Türkiye Büyük Millet Meclisi Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Üzerine Bir Değerlendirme

Türkiye Büyük Millet Meclisi Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Üzerine Bir Değerlendirme Havvana Yapıcı Kaya * Zeynep Duran ** Özet Avrupa Birliği (AB) üye ve aday ülke parlamentolarında çeşitli görev ve yetkilerle donatılmış AB komisyonları faaliyet göstermektedir. Bu komisyonların yetki kapsamları ve çalışma usulleri, ülkeden ülkeye ve aynı zamanda aday ve üye ülkelerde farklılık göstermektedir. Her aday ülke parlamentosunda genellikle AB işlerinden sorumlu bir komisyon, katılım sürecinde temel sorumlu birim olarak faaliyet göstermektedir. Dışişleri komisyonları da katılım sürecini izlemekle birlikte AB katılım süreci bu komisyonların temel sorumluluk alanları olmamaktadır. Türkiye nin AB ye katılım sürecinde de katılıma ilişkin gelişmeleri izlemek ve müzakere etmek, AB deki gelişmeleri takip etmek ve bu gelişmeler konusunda Türkiye Büyük Millet Meclisi ni (TBMM) bilgilendirmek ve is- * TBMM Araştırma Hizmetleri Başkan Yardımcısı. ** Yasama Uzmanı, TBMM Kanunlar ve Kararlar Başkanlığı. 79

80 YASAMA DERG S 20 tenildiğinde kanun önerilerinin AB müktesebatına uygunluğunu inceleyerek ihtisas komisyonlarına görüş sunmak üzere TBMM de AB Uyum Komisyonu (ABK) 15. 4. 2003 tarihli ve 4847 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Bu çalışmada, ABK nin kuruluş amacına yönelik etkinliği ve TBMM kurumsal yapısı içerisindeki konumu, esas olarak 22. ve 23. Yasama Dönemleri itibariyle ele alınacak olup yeri geldikçe 24. Yasama Dönemi faaliyetlerine de değinilecektir. Ek olarak, Komisyonun etkinliğini artırmaya yönelik TBMM bünyesinde yürütülen çeşitli faaliyetler ya da girişimler de ele alınacaktır. Anahtar Kelimeler: Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM), Avrupa Birliği (AB), AB Uyum Komisyonu, ihtisas komisyonları, parlamento. Abstract European Union (EU) committees are in place with its functions and powers in the national parliaments of EU member and candidate states. The working procedures and scope of the powers of these committees vary among countries and between candidate and member states. In each candidate state, mostly, a committee responsible for EU affairs is the main unit of the parliament in the accession process. Though Foreign Affairs Committees, also, follows the accession process, it is not mainly under their responsibility. In Turkey s accession process to the EU, the Committee on EU Harmonization is established in Grand National Assembly of Turkey (GNAT) in 2003 with a view to following and debating the developments regarding accession, monitoring the developments in the EU and informing the GNAT concerning these developments and, if asked for, submitting opinion to main committees after examining the compliance of the draft bills with the acquis communautaire. In the present study, role and efficiency of the EU Harmonization Committee will be examined in the period of 22 and 23. legislative terms and

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 81 of 24. term as needed. Additionally, activities and initiatives with the objective to increasing the efficiency of the Committee will be held. Key Words: Grand National Assembly of Turkey (GNAT), European Union (EU), EU Harmonization Committee, standing committees, parliament.

82 YASAMA DERG S 20 Giriş Avrupa bütünleşme sürecinin başlangıcından itibaren ulusal parlamentolar dikey ve yatay düzeylerde yetki ve güç kaybı ile karşı karşıya kalmışlardır. Ulusal düzlemdeki bazı yetkilerin AB düzlemine aktarımına paralel olarak Birliğe üye ülkelerin ulusal parlamentoları tarafından kullanılan bazı yetkiler de bir üst düzlemde yer alan AB kurumlarına aktarılmıştır. Diğer yandan alt düzlemde, diğer bir deyişle ulusal düzlemde de ulusal parlamentolar AB işlerinde kendilerine göre daha etkin durumda olan hükümetlerine karşı yetki ve güç kaybı ile karşı karşıya kalmışlardır. 1 Ulusal parlamentoların AB anlaşmalarının dışında bırakılmasına karşı iki reaksiyonda bulunmaları düşünülebilir. Bunlardan biri, mevcut durumu kabul etmek; diğeri ise ulusal parlamentoların Avrupa ilişkileri üzerinde etkisini sağlayacak kurumsal değişimler için mücadele etmektir. 2 Avrupa bütünleşmesi sürecinin başlangıç yıllarında, üye ülke ulusal parlamentolarının uluslarüstü kanun yapımında herhangi bir rolü olmadığı gibi parlamentoların bu yönde bir rol istemleri de bulunmamıştır. 3 1990 lı yıllardan itibaren AB nin değişen yapısı karşısında bütünleşme sürecine ilgileri artan ulusal parlamentoların Birlik içerisinde daha fazla role sahip olma yönünde talepleri ortaya çıkmıştır. AB içinde de demokratik karar alma mekanizmalarının geliştirilmesine yönelik olarak ulusal parlamentoların rolleri tartışılmış ve AB kurucu antlaşmalarında ulusal parlamentoların işlevlerine değinilmiştir. Son olarak, 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren ve 1 Havvana YAPICI: Avrupa Bütünleşmesinde Demokrasi Açığı Sorunu ve Ulusal Parlamentoların Rolü, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 2006, Ankara, s. 27-38. 2 Philip NORTON: National Parliaments in Western Europe, Eivind SMITH (ed.), National Parliaments as Cornerstones of European Integration içinde, Kluwer Law International, Boston, 1996, s. 22-23. 3 Philip NORTON: Conclusion: Addressing the Democratic Deficit, Philip NORTON, (ed.), National Parliaments and the European Union içinde, Frank Cass, London, 1996, s. 177.

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 83 AB Antlaşması ile Avrupa Topluluğu nu kuran antlaşmada değişikler yapan Lizbon Antlaşması, ulusal parlamentoların karar alma mekanizmalarındaki etkinliklerini artırmıştır. 4 AB müktesebatının ulusal düzleme aktarımı ya da ulusal mevzuatın AB müktesebatı ile uyumlaştırılması ile görevli olan ve yoğun bir iş yükü ile karşı karşıya kalan ulusal parlamentoların bu iş yükünün gereği gibi üstesinden gelme çabaları, kendi içyapılarında yeni mekanizmalar geliştirmelerine neden olmuştur. Bu mekanizmalardan en önemlisi, AB adaylık sürecinin başlangıcından itibaren AB işleri alanında faaliyet gösteren ihtisas komisyonları olmuştur. Üyelik öncesi ve sonrası işlevleri farklılaşan bu komisyonların AB mekanizmasının demokratikleşmesi ile ülke mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konularında ciddi önemi ve etkisi bulunmaktadır. 1952 yılında temelleri atılan Birlik te, 1973 yılındaki ilk genişlemeye kadar 6 kurucu devletten yalnızca 3 ünde (Almanya, Belçika ve İtalya) anılan komisyonlar kurulmuştur. Ancak zaman içerisinde AB nin genişleme ve derinleşme süreciyle de paralel olarak, ulusal parlamentoların bu süreçte daha fazla söz söyleme ve hükümetlerini denetleme talepleri doğrultusunda her üye ülkede AB İşleri Komisyonları faaliyet göstermeye başlamıştır. 5 Genel olarak, AB üyelik müzakereleri sürecinde mer i mevzuatın AB müktesebatı ile uyumlaştırılması olarak belirlenen AB İşleri Komisyonlarının 4 Mehmet Hanifi BAYRAM: Lizbon Antlaşması: Parlamentoların Avrupa Birliği Karar Alma Sürecindeki Yeni Rolü. Uluslararası Hukuk ve Politika, C.6, S. 24, 2010, s.77-89. Antlaşma metni için bkz. http://eur-lex.europa.eu/johtml.do?uri=oj:c:2007:306:- SOM:EN:HTML Antlaşma ya ekli İkincillik ve Ölçülülük İlkelerinin Uygulanması Hakkında Protokol için bkz. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuri- Serv.do?uri=OJ:C:2007:306:0150:0152:EN:PDF Antlaşmaya ekli Avrupa Birliği nde Ulusal Parlamentoların Rolü Hakkında Protokol için bkz. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2007:306:0148:0150:en:pdf.f 5 Komisyonların kuruluş tarihleri, isimleri ve üye sayıları için bkz. Committees on European Affairs of EU National Parliaments, COSAC Resmi İnternet Sayfası, http://www.cosac.eu/national-parliament-european-c/committees%20on%20european%20affairs%20of%20eu%20national%20parliaments (E.T.2/7/2012).

84 YASAMA DERG S 20 görev ve yetkileri, üyelik sonrasında değişime uğramaktadır. Üyelik öncesinde bu komisyonların temel görevi, üyeliğe yönelik ön çalışmaların koordinasyonu ve müktesebat uyumunun sağlanması iken; üyelik sonrasında hükümetin AB Bakanlar Konseyi ndeki pozisyonu üzerine odaklanılmakta ve dolayısıyla komisyonların yasama yetkileri yerine hükümet üzerindeki denetim yetkileri artmaktadır. Bununla birlikte, üyelik öncesinde de komisyonların, hükümetlerin yürüttüğü müzakereleri izleyebildiği görülmektedir. Parlamentolarda görevli ihtisas komisyonları ise bu sürece kendi ihtisas alanları doğrultusunda katılabilmektedir. İhtisas komisyonları, üyelik öncesinde mevzuatın AB müktesebatı ile uyumu yönünde görev icra ederken, üyelik sonrasında AB tasarruflarının iç hukuka aktarılması yönünde çalışmaktadırlar. Ulusal parlamentolarda AB sürecinden kaynaklanan bu yapısal dönüşüm ve değişiklikler çerçevesinde TBMM de de ABK kurulmuştur. 1. Komisyonun Kuruluş Süreci TBMM de AB konularına ilişkin bir komisyonun kurulması çalışmaları 21. Yasama Dönemi nde başlamış ve Başkanlık Divanı tarafından 2 Mayıs 2001 tarihli ve 76 sayılı Kararla TBMM bünyesinde AB konularına ilişkin bir Komisyonun kurulmasına yönelik çalışmanın başlatılmasına karar verilmiştir. Bu amaç çerçevesinde, Avrupa Birliği ile İlişkiler Komisyonu Kanunu Teklifi, Adalet ve Kalkınma Partisi Grup Başkanvekilleri Ankara Milletvekili Salih KAPUSUZ, Ordu Milletvekili Eyüp FATSA ile Bursa Milletvekili Faruk ÇELİK ve 26 milletvekilinin imzasıyla 22. Yasama Dönemi nde TBMM Başkanlığına sunulmuştur. 6 Teklifin genel gerekçesinde; 10-11 Aralık 1999 tarihinde, Helsinki de ger- 6 (2/102) esas numaralı söz konusu Teklif için bkz. http://www2.tbmm.gov.tr/d22/2/2-0102.pdf, (E.T.3/12/2011).

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 85 çekleştirilen Avrupa Konseyi Zirve Toplantısı nda Türkiye ye resmî olarak aday ülke statüsü tanınması ve 12-13 Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleştirilen Kopenhag Zirvesi nde Türkiye nin Kopenhag siyasî kriterlerini yerine getirdiğine kanaat getirildiği takdirde, gecikmesiz olarak üyelik müzakerelerinin başlatılacağının taahhüt edilmesiyle birlikte, TBMM de çok yoğun bir yasama faaliyetini gerektiren uyum çalışmalarının başlayacağı ifade edilmiştir. Ayrıca diğer üye ve aday ülke örnekleri ile paralel bir uygulama ve parlamentonun AB ye katılım konusuna verdiği önemin bir göstergesi olarak yeni bir komisyonun kurumsal yapıya eklenmesinin gereği vurgulanmıştır. Gerekçede ayrıca siyasî, ekonomik, sosyal ve kurumsal içeriği ile çok yoğun bir uyum çalışması ve yasama faaliyeti öngören AB Müktesebatının Üstlenilmesine Yönelik Türkiye Ulusal Programının 7 (Ulusal Program) da bu haliyle bu kurumsal değişikliğe gidilmesinin önemini artırdığı belirtilmiştir. Böylece kurulacak olan komisyonun, AB üyelik sürecinde artan mevzuat uyumu çalışmaları konusunda parlamentoya düşen iş yükünün üstesinden gelinmesinde önemli bir rol üstlenmesi, teklif sahiplerince hedeflenmiştir. Teklif TBMM Başkanlığınca; esas komisyon olarak Anayasa, tali komisyon olarak Dışişleri Komisyonuna havale edilmiştir. Dışişleri Komisyonu Teklifi görüşmemiş; Anayasa Komisyonu ise Teklifi görüşerek 3/4/2003 tarihli raporunu Genel Kurul a sunmuştur. Aşağıda Komisyona atfedilen rol, Teklif metni ile komisyonda ve Genel Kurul da gerçekleştirilen müzakereler çerçevesinde değerlendirilecektir. A. Teklifin İlk Halinde Komisyona Atfedilen Rol Komisyonun rolü; yasama, denetim ve gözetim, dış ilişkiler ve diğer rolleri başlıkları altında incelenebilir. 7 Söz konusu Ulusal Program, 19 Mart 2001 tarihinde Bakanlar Kurulunca kabul edilerek 24 Mart 2001 tarihli ve 24352 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan ulusal programdır.

86 YASAMA DERG S 20 a. Yasama Rolü Teklif metnine göre, Komisyonun TBMM ye sunulan Ulusal Program kapsamındaki kanun önerilerinin 8 AB müktesebatına uygunluğu konusunda görüş bildirmek üzere kurulması öngörülmüştü. Teklifin Komisyonun çalışma usul ve esasları başlıklı 5. maddesine göre, bu tür kanun önerileri Başkanlık tarafından tali olarak komisyona havale edilecekti. Dolayısıyla teklifin ilk halinde de komisyonun yasama rolü tali komisyon olmakla sınırlanmıştı. b. Denetim ve Gözetim Rolü Komisyon, AB katılım sürecine ilişkin gelişmeleri takip ederek konuyu müzakere edecek ve TBMM yi konu hakkında bilgilendirecekti. Komisyonun bu kapsamdaki görevleri, katılım sürecinde rol üstlenmiş olan tüm kurum ve kuruluşların faaliyetlerini izlemek, hükümet adına katılım müzakereleri sürecine katılanları dinleyerek raporlarını görüşmek, katılım sürecine ve komisyonun faaliyetlerine ilişkin değerlendirme raporu hazırlamak olarak belirlenmişti. Komisyon, ayrıca AB katılım süreci ve müzakereler konusunda bakanları ve diğer hükümet temsilcilerini çağırmaya ve bunlardan bilgi almaya yetkili kılınmıştı. Bu şekilde Komisyonun AB katılım sürecinde aktif bir rol alarak hükümet ve TBMM arasında bir köprü vazifesi görmesi ve hükümetin bu süreçteki faaliyetlerini izlemesi ve denetlemesi hedeflenmiştir. c. Dış İlişkiler Rolü AB deki gelişmeler çerçevesinde gerektiğinde yurt dışında incelemelerde bulunulması, AB kurumları ile diğer aday ülke parlamentoları ve AB komisyonlarıyla ilişkilerin yürütülmesi bu başlık altında değerlendirilebilecek görevler arasındaydı. 8 Bu çalışma kapsamında, istisnai kullanımlar dışında kanun tasarı ve teklifleri ile kanun hükmünde kararnameleri kapsamak üzere, kanun önerisi tabiri kullanılacaktır.

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 87 d. Diğer Rolleri Komisyon ayrıca AB katılım sürecinde TBMM ye gerekli bilgi ve dokümanları sağlamak ve AB ye katılım konusunda kamuoyu oluşturmak için her türlü faaliyette bulunmakla görevli kılınmıştı. B. Teklifin Anayasa Komisyonu Görüşmeleri 9 Teklifin Anayasa Komisyonu ndaki görüşmelerinde bazı üyeler tarafından öncelikle Dışişleri Komisyonu ve Türkiye-AB Karma Parlamento Komisyonu (KPK) mevcutken böyle bir komisyona ihtiyaç olup olmadığı sorgulanmıştır. Bazı üyeler tarafından ise bu üç komisyonun fonksiyonlarının farklı olduğu, yeni kurulacak komisyonun görev ve yetkilerinin komisyonlar arası görev ve yetki karmaşası yaratmayacak şekilde belirlenmesi gerektiği ve bu tür yapılara sahip olan AB üyesi ülkelerle paralelliğin sağlanması açısından böyle bir yapıya ihtiyaç olduğu belirtilmiştir. Yine görüşmelerde TBMM çatısı altında böyle bir komisyon teşkilinin, AB müktesebatına uyum çalışmalarının hızlandırılması açısından önemli olduğu ifade edilmekle birlikte yasama-yürütme arasındaki işbirliği ve işbölümüne de özen gösterilerek belirsiz yetki ve görev tanımlaması yapılmaması gereği üzerinde durulmuştur. Ayrıca komisyonun aşırı yetkili kılınmasının diğer komisyonları işlevsizleştireceği yönündeki kaygılar vurgulanmıştır. Komisyonda bu kaygılar, Komisyon Başkanı Burhan KUZU tarafından aşağıdaki şekilde dile getirilmiştir: bilindiği gibi 16 komisyon var şu anda, bizim İçtüzüğümüz gereği. Bu komisyonların her birinin ayrı ayrı fonksiyonları var. Biz, şayet, komisyonu kurarken dikkat etmezsek.diğer komisyonlar fonksiyonsuz kalabilir; yani her şey [in] Avrupa Birliği bağlamında görülüp, bu komisyona gönderilmesi 9 Anayasa Komisyonu Görüşme Tutanakları, D. 22, YY. 1, 3/4/2003; Anayasa Komisyonu Raporu (Sıra Sayısı:111), D. 22, YY.1, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss111m.htm (E.T.3/12/2011).

88 YASAMA DERG S 20 ve diğer komisyonların da, sanki bu komisyonun alt birimi gibi çalışması endişesini taşıyorum. Söz konusu kaygıların 10 bir neticesi Teklifin 1 inci (ve ilgili olarak 3/a) maddesinde yapılan değişiklikte açığa çıkmaktadır. Değişiklikle komisyonun yasama görevinin sınırları çizilmiş ve komisyonun istem üzerine ihtisas komisyonlarına görüş sunması vurgulanmıştır. Böylece Komisyonun AB müktesebatına uyum konusunda görüş sunabilmesi, TBMM Başkanlığı ya da ihtisas komisyonlarının talebine bağlı kılınmıştır. 11 Görüşmeler sırasında Komisyon Başkanı Burhan KUZU nun da ifade ettiği gibi Komisyonun, esas ve tali komisyon olarak değil kendine özgü bir komisyon, görüş bildiren bir komisyon olarak teşekkül ettirilmesi planlanmıştı. Komisyona farklı bir pozisyon tanımlama yönündeki eğilim, aslında AB müktesebatına uyumun incelenmesi, diğer komisyonlara da verilen bir görev olarak değerlendirildiğinden, komisyonun diğer komisyonların görev alanına tecavüzünün engellenmesi amacından kaynaklanmaktaydı. Komisyon raporunda da bu amaç, Bu şekilde diğer ihtisas komisyonlarının görev alanlarına girilmesinin önleneceği, tüm komisyonların bu uygunluğu göz önünde tutması gerektiği ve böylece Komisyonun istem üzerine vereceği görüşe ağırlık kazandırılacağı ifadesiyle ortaya konulmuştur. Diğer yandan Başkan KUZU, kurulan komisyona tali komisyondan daha güçlü bir pozisyon verilmesi gereğine işaret ederek, parlamento uygulamasında tali komisyonların raporlarının göz önünde bulundurulmadığı gerekçe- 10 Komisyona verilen görev ve yetkilerin aşırılığı konusu, Komisyon görüşmeleri sırasında üyelerden İzmir Milletvekili Yılmaz KAYA tarafından, Komisyona Teklifle verilen denetim ve gözetim yetkilerine atıfla, komisyonun başkanı olunsa hükümet kurulabileceği yönündeki ifadelerle eleştirilmiştir (Bkz. Anayasa Komisyonu Görüşme Tutanakları, D. 22, YY. 1, 3/4/2003). 11 Her ne kadar TBMM İçtüzüğü nün 34 üncü maddesinin ikinci fıkrası bir komisyona başka bir komisyondan görüş isteme yetkisi vermiş olsa dahi görüşü istenen komisyon, istemediği takdirde görüş bildirmeme yetkisine sahiptir (m.34/5). Burada ise ABK ye doğrudan bir yükümlülük yüklenmektedir.

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 89 siyle, kuruluş kanununda tali komisyon sıfatının açık olarak belirtilmemesi gereğini vurgulamış ve Teklifte bu yönde de değişiklik yapılmıştır. Bununla birlikte, söz konusu değişiklik yapılmasa da ABK, TBMM Başkanının havalesi ile diğer komisyonlara görüş bildiren bir tali komisyon olarak görev icra edecekti. Ancak Teklifin 1 inci ve 3/a maddelerinde yapılan değişiklikle iki husus vurgulanmıştır: Bunlardan ilki, Başkanlığın AB müktesebatına uyum ile ilgili her türlü kanun önerisini Komisyona havale etmek zorunda olmamasıdır. Bu husus, Teklifin ilk halinde Komisyonun Çalışma Usul ve Esasları başlıklı 5 inci maddesinde yapılan değişiklikle de vurgulanmaktadır. Teklifin ilk halinde yer alan, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan ve Başkanlıkça Ulusal Program kapsamında değerlendirilen kanun tasarı ve teklifleri ile kanun hükmünde kararnameler, Başkanlık tarafından tali olarak Avrupa Birliği ile İlişkiler Komisyonuna havale edilir. ifadesi verilen önergenin kabulü ile kaldırılmıştır. Değişikliğin ikinci yönü ise diğer komisyonların da kanun önerileri konusunda Komisyondan görüş isteyebilmesi, böylece komisyonun ihtisas komisyonlarının bir alt komisyonu gibi kurgulanmasıdır. Ancak burada ifade etmek gerekir ki talepte bulunabilecek komisyonlar açısından esas veya tali komisyon olma gibi bir ayrım yapılmamaktadır. Dolayısıyla ABK, talepte bulunan tali komisyona dahi mevzuata uyum konusunda görüş sunma durumu ile karşı karşıya kalmış durumdadır. Komisyonun yasama rolü konusunda Anayasa Komisyonu nda yapılan önemli bir değişiklik de, tasarılar ve kanun hükmünde kararnamelere, parlamentoya sunulurken AB müktesebatına uygunluk incelemesi içeren görüşün eklenmesi zorunluluğunun kaldırılmasıdır. Bu değişiklikle kabul edilen ABK Kanunu neticesinde, hazırlanan kanun önerilerinin büyük çoğunluğunda, yalnızca AB uyum ifadesi gerekçe olarak belirtilmiş ve bu durum, doğrudan müktesebat uyumu öngörmeyen birçok kanun önerisinin ABK ye havale edilmesine yol açmıştır. Kurulacak komisyonun yasamada işgal edeceği alana yoğun bir şekilde

90 YASAMA DERG S 20 odaklanıldığının göstergesi olan bir diğer değişiklik ise komisyonun ismi ile ilgilidir. Komisyon ismi Teklifte, Avrupa Birliği ile İlişkiler Komisyonu olarak düzenlenmişken, bu tür komisyonların AB üyesi ülke parlamentolarındaki genel isimlendirmesinin Avrupa Birliği Entegrasyon Komisyonu olduğu gerekçesi ile Avrupa Birliği Uyum Komisyonu olarak değiştirilmiştir. Bu değişiklik, Komisyonun yasama dışındaki bazı görev ve yetkilerinin göz ardı edildiğini gösterse de, gerekçede ayrıca Kanunun içeriği göz önünde bulundurulduğunda bu ismin daha uygun olduğu belirtilmiştir. 12 Komisyonun Teklif metninde de yer aldığı şekilde Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinden (ABGS), 13 kendisine havale edilen işler ile ilgili olarak AB mevzuatına uygunluk görüşü isteyebilme yetkisi korunmuştur. Ancak bu açık hüküm olmasaydı da, 4 üncü maddede düzenlenen kurum ve kuruluşlardan bilgi isteme yetkisi çerçevesinde Komisyon bu yönde bir talepte bulunabilecekti. Bu düzenlemenin gerekçesinde, Aynı alanda çalışan kuruluşlar arasında işbirliği, çalışmalarda kolaylık, sürat ve bütünlük sağlayacaktır. ifadesi kullanılmıştır. Bu şekilde, Komisyon ve ABGS arasında açıkça organik bir bağ oluşturulmaya çalışıldığı görülmektedir. Komisyonun denetim ve gözetim rolü kapsamındaki görev ve yetkileri be- 12 Komisyon görüşmeleri sırasında, ABGS temsilcisi tarafından da, AB İle İlişkiler Komisyonu ifadesinin daha çok icrayı çağrıştıran bir isim olduğu ve diğer bütün aday ülkelerde de bu komisyonlar için entegrasyon, uyum gibi ifadelerin kullanıldığı ifade edilmiştir. Ancak bu tam anlamıyla doğru bir saptama olarak görünmemektedir. Nitekim, bu komisyonların Güney Kıbrıs Rum Kesimi nde Dış İşleri ve Avrupa İşleri Komisyonu ; Estonya, Litvanya ve Slovenya da Avrupa İşleri Komisyonu adı altında çalıştıkları anlaşılmaktadır. European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD) internet sitesi, Role of Parliament in the EU Accession Negotiation Process, ECPRD nin 1/11/2010 tarihli ve 1542 numaralı sorusuna ilgili ülke cevapları, http://www.ecprd.org, (Sınırlı Erişim), (E.T.15/06/2012). 13 ABGS, 3/6/2011 tarihli ve 634 sayılı Avrupa Birliği Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile kapatılmış ve Türkiye nin AB üyeliğine hazırlanmasına yönelik yapılacak çalışmaların yönlendirilmesi, izlenmesi ve koordinasyonu ile üyelik sonrası çalışmaların koordinasyonunu yürütmek üzere Avrupa Birliği Bakanlığı kurulmuştur.

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 91 lirlenirken özellikle yasama-yürütme arasındaki işbölümü ve işbirliği alanlarına özen gösterilmesi ve belirsiz yetki ve görev tanımlaması yapılmaması gerektiği komisyon üyelerince dile getirilmiş ve TBMM nin genel denetim yetkisi çerçevesinde değerlendirilebilecek tüm yetkiler ya metinden çıkarılmış ya da ifade olarak yumuşatılmıştır. Bu çerçevede; a) Teklif metninde AB ile ilgili faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların, AB katılım sürecindeki faaliyetlerini izlemek şeklinde belirlenen görev genelleştirilerek Türkiye nin Avrupa Birliğine katılım sürecine ilişkin gelişmeleri izlemek ve müzakere etmek şeklinde değiştirilmiştir. b) Katılım müzakereleri sürecine hükümet adına katılanları dinlemek ve bu konudaki raporlarını görüşmek şeklindeki doğrudan hükümetin katılım sürecindeki faaliyetlerinin denetimine ilişkin görev ile Katılım sürecine ilişkin olarak Türk hükümeti ve AB kurumlarınca hazırlanan raporların görüşülmesi yönündeki görevler de Teklif metninden çıkarılmıştır. Komisyonun bu görevleri yerine getirebilmesi için tanınmış olan bakanların ve diğer hükümet temsilcilerinin komisyona çağırılıp bilgi alınması yetkisi de Teklif metninden çıkarılmıştır. Değişiklik gerekçesi olarak yasama-yürütme dengesinin korunması ve bilgi almanın TBMM nin bilgi edinme yollarıyla mümkün olması gösterilmiştir. Esas olarak Komisyon 4 üncü madde kapsamında, bakanları ve hükümet temsilcilerini çağırıp bilgi alabilme yetkisini haiz olmakla birlikte, ilgili maddelerde anılan denetim görev ve yetkisinin açık olarak ifade edilmesi, Komisyonu AB konularında parlamento adına denetim yapabilir bir pozisyona getirerek son derece güçlendirecekti. Diğer görevler kapsamında değerlendirilebilecek olan AB ye katılım konusunda kamuoyu oluşturacak her türlü faaliyette bulunma 14 görevi, kamuoyu yaratma görevinin yürütmeye ait olduğu, bir yasama komisyonuna bu 14 Aday ülkelerde kamuoyu oluşturma konusu genel olarak hükümetler tarafından üstlenilen bir alandır. Parlamentolar ise bu süreci konferanslar ve sempozyumlar gibi özel faaliyetlerle destekleyebilmektedir.

92 YASAMA DERG S 20 görevin yüklenmesinin doğru olmayabileceği ve içeriğinin belirsiz olduğu yönündeki görüşler çerçevesinde değerlendirilmiş ve AB ye katılım konusunda kamuyu bilgilendirici etkinlikler yapmak şeklinde değiştirilmiştir. Komisyon görüşmelerinde ayrıca ABK üyelerinin seçimine ilişkin getirilmiş olan yabancı dil şartı ile Türkiye-AB KPK üyeliklerine dair de değişiklikler yapılmış olup söz konusu değişikliklere ilgili başlıklar altında değinilecektir. Sonuç olarak, Anayasa Komisyonu ndaki görüşmeler, büyük oranda Teklif metninde çok yetkili kılınmış olarak görülen yeni komisyonun yetkilerinin kısılması amacı çerçevesinde gerçekleştirilmiş ve bu yaklaşım yapılan değişikliklerin temelini oluşturmuştur. Komisyon üyeleri bir taraftan AB sürecinin önemi ve komisyonun kurulması gerektiğine vurgu yaparken diğer yandan diğer ihtisas komisyonlarının yeni komisyon karşısındaki konumlarını netleştirmeye çalışmışlardır. Yeni komisyonun tali komisyonun üstünde bir konumda yer alması gerektiği ifade edilmekle birlikte mevcut parlamento uygulamasında konumu tali komisyon olarak şekillenmiştir. Nitekim kanundaki hükümler de Komisyonun konumunu bu şekilde ortaya koymaktadır. C. Genel Kurul Görüşmeleri 15 Teklifin Genel Kurul daki görüşmeleri sırasında grupları ve şahısları adına söz alan bütün milletvekilleri, AB sürecinin önemini vurgulamışlar, bu süreçte ülkemizin önünde olan bazı engellerden söz etmişler ve gelinen noktada TBMM de özel bir komisyonun kurulmasının faydalı olacağını değerlendirmişlerdir. 15 TBMM Genel Kurul Tutanağı, D. 22, YY.1, B. 66, 15/4/2003, Öncelikle Komisyonun görev alanının özelliği nedeniyle, Komisyonun Başkanlık Divanının oluşumunda, siyasî parti gruplarının yüzde oranları dik- http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?p4- =9245&P5=B&PAGE1=1&PAGE2=32, (E.T.10/4/2011).

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 93 kate alınarak dağılım yapılabilmesi için 2 nci maddenin son fıkrasında yapılan değişiklikle, 1 olan başkanvekili sayısı 2 ye çıkarılmıştır. Komisyondaki görüşmeler sırasında, İstenildiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan kanun tasarı ve teklifleri ile kanun hükmünde kararnamelerin Avrupa Birliği Mevzuatına uygunluğunu inceleyerek İhtisas Komisyonlarına görüş sunmak ifadesi, Komisyonun görevleri arasında sayılmıştı. Yine Komisyonda, bu bendin mevcut haliyle TBMM Başkanlığının da Komisyondan talepte bulunmasını sağlayacağı ortaya konulmuştu. Ancak Genel Kurul da Başkanlığın da gerek gördüğünde bu Komisyondan görüş isteyebilmesinin açığa kavuşturulması gerekçesi ile bu ifadenin başına Başkanlığın talebi üzerine ya da ibaresi eklenmiştir. Esasen TBMM yasama komisyonlarının ilgili kanun önerisini görüşmesi Başkanlığın havalesine bağlıdır. Diğer bir deyişle, bu ifade eklenmeseydi de Başkanlık, Komisyondan görüş talebinde bulunabilecekti. Bu ifade olsa olsa konu ile ilgili muhtemel tereddütleri ortadan kaldırmak amacına matuftur. Genel Kurul görüşmelerinde Komisyonun yasama görevine ilişkin başkaca bir değişiklik yapılmayarak komisyonun kabul ettiği değişiklikler benimsenmiştir. KPK Türk grubu ile ABK üyeleri arasında bağ kurulması için yapılan düzenleme, ileride 6. başlık altında ele alınacaktır. Komisyonun gözetim ve denetim rolü, dış ilişkiler rolü ile diğer görevleri açısından Genel Kurul da herhangi bir değişiklik yapılmaksızın Anayasa Komisyonu nda kabul edilen yapı korunmuştur. 15/4/2003 tarihli ve 4847 sayılı bu Kanun, Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak 19/4/2003 tarihli ve 25084 numaralı Resmi Gazete de yayımlanmış ve yürürlüğe girmiştir. Buraya kadar Komisyonun kurulması sürecinde Teklif metni ile esas komisyon ve Genel Kurul görüşmeleri sırasında komisyonun görev ve yetkilerine dair yaklaşım ve bunun yansıması olan değişiklikler ile gerekçeleri ele alındı. Bu noktaların ele alınması, komisyonun kurulduğu tarihten bu yana gö-

94 rev ve yetkileri çerçevesinde gerçekleştirdiği faaliyetlerin değerlendirilebilmesi açısından önemlidir. Aşağıda komisyonun yapısı ve faaliyetleri ayrıntılı olarak ele alınacaktır. 2. Komisyonun Yapısı A. Komisyonun Kanunla Kurulması TBMM İçtüzüğünün (TBMMİ) komisyonların sayıldığı 20 nci maddesinde ABK ye yer verilmemiş olup, ABK kanunla kurulmuş bir komisyondur. Kanunla kurulmasının komisyonu güçlendirici bir etkiye sahip olduğu söylenebilir. Bununla birlikte 4847 sayılı Kuruluş Kanunu nun 6 ncı maddesinde de belirtildiği gibi, Kanunda açıklık olmayan hallerde, TBMM İçtüzüğü hükümleri uygulama alanı bulacaktır. B. Komisyon Üyeliği ve Dağılımı Komisyonun üye sayısı, Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul tarafından belirlenir. Diğer komisyonlarda İçtüzük uyarınca, siyasî parti gruplarının toplam üye sayısı içindeki yüzde oranlarına göre üyelerin dağılımı yapılmaktadır (TBMMİ, m. 11). ABK de ise, siyasi parti grupları ile bağımsızlar Meclisteki sayılarının -boş üyelikler hariç- üye tamsayısına nispet edilmesi ile bulunacak yüzde oranına uygun olarak temsil edilirler (ABK Kanunu, m. 2). Başka bir deyişle diğer komisyonlarda siyasi parti gruplarının temsili, ABK de ise siyasi parti grupları ile bağımsızların temsili söz konusudur. Parlamentoda, teamül olarak, grup kuramamış olan siyasi partiler de bağımsız kategorisinde değerlendirilmekte ve bağımsızların temsillerinin olduğu komisyonlarda 16 bunların da temsilleri sağlanmaktadır. Yine, diğer komisyon- 16 Plan ve Bütçe Komisyonu, İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu, Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu.

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 95 larda, siyasi parti grubunun parti grupları toplam sayısı içerisindeki yüzde oranlarına göre; ABK de ise ilgili siyasi parti grubu, siyasi parti ya da bağımsızların boş üyelikler hariç tutularak üye tamsayısına nispet edilmesiyle ulaşılacak orana göre temsil gerçekleştirilmektedir. Komisyon üyelerinin dağılımı TBMM Başkanlığı tarafından tespit edilir. Siyasi parti grupları, siyasi partiler ve bağımsızlar tespit edilen üyelikler için adayları belirlenen süre içerisinde Başkanlığa bildirirler. Aday isimlerini gösterir listelerin Genel Kurul tarafından işaret oyuyla oylanması suretiyle seçim tamamlanmış olur. (TBMMİ, m. 21/3). ABK üyelerinin yasama dönemlerine göre dağılımı izleyen sayfada gösterilmektedir:

96 YASAMA DERG S 20 Tablo 1. ABK Üye Sayıları Dağılımı ABK Kanunu nun 2 nci maddesinin üçüncü fıkrasında, üyelikler için, bir yasama döneminde iki seçim yapılması öngörülmüş ve ilk seçilenlerin görev süresi iki, ikinci devre için seçilenlerin görev süresi ise üç yasama yılı olarak İçtüzük teki ilgili hükümle paralel olarak- belirlenmişti. 9/10/2007 tarihli ve 902 numaralı TBMM İçtüzüğünde Değişiklik Yapılmasına Dair Karar ile İçtüzük ün komisyonlara ilişkin 20 nci maddesinde değişiklik yapılarak komisyonlara ilk seçilen üyelerin görev süresinin iki, ikinci devre için seçilen üyelerin görev süresinin ise üç yıl olması öngörülmüş ve yasama yılı yerine 17 ABK nin 18 üyeden oluşması ve üyeliklerin siyasî parti gruplarına dağılımının tablodaki gibi olması, Danışma Kurulu tarafından önerilmiş ve Genel Kurul tarafından kabul edilmiştir (TBMM Genel Kurul Tutanağı, D. 22, YY.1, B. 83, 22/5/2003). 18 İkinci devre için yapılan seçimlerde de komisyon üye sayısı ve komisyon üyeliklerinin siyasi parti grupları ile bağımsızlar arasındaki dağılımı değişmemiştir (TBMM Genel Kurul Tutanağı, D. 22, YY.3, B. 7, 19/10/2004). 19 Bağımsızlara düşen bu üyelik, her iki devrede de Demokratik Sol Parti den (DSP) bir üye tarafından kullanılmıştır. 20 İkinci devre için yapılan seçimlerde de komisyon üye sayısı ve komisyon üyeliklerinin siyasi parti grupları ile bağımsızlar arasındaki dağılımı değişmemiştir. (TBMM Genel Kurul Tutanağı, D. 23, YY.3, B.7, 16/10/2008).

TBMM AB UYUM KOM SYONU ÜZER NE 97 takvim yılı esası getirilmiştir. İçtüzükte yapılan bu değişikliğe rağmen 4847 sayılı Kanun da herhangi bir değişikliğe gidilmeksizin söz konusu seçimler için yasama yılı esası korunmuştur. Bu nedenle 23. Yasama Dönemi nde Komisyon un diğer komisyonlardan yaklaşık 1 yıl önce seçimlerini yenilemesi gereği ortaya çıkmıştır. Böylece, 16/10/2008 tarihinde Komisyonun üye ve başkanlık divanı seçimi yenilenmiştir. 21 İçtüzük ve 4847 sayılı Kanun arasındaki bu uyumsuzluk 1/12/2011 tarihli ve 6253 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı Kanunu nun 41. maddesiyle yapılan değişiklik sonucu giderilmiştir. Bu değişiklikle, ilk seçilen komisyon üyelerinin görev süresi iki yıl olacak ve ikinci devre için seçilenlerin görev süresi ise o yasama döneminin sonuna kadar devam edecektir. C. Komisyon Başkanlık Divanı Komisyon, siyasi parti gruplarının yüzde oranlarına göre bir başkan, iki başkanvekili, bir sözcü ve bir kâtip seçer. Bu seçim, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla toplanan Komisyonun, toplantıya katılanlarının salt çoğunluğunun gizli oyuyla yapılır. (ABK Kanunu, m. 2). Komisyonun kurulduğu tarihten bugüne başkanlık divanındaki görevlerin partilere dağılımı aşağıda sunulmaktadır. 22. Yasama Dönemi nde iki partinin çoğunluğa sahip olması nedeniyle başkanlık divanındaki beş görev; 3, 2 olarak dağılmıştır. Sonraki iki yasama döneminde MHP nin de belli bir çoğunluğa sahip olması nedeniyle görevler; 3, 1 ve 1 olarak düzenlenmiştir. 21 TBMM Genel Kurul Tutanağı, 16.10.2008.

98 YASAMA DERG S 20 Tablo 2. ABK Başkanlık Divanı Görev Dağılımı D. Komisyon Üyelerinin Nitelikleri Komisyonun görev ve yetkileri gözetilerek, Kanun da Komisyon üyelerinin bazı niteliklere sahip olmaları gerektiği hükme bağlanmıştır. Komisyon Kanunu Teklifi nin yabancı dil başlıklı 6 ncı maddesinde, komisyon üyelerinin İngilizce veya Fransızca yı anlama, konuşma ve yazma düzeyinde iyi bilmeleri ve Komisyona aday olacak üyelerin bu dillerden birini iyi bildiklerini kanıtlayıcı bilgi ve belgeleri ilgili siyasi parti grubuna vermeleri gerektiği, siyasi parti gruplarının bu belgeler üzerinde inceleme yaptıktan sonra bildirdikleri adaylar üzerinde ayrıca TBMM Başkanlığınca da inceleme ve tespit yapılması gerektiği öngörülmüştü. Komisyondaki görüşmeler sırasında, dil uzmanı arar mahiyette ve bu açıdan kırıcı olduğu, gruplara da takdir hakkı verilmesi gerektiği görüşüyle 6 ncı madde Teklif metninden çıkartılmış ve Komisyonun Kuruluşu başlıklı 2 nci maddeye, Komisyon üyeleri belirlenirken İngilizce veya Fransızcayı anlama, konuşma ve yazma düzeylerinde iyi bilen, AB hukuku alanında uzman milletvekillerine öncelik tanınacağı yönünde tavsiye niteliğinde hüküm ihtiva eden bir fıkra eklenmiştir. Genel Kurul görüşmelerinde de bu düzenleme aynen kabul edilmiştir. Değişikliğin gerekçesinde AB hukukunda uzman milletvekillerinden istifade edilmesi amacıyla bu değişikliğin yapıldığı ve uzmanlığın dil şartı kadar önemli olduğu ifade edilmiştir. AB hukuku alanında uzman ifadesinden net olarak ne anlaşılması gerek-