İL ÖZEL İDARELERİNİN DEĞİŞİMİ VE DÖNÜŞÜMÜ: İSTANBUL İL ÖZEL İDARE ÖRNEĞİ

İL ÖZEL İDARELERİNİN DEĞİŞİMİ VE DÖNÜŞÜMÜ: İSTANBUL İL ÖZEL İDARE ÖRNEĞİ Sabri KAYA İstanbul İl Özel İdaresi Genel Sekreteri GİRİŞ Türkiye nin yerel yönetim sisteminin önemli bir parçası olan il özel idarelerinin geçmişi Osmanlı Devletinin son dönemlerine kadar dayanmaktadır. Kurulduğu dönemin zor şartlarına rağmen o dönem itibariyle oldukça reformist bir anlayışla kurulan il özel idareleri; daha sonraki dönemlerde görev ve yetkileri daraltılmış, teşkilat yapısı, hizmet kapasitesi, mali ve insan kaynağı yetersizliği gibi sebeplerle kendisine verilen görevleri yerine getiremeyen bir kuruluş haline gelmiş, aradan geçen zaman içinde sürekli eleştiri konusu olmuş, hatta bir yerel yönetim birimi olup olmadığı tartışılır hale gelmiş ve kapatılmaları dahi gündeme gelmiştir. Türkiye de yarım asırdır kamu yönetimi alanında reform çalışmaları daima gündemde kalmış, bu kapsamda birçok denemeler yapılmışsa da bu çalışmaların birçoğu sonuçsuz kalmıştır. Ancak, özellikle 2000 li yıllardan itibaren kamunun yeniden yapılandırılması kapsamında başlatılan reform çalışmaları kapsamında il özel idarelerinin de yeniden yapılandırılması ele alınarak bu kurumların çağdaş ve yerinden yönetim anlayışına uygun bir yerel yönetim teşkilatı haline gelmesi için önemli adımlar atılmıştır. Makale dört bölümden oluşmaktadır. Makalenin birinci bölümünde il özel idarelerinin tanımı, özellikleri, Osmanlı döneminde ortaya çıkışı ve tarihsel gelişimi yer almaktadır. Makalenin ikinci bölümünde, il özel idarelerinin cumhuriyet dönemindeki gelişimi ele alınarak, kamu yönetimi reformu alanında yapılan çalışmalar değerlendirilmiştir. 27 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği Makalenin üçüncü bölümünde ise il özel idarelerini 2000 li yıllara kadar taşıyan 3360 sayılı eski İl Özel İdaresi Kanunu ile 2005 yılında çıkarılan reform niteliğindeki 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 1 karşılaştırmalı analizi yapılarak yeni kanunun getirdiği köklü değişikliklere yer verilmiştir. Dördüncü ve son bölümde 5302 sayılı kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte teşkilatlanmasını çok kısa bir zaman diliminde tamamlayarak ülkemizde iyi uygulama örneği olarak diğer il özel idarelerine örnek teşkil ettiğini düşündüğümüz İstanbul İl Özel İdaresi ne yansımaları, organları ve teşkilat yapısı hakkında bilgiler yer almaktadır. Çalışmanın sonuç bölümünde ise 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun genel bir değerlendirmesi yapılarak, reform çalışmalarının il özel idarelerinin teşkilat ve karar organlarına etkisi ile bu kurumların daha etkin ve verimli hizmet sunabilmeleri için bazı tespit ve öneriler bulunmaktadır. 1. İl özel idarelerinin tanımı, özellikleri, Osmanlı döneminde ortaya çıkışı ve tarihsel gelişimi. Türk Kamu yönetimi, yürürlükteki 1982 Anayasası nın 123.maddesine göre merkezden yönetim ve yerinden yönetim (mahalli idare) esasına dayanmaktadır. Anayasanın 127. maddesinde ise Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirlenen ve karar organları, gene kanunda gösterilen seçmenler tarafın- 1 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, Resmi Gazete, 25745, 4 Mart 2005. dan oluşturulan kamu tüzel kişileridir. şeklinde tanımlanmış olup, il özel idareleri de Anayasa da yer alan üç tür yerel yönetim modelinden biridir. Köy halkının ihtiyaçları köy idaresi, kent ve kasaba halkının ihtiyaçları belediyeler tarafından karşılanmakta olup, il özel idareleri ise hem kırsal ve hem de kentsel alanlarda hizmet veren kuruluşlardır. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 3.maddesinde; İl özel idaresi, il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmaktadır. Osmanlı Devleti nin modernleşme ve merkezileşme çabalarının hızla arttığı bir dönemde Osmanlı nın taşra teşkilat bölgelerinde birçok ayaklanma, karışıklık ve hoşnutsuzluklar çıkmaya başlamış, yabancı devletlerin etkisi ve müdahalelerinin etkisi ile de Osmanlı teşkilatının iyileştirilmesi ve yeni bir taşra yönetim sistemi kurulması ihtiyacı doğmuştur. Bu dönemde, Osmanlı da il özel idarelerinin ilk örnekleri Fransız idare sisteminden esinlenerek 7 Kasım 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ile kurulmuştur. Bu Nizamname, ülkenin tümünde uygulamaya konulmadan önce denenmek üzere ayaklanma ve dış devletlerin müdahalelerinin yoğun olarak yaşandığı Balkanlarda uygulamaya konulmuş, Rusçuk, Vidin ve Niş Eyaletleri birleştirilerek oluşturulan Tuna Vilayeti için Vilayet Nizamnamesi hazırlanmıştır. Bu Nizamname ile Osmanlı idare sistemi daha küçük birimlere ayrılmış olup, yapılan bu düzenlemeyle eyalet sistemi kaldırılarak yerine vilayet sistemi getirilmiş, ülke vilayet, 28 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Sabri KAYA il, sancak, kaza ve köylere ayrılmış; vilayet yönetimi valiye, sancak yönetimi mutasarrıfa, kaza yönetimi ise kaymakama verilmiştir. Vilayetler için biri genel, diğeri de mahalli olmak üzere iki yönetim biçimi kabul edilmiştir. Bu düzenleme ile mülki idarenin her kademesinde idare meclisleri ortaya çıkmıştır ve bu meclisleri oluşturan üyelerin bir kısmı seçimle işbaşına gelmişlerdir. Osmanlı tarafından yürürlüğe konulan vilayet uygulamasının aksayan yönlerini iyileştirmek, birimler arasında görev ve yetki dağılımını daha açık ve düzenli hale getirmek amacıyla 1871 yılında İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi adıyla yeni bir düzenleme yürürlüğe konulmuştur. 2 Bu Nizamname ile ülke yönetiminde birçok değişiklikler yapılmaya başlanmış olup, bunların en önemlisi Nahiye adı altında yeni bir birim kurulması ve vilayet umumi meclislerinin teşkili idi. Bu meclislerin görev, yetki ve sorumlulukları günümüzde il özel idarelerine kanunla verilen görevlerden pek de farklı olmayıp, o günün şartlarında ülke kalkınmasında çok önemli görevler üstlenmişlerdir. İkinci Meşrutiyetin ilanından sonra ülke genelinde taşra yönetiminin yeniden yapılandırılması amacıyla yapılan çalışmalar sonucunda 13 Mart 1913 tarihinde İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı adıyla bir geçici kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu geçici kanun il özel idarelerinin kuruluş ve görevlerine ilişkin ilk esaslı düzenleme niteliğinde olup, iki bölümden oluşmaktaydı. 1-74. Maddeler arasındaki birinci bölüm illerin genel idaresini düzenlemekteydi. İkinci kısım ise 75. 2 Oktay, Tarkan, Yerel Yönetim Reformu Sonrasında İl Özel İdareleri, 1.Baskı, İstanbul: Hayat,2010, s.30. Maddeden sonra il özel idarelerini düzenlemekteydi. Bu geçici kanunun 75. Maddesi il özel idaresini, taşınır ve taşınmaz malları kullanma hak ve yetkisine sahip ve bu yasa ile belirli ve sınırlı özel görevlerle yükümlü bir tüzel kişilik olarak tanımlanmaktaydı. 3 Osmanlı da belediyelerde olduğu gibi bir yerel yönetim birimi olarak il özel idarelerinin de 1913 yılından itibaren tüzel kişiliğe, mali kaynaklara, karar organlarına sahip olduğu ve gerçek manada il özel idarelerinin bu tarihten itibaren kurulduğunu söylemek mümkündür. Bu Kanunun yürürlükte kaldığı yaklaşık 74 yıllık bir aradan sonra 16 Mayıs 1987 tarih ve 3360 sayılı 13 Mart 1913 Tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkatı nın Adının ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine, Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun la il özel idarelerinin görev, yetki, sorumluluk, gelir ve giderleri ile yetkili organlarının oluşumu konularında önemli değişiklikler gerçekleştirilmiştir. 4 Yapılan bu düzenlemeler; 2000 li yıllarda başlatılan kamu yönetim alanındaki reform çalışmalarının bir sonucu olan ve 22 Şubat 2005 yılında yürürlüğe konulan reform niteliğindeki 5302 sayılı yeni İl Özel İdaresi Kanunu nun yasalaşmasına kadar uygulanmıştır. 2. İl özel idarelerinin Cumhuriyet dönemindeki gelişimi ve kamu yönetimi reformu alanında yapılan çalışmalar. İl özel idareleri, Cumhuriyetin ilanından sonra 3 Toprak, Zerrin, Yerel Yönetimler ve Kamu Hizmeti, 6. Baskı, Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, 2006, s.32. 4 İl Özel İdaresi Kanunu (3360 sayılı Kanun), Resmi Gazete, 19741, 26 Mayıs 1987. 29 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği yürürlüğe konulan hem 1921, 1924 Anayasalarında hem de 1961 ve 1982 Anayasalarında yerini almıştır. Ancak, 1961 Anayasası nda il özel idarelerinin görevlerinin birçoğunun zaman içinde devredileceği, birden fazla ili içine alan bölge müdürlüklerinin kurulmasına ilişkin düzenlemelere yer verilmiş ve böylece il özel idarelerinin bir kısım görevleri bu kurumlara devredilmiştir. Bunun sonucunda da il özel idareleri teşkilat yapısı, hizmet kapasitesi, mali ve insan kaynağı yetersizliği gibi sebeplerle kendisine verilen görevleri etkin ve verimli bir şekilde yerine getiremeyen bir kuruluş haline gelmiş ve yeniden yapılandırma ve iyileştirme ihtiyacı hasıl olmuştur. Türkiye de planlı dönem olarak kabul edilen 1960 lı yıllardan itibaren Devlet Planlama Teşkilatı nın da kurulmasıyla birlikte kamunun yeniden yapılandırılmasına yönelik çalışmaların hızlandırıldığı görülmektedir. Bu dönemden itibaren Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilki 1963-1967 dönemini kapsayan ve günümüze kadar beşer yıllık dönemi kapsayan dokuz adet kalkınma planı hazırlanmış ve kamuoyuna açıklanmıştır. Bu planlarda kamu yönetiminin ve mahalli idarelerin yeniden düzenlenmesi ve geliştirilmesi konuları geniş olarak ele alınarak tespit ve önerilerde bulunulmuştur. Yine planlı dönemde kamu yönetiminin geliştirilmesi yönünde teklif ve tavsiyelerde bulunmak üzere 13.02.1962 gün ve 6/209 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile görevlendirilen Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü ve Devlet Planlama Teşkilatı tarafından 1966 yılında kısa adı MEHTAP olan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi hazırlanarak ilgili kişi ve kurumlara dağıtılmış ve kamuoyu ile de paylaşılmıştır. 1971 yılında Bakanlar Kurulu ile İdari Reform Danışma Kurulu kurulmuş ve bu kurul tarafından dönemin hükümet programına göre devletin yeniden yapılandırılmasının genel yönünü ve stratejisini ortaya koymak amacıyla hazırlanan İdarenin yeniden düzenlenmesi, ilkeler ve öneriler başlıklı raporda; il özel idareleri ile ilgili olarak mevcut yapının sağlıklı bir hizmet yürütme imkanından uzak olduğu tespiti yapılarak, bu durumun taşrada özellikle kırsal alanlarda bayındırlık, eğitim, sağlık ve tarım hizmetlerinin yürütülmesinde aksaklıklara yol açtığı belirtilmiştir. 30 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Sabri KAYA Yine kamunun yeniden yapılandırılmasına ışık tutmak amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından 1971 yılında İçişleri Bakanlığı hizmet teşkilatını yeniden düzenleme projesi (İç Düzen Raporu) hazırlanmış olup, bu raporda il özel idareleri ile ilgili belirtilen hususların birçoğu raporun yayınlandığı tarihten yaklaşık 33 yıl sonra 2005 yılında 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile yürürlüğe konulmuştur. Sonraki yıllarda kamu yönetimi alanında yapılması düşünülen değişiklikleri ortaya koymak ve yerel yönetimlerin geliştirilmesi ve güçlendirilmesine yönelik tespit ve önerilerde bulunmak amacıyla 1991 yılında Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü tarafından Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA Raporu) hazırlanmış olup, bu raporda kamunun teşkilat, mali yapı, personel sistemi vs. birçok alanda kapsamlı çalışmalar yapılarak mevcut sistemin aksaklık, bozukluk ve eksiklikleri tespit edilerek hükümete teklifte bulunulması hedeflenmiştir. Türkiye de kamunun yeniden yapılandırılması kapsamında yapılan en önemli ve en köklü değişim çalışmalarından biri de hiç kuşkusuz 15.07.2004 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi nce kabul edilen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun dur. Bu kanun ile kamu yönetiminin temel amaç ve görevleri, kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkeleri, merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları, bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların teşkilatlanmasına ilişkin esas ve usuller yeniden düzenlenmiş, başta Sağlık, Kültür ve Turizm, Çevre ve Orman, Tarım ve Köyişleri, Sanayi ve Ticaret ile Bayındırlık ve İskan Bakanlıklarının, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü ile Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatının görev, yetki ve sorumluluklarının illerde il özel idarelerine devredilmeleri öngörülmüş ancak, 10. Cumhurbaşkanı tarafından kanunun birçok maddesi Anayasaya aykırı bulunarak bir daha görüşülmek üzere T.B.M.M.ne iade edilmiş ve kanun tasarısı kanunlaşma imkanı bulamamıştır. Bu Kanunun dönemin Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmesi sebebiyle il özel idarelerine yönelik olarak yapılması düşünülen kapsamlı reform çalışmalarının bir kısmının ayrı ayrı ele alınması 31 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği sonucunda 22.02.2005 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi nde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan sonra 04 Mart 2005 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. 3. 3360 sayılı eski İl Özel İdaresi Kanunu ile 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun Karşılaştırmalı Analizi, Getirilen Yenilikler. Osmanlı nın son dönemlerinde yürürlüğe konulan 13 Mart 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı nın yürürlükte kaldığı yaklaşık 74 yıllık bir aradan sonra 16 Mayıs 1987 tarihinde çıkarılan 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu kaldırılarak yerine 22 Şubat 2005 yılında çıkarılan yeni ve reform niteliğindeki 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile şimdiye kadar olan mevzuat ve pratik bilgi birikimini değiştirildiği ve sistemin yeni baştan kurgulandığı görülmektedir. Tortop a göre 5302 sayılı Kanun en başta ruhu ve zihniyet dünyası bakımından 3360 sayılı Kanun dan tamamen farklıdır. Yeni düzenlemeyle il özel idarelerinin görev ve sorumlulukları artmıştır 5 Şimdi bu getirilen yenilikleri ana hatları ile inceleyelim: a) 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nda il özel idarelerinin görevleri Vilayete Ait Hidematı Mahalliye başlığı altında 78. Maddede tek tek sayılmıştı. Bu görevler bayındırlık, tarım ve hayvancılık görevleri, eğitim görevleri, sağlık ve sosyal yardım görevleri, ekonomi ve ticaret görevleri ana başlıkları altında toplanmaktaydı. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nda ise yetki ve görevlerin belirlenmesinde geleneksel yöntem olan liste halinde ayrıntılı sayma (tadadi) usulünden vazgeçilmiş, ana konular itibariyle belirtilmek suretiyle yetki (ultra vires) ilkesine geçilmiştir. 6 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 6.maddesine göre bu kurumların görev ve sorumlulukları önceki kanundan farklı olarak il sınırları içinde ve belediye sınırları dışında olmak üzere ayrı ayrı düzenlenmiştir. Yeni kanun ile belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskan, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmet ve 5 Tortop, Nuri ve Diğerleri, Mahalli İdareler, 1. Basım, Ankara:Nobel Yayınları, 2006, s.129. 6 Eryılmaz, Bilal, Kamu Yönetimi, İstanbul, Erkam Matbaası. 2006, s. 128. yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarına arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde; imar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma, orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında yapmakla görevli ve yetkili kılınmışlardır. 5302 sayılı Kanuna 2006 yılında eklenen bir ek fıkra gereğince de il özel idaresi bütçesinden emniyet hizmetlerinin gerektirdiği teçhizat alımıyla ilgili harcama yapabilme imkanı getirilmiştir. b) 3360 sayılı Kanunun uygulama döneminde il genel meclisi, seçim sonuçlarının ilanından itibaren 15 gün içinde Vali tarafından toplantıya çağırılırdı. Toplantıya vali başkanlık eder, valinin bulunmadığı durumlarda meclis birinci başkan vekili, o da yoksa ikinci başkan vekili meclise başkanlık yapardı. İl genel meclisi her yıl Mayıs ve Kasım aylarının ilk haftalarında en çok 30 ar gün süre ile toplanırdı. Kasım ayı toplantısı dönem başı toplantısı idi. Ayrıca il genel meclisi vali veya İçişleri Bakanı tarafından gerekli görülmesi halinde, zamanı ve süresi belirtilerek olağanüstü toplantıya çağırılabilir. Ayrıca, meclis üyelerinin 2/3 ünün isteği ve İçişleri Bakanlığının uygun görmesi halinde de il genel meclisi olağanüstü toplanabilirdi. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu gereğince ise; il genel meclisinin seçim sonuçlarının ilanını izleyen beşinci gün kendiliğinden toplanmakta, bu toplantıda meclise en yaşlı üye başkanlık etmektedir. Bu toplantıda meclis, kendi üyeleri arasından ve gizli oyla meclis başkanını, meclis birinci ve ikinci başkan vekillerini, ikisi asıl ve ikisi de yedek olmak üzere dört üyeyi katip üye olarak ilk iki yıllık sürede görev yapmak üzere seçmektedir. Önceki kanun döneminde yılda sadece iki defa toplanan il genel meclisi her ayın ilk haftası önceden belirlenen günde ve mutat toplantı yerinde toplanmaktadır. Yeni yasanın 12. Maddesine göre bütçe görüşmelerine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi ise en çok beş gün olarak sınırlandırılmıştır. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun yürürlüğe girdiği yıllarda Kanunun meclis toplantısını düzenleyen 12. Maddesinde olağanüstü toplantısı hususları yer almamaktaydı. 30.05.2007 tarih ve 5675 sayılı Kanun un 32 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Sabri KAYA 2.maddesiyle yapılan değişiklikle il genel meclisi başkanına acil durumlarda lüzum görmesi halinde il genel meclisini bir yılda üç defadan fazla olmamak ve her toplantı da bir birleşimi geçmemek üzere olağanüstü toplantıya çağırabilme imkanı getirilmiştir. c) 3360 sayılı Kanun döneminde il genel meclisinin ve il özel idaresinin başı sıfatıyla il genel meclisinin gündemi vali tarafından belirlenmekteydi. Vali tarafından havale edilmeyen konular mecliste görüşülemezdi. Ayrıca meclis üyelerinden her birinin il özel idaresini ilgilendiren konularda öneride bulunma yetkileri bulunmakla birlikte, bu öneriler mecliste mutlak çoğunlukla kabul edilmesi halinde gündeme alınırdı. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile getirilen yeni düzenleme ile meclis gündemi meclisin kendi içinden seçtiği meclis başkanı tarafından belirlenmekte ve üyelere en az üç gün önceden bildirilmekte, ayrıca gündem çeşitli yollarla da halka duyurulmaktadır. Valinin önerdiği hususlar da meclis başkanı tarafından gündeme alınmaktadır. d) 3360 sayılı Kanun ile 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nda il genel meclisince il özel idaresinin görev ve yetki alanına giren konularda ön incelemeye ihtiyaç duyulan hallerde ihtisas komisyonları kurabilme imkanı bulunmaktadır. 3360 sayılı Kanun da komisyonların üye sayısı 3 den az 7 den çok olamaz iken, 5302 sayılı yeni Kanunda ise bir yıl süre ile görev yapmak üzere kendi üyeleri arasından en az üç, en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilmekte, plan ve bütçe komisyonu ile imar ve bayındırlık komisyonları ise en fazla yedi kişiden oluşmaktadır. İhtisas komisyonları, her siyasi parti grubunun ve bağımsız üyelerin il genel meclisindeki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulmakta, eğitim- kültür ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu ile plan ve bütçe komisyonunun kurulması zorunlu hale getirilmiştir. Komisyon üyelerine katıldıkları her gün için 2200 gösterge rakamının devlet memurlarının aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucunda bulunacak tutar kadar komisyon ücreti ödenmektedir. e) 3360 sayılı Kanunda bulunmayan, 5302 sayılı Kanunla getirilen önemli yeniliklerden biri de il özel idarelerinin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap ve işlemlerinin denetimini yapmak üzere her yılın Ocak ayında yapılacak toplantısında meclisin kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az, beşten çok olmamak üzere denetim komisyonu kurulmasıdır. Böylece il genel meclis üyelerinin idarenin işleriyle ilgili olarak daha iyi bilgi edinmeleri ve bunun sonucunda elde edilen verilerle meclisin bilgi edinme ve denetim yollarının daha etkili bir şekilde işletilmesi amaçlanmıştır. f) 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun uygulama döneminde il genel meclisince alınan kararlar valinin onayı ile kesinleşmekteydi. Ayrıca vali, meclisçe alınan kararlar aleyhine toplantı tutanağının düzenlenmesinden itibaren 20 gün içinde Danıştay a itiraz etme ve kararların iptalini isteme hakkına sahipti. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile valinin vesayet makamı olarak meclis kararlarındaki onay yetkisinin kaldırılması hususu da getirilen önemli yeniliklerden biridir. Uygulamada il genel meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye gönderilmekte, vali ise hukuka aykırı gördüğü kararları gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere yedi gün içinde il genel meclisine iade edebilmekte, valiye gönderilmeyen meclis kararları ise yürürlüğe girmemektedir. Yeni kanunla getirilen bu düzenleme ile il genel meclisi kararlarına karşı vali bir onay makamı olmaktan çıkarılmıştır. İl genel meclisinde alınan kararlar valinin onayına değil, görüşüne sunulmaktadır. Kesinleşen il genel meclis karar özetleri toplantıyı izleyen en geç yedi gün içinde çeşitli yollarla halka duyurulmaktadır. g) 5302 sayılı Kanunla getirilen en önemli düzenlemelerden biri de encümenin oluşumu ile ilgilidir. 3360 sayılı Kanun gereğince karar organı olma özelliğine sahip olan il daimi encümenine vali veya valinin yerine görevlendireceği vali yardımcısı başkanlık etmekteydi. İl daimi encümeninin diğer üyeleri ise meclisin her yıl dönem başında kendi üyeleri arasından gizli oyla seçeceği beş üyeden oluşmaktaydı. Ayrıca aynı toplantıda beş de yedek üye seçimi yapılmaktaydı. Asıl üyeliğin herhangi bir sebeple boşalması halinde en çok oyu alan yedek üye Vali tarafından İl Daimi Encümenine çağrılırdı. 33 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği 5302 sayılı Kanunla getirilen düzenleme ile İl Daimi Encümeni nin adı İl Encümeni olarak değiştirilerek, valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşmaktadır. Böylece il encümenini oluşturan üyelerin sayısı eski kanuna göre iki katına çıkarılarak 1 başkan, 5 seçilmiş ve 5 de atanmış üye olmak üzere toplam 11 üyeden oluşmaktadır. Ayrıca yeni kanunda il encümenine seçilecek üyelerin ayrı ayrı ilçeden olma zorunluluğu ve yedek üye seçimi zorunluluğu ortadan kaldırılmıştır. Bu durumda il encümeninin yeni düzenlemeyle idari bir organ olarak yapılandırılmış; encümen üyelerinin uzmanlık niteliği güçlendirilerek yürütmeye ilişkin daha dinamik bir karar alma mekanizması öngörülmüş, ayrıca il genel meclisince seçilecek beş üyenin de encümene katılımı sağlanarak katılım ilkesinin güçlenmesi amaçlanmıştır. 7 Ayrıca il encümeninin görev ve yetkileri yeniden düzenlenerek yürütme organı olma niteliği 7 İçişleri Bakanlığı, İl Özel İdareleri Kanun Tasarısı ve Gerekçeleri, 2005. daha netleştirilmiş olup, meclis yerine karar alma yetkisi bu kanunla tümüyle kaldırılmıştır. 3360 sayılı Kanunda valinin katılmadığı il daimi encümen toplantılarına vali yardımcısının başkanlık edeceği öngörülmüşken, 5302 sayılı Kanun ile getirilen düzenleme ile bu temsil görevi ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olan il özel idaresinin bir mensubu ve özel idare hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenlemek ve yürütmekle görevli olan genel sekreterin il encümenine başkanlık yapması sağlanmıştır. 8 h) Geçmişte il özel idareleri, seçimle gelen bir karar organına sahip özerk bir mahalli idare birimi olarak kurulmuş olmasına rağmen, teşkilat ve görevler açısından merkezi idare organlarıyla tamamen iç içe bulunmuştur. Bu nedenle il özel idareleri, halkın benimsediği ve yakından tanıdığı bir yerel yönetim niteliğine kavuşa- 8 Bozlağan Recep ve Aynur Can, İl Özel İdaresinde Valinin Yürütme Organı Olması Sorunu ve Bir Çözüm Önerisi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enst. Cilt.8, Sayı 32, Yıl 16, Temmuz 2009, s. 217-232. 34 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Sabri KAYA mamıştır. 9 3360 sayılı Kanun un 98. Maddesinde Valinin maiyetinde, maaş ve diğer giderleri ilin özel gelirlerinden karşılanmak üzere sorumlu ve yükümlü bir müdürün yönetiminde bir özel idare bürosu bulunur. hükmü yer almaktaydı. Ayrıca anılan Kanun un 87. Maddesinde de Vali, il özel idaresinin görevlerini, özel idare müdürlüğü ve merkezi idarenin ildeki teşkilatları aracılığıyla yürütür. denilerek özel idarelerin kendilerine özgü hizmet birimlerini kurma yetkisi ellerinden alınmış bulunmaktaydı. Böylece bu kurumlar saymanlık dışında hizmet birimlerine sahip olamayan kurumlar durumuna gelmişlerdi. 5302 sayılı Kanunla birlikte il özel idarelerinde teşkilat yapısı, örgütlenme ve insan kaynakları yönetimi alanlarında birçok yeni düzenlemeler yapılmıştır. Kanunun 35.maddesi ile hizmet gereklerine uygun bir örgüt yapısının oluşturulması hedeflenmiş, il özel idaresinin genel sekreterlik, mali işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri birimlerinden oluşmasına; ayrı- 9 Coşkun, Bayram ve Turgay Uzun, İl Özel İdaresi Reformuna İlişkin Bazı Değerlendirmeler, Yerel Yönetimler Kongresi, Çanakkale 18 Mart Üniversitesi, Biga İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi ve Biga Belediyesi Ortak Yayını, Çanakkale, 3-4 Aralık 2004, s.68. ca ilin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal, kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak norm kadro sistemine ve ihtiyaca göre oluşturulacak diğer birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesinin il genel meclisinin kararıyla gerçekleştirilebilmesine imkan verilmiştir. Böylece il özel idarelerinde örgüt yapısı büyükşehir belediyesinin bulunduğu illerde genel sekreterlik, genel sekreter yardımcılığı, daire başkanlığı ve müdürlük şeklinde, diğer illerde ise genel sekreterlik, genel sekreter yardımcılığı ve müdürlük şeklinde kurulmaktadır. İl özel idarelerinin hizmet gereklerine uygun bir örgüt yapısının oluşturulmasına imkan tanıyan 5302 sayılı yeni Kanun ile il özel idare müdürü ünvanı genel sekreter ünvanına dönüştürülmüş ve genel sekretere özel bir konum kazandırılmış, ayrıca özlük hakları da yasal teminat altına alınmıştır. Genel sekreter, il özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde mevzuat hükümlerine, il genel meclis ve il encümen kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenler ve yürütmekle 35 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği görevlidir. Bu amaçla il özel idaresi kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar. İçişleri Bakanı tarafından atanan genel sekreter yukarıda belirtilen hizmetlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludur. I) 3360 sayılı Kanun dan farklı olarak 5302 sayılı kanun ile il özel idarelerinde yapılacak denetimin türü ve şeklinde de önemli değişikliklere gidilerek denetim, iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 38.maddesinde iç ve dış denetimin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılacağı, denetimin iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsadığı belirtilmiştir. 4. Bir Uygulama Örneği: İstanbul İl Özel İdaresi. İstanbul İl Özel İdaresi ve İl Genel Meclisi, 13 Mart 1329 (1913) tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu ile vücut bulmuş ve İstanbul Meclis-i Umumiye-i Vilayeti de 1930 yılına kadar bu kanuna göre çalışmalarını sürdürmüştür. 10.04.1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu nun yürürlüğe girmesi ile İstanbul a özgü olmak üzere Belediye Başkanlığı Valilerin uhdesine verilmiş, belediye meclisi ile il genel meclisi Şehir Meclisi adı altında birleştirilerek tek mahalli idare meclisi ile idare edilmeye başlanmıştır. 10 25 yıl devam eden Birleşik İdare ve Şehir Meclisi sistemine 10.03.1954 tarih ve 6349 sayılı Yasa ile son verilerek vilayet ile belediye meclislerinin ayrı ayrı olarak yeniden kurulmasına olanak sağlanmıştır. İstanbul İl Genel Meclisi bu aşamadan sonra 11 dönemdir faaliyetini sürdürmektedir. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 2005 yılında yürürlüğe girmesiyle yürürlüğe konulan norm kadro usul ve esasları çerçevesinde İstanbul İl Özel İdaresi 1 genel sekreter, 3 genel sekreter yardımcısı, 10 daire başkanı, 4 iç denetçi, 1 hukuk müşaviri ve 24 müdürlükten oluşan teşkilatlanmasını hızla tamamlamıştır. İstanbul İl Özel İdaresi, teşkilat yapısını hızla şekillendirmesiyle ve yeni kanunla birlikte başlattığı yatırım atağı ile diğer il özel idarelerine örnek teşkil etmiş ve etmeye de devam etmektedir. 5302 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden sonra İstanbul İl Özel İdaresi tarafından başta eğitim, sağlık, kültür, spor ve sosyal hizmetler olmak üzere İstanbul halkına sunulan hizmetlere ait bilgiler kısaca aşağıda belirtilmektedir. 2005 yılından günümüze kadar İstanbul İl Özel İdaresi tarafından gerçekleştirilen hizmetler arasında ön 10 İstanbul İl Özel İdaresi, 11.Dönem İl Genel Meclisi Üyeleri Albümü, İstanbul, 2009, s.17. 36 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Sabri KAYA büyük önceliği eğitim yatırımları almıştır. Aradan geçen yedi yıllık bir zaman dilimi içerisinde İstanbul a 15.450 derslikli 611 ilköğretim okulu, 3.316 derslikli 144 ortaöğretim okulu, 204 derslikli 43 anaokulunun yapımı gerçekleştirilmiştir. Ayrıca İstanbul daki okulların 2752 adet onarım işi yapılmıştır. Eğitimdeki sorunları çözmek amacıyla son yıllarda yapılan yatırımlar için ayrılan ödenek miktarı toplam 2 milyar 800 milyon TL.yi aşmış durumda olup, bu alanda kırılması zor bir rekora imza atıldığı görülmektedir.bu sürede eğitim alanında yapılan yatırımlar Cumhuriyetin ilanından itibaren 2005 yılına kadar yapılan yatırımlardan daha fazla olduğu görülmektedir. İl Özel İdaresi bütçesinden eğitimden sonra en büyük pay sağlık alanındaki yatırımlara ayrılmıştır. Bu 7 yıllık dönem içerisinde modern ve çağdaş bir tarzda 28 adet hastane, 27 adet sağlık ocağının yapım bakım ve onarımı gerçekleştirilmiştir. Sağlık yatırımları amacıyla bugüne kadar ayrılan ödenek 1 milyar 575 milyon TL yi aşmış bulunmaktadır. Geçmişte üç imparatorluğa başkentlik yapmış İstanbul daki taşınmaz kültür varlıklarının korunması amacıyla 2005 yılından bugüne kadar ayrılan ödenek 250 milyon TL yi aşmıştır. Ayrıca 2863 sayılı kanun gereğince «Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunmasına Ait Katkı Payı» fonundan da 775 den fazla projeye kaynak aktarılmıştır. Bu dönem içerisinde gençleri spora teşvik etmek amacıyla spor salonları, kapalı yüzme havuzları ve stadyum olmak üzere toplam 72 adet spor tesisi yapılmış ve İstanbul halkının kullanımına sunulmuştur. Bilgi toplumu ve çağdaş kentlilik bilincinin ve sosyal sorumluluk anlayışının bir gereği olarak insana yatırım yapılmasını, çağın gerektirdiği değişime uygun bir anlayışla nitelikli ve donanımlı ara eleman yetiştirilmesini ve onlara mesleki formasyon kazandırılması amacıyla İstanbul İl Özel İdaresi, İl Milli Eğitim Müdürlüğü, İstanbul Ticaret Odası, İş-Kur İl Müdürlüğü ile 126 ayrı branşta Mesleki ve Teknik Eğitim Kursları düzenlenerek toplam 30 bin kursiyere eğitim verilmiştir. Tarım ve hayvancılığı teşvik etmek amacıyla İstanbul un köylerinde yaşayanlara yönelik olarak arıcılık, seracılık ve küçükbaş hayvancılık yapmak isteyen veya bu işini geliştirmek için krediye ihtiyaç duyan çiftçiler için mikro kredi uygulaması başlatılarak çiftçilere katkı sağlanmıştır. 37 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

İl Özel İdarelerinin Değişimi ve Dönüşümü: İstanbul İl Özel İdare Örneği Ayrıca sosyal hizmetler, emniyet, çevre ve orman, sanayi ve ticaret, sivil savunma hizmetlerinin yürütülmesinden sorumlu İl Müdürlüklerine gerekli malzeme, personel, araç-gereç ve sarf malzemesi desteği sağlanmaktadır. SONUÇ Ülkemizde son yıllarda yerel yönetim alanında gerçekleştirilen reformlardan biri olan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile, yürürlüğe konulduğu dönemin şartları itibariyle iyi bir kanun olarak değerlendirilebilecek 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu kaldırılarak bu alanda yerel yönetim ilkesine uygun olarak köklü ve yerinde birçok değişikliklerin yapıldığı görülmektedir. Ancak, yukarıda sıraladığımız ve reform olarak nitelendirdiğimiz bu değişikliklere paralel olarak il özel idarelerinin gelirlerinin artırılmasına yönelik çok fazla bir gelişme olmamıştır. Yeni düzenleme ile son yıllarda yapılan bu yapısal değişikliğin gelir artışları ile de desteklenmesi, il özel idarelerinin görev, yetki ve sorumlulukları kapsamında hem genel bütçe gelirlerinden elde edilen gelirlerin ve hem de kendi öz kaynakları ile sağlanan gelirlerinin artırılması ile mümkün olacaktır. Ayrıca, geçmiş dönemde kamunun yeniden yapılandırılması kapsamında Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çıkarılan ancak, dönemin Cumhurbaşkanı tarafından veto edilen ve 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun la il özel idarelerine verilmesi öngörülen ve halen Bakanlıkların taşradaki temsilcisi durumunda olan il müdürlükleri tarafından yürütülen bir kısım hizmetlerin yerellik ve yerinden yönetim ilkesine uygun olarak il özel idarelerine devredilmeleri sağlanmalıdır. KAYNAKÇA 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, Resmi Gazete, 25745, 4 Mart 2005. Oktay, Tarkan, Yerel Yönetim Reformu Sonrasında İl Özel İdareleri, 1.Baskı, İstanbul: Hayat,2010. Toprak, Zerrin, Yerel Yönetimler ve Kamu Hizmeti, 6. Baskı, Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, 2006. İl Özel İdaresi Kanunu (3360 sayılı Kanun), Resmi Gazete, 19741, 26 Mayıs 1987. Tortop, Nuri ve Diğerleri, Mahalli İdareler, 1. Basım, Ankara:Nobel Yayınları, 2006. Eryılmaz, Bilal, Kamu Yönetimi, İstanbul, Erkam Matbaası. 2006. İçişleri Bakanlığı, İl Özel İdareleri Kanun Tasarısı ve Gerekçeleri, 2005. Bozlağan Recep ve Aynur Can, İl Özel İdaresinde Valinin Yürütme Organı Olması Sorunu ve Bir Çözüm Önerisi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enst. Cilt.8, Sayı 32, Yıl 16, Temmuz 2009. Coşkun, Bayram ve Turgay Uzun, İl Özel İdaresi Reformuna İlişkin Bazı Değerlendirmeler, Yerel Yönetimler Kongresi, Çanakkale 18 Mart Üniversitesi, Biga İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi ve Biga Belediyesi Ortak Yayını, Çanakkale, 3-4 Aralık 2004. İstanbul İl Özel İdaresi, 11.Dönem İl Genel Meclisi Üyeleri Albümü, İstanbul, 2009. 38 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011