İç Kontrolün Değerlendirilmesinde Dış Denetimin Rolü. Abdullah ALTINTAŞ Sayıştay Başdenetçisi

Transkript

1 İç Kontrolün Değerlendirilmesinde Dış Denetimin Rolü Abdullah ALTINTAŞ Sayıştay Başdenetçisi

2 Denetim Nedir? En önemli fonksiyonu güvence vermedir. Kurumsal faaliyetlerin ve işlemlerin yasal hükümlere, bütçelere, hedeflere ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir. Denetim; Ayrı bir disiplin alanıdır Alanında uzman meslek mensupları tarafından yürütülür Yıllık program ve stratejilere dayanır Sistematik bir faaliyettir

3 Dış Denetim Yüksek Denetim Dış Denetim; Bir kurumun, kendi dışında yer alan ve kendisinden bağımsız denetim elemanlarınca yapılan denetimdir. Yüksek Denetim ise; Kaynağını Anayasadan alan, meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatlara sahip bulunduğu ve bazı ülkelerde yargısal yetkilerle donatılmış bağımsız kuruluşlarca parlamento adına yürütülen denetimlerdir.

4 Dış Denetim Yüksek Denetim Her dış denetim yüksek denetimdir, ancak her yüksek denetim dış denetim değildir. Yüksek denetim; Yasama, yürütme ve yargı içine alınamayan sui generis bir devlet faaliyetidir Parlamento adına yapılan bir faaliyettir Görev ve yetkileri için anayasal dayanağa sahiptir; denetimi yürütmekle görevli meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatları vardır. Fonksiyonel ve mali bağımsızlık esas unsurdur. Kamu kaynağını kullanan denetimsiz alan bırakılmaz Uluslararası standartlara dayalıdır

5 Denetim Teftiş Denetim Sistem ve süreç odaklıdır Teftiş Şikayet, birey, olay ve işlem odaklıdır Geleceğe odaklıdır Hesap verilebilirlik esasına dayalıdır Geçmişe odaklıdır Hesap sorulabilirlik esasına dayalıdır Risk odaklı denetim metodolojisi uygulanır U.Arası standartlara uygunluk temel şarttır Raporlar kamuoyuna açıklanır Risk odaklılık esas alınmaz Geçmişe dayalı birikimler önemli rol oynar Raporlar ve çıktılar kamuoyu ile paylaşılmaz

6 Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı Siyasi hesap verme sorumluluğu (Vatandaşa ve Parlamentoya) Yönetsel hesap verme sorumluluğu Mali hesap verme sorumluluğu Performans hesap verme sorumluluğu

7 Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı Bakanların ve üst yöneticilerin Parlamentoya hesap vermesini esas alan bir esasın kabulü Bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Parlamentoya karşı sorumlu olması Parlamentoda yönetim ve hesap verme sorumluluğunun görüşülmesine Bakanların ilgili üst yöneticilerle birlikte katılma zorunluluğu

8 Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü Kamu maliyesinin en temel unsurlarından biri olan bütçe hakkını etkin bir biçimde kullanmak (Bütçe uygulama sonuçlarını sadece rakamları onaylamak suretiyle değil. Amaç-Kaynak-Sonuç değerlendirmesine tabi tutmak/sayıştayında bu bağlamda görevini yapması koşuluyla) Bakanların ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap verme sorumluluğunu Stratejik plan-bütçe-faaliyet raporu ve diğer raporlar bağlantısı yoluyla görüşmek (Sayıştayın denetim etkinliğinin değerlendirilmesi ile birlikte) Sayıştayın Parlamentoya rapor hazırlaması ve bu raporların görüşülmesi

9 Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı Yasama organına tanınan bütçe hakkı, sadece bütçenin yapımını değil, bütçenin uygulanmasının denetlenmesini de kapsamaktadır. Nitekim Anayasa Mahkemesi, günlü, E.2008/84, K.2010/121 sayılı kararında bütçe hakkını, yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesi şeklinde tanımlamıştır.

10 Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı Vatandaş Parlamento Hükümet Kamu idareleri Parlamento adına denetim yapan YDK

11 Zorunlu Döngü Kamu mali yönetim yapısı (5018) Denetim (TBMM + Sayıştay) Raporlama (Sayıştay raporları) İzleme (TBMM + Sayıştay) Bu süreçlerin herhangi birindeki aksama sistemi (hesap verme sorumluluğu) bozacaktır.

12 Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü SAYIŞTAY TBMM ye doğru, zamanında ve yeterli bilginin sağlanması Kamu idarelerinin denetimi için etkili bir planlama ve koordinasyon TBMM KAMU İDARELERİ

13 Parlamentonun Gözetim Görevi Vatandaşların ödediği vergilerden oluşan kamu kaynaklarının yine vatandaş yararına kullanımının denetiminde, Parlamento ve Sayıştay arasında çift yönlü bir ilişki bulunmaktadır; Parlamentolar gözetim ve denetim fonksiyonlarını Sayıştay raporlarını değerlendirdiği ve önerilerini uyguladığı ölçüde yerine getirebilecekken, Yüksek denetim kurumları da Parlamentoyu denetim tavsiyelerinin uygulanmasını sağlayacak bir unsur olarak gördükçe etkinleşecektir.

14 Yüksek Denetim Kurumu Parlamento İlişkileri YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi; Parlamento, kamu kaynaklarından yapılan harcamalara ilişkin doğru, güvenilir ve zamanlı bilgiler elde edecektir. Bakanların; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve parlamentoya olan sorumluluklarının değerlendirilmesine olanak sağlanacaktır

15 Yüksek Denetim Kurumu Parlamento İlişkileri YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi; Üst yöneticilerin, kurumsal faaliyetlerin yürütülmesine ve kamu kaynağı kullanımlarına ilişkin Bakanlara karşı olan yükümlülüklerinin değerlendirilmesine olanak sağlanacaktır Kamu idarelerinin etkin bir şekilde denetlenebilmesi imkanı daha saydam daha hesap verebilir ve daha demokratik bir kamu yönetim yapısının oluşmasına imkan verecektir

16 Bir yüksek denetim kurumu olan Sayıştay ın Denetim Fonksiyonu 6085 sayılı Sayıştay Kanunu 19/12/2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Uluslar arası kabul görmüş denetim standartlarına ve 5018 sayılı Kanuna uyumludur 17/12/2011 tarihinde ise ikincil mevzuat yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

17 Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkeler İşlem tabanlı denetim yerine (uluslararası standartlar temelinde) sistem tabanlı ve risk odaklı bir denetim anlayışı Hata bulmaya odaklanma yerine hata olmasını önleyen, tespit eden ve düzelten kontrollerin varlığını ve işlerliğini test eden bir denetime geçiş Girdi ve çıktılara değil sonuçlara ve etkilere odaklanma İyi uygulamaları teşvik etme ve raporlama Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik etme

18 Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkeler Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği TBMM ye sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir.... (6085/ md: 7-2) Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir. (6085/ md: 35-1-(a))

19 Sayıştay Denetim Türleri Düzenlilik Denetimi Mali Denetim Uygunluk Denetimi Performans Denetimi Etkililik, Ekonomiklik ve Verimlilik Denetimi

20 Düzenlilik Denetimi Kamu idarelerinin gelir, gider, mal ile diğer hesap ve işlemlerinin hukuka uygunluğu tespit edilir. Kamu idarelerinin mali rapor ve tabloları değerlendirilerek bunların doğruluğu ve güvenilirliği hakkında görüş bildirilir. Kamu idarelerinin mali tablolarına ilişkin güvence temel olarak iki yolla elde edilir: a-iç kontrollerden(iç Kontrol Güvencesi) b-hesap ve İşlemlerin İncelenmesinden Mali yönetim ve iç kontrol sistemleri değerlendirilir.

21 Performans Denetimi Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi, performans denetimlerinin kapsamıdır. Bu bağlamda; Stratejik plan Performans programı Performans esaslı bütçe ile ilgili hazırlık çalışmaları, uygulamalar, hedef ve göstergelerin izleme ve değerlendirme çalışmaları incelenir.

22 Sayıştayca Hazırlanan Raporlar Genel Uygunluk Bildirimi Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu KİT Raporları Diğer Raporlar

23 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi İç Kontrol Nedir? İç kontrol, idarenin amaçlarının gerçekleştirilmesine yönelik bir yönetim aracıdır. İdarelerin amaç ve hedeflerini gerçekleştirmek için aldıkları tüm kararlar ve yaptıkları tüm uygulamalar iç kontrolü oluşturmaktadır. Yani iç kontrol sadece kontrol yapanları değil üst yöneticiden en alt kademe çalışana kadar tüm personelin rol aldığı bir süreci ifade etmektedir.

24 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi İç Kontrolün Amaçları İdarenin amaçlarının gerçekleşmesi için kaynakların etkin, etkili ve verimli kullanılmasını, Kanun, tüzük gibi dış kurallara ve yönetimin politikalarına uyumun sağlanmasını, Varlık ve bilginin güvenliğinin sağlanmasını, Yolsuzlukların ve hataların ortaya çıkarılması ve önlenmesini, Muhasebe kayıtlarının kalitesinin, mali bilgi ve yönetim bilgisinin güvenilir ve zamanında üretilmesini sağlamaktır.

25 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi İç Kontrol İç kontrol tüm personelin sorumluluğu altında gerçekleştirilen bir sistemdir. İç kontrol bir süreçtir. İç kontrol hedeflerin elde edilmesine yöneliktir. Bir amaca götüren bir araçtır, kendisi bir amaç değildir. İç kontrol, kişilerce uygulanır. Kuruluştaki herkes iç kontrol sisteminden sorumludur. İç kontrol sadece politika el kitapları ve formlardan ibaret değildir, aynı zamanda bir kuruluşta her düzeydeki kişileri de içerir.

26 Bakan Üst Yönetici Mali Hizmetler Birimi Ön mali kontrol İç Denetim Birimi Muhasebe Birimi Harcama Birimi Gerçekleştirme görevlisi Harcama Birimi Gerçekleştirme görevlisi Harcama Birimi Gerçekleştirme görevlisi Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol İç Kontrol Fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol ile fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim idaredeki iç kontrol sistemini oluşturmaktadır.

27 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi COSO modelinde iç kontrolün unsurları; 1-kontrol ortamı, 2-risk değerlendirme, 3-kontrol faaliyetleri, 4-bilgi ve iletişim 5-izleme.

28 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Ortamı İç kontrol sisteminin kurulabilmesi için uygun bir kontrol ortamının varlığı gerekmektedir. Kontrol ortamı; iç kontrolün temel unsurudur, iç kontrolün başarılı ya da başarısız olması, iç kontrol sürecinin yer aldığı kontrol ortamına bağlıdır. Kontrol ortamı, kurumun iş görme biçimini ifade eder. İç kontrolün gerçekleştirilmesinde en önemli rolü çalışanlar oynadığı için, kurum bünyesindeki her bireyin sorumluluklarını ve yetkilerinin sınırını iyi bilmesi gerekmektedir. Çalışanlar, kişisel ve mesleki dürüstlüğü, etik değerleri sürdürüp sergilemek ve yürürlükteki davranış kurallarına her zaman uymak durumundadır. Yönetim ve çalışanların, iç kontrole yönelik pozitif ve destekleyici bir ortam oluşturması ve sürdürmesi büyük önem taşımaktadır.

29 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Risk Değerlendirme Risk değerlendirme; idarenin belirlenen amaç ve hedeflere ulaşmasını engelleyen iç ve dış kaynaklı risklerin belirlenmesi, tanımlanması ve analiz edilmesi, gerekli önlemlerin alınması mekanizmalarını içermektedir. İç kontrol faaliyeti risk esaslı olarak gerçekleştirilmelidir. Buna göre sistemin zayıf ve güçlü yönlerine ilişkin olarak analiz yapılması, risk alanlarının belirlenmesi ve kontrol faaliyetlerinin bu alanlarda yoğunlaştırılması gerekmektedir. Risk değerlendirmesi değişen koşulları devamlı takip ederek fırsatları, riskleri tespit ve analiz etmek ve koşulların değişmesine bağlı olarak meydana gelen risklerle başa çıkabilmek üzere iç kontrolde sürekli değişiklik yapmayı ifade eder.

30 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Faaliyetleri Kontrol faaliyetleri; kurumun amaçlarına ulaşmasına yönelik risklerle başa çıkmak ve kurumun hedeflerini gerçekleştirmek üzere idarenin tüm birimlerinde ve her seviyede uygulamaya konulan politikalar ve prosedürlerdir. Kontrol faaliyetleri, idarenin hedeflerinin gerçekleştirilmesi amacıyla risklerin belirlenmesi için gerekli önlemlerin alınmasını sağlamaya yardımcı olur. Kontrol faaliyetleri; önleyici, tespit edici ve düzeltici olmalıdır. Kontrol faaliyetleri kurumun bütün kademelerine ve faaliyetlerine yayılmalıdır. Yetkilendirme, onay, tasdik, mutabakat, işlemlerin performansının değerlendirilmesi, varlık ve bilginin güvenliği, görevler ayrılığı ilkesi gibi konuları kapsamaktadır.

31 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Faaliyetleri Bilgi ve İletişim; Etkin bir iç kontrol sistemi kurmak ve kurumun hedeflerini gerçekleştirmek için bir kurumun bütün kademelerinde bilgiye ihtiyaç duyulur. Çalışanların sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için iç kontrolle ilgili bilgiler anında kaydedilmeli, sınıflandırılmalı ve personele duyurulmalıdır. Güvenilir ve uygun bilgilerin sağlanabilmesi için işlemlerin anında kaydedilmesi ve düzgün biçimde sınıflandırılması gerekmektedir. İdarenin bilgi sistemi, iş ve işlemlerin yürütülmesi ve kontrol edilmesini sağlayan faaliyetleri ve mevzuata uygunluk ile ilgili bilgileri kapsamaktadır. Gerekli bilgi, kişilerin sorumluluklarını yerine getirebilmelerini sağlayacak anda ve uygun şekilde belirlenmeli, elde edilmeli ve iletilmelidir. Bilgi sistemleri, idarenin çalışmasını ve kontrol edilmesini sağlayacak mali ve mali olmayan bilgiyi içeren raporlar hazırlarlar.

32 İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi İzleme İzleme: iç kontrol faaliyetinin belirli zaman aralıklarıyla kalitesinin, kontrollerin tasarımı ve işleyişinin ve alınması gereken önlemlerin değerlendirilmesinden oluşan süreçtir. İç kontrol sisteminin, değişen hedeflere, ortama, kaynaklara ve risklere ayak uydurabilmesi için yönetim tarafından değerlendirilmesi gerekmektedir. İç kontrol sistemi üst yöneticiler tarafından izlenir, gerekli önlemler alınır. Bu gözlemler sonucunda raporlar hazırlanır.

33 SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi ile ilgili yapılan değerlendirmeler İç kontrol uygulamaları hakkında üst yönetici ve harcama yetkililerine yapılan danışmanlık hizmetleri Bütçe kesin hesabının hazırlanması süreci Gelir tahakkuk ve tahsilat işlemleri süreci Taşınır vetaşınmaz mal icmal işlemleri İç kontrolün kamu idaresinde kurulmasını sağlamak üzere harcama birimlerinde yapılacak çalışmalar ile ilgili koordinasyon görevinin nasıl gerçekleştiği veetkisi Risk analizi çalışmalarındaki rolü Amaçlar ile sonuçlar arasında kıyas yapılıp yapılmadığı ve farklılık varisebufarklılığı giderici ve etkililiği artırıcı tedbirler önerilip önerilmediği Alacak takip işlemleri ile ilgili görevlerin yerine getirilip getirilmediği, etkin bir alacak takip sisteminin varlığı

34 SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi İç ve dış denetim raporlarını izleme görevinin yerine getirilmesi Kontrollerin elektronik ortamda yapılmasını sağlamak üzere kamu idaresi faaliyetlerinin otomasyon sistemlerine aktarılması çalışmaları konusunda yapılanlar Kontrol ortamının oluşturulmasını ve kontrol faaliyetlerinin etkin olarak uygulanmasını sağlamak üzere yapılan eğitim ve seminer faaliyetleri

35 Hesaplar bazında iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi Amaç ve Hedeflere ulaşmayı engelleyici risklerin hesap alanı bazında tespiti ve değerlendirilmesi. Hesap alanı bazında riskleri engelleyici kontrollerin test edilmesi. Elde edilen verilerden denetimin kapsam ve zamanına ilişkin yargılar elde edilmesi. Bir bütün olarak iç kontrol zayıflıklarının raporlanması. Geliştirici öneriler sunulması. İyi uygulama örneklerinin öne çıkarılması. İç kontrol sistemine ilişkin görüş verilmesi.

36 Sayıştayca Verilecek Görüşler Niteliksiz Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli hata içermiyorsa) Nitelikli Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli mali tablo yanlışı içeriyorsa) Olumsuz Görüş: (Eğer mali tablolar yasal olmayan işlemleri içeriyorsa, bu işlemler önemliliği büyük oranda aşmışsa, açık bir şekilde muhasebe politikalarına aykırılık teşkil ediyorsa) Görüş vermekten Kaçınma: (İlişkili belgeler ve kanıtlar yeterli değilse, muhasebe kayıtlarında önemli eksiklikler varsa, kurum usule uygun düzenlenmiş mali tablo çıkaramıyorsa )