GELECEĞİN GÜVENSİZ İNŞASI VE SOSYAL GÜVEN(SİZ)LİK REFORMU Ayşe DERİCİOĞULLARI Cem ERGUN
Giriş Bu çalışmada, öncelikle sosyal devlet kavramı ve sosyal devletin temel sorumluluk alanlarından olan sosyal güvenlik kavramı ele alınacaktır. Ardından sosyal güvenlik sisteminde özellikle 1990 lardan itibaren ortaya çıkan sorunlar, ülkemizde yapılan sosyal yardım ve sosyal hizmet uygulamaları incelenip, bunların ışığında Türkiye de Sosyal Hizmetler ve Yardımlar Hakkında Kanun Tasarısı ve 5510 sayılı Yasa ile birlikte değişime uğrayan sosyal güvenlik sisteminin parametreleri ve olası etkileri çözümlenecektir. Türk hukuk sisteminde yerleşik olan sosyal devlet teriminin karşılığı olarak Fransızcada esirgeyen devlet, İngilizcede refah devleti, Almancada ise bizde olduğu gibi sosyal devlet terimleri kullanılmaktadır. Bu terimlerin hepsi, devletin en genel anlamda sosyal ve ekonomik güvencesizliklere, yoksulluk sorununa ve daha özel olarak da çalışma yaşamına, sosyal politika ve sosyal hukuk araçlarını kullanarak müdahale etmesi, sosyal adaleti sağlamak için yoksullar ve çalışanlar lehine olumlu edimlerde bulunması anlamına gelmektedir. Sosyal devletin temel amaçları, yaşama güvenliği (sosyal güvenlik), tam istihdam ve çalışma gücünün korunması dır. Sosyal devlet, bir sosyal grup veya tabakanın kültürel ve ekonomik baskısını ve mağduriyetini reddeden, onunla mücadele eden ve kaldırmaya çalışan devlettir. Sosyal devleti, bir ülke halkının her alandaki yaşam düzeyini iyileştirmek için devlet tarafından alınması yararlı ve gerekli önlemlerin bütünü belirler. Sosyal devlet, bir yandan kaynakların ve zenginliklerin daha adil bir dağılımını sağlamaya çalışırken, öte yandan çalışan kitlelerin güvenliğini gerçekleştirme çabası taşımaktadır. Kısaca sosyal devlet sosyal koruma kurumlarının tümünü içermektedir. 1 Sosyal devletin özellikleri genel olarak şu şekilde sıralanabilir: Sosyal devlet, bir toplumdaki güçsüzlerin ezilmesini önlemek, toplumda dengesizlikler yaratılmasını engellemek, ulusal gelirin adalete uygun bir biçimde dağıtılmasını sağlamakla görevlidir. Sosyal devlet, bireylere yalnız klasik özgürlükleri tanımakla yetinmeyip aynı zamanda, onların temel insani ihtiyaçlarını karşılayabilmesi için gerekli olan maddi koşulların hazırlanmasını da kendisine görev edinen devlettir. Sosyal devlet, toplumdaki eşitsizliklerin bilincine varan ve adaletsiz saydığı bu eşitsizlikleri kamu gücünü kullanarak mümkün olduğu ölçüde gidermeyi amaçlayan devlettir. 1 Şebnem Gökçeoğlu Balcı, Tutunamayanlar ve Hukuk, Dost Kitabevi Yayınları, Ankara, 2007, s:21 22. 1
Bu nedenle, sosyal devlet, yapacağı düzenleme ve müdahalelerle yasa önünde eşitlik ilkesini şans ve olanak eşitliği ilkesiyle tamamlayacaktır. Dolayısıyla, sosyal devlet eşitsizlikleri etkisiz kılmakla görevlidir. Kısaca sosyal devlet, insan onuruna yaraşır bir hayatın koşullarını gerçekleştirmek amacını izleyen bir hizmet, dağıtım ve paylaşım devletidir. Bu amaçla sosyal devlet; 1) Kişilere ve ailelere sahip oldukları mülkün kıymetine bakmaksızın minimum bir gelirin elde edilmesini sağlayacaktır. 2) Bireyleri ve aileleri ortaya çıktıklarında bireysel ve ailesel krizler yaratması mümkün olan bazı toplumsal beklenmedik olayları karşılayabilecek güce kavuşturmak amacıyla güvensizlik alanını daraltacaktır. 3) Bütün vatandaşlara mevki ve sınıf farkı gözetmeksizin, üzerinde anlaşılmış belli bir dizi toplumsal hizmetin mevcut en iyi standartlarda verilmesini sağlayacaktır. 2 Bir diğer ifade ile vatandaşlara hak olarak sunulan hizmetler sosyal devlete bir edimde bulunma, bir yapma borcu yükler. Bir sosyal hakkın kullanılabilir olması için devlet bir yapma borcu altına girmiştir, sosyal hak sahibine karşı bir edimde bulunma yükü altındadır. Örneğin, kişinin eğitim ve öğrenim görme hakkı karşısında, devletin yeterince okul açma, yeterince eğitim ve öğretim kadrosu yetiştirme ödevi vardır. Devlet bu ödevini yerine getirdiği zamandır ki, herkes ekonomik ve sosyal olanakları ne olursa olsun eğitim ve öğrenim görme hakkına sahip olabilecektir. Bunun gibi, tatil ve dinlenme hakkı devlete önemli bir takım alt yapı tesisleri kurma ödevi yüklediği gibi, çalışma hakkı, sağlığın korunması hakkı, insan onuruna yaraşır yaşama olanaklarına sahip olma hakkı, sağlık koşullarına uygun konutlarda barınma hakkı, mesleki eğitim hakkı, sosyal güvenlik hakkı gibi sosyal haklarla da devlete ödevler yüklenmekte, girişimlerde bulunma, kamu hizmetleri, alt yapı tesisleri kurma sorumluluğu getirilmektedir. 3 Sosyal Devletin Gelişim Süreci İkinci Dünya Savaşından sonra, Batı demokrasilerinde sosyal devlet ilkesi kabul edilmiş ve yapılan yeni anayasalarda sosyal haklara ayrıntılı, geniş yer verilmiştir. Çalışmanın konusu itibariyle sosyal güvenlikle ilişkili haklar şu şekilde ele alınabilir: Öncelikle herkesin beden ve ruh sağlığı içinde yaşama hakkı vardır. Devlet de tüm yurttaşların beden ve ruh sağlığı içinde ve insan onuruna yaraşır biçimde yaşamalarını sağlamakla yükümlü kılınmıştır. 2 M. Emin Ruhi, 1982 Anayasası Çerçevesinde Sosyal Devlet ve Özelleştirme, Nobel Yayın-Dağıtım, Ankara, 2003, s:43 44. 3 Ayferi Göze, Siyasal Düşünceler ve Yönetimler, Beta Basım Yayım, İstanbul, 2000, s:380 381. 2
Devlet, çocukları, anneyi, gençleri, yaşlıları, özürlüleri, çalışamayacak durumda olanları korumakla yükümlüdür. Herkesin sağlık koşullarına uygun meskenlerde barınma hakkı vardır. Devlet de kişilerin sağlık koşullarına uygun meskenlerde barınmalarını sağlayacaktır. Herkesin gelecek ve yoksulluk korkusundan kurtulma hakkı vardır. Devletin kişileri gelecek korkusundan kurtarma, bunun için de sosyal güvenliği sağlama görevi vardır. Devlet kişinin bugününü ve yarınını güven altına alacak, mesleki, fizyolojik ve sosyo-ekonomik riskten ötürü kazancı, sürekli ya da geçici olarak kesilen kimselerin geçim ihtiyaçlarını karşılayacak sistemler oluşturacaktır. Kısaca kişiyi gelecek ve yoksulluk korkusundan kurtaracaktır. İşte bu konularda hükümler getiren 1946 Fransız, 1947 İtalyan, 1949 Federal Alman anayasalarının paralelinde 1961 ve 1982 anayasalarımızda kişinin ruh ve beden sağlığının korunmasını ve insan onuruna yaraşır biçimde yaşamasını sağlayacak haklar tanınmış, kişileri gelecek korkusundan, yoksulluk korkusundan kurtaracak sosyal güvenlik konusunda da, sosyal devlete önemli görevler yüklenmiştir. Bir defa herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu kabul edildikten sonra, devlete bu güvenliği sağlayacak tedbirleri alma ve teşkilatı kurma görevi verilmiştir. İkinci olarak da, devletin sosyal güvenlik bakımından özel olarak korunması gerekenler için de gerekli önlemleri alma görevi kabul edilmiştir. 4 Sosyal devlet anlayışında devletin temel işlevi ya da bir başka ifadeyle olmazsa olmaz niteliği; mal ve hizmetlerin adil, eşitlikçi bir biçimde paylaşılmasını sağlamaktır. Yani, devletin temel özelliği sosyo-ekonomik yaşama müdahaledir. 5 Sosyal devlet, özellikle çalışan kesimler için refah ve güvence sağlayıcı işlevleri yerine getirmekte; böylece kapitalist sistemin çaresiz bıraktığı bireyi koruyucu önlemleri yaşama geçirmekte, bireyin karşılaştığı risk ve sorunlar devlet tarafından karşılanarak sistemin sürekliliği sağlanmaya çalışılmaktadır. 6 Sosyal refah devleti anlayışının en temel göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik anlayışı İkinci Dünya Savaşı nın ardından dünya genelinde hız kazanmış, Bismark ve Beveridge tarafından ortaya konan sosyal güvenlik sistemleri aracılığıyla sosyal güvenlik uygulamaları kurumsallaşmıştır. Fakat 1970 lerden sonra meydana gelen makroekonomik krizlerin etkisiyle yeni liberal politikaların artması sonucunda sosyal güvenlik sistemi hem gelişmiş ülkelerde hem de gelişmekte olan ülkelerde yönetilebilir olmaktan çıkmıştır. Bu amaçla sosyal güvenlikte tek katmanlı sistemlerden çok katmanlı sistemlere geçilmiş; aynı 4 Ayferi Göze, Liberal, Marxiste, Faşist, Nasyonal Sosyalist ve Sosyal Devlet, Beta Basım Yayım, İstanbul, 2005, s:150 152. 5 Gencay Şaylan, Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2003, s: 93 94 6 Şaylan, a.g.e., s:117. 3
zamanda Şili nin başını çektiği 7 ; sosyal güvenliğin özelleştirilmesine yönelik radikal uygulamalar faaliyete geçirilmeye çalışılmıştır. Sosyal güvenlik sistemlerindeki sorunları çözmek için ülkeler tarafından benimsenen yeni anlayışlar ve uygulamaya konan tedbirler şu şekilde sıralanabilir: Sistemin daha etkin ve ekonomik olarak düzenlenmesine önem verilmektedir. Toplumun en çok ihtiyaç duyan kesimlerine hizmet götürülmesi amaçlanmaktadır. Genelleştirilmiş ve sosyal güvenlik yardımları yerine, kişisel ihtiyaçlar ve farklılıklar dikkate alınmaktadır. Sosyal güvenlik sistemlerinin popülist uygulamaların dışında tutulmasına ve hükümetlerin sosyal güvenlik fonlarına müdahale etmemesine özen gösterilmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşlarının özerk ve bağımsız bir statüye kavuşturulmasına önem verilmektedir. Sanayileşmiş ülkelerde 1970 li ve 1980 li yıllarda işsizliğe karşı bir alternatif olarak uygulanan erken emeklilik politikaları, sistemin mali yükünü arttırmıştır. Ülkeler bu uygulamayı terk ederek emeklilik yaşını yükseltmekte, hak kazanma koşullarını zorlaştırmakta, sağlanan yardımları azaltmaktadırlar. Emeklilik yaşı birçok ülkede kadınlarda 60, erkeklerde 65 olmasına rağmen bir yandan kademeli olarak 67 ye yükseltilmesi (Danimarka gibi), diğer yandan kadınlar lehine olan 5 yıllık erken emeklilik imkânının ortadan kaldırılması (Hollanda, Fransa ve Almanya gibi) gündeme gelmiştir. Yaşlılık sigorta dalında giderek artan maliyetler ve işgücünün gelecekteki nitelik düzeyine ilişkin endişeler, bireyleri mümkün olduğu kadar işgücü piyasasında tutmaya yönelik politikalara ağırlık verilmesine neden olmuştur. Bir kısım ülkede (örneğin Fransa) ise, emekli aylığına hak kazanabilmek için gerekli olan minimum sigortalılık süresi artırılarak emeklilik yaşı doğrudan yükseltilmektedir. Sosyal güvenlik sistemlerinin reformu dâhilinde ortaya çıkan eğilimlerden biri, hükümetlerin bu alandaki yükümlülüklerini bireylere ve özel sektöre aktararak finansman krizini aşmaya çalışmalarıdır. Buna göre sosyal güvenlik, toplumda mümkün olduğunca daha çok kişiye minimum bir gelirin sağlanması ile yükümlü tutulmakta, bunun üzerinde bir imkân sağlanması özel programlarla/sigortalarla bireylere bırakılmaktadır. Kamu ve özel sektörün bir arada toplumun sosyal yönden korunmasını sağlamaları gerektiği düşünülmektedir. 7 Armağan Öztuksavul; Şili Mucizesi :Sosyal Güvenliğin Yok Edilişi, Mai ve Küreselleşme Karşıtı Çalışma Grubu, Temmuz 1999, http://www.antimai.org. 4
Yaşlılık ve hastalık sigorta kolları başta olmak üzere, hemen hemen tüm sigorta kollarında özel programlara ağırlık verilmekte ve bunlar teşvik edilmektedir. İşsizlik sigortası, aile yardımları ve malullük yardımları gibi gelir desteği sağlamaya yönelik pasif politikalar yerine, bireyleri işgücü piyasasında aktif olarak tutmayı amaçlayan politikalar izlenmektedir. Bu kapsamda, işsizlik ve malullük sigorta kollarında yardıma hak kazanma koşulları zorlaştırılmakta, yararlanma süresi kısaltılmakta ve istismarı önleyici tedbirler alınmaktadır. 8 İkinci Dünya Savaşı sonrasında hızlı bir büyümeyle beraber hızlı bir yoğunlaşma yaşanmıştır. Politik açıdan bu olguyu, gelişmiş kapitalist ülkelerin büyük korporasyonlarının tekelci denetimlerini artırmaları biçiminde tanımlamak mümkündür. Pazara ve üretim sürecine egemen olan büyük firmalar, küçükleri pazardan silmek için sürekli bir fiyat düşürme eylemine girmemişler, aksine likidite gereksinmeleri için fiyatları sürekli artırmışlardır. Yoğunlaşma, yani büyüklerin küçükleri denetim altına alması, daha çok teknoloji geliştirme yoluyla gerçekleşmiştir. Yani genel olarak yoğunlaşma, teknoloji üretimi için harcama yapma ve dünyanın çeşitli yörelerinde yatırım yapma biçiminde kendini göstermiştir. Kapitalizmin yeniden yapılanması çerçevesinde, 1970 lerde kendini gösteren bunalımda teknolojik gelişmenin maliyet ve likidite gereksinimi açısından sürekli fiyat artışlarına neden olurken istihdamı da olumsuz yönde etkilemesinin rolü olmuştur. Böylece yaklaşık 20 yıllık bir dönemi kapsayan gelişme ve zenginleşme, yerini karmaşık, daha öncekilerine benzemeyen derin ve uzun dönemli bir bunalıma bırakmıştır. Sözü edilen bu bunalımın, sosyopolitik yaşamdaki etkisi, kısaca belirtmek gerekirse sosyal devletin çöküşü olmuştur. Devletin mali krizi, küçülen devlet vb terimlerle de ifade edilen bu olgu, devletin rolü ve işlevleri alanında kapsamlı bir değişimi ortaya çıkarmıştır. Uygulamada sosyal devlet gerilerken, kapsamlı özelleştirme girişimleriyle devletin küçülmesi gündeme gelmiştir. 9 Küresel ortamda sosyal devlet harcamalarının ulusal ekonomilerin rekabetçiliğini olumsuz etkilediği, ekonomik büyümeyi engellediği ve hatta krizlere yol açtığı ileri sürülerek, sosyal devletin yükümlülüklerinin ve harcamalarının azaltılması ve piyasalaştırılması salık verilmektedir. Bu doğrultuda, piyasanın, ulusal ve uluslararası piyasa güçlerinin, sivil toplumun çalışma alanlarının genişletilmesine olanak sağlanması, bunun için de sosyal 8 DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2001, s:12-13. 9 Şaylan, a.g.e., s: 122-123. 5
haklardan, sosyal devletten ve sosyal güvenlik hizmetlerinin sosyal devletin bürokrasisi eliyle sunulmasından vazgeçilmesinin gereği de vurgulanmaktadır. 10 Kamu yönetimine piyasa mekanizmalarını enjekte eden yeni liberal anlayış, eşitsizlik ile karakterize olan çağdaş toplum için önerilmektedir. Yeni sağ, piyasa mekanizmalarının toplumsal eşitsizliği derinleştirici etkilerine karşı duyarsızdır. Özel sektörleşmiş kamu yönetimi, piyasa mekanizmalarının eşitsizlik ve yoksulluk üretme etkisini daha da yaygınlaştırma ve derinleştirme riski taşımaktadır. Model, devletin gündeminden toplumsal eşitsizlik sorununu çıkarmaktadır. 11 1980 li yıllardan itibaren bir dönüşüm süreci geçiren sosyal güvenlik sistemi yaşlı nüfusun artması, yapısal yetersizlik ve kaynak yetersizliği gibi sorunlar yüzünden sıkıntı yaşamaya başlamıştır. Türkiye de ise tüm nüfusu kapsam altına almak amacıyla kurulan sosyal güvenlik sistemi özellikle 1990 lı yıllarda başlayan popülist eksenli uygulamalar sonucu sürdürülemez duruma gelmiştir. Sonuçta Türk sosyal güvenlik sisteminin uzun dönem aktüeryal dengeleri bozulmuş, sosyal güvenlik kuruluşlarına bütçeden yapılan transferlerle sistem ayakta tutulmaya çalışılmıştır. Cumhuriyet döneminde sosyal güvenlik alanındaki gelişme süreci siyasi rejimin oluşumu ve gelişimi ile yakından ilgilidir. Örneğin 1936 tarihli ilk İş Kanunu, işçi hak ve özgürlükleri bakımından çok sınırlı olmakla birlikte grevlerin yapılmasına da izin vermemekteydi. Fakat bu kanun, sosyal sigortaların kurulması ile ilgili ilk genel ilkeleri barındırması, bu konuda düzenleme yapma yetkisini hükümete vermesi ve uygulamada çok uyulmasa da çalışma saatlerinin resmi olarak 8 saat ile sınırlandırılmasından dolayı önemli bir gelişme olarak görülebilir. 12 Türkiye de sosyal sigorta kolları ile ilgili ilk yasa 1945 tarihli ve 4772 sayılı İş Kazaları, Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Kanunu dur. Bu yasaya paralel olarak aynı yıl İşçi Sigortaları Kanunu çıkarılmıştır. İkinci aşama olarak 1949 tarihinde İhtiyarlık Sigortası Kanunu çıkarılmış ve bu kanun 1957 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. 1950 tarihinde hastalık ve analık sigortası birlikte düzenlenmiştir. Ayrıca 1949 tarihinde çıkarılan 10 Hüseyin Gül ve Songül Sallan Gül, Sosyal Devletten Çalışma Refahına Geçişte Sosyal Haklar ve Yoksullar, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 40, Sayı:3 Eylül 2007 den ayrı bası, s:9. 11 Birgül Ayman Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2005, s:140. 12 Songül Sallan Gül, Sosyal Devlet Bitti Yaşasın Piyasa! Yeni Liberalizm ve Muhafazakârlık Kıskacında Refah Devleti, Ebabil Yayınları, Ankara, 2006, s: 266. 6
5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu ile o güne kadar dağınık halde bulunan ve memurlara sosyal güvenlik sağlayan tüm yasa ve sandıklar birleştirilmiştir. 13 1961 Anayasası nda sosyal güvenlik ve sağlık kavramı birer hak olarak tanımlanmış ve bu hakların sağlanmasının devletin görevi olduğu kabul edilmiştir. 1961 Anayasası nın aşağıda ele alınmış olan maddeleri bu ifadeyi net bir biçimde ortaya koymaktadır. MADDE 2-Cumhuriyetin Nitelikleri: Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir. MADDE 60-Sosyal Güvenlik Hakkı: Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar. Sosyal güvenlik alanındaki gelişmeler, 1964 tarihli 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ve 1971 de çıkarılan Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu (Bağ-Kur) ile devam etmiştir. 14 1970 lerin ortalarına gelindiğinde özellikle Sosyal Sigortalar ve Bağ-Kur kapsamında olanların sayısının artmasına karşın kurumlar ve programlar arasında uyumsuzluklar meydana gelmiştir. Bu nedenle 1974 yılında sosyal güvenlik politikalarında eşgüdüm sağlamak amacıyla Sosyal Güvenlik Bakanlığı kurulmuştur ve 4951 sayılı kanunla Sosyal Sigortalar Kurumu, Bağ-Kur ve Amele Birlikleri bu bakanlığa bağlanmıştır. Tüm bu gelişmeler sonucunda Türkiye de 1978 yılında sigorta sistemine dâhil olanların sayısı toplam aktif sigortalılarda 4 milyon 346 bine ve bunların bağımlıları da dâhil edildiğinde 19 milyon 207 bin kişiye ulaşmıştır. Böylece toplam nüfusun %44,74 ü sigorta kapsamında yer almıştır. 15 1980 li yıllarda da sosyal güvenlik uygulamalarına ilişkin gelişmeler devam etmiştir. 1983 yılında sosyal yardım hizmetlerini tek çatı altında toplamayı amaçlayan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu yeniden düzenlenmiş, 1986 yılında Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu oluşturulmuş, 1992 de Yeşil kart sistemi uygulamaya konulmuş, 1999 tarihli 4447 sayılı yasa ile İşsizlik Sigortası yasalaşmış ve 2002 de uygulamaya geçirilmiştir. 16 1980 lerde neoliberal ekonomi politikalarıyla birlikte başlayan süreçte ise sosyal devlet anlayışı yavaş yavaş terk edilmiş, oluşan yeni ekonomik düzende güçsüzü güçlüye 13 Türkiye de ve Dünyada Sosyal Güvenlik Kurumunun Kuruluş, Görev ve Çalışma Esasları- Kurumun Diğer Sosyal Güvenlik Kuruluşları İle İlişkileri, s:8, http://download.bagkur.gov.tr/pers/memur.doc. 14 Sallan Gül, a.g.e., s:271-272. 15 İsmail Kitapçı, Sosyal Devlet Işığında Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları ve Reform Arayışları, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Isparta, 2007,s: 82. 16 Cemal Hüseyin Güvercin, Sosyal Güvenlik Kavramı Ve Türkiye de Sosyal Güvenliğin Tarihçesi, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Mecmuası, Cilt: 57, Sayı:2, 2004, s:93. 7
karşı koruyan anlayıştan uzaklaşılmıştır. Bu süreçte sosyal devletin en önemli öğelerinden biri olan sosyal güvenlik sistemi de ağır sorunlar yaşamış ve sosyal güvenlik sistemi kendi kendini finanse edemez hale gelmiştir. 17 Bu dönemde sosyal devletin çözülmesiyle birlikte piyasa ilişkileri içinde güvencesizleşen kentin yoksul kesimleri, hemşehrilik ilişkisine dayalı pasif sosyal güvenlik mekanizmalarını oluşturmuştur. Daha önceki yıllarda da görülen bu ilişkiler; sadece kentsel yaşama uyum ve aileler arası dayanışmadan çok, kentsel rant mekanizması içinde yer almak üzere parasal yönü ağır basan, yaşlılar, yoksullar gibi belli kesimleri dışlayan ve bu kesimleri oluşturduğu hiyerarşik piramidin altına yerleştiren bir görünüm almıştır. 18 Sosyal güvenlik sisteminde 2006 yılında yapılan değişiklikler 60 yıllık sosyal güvenlik sisteminden köklü bir kopuş teşkil etmekle birlikte bu değişiklikler, özellikle 1999 yılından beri aşama aşama gerçekleştirilen bir dönüşümün yeni halkalarıdır. 1998 IMF Yakın İzleme anlaşması ile öngörülen ve daha sonraki stand-by anlaşmaları ile de sürdürülen, sosyal güvenlik sisteminde yapılan parametrik değişikliklerle katkıların artırılıp yararların azaltılması, bireysel emeklilik alternatifinin yerleştirilmesi, sağlık hizmetlerinde katkı payları, ticarileşme ve özelleştirme şeklindeki yaklaşım, dönem hükümetlerinin tümü tarafından uygulanmıştır. AKP Hükümetinin 2006 yılında gerçekleştirdiği sosyal güvenlik reformu da 2005 IMF yapısal uyum programının önemli bileşenlerinden biri olarak gündeme gelmiştir. IMF ile uygulanan program çerçevesinde kamu maliyesinde kalıcı iyileşme sağlamayı hedefleyen reform çabalarının temel unsurunun, bütçe dengelerini korumaya yönelik kısa vadeli tedbirler ile desteklenen geniş kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu olduğu belirtilmiş ve sosyal güvenlik reformu kredi anlaşmasının koşulları arasına dâhil edilmiştir. Bu amaçla, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 58. Hükümet Programı ve Acil Eylem Planı çerçevesinde Türk sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasını amaçlayan, çok yönlü ve kapsamlı bir çalışmayı 15 Ocak 2003 tarihinde, Sosyal Güvenliğin Tek Çatı Altında Toplanması ve Genel Sağlık Sigortasının Oluşturulması başlığı ile kendi internet sayfasından Türk kamuoyuna duyurmuştur 19. Bakanlığın faaliyetleri başlığı altında verilen bu duyuruda, sosyal güvenlikle ilgili olarak; genel sağlık sigortasının oluşturulması, bütünleştirilmiş bir sosyal güvenlik ağının oluşturulması, sosyal güvenlik kuruluşlarında norm 17 Türk-İş, Sayı:370, s:120. 18 Basak Ergüder, Güvencesizlerin Sosyal Güvenliği: Enformel İlişki Ağları ve Pasif Güvenlik Mekanizması, İktisat Dergisi, Sayı: 479-480, Kasım-Aralık 2006, s:21. 19 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenliğin Tek Çatı Altında Toplanması Ve Genel Sağlık Sigortasının Oluşturulması, www.calisma.gov.tr. (15.01.2008) 8
ve standart birliğinin sağlanması, sosyal yardımların yeniden düzenlenmesi gibi değişikliklerin yapılacağı belirtilmiş ve bu çalışmaların idari, mali, hukuki ve kurumsal alt yapısı ile ilgili temel bilgilere yer verilmiştir. Bu çalışmalar Haziran 2003 tarihinde biraz daha somutlaşmış ve yine Bakanlığın kendi internet sayfasında Acil Eylem Planı Reform Taslakları başlığı altında sosyal güvenlik sistemimiz ile ilgili köklü değişiklikler öngören 4 yeni Kanun tasarısı taslağı kamuoyuna sunulmuştur. 20 Bunlar ilgili sayfadaki sırası ile; - Emeklilik Sigortası Sistemi ve Emeklilik Sigortaları Kurumu Kanunu Tasarı Taslağı, - Sosyal Hizmetler ve Sosyal Yardım Temel Kanunu Tasarısı Taslağı, - Sosyal Güvenlik Kurulu Başkanlığı Kanunu Tasarı Taslağı ve - Genel Sağlık Sigortası Sistemi ve Sağlık Sigortası Kurumu Kanunu Tasarısı Taslağı başlıkları altında yer almıştır. Kasım 2002 de 58.Hükümetin açıkladığı Acil Eylem Planı çerçevesinde sosyal güvenlik reformu çalışmalarına başlanmıştır. Buna bağlı olarak 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 16.6.2006 tarihli 26200 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Ancak Cumhurbaşkanı Sezer, emeklilik yaşının 65 e yükseltilmesi, prim ödeme süresinin 9 bin güne çıkarılması, aylık bağlama oranlarının düşürülmesi, önceki ve sonraki emekliler arasında gelir farkı yaratılması gibi nedenleri gerekçe göstererek yasanın 14 maddesinin iptal edilmesi istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. Cumhuriyet Halk Partisi de AB ülkelerinde olmayan bir biçimde işçilerin prim ödeme süresinin 9 bin güne yükseltilmesi, emeklilerin çalışması durumunda sosyal güvenlik destek priminin yüksek bir düzeye çıkarılması, Bağ-Kur emeklilerinin borçlu olması durumunda sağlık hakkından yoksun bırakılması gibi birçok madde üzerinde Anayasa'ya aykırılık iddiasında bulunmuştur ve Kanunun 21. maddesi Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. 21 Anayasa Mahkemesi'nin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun bazı maddelerini iptal etmesi üzerine AKP Hükümeti Bütçe Kanunu'na ek bir madde koyarak bu yasayı önce 1 Temmuz 2007 tarihine daha sonra 1 Ocak 2008 tarihine ertelenmiştir. 22 Sosyal Güvenlik Kurumu, Anayasa Mahkemesi tarafından ertelenen 5510 sayılı SSGSSK'nın geleceği konusunda akademisyenlerle yapılan çalışmalar sonucunda 'Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım' adı altında rapor hazırlamış ve sosyal güvenlikte reform çalışmalarının temel amacı olan norm ve standart birliği ile sürdürülebilirlik ilkeleri 20 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Acil Eylem Planı Reform Taslakları, http://www.calisma.gov.tr/mevzuat/tasari_taslaklari.htm. (15.01.2008) 21 Atilla Özsever, Sosyal Güvenlik Yasasında Değişiklik Sinyali, Radikal, 4.12.2006. 22 Yurdagül Şimşek, Sosyal Güvenlikte Yürürlük Tarihi Bilmeceye Döndü, Radikal, 22.12.2007. 9
çerçevesinde Anayasa Mahkemesi kararlarını dikkate alarak, reformda yapılabilecek değişiklikleri sosyal tarafların, akademisyenlerin ve ilgili tüm tarafların tartışmasına açmıştır. Raporda, 5510 sayılı kanunla emeklilik yaşının yükseltilmesi, işçi-memur-esnaf ayrımının kaldırılması gibi düzenlemeler sayesinde emeklilik sistemi açığında ciddi azalma sağlanacağı belirtilmiştir. Yapılan projeksiyonlara göre, mevcut durumun korunması halinde 2007 2075 için emeklilik sisteminin yıllık ortalama finansman ihtiyacının GSMH'nin yüzde 4.73'ü (2006 rakamlarıyla yıllık 27 milyar YTL) seviyesinde olacağı, buna karşılık 5510 sayılı kanun uygulanırsa bu rakamın yıllık 5,4 milyar YTL (GSMH'nin yüzde 0.94'ü) seviyesinde kalacağı savunulmuştur. Böylece her yıl tasarruf edilecek 22 milyar YTL'lik kaynağın Türkiye'nin ekonomik büyümesine doğrudan katkı sağlayacağı ifade edilmiştir. 23 Yasa taslağıyla ilgili olarak Çalışma Bakanlığı'na görüş ve önerilerini bildiren tüm işçi ve işveren sendikalarının yanı sıra memur sendikaları ve sivil toplum örgütlerinin ortak eleştirisi; sosyal güvenlik reformu ile emekli ya da çalışan tüm sigortalılardan emeklilik yaşı, aylık bağlama oranı, emzirme-evlenme-geçici iş göremezlik ödenekleri, ölüm aylığı, yıpranma payı gibi hayati konularda fedakârlık beklenirken, bazı kesimlere ayrıcalık sağlanması üzerine olmuştur. 24 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısının TBMM Genel Kurulunda 17.04.2008 tarihinde kabul edilmesiyle birlikte yürürlük tarihi 1 Ekim 2008 tarihine ertelenmiştir. Yasa tasarısının ilk görüşmelerinde 1 Haziran 2008 olarak belirlenen yürürlülük tarihinin ötelenmesinde teknik altyapı ve ikincil mevzuat düzenlemeleri için süreye gerek duyulması etkili olmuştur. 13 ü geçici olmak üzere toplam 122 maddeden oluşan kanunun daha yürürlüğe girmeden 100 dolayında maddesinde değişiklik yapılırken, temel bazı parametrelerde dâhil kanunun önemli hükümleri değişikliğe uğramıştır. 25 TÜRKİYE DE SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN SORUNLARI Türk Sosyal Güvenlik Sistemi, 1990 lı yıllarda ciddi sorunlarla karşı karşıya kalmış ve mali kriz içine girmiştir. Sosyal güvenlik kuruluşlarının yıllık gelirleri giderlerini karşılayamamakta ve açıklar her geçen yıl katlanarak artmaktadır. Bugün gelinen noktada, bu kuruluşların devlet yardımı olmadan ayakta durabilmeleri neredeyse imkânsız hale gelmiştir. Sistemin açıkları, kamu açıklarının en önemli nedenlerinden biri durumundadır. Sosyal güvenlik sistemini krize sürükleyen en önemli neden, temel sigortacılık kurallarından 23 Ahmet Kıvanç, Sosyal Güvenlik Reformunda İkinci Perde Açılıyor, Radikal, 19.05.2007. 24 Ahmet Kıvanç, Tasarı Bu Şekliyle Yasalaşırsa Anayasa Mahkemesi Mutlaka İptal Eder, Radikal, 22.11.2007. 25 Ahmet Kıvanç, Emeklilik Artık Daha Zor Olacak, Radikal, 18.04.2008. 10
uzaklaşılarak, sistemin politik müdahalelere maruz bırakılması ve bunun sonucunda aktüeryal dengelerin bozulmasıdır. 26 Aşağıda ülkemiz sosyal güvenlik sisteminin ana sorunları ele alınmaktadır. 1. Alt Yapı Yetersizlikleri İktisadi ve sosyal sistemin bir alt sistemini oluşturan sosyal güvenlik sisteminin yapılanmasında ve işleyişinde üst sistemlerin belirleyici etkilerinin olması kaçınılmazdır. Türk Sosyal Güvenlik Sistemi de üst sistemlerden kaynaklanan sebeplerle kuruluş ve gelişme aşamalarında önemli problemlerle karşılaşmıştır. 27 Bu alandaki ilk problem, sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynakların yetersizliğinden ortaya çıkmıştır. Hangi yöntem benimsenmiş olursa olsun, bir sosyal güvenlik sisteminin yeterli sosyal güvenlik sağlaması, öncelikle bu amacı gerçekleştirmesine imkân verecek yeterli kaynak transferinin yapılması ile mümkün olabilmektedir.. Sosyal güvenlik için tahsis edilecek kaynakların hacmini belirleyen de ekonomik gelişme seviyesidir. Türkiye de sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynaklar 2002 yılında GSMH nın %4,10 u seviyesindedir. SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı na yapılan toplam transfer 2006 yılında yaklaşık 23 milyar YTL olup, GSMH nın yaklaşık % 4 ünü oluşturmaktadır. Bu oran 2007 yılında %4,51 seviyesindedir. 28,29 VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı nda (2001 2005) sigorta hizmetlerinin, gelir-gider dengesi içinde kurumların aktüeryal yapılarını bozmadan kendi finansman kaynaklarından karşılanabileceği ve prim karşılığı olmayan ek yükümlülükler getirilmeyeceği öngörülmüştür. IX. Beş Yıllık Kalkınma Planı nda bireysel emeklilik sisteminin sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı olması yönünde çalışmalar yapılacağı belirtilmiştir. Türkiye de kişi başına düşen sağlık harcaması 150 dolar olup GSMH nın %5 ini kapsamaktadır. 30 ABD de kişi başına düşen sağlık harcaması ise 4500 dolardır. 31 Bu veriler dikkate alındığında gerek birey, gerekse toplum düzeyinde sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynakların yetersizliği ortaya çıkmaktadır. Türkiye nin nüfus ve işgücü ile ilgili yapısal özellikleri de sosyal güvenlik sisteminin kuruluşunu ve gelişimini olumsuz etkileyen diğer faktörler olmuştur. Sosyal sigortaları esas 26 Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Gelişmiş Ülkelerde ve Türkiye de Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Yeniden Yapılandırılması, TİSK İnceleme Yayınları 18, s:24. 27 Gülender Ay, Türkiye de Sosyal Güvenlik ve Bireysel Emeklilik Sistemi, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Bankacılık ve Sigortacılık Enstitüsü, İstanbul, 2003, s:31. 28 T.C.Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, http://www.muhasebat.gov.tr/mbulten/t3-2-5.htm. 29 Bütçenin Yükünü Vatandaş Sırtlayacak, Milliyet, 27.12.2006. 30 İstanbul Tabip Odası, IMF Niyet Mektubunu Onayladı Sağlığımız ve Sosyal Güvenliğimiz IMF'nin İpoteği Altına Girdi, http://www.istabip.org.tr/icerik/imf-niyet-mektubunu-onayladi-sagligimiz-ve-sosyal-/. (28.11.2007) 31 Osman Ulugay, Avrupa ABD gibi olmak zorunda mı? Milliyet, 7.01.2002. 11
alan sistemler işgücünün önemli bir kesiminin kentlerde yaşadığı ve sanayi sektöründe çalıştığı ülkeler için daha kolay kurulabilir ve faaliyet gösterir. Sosyal sigortaların gelişme yıllarında sanayileşmiş ülkelerde işgücünün %60-80 i sanayi sektöründe çalışırken nüfusun %90-95 i kentlerde yaşıyordu. Türkiye de ise 2003 yılı itibariyle nüfusun %60,6 sı kentsel yerlerde, %39,4 ü hala kırsal kesimde yaşamaktadır. 32 Aktif işgücünün %45 i tarım sektöründe istihdam edilmektedir. Tarım sektöründeki nüfusun 520 bini ücretli işçiler, yaklaşık 3 milyonu kendi hesabına çalışanlar, 8 milyondan fazlası da ücretsiz aile işçileridir. 33 Ocak 2008 döneminde istihdam edilenlerin % 23,2 si tarım, % 21,4 ü sanayi, % 5,1 i inşaat, % 50,3 ü ise hizmetler sektöründedir. Önceki yılın aynı dönemi ile karşılaştırıldığında, tarım sektöründe istihdamın payının 2,3 puan azaldığı, buna karşılık sanayi sektörünün payının 1,1 puan, inşaat sektörünün payının 0,1 puan, hizmetler sektörünün payının ise 1,2 puan arttığı görülmektedir. 34 Tarımdaki büyümenin temposunun düşmesi, tarımın Türkiye ekonomisindeki yerini de daraltmıştır. Türkiye istihdamındaki yüzde 30 ları aşan payına karşılık tarımda yaratılan katma değer 2000 de yüzde 13,4 lük paya sahip iken bu pay 2004 te yüzde 11,7 ye, 2005 te de yüzde 11,5 a kadar düşmüştür. Tarım üretimindeki gerileme, tarımdan geçinen nüfusun tarımda tutunamamasına, tarımı terk ederek kentlere yığılmasına da neden olmaktadır. Tarımdan geçinen ya da tarımda çalışan nüfus; 2000 de toplam istihdamın yüzde 32,6 sını oluşturan 7.031 milyon kişi iken, 2004 te bunların sayısı 380 bin artmasına karşılık tarımın milli gelire payı yüzde 11,7 ye düşmüştür. 2005 te tarım sektörünün yüzde 5,6 büyümesine karşın tarımın milli gelirdeki payı yüzde 11,5 a gerilerken tarımda çalışan nüfus da bir yılda 813 bin kişi azalarak 6 milyon 602 bine gerilemiştir. 35 2006 yılında ise tarım sektöründeki büyüme oranı -1,2 olup toplam büyümedeki payı ise %11,2 oranındadır. 36 2003 yılında sanayi sektörünün toplam istihdam içindeki payı %29,3, hizmet sektörünün ise %58,2, tarım sektörünün de %12,5 dir. 37 Sosyal güvenlik kurumlarının sağlıklı şekilde işletilebilmesi için sigortalı sayısından çalışma günlerine ve kazançlarına kadar birçok konuda sağlıklı ve güvenilir verinin varlığı zorunludur. 32 DİE, 2003 yılı II. Dönem Hane Halkı İşgücü Anketi Geçici Sonuçları. 33 http://tarim.gov.tr. Tarım ve Köy işleri Bakanı Prof.Dr. Sami Güçlü nün Tarım-İş Sendikası Genel Kurulu Açılış Konuşması.22.03.2003. 34 T.C Başbakanlık Türkiye İstatistik Kurumu; Hanehalkı İşgüvü Araştırması 2008 Ocak Dönemi Sonuçları, http: //www.tuik.gov.tr/prehaberbultenleri.do?id=1956. 35 Mustafa Sönmez, Sayılarla Tarımın Çöküşü. www.sendika.org/yazi.php?yazi_no=5957. 36 Kişi Başına Milli Gelir 5138 Dolar, Milliyet,12.12.2006. 37 Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Rakamlarla Türkiye 2005, TİSK Yayınları, http://www.tisk.org.tr (15.10.2007) 12
2004 verilerine göre çalışan nüfusun ancak %49,8 i sosyal sigorta kapsamına alınabilmiştir. 38 2007 verilerine göre tarımda istihdam edilenler içinde bu oran % 87,5 iken 2008 yılında % 84,9 a düşmüştür. 39 Tarım sektöründe iş yerinin küçüklüğü ve dağınıklığı, iş gücü içinde ücretsiz çalışanların yoğunluğu, gelirin süreksiz ve istikrarsız olması ve sigortalılık bilincinin gelişmesini önleyen eğitim yetersizliğine bağlı olumsuz etkileri, sosyal güvenlik kurumlarının örgütlenmesini zorlaştıran yapısal faktörler olarak etkisini gösterirken, benzer nedenler kentlerde de ortaya çıkmaktadır. Kentlerde yaşayan nüfusun artmasına rağmen, hizmet sektörünün sağlıksız şekilde gelişmesi ile ortaya çıkan kayıt dışı çalışmanın yaygın olduğu enformel sektörün büyümesi, sigortalı sayısının artmasını önlemektedir. 2. Sosyopolitik Davranışlar Sosyal güvenlik sisteminin en önemli tarafını oluşturan sigortalılar, sistemin ödenen primlerle sağlanan menfaatler arasında gelir-gider dengesini esas alan bir işleyişe sahip olduğunu unutarak, siyasi iktidarları sisteme müdahale etmeye teşvik etmişler ve kısa vadeli menfaatlerini sistemin geleceğinin önünde tutmuşlardır. 40 Sosyal güvenlik kurumlarına sahip çıkamayan sigortalılar, sosyal güvenlik kurumlarının imkânlarının hizmet borçlanması gibi uygulamalarla yağma edilmesine göz yummuşlardır. 41 En az ödeyerek en fazla almanın arayışı içine giren sigortalılar, bu amaçla siyasi iktidarlarla olduğu kadar zaman zaman işverenlerle de işbirliği içine girmişlerdir. Bağ-Kur sigortalıları bir yandan prim ödeme konusunda isteksiz davranırken, diğer yandan zorunluluk dışında basamak yükseltme talebinde bulunmayarak, aylık almaya hak kazanmasına yakın tarihlerde diğer sosyal güvenlik kurumlarına geçmenin veya borçlanma uygulamaları ile daha yüksek aylık almanın hesaplarını yapmıştır. Sosyal Sigortalar Kurumu nda (SSK) ise sigortalılar özellikle toplu iş sözleşmeleri ile sosyal yardımlar adı altında yapılan ödemeleri arttırmışlar ve bunları prime esas kazançlar dışında tutmuşlardır. Eksik gün ve kazanç bildirimi konusunda, yasal düzenlemeler olmasına rağmen hakkını arama konusunda yeteri kadar bilinçli davranamamışlardır. Emekli Sandığı mensupları ise aylıklarının son derece ve kademeden ödendiği gerçeğinden hareketle atama yoluyla aylıklarını arttıracak makamları elde etmenin arayışı içinde girmişler ve kamu personel rejimini sıkıntıya sokan müdahaleler yaptırmışlardır. 38 Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, Rakamlarla Türkiye 2005 TİSK Yayınları, http://www.tisk.org.tr. 39 T.C Başbakanlık Türkiye İstatistik Kurumu, Hane Halkı İşgücü Araştırması 2008 Ocak Dönemi Sonuçları, 15 Mart 2008 40 Yusuf Alper, Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Kriz Ve Reform İhtiyacı, İşveren, Cilt:34, Sayı:5, Şubat, 1996, s:7. 41 Kadir Arıcı, Bataktan Gün Işığına Tük Sosyal Sigorta Sistemi, Türk Metal Sendikası Yay, Ankara,1999, s: 16 17. 13
Sigortalılar, yetersiz olduğuna inanmalarına rağmen sosyal güvenlik kurumlarından aylık alma hakkını elde etmeyi, mutlaka elde edilmesi gereken bir hak ve bir tür garanti veya işsizlik sigortası gibi değerlendirmişlerdir. 42 Sendikalar ise siyasi iktidarların, prim afları, borçlanma uygulamaları ve fonların kullanımı başta olmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının imkânlarını kullanma amacına yönelik müdahalelerine karşı yeterince itiraz etmemişlerdir. İşverenler ise sosyal güvenliğin çalıştırdıkları kişilerin temel ve vazgeçilmez haklarından biri olduğunu unutarak, primlerini zamanında ödemekten kaçınmışlar, sigortasız işçi çalıştırmayı tercih etmişler ve nihayet sigortalıların sigortalılık gün sayısına veya prime esas kazançlarını eksik bildirerek kurumu gelir kaynaklarından mahrum etmişlerdir. 43 Siyasi iktidarlar sosyal güvenlik kurumlarının sahip olduğu imkânları, sigortalıların da bu konudaki taleplerini gerekçe göstererek kısa vadeli politik amaçlarını gerçekleştirmek için kullanmışlardır. Prim ve gecikme zamlarının affedilmesi, borçlanma kanunları, aylık alma hakkını düzenleyen mevzuatın sık sık değiştirilmesi, siyasi amaçla yapılan müdahalelerden bazılarını oluşturmaktadır. Siyasi iktidarlar sosyal güvenlik kurumlarının işleyişine yaptıkları müdahalelerde, kıyak emeklilik olarak bilinen uygulama ile en başta kendileri olmak üzere, imtiyazlı gruplar yaratarak sosyal adalet ilkesini zedeleyen davranışlarda bulunmuşlardır. Bütün bunların ötesinde sosyal devletin yerine getirmesi gereken yükümlülükler ve sosyal politikaların maliyetinin sosyal güvenlik kurumlarına yüklenmesi, işsizlik probleminin çözümü için genç yaşta emeklilik, özelleştirmeyi hızlandırmak için erken emekliliğin teşvik edilmesi ve nihayet gelir seviyesini yükseltmek için kendisinin yapması gereken ve prim karşılığı olmayan ödemelerin sosyal güvenlik kurumlarına yaptırılması sistemin dengesini bozmuştur. 44 3. Kayıt Dışı İstihdam Hangi statüde olursa olsun, gerek kurumsal yapı gerekse mevzuat düzenlemeleri bakımından bütün çalışanların sigortalı olabileceği bir alt yapı oluşturulmasına rağmen, bütün çalışanların veya önemli bir kısmının sigortalı olması sağlanamamıştır. Prim ödeyen aktif sigortalıların yeterince arttırılamaması, aktif sigortalıların sayısındaki artışın pasif sigortalıların sayısındaki artışın gerisinde kalması, sosyal güvenlik kurumlarının gelirlerinin de artışını sınırlandırmıştır. 42 Çağlar Keyder, Nazan Üstündağ, Tuba Ağartan, Çağrı Yoltar, 2007, Avrupa da ve Türkiye de Sağlık Politikaları Reformlar, Sorunlar, Tartışmalar, İletişim Yayınları, İstanbul, s: 64 66. 43 Arıcı, a.g.e., s:26. 44 TUSİAD, Sosyal Güvenlik Sisteminde Yeniden Yapılanma, Sorunlar, Reform İhtiyacı, Arayışlar, Çözüm Önerileri, TUSİAD Yayın No: T 97 10/217,İstanbul, 1997, s:133. 14
Daha çok cezai tedbirlerin arttırılması yönündeki önlemlere rağmen, sigortasız çalıştırma önlenememiştir. İşyerlerinin küçüklüğü ve dağınıklılığı, işçi devrinin yüksekliği, işverenin sigortalı çalıştırmaktan kaçınması, denetim faaliyetlerinin yetersizliği, sigortasız çalışma/çalıştırma nedenlerinden bazılarıdır. Sigortasız çalıştırmanın en fazla olduğu tarım sektöründe 7.400.000 çalışanın ancak 1.175.000 ı aktif sigortalıdır. Bunu SSK kapsamındaki sigortalılar takip etmektedir. SSK içinde, özelikle işçi devrinin yüksek olduğu inşaat sektörü ve ihale suretiyle alınan işlerde sigortasız çalıştırma yaygındır. 45 4. Gerçekçi Olmayan Prime Esas Kazançlar Sosyal güvenlik kurumlarının sigortalılar ve işverenlerden aldığı primlerin oranı genel olarak yüksek olmakla birlikte prime esas kazançlar düşük olarak belirlendiği için prim yükü de düşük kalmıştır. Bağ-Kur mensuplarının prim oranı sağlık sigortası dâhil olmak üzere %32 gibi yüksek bir oran olmakla birlikte, 6. basamaktan itibaren basamak yükseltme isteğe bağlı olduğu için, bağımsız çalışanlar prim ödeyecekleri gelir seviyesini kendi istedikleri şekilde, çoğunlukla da düşük olarak belirlemişlerdir. Emekli Sandığı mensuplarının maaşları, tabi oldukları kamu personel rejimine bağlı olarak çalıştıkları kurum, görev yaptıkları bölge ve bulundukları statü gibi çok sayıda değişkene bağlı olmakla birlikte yapılan ödemelerin çoğu kesenek ve karşılığa esas gelirlerin dışında tutulmuş ve prim yükü hem iştirakçi hem de işveren bakımından azaltılmıştır. Kamu görevlisinin statüsü yükseldikçe prim yükü hafiflemiştir. Prime esas kazançların seviyesi bakımından en dramatik gelişme SSK için yaşanmıştır. Memur Maaş Katsayısı (MMK) ve gösterge rakamları esas alınarak belirlenen prime esas kazançların alt ve üst sınırları gerçekçi olmaktan uzaklaşmış, hatta 1995 Eylül ayında İş Kanunu na göre belirlenen asgari ücretin prime esas kazançların tavanından yüksek olması gibi izahı mümkün olmayan bir durum ortaya çıkmıştır. Prime esas kazançların belirlenmesi ile ilgili problem, ücret ve gelirlerle ilgili sağlıklı verilerin bulunmaması, MMK ve gösterge tablosu verilerinden hareketle alt ve üst sınırın belirlenmesinden kaynaklanmaktadır. Siyasi iktidarlar, MMK aynı zamanda memurların aylıklarının belirlenmesinde de dikkate alındığı için düşük oranlı aylık artışı yapılan dönemlerde prime esas kazançların sınırları da düşük kalmıştır. Öte yandan gösterge tablosunun bazen birkaç yıl değiştirilmeden uygulanması, bu sınırları daraltan faktörler olmuştur. Katsayı ve gösterge rakamları esas alınarak belirlenen alt 45 TİSK, Rakamlarla Türkiye 2005, www.tisk.org.tr. 15
ve üst sınırlar zaman içinde ücret seviyesindeki gelişmelerden kopmuş ve prim oranları yüksek ancak prim yükü düşük bir sistem ortaya çıkmıştır. 46 5. Tahsil Edilemeyen Primler Emekli Sandığı dışındaki kurumların, özellikle Bağ-Kur un gelirlerini azaltan veya bir başka deyişle olması gereken seviyenin altında gerçekleşmesine yol açan önemli nedenlerden biri de prim tahsilât oranlarının da son derece düşük olmasıdır. Prim tahsilâtı konusunda en ciddi problemi yaşayan kurum Bağ-Kur dur. 1983 1992 yılları arasındaki 10 yıllık dönemde, her ay primlerini düzenli ödeyenlerin oranı yalnızca %1, düzensiz aralıklarla prim borcunu ödeyen sigortalı %34, birkaç kez prim ödeyen sigortalıların oranı %30 ve tescili yapıldığı halde hiç prim ödemeyen sigortalı oranı ise %35 tir. 47 Prim ödemeyen sigortalıların sayısının çokluğu, primlerin sigortalılar tarafından ödenmesi, kurum personelinin yetersizliği dolayısıyla gerekli takibin yapılamaması, ödenmeyen primlerin tahsilâtında yaşanılan güçlükler 48 gibi faktörlerden kaynaklanan problemler bir yana, Bağ-Kur sigortalılarının prim ödeme eğilimlerinin düşük olmasının nedeninin, sağlanan garantinin seviyesinin yetersizliğine bağlı olarak kuruma güvensizlikleri olduğu belirtilmektedir. Kurum istatistikleri, basamak sayısı yükseldikçe, sigortalıların prim ödeme eğilimlerinin yükseldiğini göstermektedir. 49 Tablo 1. Yıllar İtibariyle 1479 Sayılı Yasaya Göre Prim Tahsilâtı Ve Aylık Ödemeler Yıllar Prim tahsilâtı Aylık ödeme Bin YTL Artış Oranı Bin YTL Artış Oranı 1997 69,236 229,3 225.354 239,3 30,7 1998 115,066 66,2 398.524 76,8 28,9 1999 221,021 92,1 734.679 84,3 30,1 2000 350,093 58,4 1.085.784 47,8 32,2 2001 603,715 72,4 1.686.041 55,3 35,8 2002 920,475 52,5 2.585.848 53,4 35,6 2003 1.264.084 37,3 4.354.254 68,4 29,0 2004 1.758.791 39,1 5.569.571 27,9 31,6 2005 1.681.657 4,4 6.514.255 17,0 25,8 2006 3.641.541 116,5 8.322.667 27,8 43,8 Kaynak: http://www.bagkur.gov.tr/finansman/e-primler.xls. Karşılama oranı (%) 46 Ahmet Şağar, Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçeleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, Ocak- Mart, 1999, s:11 12. 47 TOBB, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 1993,s:239. 48 TBMM, Sosyal Güvenlik ve SSK Araştırma Komisyonu Raporu, s:29. 49 Bağ-Kur, 2006 İstatistik Yıllığı, http://www.bagkur.gov.tr/finansman/yillik.html. 16
Bağ Kur a üye 1 milyon 252 bin kişi primini düzenli olarak ödemektedir. 1 milyon 410 bin kişinin ödemesi düzensizken, 869 bin kişi ise hiç prim ödememektedir. Bağ -Kur`un 20 milyar 319 milyon YTL si esnaf ve sanatkârdan, 5 milyar 497 milyon YTL si de tarım sigortalılarından olmak üzere, toplam 25 milyar 816 milyon YTL lik alacağı bulunmaktadır. 50 Buna göre, esnaf ve tarımda kendi adına çalışan olmak üzere 2003 yılında 141 bin 648, 2004'te 180 bin 738, 2005'te 262 bin 550, 2006'da 280 bin 737 ve 2007 yılında da 272 bin 841 sigortalı, kurumdan ayrılmıştır. AKP'nin iktidarda olduğu son 5 yılda, Bağ-Kur'luların prim borcu, yaklaşık 3 katı artmıştır. AKP'nin ilk iktidar olduğu 2002 yılında, esnaf Bağ- Kur'luların 9 milyar 43.4 milyon YTL olan prim borcu, 2007 yılı sonu itibariyle 25 milyar 933.5 milyon YTL ye ulaşmıştır. Çiftçi Bağ-Kur'luların borç tutarı da 2 milyar 835 milyon YTL'den 6 milyar 722 milyon YTL ye çıkmıştır. Böylece Bağ-Kur'un toplam prim alacağı 11 milyar 878,4 milyon YTL'den, 32 milyar 656,1 milyon YTL ye yükselmiştir. 51 2001 yılında alacakların 653 trilyon 752 milyar 988 milyon 525 bin 796 lirası prim borcundan, 762 trilyon 332 milyar 196 milyon 616 bin 91 lirası ise gecikme zammından oluşmaktadır. Özel sektör kuruluşlarının kuruma 1 katrilyon 121 trilyon 549 milyar 803 milyon 975 bin 760 lira (Toplam borçların % 79.20), resmi sektör kuruluşlarının ise 294 trilyon 535 milyar 381 milyon 166 bin 122 lira (Toplam borçların % 20.80) borcu bulunmaktadır. 52 En büyük sosyal sigorta kuruluşu olan SSK da ciddi bir prim tahsilâtı problemi yaşamaktadır. Kurumun ilk kurulduğu andan beri alınan bütün idari, cezai ve teşvik edici tedbirlere rağmen prim tahsilât oranı %86 yı geçmemiş, zaman zaman daha düşük oranlarda gerçekleşmesine rağmen, genellikle de %70 85 arasında değişmiştir. 53 Prim borçlarıyla gecikme cezalarına yönelik çıkarılan afların, özel sektör işverenlerinin prim ödeme eğilimlerinin düşük olmasına yol açan sebeplerden birisi olduğu belirtilmekle beraber prim borçları bakımından 1980 li yılların sonundan itibaren özellikle belediyeler ve bazı KİT ler başta olmak üzere kamu kurumu işyerlerinin payının arttığı dikkat çekmektedir. 54 6. Gelir-Gider Dengesinin Bozulması Borçlanma, çeşitli nedenlerle sosyal güvenlik kurumları ile ilgili yükümlülüklerini yerine getiremeyenlere sonradan bu fırsatın verilerek sigortalılık süresi veya prim ödeme gün 50 Bağ-Kur 26 Milyar Alacaklı, NTVMSNBC, 12.09.2006. 51 Bağ-Kur lu Sigortalı Sayısında Son Beş Yılda 1 Milyon 138 Bin Kişilik Düşüş, 12.03.2008. http://.www.haberx.com. 52 SSK Prim Alacağı Peşinde, NTVMSNBC, 25.02.2001. 53 Sosyal Sigorta Kurumu, Aylık İstatistik Bülteni, Aralık 2007. http://ssk.gov.tr. 54 SSK, 1997 Faaliyet Raporu, s:91. 17
sayısı bakımından eksikliklerinin tamamlanmasıdır. Çok özel şartlarda, istisnai bir uygulama olması gereken borçlanma, Türkiye de çok sık başvurulan bir uygulama haline gelmiştir. 1969 yılında çıkan Borçlanma Yasası ile yıllarca kaçak çalışmış ya da hiçbir yerde çalışmamış bir sigortalı, on yıl öncesinin primi üzerinden on yıllık süre itibariyle borçlanabilmiş ve bu borcu beş yılda ödemiş ve emekli olmuş, bu şekilde kurumu büyük zararlara uğratabilmiştir. Diğer yandan borçlanılan sürelerin belgelerinin sahte olabildiğine de dikkat çekilmektedir. 55 İlki 1969 yılında 1186 sayılı kanunla getirilen hizmet borçlanması, sonuncusu da 2002 yılında Bağ-Kur sigortalılarının basamak yükseltmeleri ile ilgili olmak üzere, bugüne kadar 15 borçlanma uygulanması yürürlüğe konulmuş, SSK ve Bağ-Kur bu uygulamalardan zarar görmüştür. Sosyal güvenlik kurumları, gelirlerini zaman içinde alma, zaman içinde değerlendirme ve ne ölçüde alındıysa o ölçüde verme prensibi ile çalışır. 56 Borçlanma uygulamaları, sosyal sigortaların bu temel çalışma prensiplerine aykırı sonuçlar doğurmuştur. 1969 yılında 1186 sayılı kanunla, 10 yıllık hizmet süresini borçlanan sigortalı, bu süre için bir defada ödediği prim tutarını 8 ayda, 1978 yılında 2167 sayılı kanunla 10 yıllık süreyi borçlanan sigortalı da ödediği primlerin karşılığını 14 ayda geri almıştır.1987 yılında süper emeklilik olarak bilinen uygulamada da benzer bir sonuç ortaya çıkmış, sigortalılar ödedikleri parayı 22 ayda geri almışlardır. Borçlanma uygulamaları, sosyal güvenlik için kurulmuş olan sosyal güvenlik kurumlarını karşılıksız hizmet veren bir sosyal yardım kuruluşu haline getirmiş, bu yasaların hiç birinde kurumların aktüeryal hesapları gözetilmemiştir. 57 Aşağıda SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı için yer alan gelir- gider değerleri, gittikçe büyüyen gelir-gider açığının ortaya çıktığını göstermektedir. 55 Gürol Banger, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, İşveren, Mayıs 2003. 56 Ahmet Şen, İşçiler Açısından SSK Gerçeği, Tes-İş Sendikası Yay., Ankara,1998,s: 29-36. 57 TİSK, Gelişmiş Ülkelerde ve Türkiye de Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Yeniden Yapılanması 18