân Kanunu: 11 - İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun 12 - Kara Avcılığı Kanunu 13- Karayolları Trafik Kanunu 14 Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunu 15 - Köy Kanunu 16 - Limanlar Kanunu17 - Maden Kanunu, 18 - Mera Kanunu 19 - Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun, 20- Mezarlıkların Korunması Hakkında Kanun 21 - Millî A- ğaçlandırma ve Erozyon Kontrolü Seferberlik Kanunu 22- Millî Parklar Kanunu 23 - Orman Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun 24 - Orman Kanunu 25 - Petrolün Boru Hatları İle Transit Geçişine Dair Kanun 26 - Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu:, 27 - Su Ürünleri Kanunu: 28- Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu 29 - Umumî Hıfzıssıhha Kanunu, 30 - Yeraltı Suları Hakkında Kanun, 31 - Ziraî Mücadele ve Ziraî Karantina Kanunu EK:2 Çevre Denetimi ile İlgili Uluslararası Sözleşme ve Protokoller: 1 - Akdeniz'in Kirlenmeye Karşı Korunmasına Ait Sözleşme: (31 Ekim 1980 tarih ve 2328 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan bu Sözleşme ile iki Protokol ve Ekleri, 7 Aralık 1980 tarih ve 8/2067 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 12 Haziran 1981 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır) 2 - Akdeniz'in Gemilerden ve Uçaklardan Vaki Olan Boşaltma Sonucunda Kirlenmeden Korunmasına Ait Protokol, 3 - Akdeniz'de Özel Koruma Alanlarına İlişkin Protokol: (Bu Protokol, 7 Ekim 1988 tarihli ve 88/13151 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak, 23 Ekim 1988 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.), 4 - Akdeniz'in Kara Kökenli Kaynaklardan Kirlenmeye Karşı Korunması Protokolü: (Bu Protokol, 18 Şubat 1987 tarih ve 87/11520 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 18 Mart 1987 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 5 - Avrupa'nın Yaban Hayatı ve Yaşama Ortamlarını Koruma Sözleşmesi (BERN): (Bu Sözleşme, 9 Ocak 1984 tarih ve 84/7601 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 20 Şubat 1984 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 6 - Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi: (29 Ağustos 1996 tarihli ve 4177 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan bu sözleşme, 21 Kasım 1996 tarihli ve 96/8857 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 27 Aralık 1996 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 7 - Denizlerin Gemiler Tarafından Kirletilmesinin Önlenmesine Ait Uluslararası (Marpol 1973) Sözleşme: (Bu Sözleşme, 3 Mayıs 1990 tarihli ve 90/442 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak 24 Haziran 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır 8 - Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme: (14 Nisan 1982 tarih ve 2658 sayılı Kanunla katılmamız uygun bulunan bu Sözleşme, 23 Mayıs 1982 tarih ve 8/4788 IV

229 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 14 Şubat 1983 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 9 - Fevkalâde Hallerde Akdeniz'in Petrol ve Diğer Zararlı Maddelerle Kirlenmesinde Yapılacak Mücadele ve İşbirliğine Ait Protokol, 10 - Kuşların Himayesine Dair Milletlerarası Sözleşme: (Bu Sözleşme, 1 Aralık 1966 tarih ve 797 sayılı Kanunla onaylanarak, 17 Aralık 1966 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 11 - Nesli Tehlikede Olan Yabani Hayvan ve Bitki Türlerinin Uluslararası Ticaretine İlişkin Sözleşme (CİTES): (27 Eylül 1994 tarihli ve 4041 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan bu sözleşme, 27 Nisan 1996 tarihli ve 96/8125 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 20 Haziran 1996 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 12 - Nükleer Enerji Sahasında Hukukî Mesuliyete Dair Sözleşmeye Ek Protokol: (Bu Ek Protokol, 1 Haziran 1967 tarih ve 878 sayılı Kanunla onaylanarak, 13 Haziran 1967 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 13 - Nükleer Enerji Sahasında Hukukî Mesuliyete Dair Sözleşme: (Bu Sözleşme, 8 Mayıs 1961 tarih ve 299 sayılı Kanunla onaylanarak, 13 Mayıs 1961 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 14 - Nükleer Kaza Halinde Erken Bildirim Sözleşmesi: (Bu Sözleşme, 8 Haziran 1990 tarih ve 90/565 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 3 Eylül 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 15 - Nükleer Kaza veya Radyolojik Âcil Hallerde Yardımlaşma Sözleşmesi: (Bu Sözleşme, 8 Haziran 1990 tarih ve 90/565 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 3 Eylül 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 16 - Nükleer Maddelerin Fiziksel Korunması Hakkında Sözleşme: (Bu Sözleşme, 24 Haziran 1986 tarihli ve 86/10753 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 7 Ağustos 1986 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 17 - Özellikle Afrika da, Ciddi Kuraklık ve/veya Çölleşmeye Maruz Ülkelerde Çölleşmeyle Mücadele İçin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi: (11 Şubat 1998 tarihli ve 4340 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan bu sözleşme, 16 Nisan 1998 tarihli ve 98/11003 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 16 Mayıs 1998 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 18 - Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (RAMSAR): (28 Aralık 1993 tarihli ve 3958 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan bu sözleşme, 15 Mart 1994 tarihli ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 17 Mayıs 1994 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 19 - Ozon Tabakasını İncelten Maddelere Dair Montreal Protokolü: (Bu Protokol, 6 Haziran 1990 tarihli ve 3656 sayılı Kanunla onaylanarak, 8 Eylül 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 20 - Ozon Tabakasının Korunmasına Dair Viyana Sözleşmesi: (Bu Sözleşme, 6 Haziran 1990 tarihli ve 3655 sayılı Kanunla onaylanarak, 8 Eylül 1990 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 21 - Tehlikeli Atıkların Sınırlarötesi Taşınımının ve Bertarafının Kontrolüne İlişkin Basel Sözleşmesi: (28 Aralık 1993 tarihli ve 3957 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan bu sözleşme, 7 Mart 1994 tarihli ve 94/5419 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 15 Mayıs 1994 tarih ve sayılı Resmî Gazete de yayınlanmıştır.) 22 - Uzun Menzilli Sınırlarötesi Hava Kirlenmesi Sözleşmesi: (28 Nisan 1982 tarih ve 2667 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan bu Sözleşme, 21 Ocak 1983 tarih ve 83/6007 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak, 23 Mart 1983 tarih ve sayılı Resmî Gazete'de yayınlanmıştır.) 23 - Karadeniz'in Kirlenmeye Karşı Korunması Sözleşmesi: 24 - Karadeniz Deniz Çevresinin Kara Kökenli Kaynaklardan Kirlenmeye Karşı Korunmasına Dair Protokol: 25 - Karadeniz Deniz Çevresinin Petrol ve Diğer Zararlı Maddelerle Kirlenmesine Karşı Acil Durumlarda Yapılacak İşbirliğine Dair Protokol: 26 - Karadeniz Deniz Çevresinin Boşaltmalar Nedeniyle Kirlenmesinin Önlenmesine İlişkin Protokol: V

230 EK:3 Çevre Denetimi ile İlgili Tüzükler: 1- Gıda Maddelerinin ve Umumî Sağlığı İlgilendiren Eşya ve Levazımın Hususi Vasıflarını Gösteren Tüzük 2-İskân Muafiyetleri Tüzüğü, 3- Kadastro ve Tapu Tahriri Tüzüğü, 4 - Mezbaha Yapı Tüzüğü 5 - Nükleer Tesislere Lisans verilmesine İlişkin Tüzük 6 - Polis Vazife ve Salâhiyet Tüzüğü 7 - Radyasyon Güvenliği Tüzüğü 8 - Su Ürünleri Tüzüğü 9 -Türk Boğazları Deniz Trafik Düzeni Tüzüğü 10 - Ziraî Karantina Tüzüğü: 11 - Yeraltı Suları Tüzüğü EK:4 Çevre Denetimi ile İlgili Yönetmelikler: 1-Çevre Bakanlığı Özel Çevre Koruma Kurulunun Çalışma Esas ve Usullerine Dair Yönetmelik 2 - Çevre Bakanlığı Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Taşra Teşkilâtının Görevleri, Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik 3- Bitkisel ve Hayvansal Ürünlerin Ekolojik Metodlarla Üretilmesine İlişkin Yönetmelik 5 - Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmelik 6 - Çevre Kirliliğini Önleme Fonu Yönetmeliği 7 - Gemi ve Deniz Araçlarına verilecek Cezalarda Suçun Tespiti ve Cezanın Kesilmesi Usulleri İle Kullanılacak Makbuzlara Dair Yönetmelik 8 - Gürültü Kontrol Yönetmeliği 9 - Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği 10 - Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği 11-Kıyı Kanunu nun Uygulanmasına Dair Yönetmelik 12 - Mera Yönetmeliği 13 - Nükleer ve Radyolojik Tehlike Durumu Ulusal Uygulama Yönetmeliği 14 - Özel Çevre Koruma Fonu Yönetmeliği 15 - Özel İşlem Gerektirmeyen Radyoaktif Atıklara İlişkin Yönetmelik 16 - Ozon Tabakasını İncelten Maddelerin Azaltılmasına Dair Yönetmelik 17 - Radyasyon Güvenliği Yönetmeliği 18 - Su Kirliliği Kontrolu Yönetmeliği 19 - Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği 20 - Tıbbî Atıkların Kontrolü Yönetmeliği 21 - Zirai Mücadelede Kullanılan Pestisit ve Benzeri Maddelerin Ruhsatlandırılması Hakkında Yönetmelik 22 - Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Köyceğiz Gölü ve Dalyan Kanallarında Çalışacak Taşıma Araçları Yönetmeliği, 23 - Çevre Bakanlığı Mahalli Çevre Kurulları Çalışma Esas ve Usulleri Yönetmeliği, 24 - Çevre Bakanlığı Taşra Teşkilatı Görev, Yetki, Sorumluluk ve Çalışma Esasları Yönetmeliği, 25 - Çevre Bakanlığı Yüksek Çevre Kurulu İle Çevre Teknik Komitesi Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik, 26- Zararlı Kimyasal Madde ve Ürünlerinin Kontrolü Yönetmeliği, 27 -Organize Sanayi Bölgeleri Yer Seçimi Yönetmeliği. VI

231 EK:5 Çevre Konulu Sayıştay Performans Denetim Raporlarının Basındaki Yankıları: Cumhuriyet VII

232 Cumhuriyet VIII

233 Zaman IX

234 Radikal X

235 NTV XI

236 Radikal XII

237 Cumhuriyet XIII

238 Radikal Radikal XIV

239 Radikal XV

240 CNN XVI

241 Radikal XVII

242 Hürriyet XVIII

243 Star Gazetesi XIX