ULUSALPLANLARlN BÖLGESELLEŞMESİNE YÖNELİK PLANLAMA: FRANSIZ DENEYİMİ Zeynel DINLER Nazım ÖZTÜRK (Jzeı: Ülke coğrafyasında dengeli gelişme sağlanması hedefi, ülke ekonomisi için hedef alınan yüksek bir kalkınma hızı kadar önemlidir. Doğal ve toplumsal kaynakların mekan üzerinde dağılımı mutlak anlamda eşitlik arz etmediğinden gelişme de mutlak anlamda dengeli bir süreçten geçmemektedir. Ekonomik ve sosyal gelişme zaman ve mekan bakımından farklılık göstermektedir. Bu durumun doğal bir sonucu olarak, bölgesel gelişmişlik farklarını gidermek isteyen ülkeler kendi ekonomik ve toplumsal yapılarına uygun bölgesel kalkınma planları hazırlamaktadır. Bu çalışmada Fransız bölgesel planlama uygulaması tamtılmaktadır. Fransa 'da plan bölgelerinin nasıl belirlendiği, bölgesel dengesizliklerin nasılortaya çıktığı belirtilmiştir. Bölgesel planlama fikrinin doğuşu, gelişimi, bölgesel dengesizlikleri gidermede ne gibi politikalar uygulandığı, uygulanan politikaların başarılı olup olmadığı ve günümüzde bölgesel dengesizliğin durumu ele alınmaya çalışılmıştır. Anahtar Sözcükler: Alan düzenleme, bölgesel kalkınma. bölgesel planlama, Fransız bölgesel planlama uygulaması. GİRİş Uzun vadeli bölgesel kalkınma planlarının amacı, bir ulusun bütün maddi ve beşeri kaynaklarının en rasyonel şekilde kullanılmasını sağlamak olan ekonomik ve sosyal gelişme programlarının çerçevesini oluşturmaktır (Thisse ve Ypersele, 2000: 29). Bu bağlamda, ülkeler bölgesel gelişmişlik farklarını gidermek amacı ile, kendi ekonomik ve toplumsal yapılarına uygun bölgesel planlama anlayışına baş vurmaktadır. Ülkeden ülkeye çeşitlilik gösteren bölgesel kalkınma politikaları, ülkelerin farklı dönemlerinde de çeşitlilik göstermektedir. verirken, gelişmekte Gelişmiş ülkeler, sosyal adalete dönük politikalara ağırlık olan ülkeler kaynak yaratıcı alanlara tasarrufu yöneiterek yatırımları ve ulusal geliri artırmaya çalışmaktadır. Fransa'da uygulanmakta olan bölgesel planlama uygulaması bu açıdan son derece önem taşımaktadır. Fransa'da ekonomik faaliyetlerin alanda dağılımını Prof. Dr., Uludağ Üniversitesi tlbf Öğretim Üyesi, zeyneldinler@hotmail.com. Yrd. Doç. Dr., Cumhuriyet Üniversitesi Cumhuriyet Meslek YUksek Okulu Öğretim Üyesi, nozturk@cumhuriyet edu.tr. Amme idaresi Dergisi. Ciiı 35 Sayı 3 Eylül 2002. s. /33-162.
ı 34 Amme İdaresi Dergisi kontrol altına almak amacıyla ulusal plan bölgesel dilimlere ayrılmıştır. Böylece, sektörel esasa göre hazırlanan ulusal kalkınma planlarının bölgelerde uygulanması kontrol altına alınarak, planların mekanla bağlantısı sağlanmaya çalışılmıştır. Bu çalışmada, Fransa'da bölgeler ve bölgesel ayırımların nasıl belirlendiği, bölgeler arası dengesizliğin ne zaman ve neden arttığı, bölgesel planlama fikrinin nasılortaya çıktığı ve bölgesel dengesizliği giderınede ne gibi bölgesel kalkınma politikaları uygulandığı, uygulanan politikaların başarılı olup olmadığı ve son olarak günümüzde Fransa'da bölgesel dengesizliğin durumu incelenmiştir. FRANSA'DA BÖLGESEL AYıRıM VE NÜFUSUN ALANSAL DAGILIMI Plan bölgelerinin saptanmasında merkeziyetçi bir idari örgütlenmeye sahip Fransa'nın deneyimleri ilginçtir. Türkiye'nin idari örgütlenmesinin de esin kaynağı olan bu ülkede ı 982 yılından başlayarak, merkezi yönetimin yetkilerinin bölgelere terkinin (deconcentration) gerçekleştirildiği bir bölgesel ayırıma gidilmiştir. Plan bölgelerinin sınırlarının saptanması konusunda iki farklı yaklaşım ortaya çıkmıştır: Birinci yaklaşım polarize bölge ayırımının esas alınarak, bölgesel ayırımın yapılmasıdır. Bu yaklaşımda, "kentler bölgeleri oluşturur" ana fikrinden hareket edilmekte, ekonomik etkinlik sınırları ile idari etkinlik sınırları üst üste düşürülmek istenmektedir. Metropoller karar merkezi olarak ele a lınmakta ve etki alanını oluşturan sınırlar tayin edilmektedir. Bu yaklaşım Fransa'da polarize bölge merkezi olabilecek nitelikte yeteri kadar metropololmadığı nedeniyle eleştirilmiştir. Metropol niteliğinde olmayan polarize bölge merkezlerinin, bölge merkezi olarak saptanıp, bu merkezlerin zamanla metropol haline gelmesini beklemenin ütopya olduğu öne sürülmüştür. Plan bölgelerinin saptanmasında ikinci yaklaşım, bölge sınırlarının saptanmasında ekonomik verilerden çok tarihi gerçeklerin göz önüne alınmasıdır. Languedoc-Rousillon Bretagne ve Alsace bölgelerinin sınırlarının saptanmasında bu bölgelerin geçmişleri de göz önüne alınarak tarihi yapıları korunmaya çalışılmıştır (Dinler, 200 ı: 90; Gravier, 1970: 85-89; Kayser ve Kayser, 197 ı: 6 ı -7 ı). Bölge sınırlarının belirlenmesinde bazı sıkıntılar yaşanabilmektedir. Yönetsel ayırımlar, genellikle ekonomik ve sosyal farklılıklara uygun değildir. Yönetsel sınırlarla bölge arasında her zaman bir uygunluk görülmeyebilir. Fransa' da ulusal planın bölgeselleşmesi aşamasında, bölgeler belirlenirken baskı ve çıkar gruplarının, seçmenlerin ya da tesadüflerin etkisi değil, bölgelerin mevcut gelişmişlik durumu ve gelişme potansiyeli göz önünde bulundurulmuş, sonuçta yukarıda dile getirilen iki görüşün sentezi yapılarak Fransa 22 bölgeye ayrılmıştır. Metropoliten Fransa, 22 bölge, 96 il, 327 ilçe, 3828 kantondan (ilçe ile bucak arasında yönetim birimi) oluşmakta, bunlar da kendi içinde, 36.551 komün
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama 135 den (bucak) meydana gelmektedir. Fransa, 544 bin kilometre karelik bir alanı kaplamaktadır (INSEE, www.insee.fr/fr/ffc/liste-themeol.asp).çizelgel de Fransa'nın 22 bölgesi ve 96 ilinin nüfus ve yüzölçümleri görülmektedir. Bölgeler ve İller Çizelge I. Fransa'da Bölgeler ve İller Yüzôlçümü (krn2) Nüfus 1999 (milyon) Bölgeler ve İller Yüzôlçümü (krn2) Nüfus 1999 (milyon) Alsaee 8280 1730 Lorraine 23547 2308 67 Rhin (8as-) 4755 1024 p4 Meurthe et Moseııe 5241 713 68 Rhın (Haut-) 3525 706 55 Meuse 6216 192 Aquitaine 41309 2902 57 Moselle 6216 1023 ~4 Dordogne 9060 388 88 Vosges 5874 380 33 Gironde 10000 1285 Midi-Pyrenees 45348 2549 40 Landes 9243 327 09 Airege 4890 137 47 Lot et Garonne 5361 305 12 Aveyron 8735 263 MPyrennees-Atlantiques 7645 598 3 i Garonne (Haute) 6309 1046 Auvergne 26013 1307 32 Gers 6257 172 03 Allier 7340 345 46 Lot 5217 160 15 Cantal 5726 15 i 65 Pyrennees (Hautes) 4464 222 43 Loire (Haute) 4977 209 81 Tam 5758 342 o3puy de Dome 7970 603 82 Tam et Garonne 3718 206 Bourgogne 31582 1609 Nord Pas de Calais 12414 3990 21 Cote d'or 8763 507 59 Nord 5743 2550 58 Nievre 6817 225 62 Pas de Calais 6671 1440 71 Saone et Loire 8575 545 Aşalı Normandiya 17589 1421 89 Yonne 7427 333 14 Calvados 5548 648 Bretagne 27209 2903 50 Marcke 5938 482 22 Cotes d'armor 6878 541 olome 6103 292 29 Finistere 6733 852 Yukarı Normandiya 12318 1777 35 Ille et Vilaine 6775 867 27 Eure 6040 540 56 Morbihan 6823 643 76 Seine Maritime 6278 1237 Centre 39151 2437 Pays de la Loire 32082 3219 18 Cher 7235 313 44 Loire Atlantique 6815 1132 28 Eure et Loir 5880 408 49 Maine et Loire 7166 733 361ndre 6791 231 53 Mayenne 5175 285 13 7 lndre et Loire 6127 554 72 Sarthe 6206 529 4i Loire et Cher 6343 315 85 Vendee 6720 539 45 Loiret 6775 617 Pieardie 19399 1856 Champagne-Ardanne 25606 1341 02 Aisne 7369 535 08 Ardennes 5229 290 oooise 5860 765 10Aube 6004 292 80 Somme 6170 556 51 Mame 8162 565 Poitou Charentes 25809 1637 52 Mame (Haute) 621 i 195 16 Charente 5956 339
136 Amme İdaresi Dergisi Konika 8680 256 17 Charente Maritime 6864 556 A Corse du Sud 4014 116 9 Sevres (Deux) 5999 344 4666 140 6990 398 16202 1116 31400 4494 5234 498 6925 140 4999 251 5549 120 osaone (Haute) 5360 230 4299 1008 OBelfort (Territoire de) 609 137 5087 1833 12011 10926 5973 894 105 2116 3567 501 7 Seine et Mame 5915 1193 43698 5634 2284 1353 5762 515 i Essonne 1804 1133 5529 286 2 Hauts de Seine 176 1423 6530 437 3 Seine Saint Denis 236 1382 7431 1091 4 Valde Mame 245 1223 4781 728 5 Val d'oise 1246 1103 3249 1575 23376 2293 6028 372 6139 310 4388 631 5853 622 543965 58416 6101 896 1702 422 5167 74 83534 157 Pyrennees-Orientales 4116 392 1128 382 16942 710 2512 705 5857 232 88876 1666 3 Creuse 5565 125 632841 60082 7 Vienne (Haute) 5520 353 Kaynak: INSEE, (litww.insee.fr/fr(ffclliste-themeo I.asp) 1999 nüfus sayımına göre Metropoliten Fransa, 58.4 milyon kişiden oluşmaktadır. Yılda %0.35'lik nüfus artış hızına bağlı olarak, nüfus 1990 yılından itibaren 1.8 milyon kişi artmıştır. Metropoliten nüfusun büyümesinin önceki on yıla göre %0.5 yavaşladığı görülmektedir. Deniz aşırı departmanların nüfusu i se, 1.67 milyon kişidir. Denİz aşırı departmanlarda yıllık nüfus artış hızı önceki on yıllık döneme göre yarım puanlık bir düşüşle % 1.48 olarak gerçekleşmiştir (Chavouet ve Fanouillet, 2000: ı). 22 bölgeden 18'inde 1990 ile 1999 yılları arasında nüfus artmıştır. Fakat, nüfus artış hızı bölgeden bölgeye farklılık göstermektedir. Bu oran Languedoc Roussillon için %0.9 iken, Limmousin için %-0.2'dir. Languedoc-Roussillon, Alsace, Provence-Alpes-Coted' Azur, Rhone-Alpes ve Pays de la Loire, bölgeleri 1990 yılından itibaren nüfusu daha hızlı artan bölgelerdir. Önceki döneme (1982-1990) göre en hızlı değişim, (%0.46'dan %0.70) Alsace'de yaşanmıştır. Batı ve dinamik kuzey batı ve kuzey doğu her zaman çekici bölgeler olmuşlar
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama ı 37 dır. Fakat, Aşağı Normandiya'dan başlayan Nord Pas de Calais'ten geçerek, Lorraine kadar uzanan tüm bölgeler, hafif bir düşüş ile karşı karşıyadır. Ile-de France'ın nüfusu artmıştır. Fakat, 1982-1990 dönemine göre kuvvetli bir düşüş yaşanmış, nüfus artış hızı ortalama nüfus artış hızından daha düşük oranda gerçekleşmiştir. Bu bölgeyi çevreleyen bölgeler de nüfus azalışından etkilenmişlerdir. Aynı zamanda büyük merkez nüfus kaybetmeye devam etmektedir (Lutinier ve Stephany, 1997: 2; Fonouillet, Madinier, 1999: 2-3). Fransa' da nüfusun dağılımına bakıldığında, ortalama nüfus yoğunluğu kilometrekareye 105 kişi ise de bu sayı çoğunlukla yoğun nüfuslu kenar bölgeleri ile daha az yoğun nüfuslu iç kesimler (elbette Lyon ve Paris yerleşme alanlarının oluşturduğu iki büyük bölge dışında) arasındaki çelişkiyi gizlemektedir. Nüfus artışının iç bölgelerde yavaşlaması sonucu nüfus sıklığı oldukça az değişmektedir. FRANSA'DA BÖLGELER ARASI DENGESİZLİGİN YOGUNLUGU Avrupa'nın toprakları en geniş ülkesi olan Fransa'da, Sanayi Devriminden önce bölgeler arası farklılık o kadar önemli değildir. Tarım, haberleşme ve sanayide yıllarca aynı araç ve teknikler kullanılmıştır. Sanayi Devrimi, bütün alışkanlıkların, tekniklerin ve araçların büyük ölçüde değişimine neden olmuştur. Sanayi, kömür yatakları ile enerji ve maden kaynaklarının yakınında kurulmuş, maden durumu ve toprak şartları uygun olan Kuzey Fransa, Güney Fransa 'ya göre daha hızlı bir gelişme göstermiştir. Güney ve Batı Fransa'da ekonomik faaliyet, esas itibariyle aile çiftliği, tali sanayi ve el sanatları ile sınırlı kalmıştır. Zaman içerisinde, Kuzey ile Güney Fransa arasındaki farklılık önemli boyutlara ulaşmıştır. Öyle ki, II. Dünya Savaşından sonra toplam sanayi yatırımlarının %85'i Kuzey ve Doğu Fransa'da yapılmıştır. Bu bölgelerdeki kişi başına gelir, Güney ve Batı bölgelerinin iki katı olmuştur (L'Organisation de Cooperation et de Developpement Economiques, 1970: 14; Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, 1993: 401). Ile de France bölgesi II milyona yakın nüfusuyla Fransa'nın en büyük kalkınma kutbudur. 1968 yılında 8.4 milyon nüfusuyla lle de France, Fransa'nın toplam nüfusunun %16.8'ini oluşturmakta iken, 1995 yılında 10.6 milyon nüfusu ile Fransa'nın % 18.3 'ünü oluşturmaktadır. Bölgenin ağırlığı zaman içerisinde artarak devam etmiştir. Altı Fransız'dan biri, bu alanda yaşamaktadır (Julien, 1998: 4). Ile de France' ın ülke ekonomisindeki ağırlığı nüfus ağırlığından daha fazladır. Sürekli artan nüfusu barındırmak için, Paris etrafında banliyölerin gelişmesi kaçınılmaz olmuştur. Böylece, yeni parsellenmiş arsaların ve kırsal kesim ortasında konutlar yapmayı öngören programların (yeniden kentleşme) gündeme getirildiği, dış mahalleleri ve köyleri yutan, sürekli bir kentleşme olgusu gerçekleşmiştir. Önceleri Paris yakınında olan banliyö, giderek yayılmış, hatta tutarlı
ı 38 Amme İdaresi Dergisi bir kentsel ulaşım ağının çerçevesi dışına taşarak, Ile-de-France bölgesiyle çakışmış ve hatta bu bölgenin de dışına taşarak genişlemiştir. Paris bölgesinin batı kesimi, hem heterojen, hem yoğun ama çoğunlukla kaliteli olan büroların büyük bölümünü ve hizmet sektörünü bünyesinde toplamaktadır (Aubry, 1996: 3). Uzak batı (Rennes), çevreden kopuk olmasına karşın gerçek bir sanayi kutbuna, büyük teknoloji ve uluslararası mübadele ağıyla bütünleşmiş bir proje merkezine dönüşmüştür. Paris yerleşme alanının denize açıldığı doğal bir kapı durumunda olan Normandiya, Manş denizini aşan tünelle bağlantısı sağlanan oto yollarla (geçtiği yerler bilinçli olarak Paris yerleşme alanı dışında tutulmuştur) doğrudan bütünleşerek kısmen de olsa Paris bölgesi yerleşme alanından kopmaktadır. Zaman içinde ciddi bir kriz sürecine giren eski sanayi dallarının (madenier, tekstil, demir-çelik) kalesi konumundaki Kuzey ve Doğu bölgeleri, yeni sanayi Iere uyum sağlama konusunda oldukça zorlanmışlardır. Bunun doğal bir sonucu olarak, bu bölgelerde işsizlik oranı, ülke ortalamasından daha yüksektir ve dolayısıyla yeni sanayilerin zorunlu olarak ihtiyaç duyduğu nitelikli işgücü bulmak güçleşmiştir (Guichard, ı 965: 77-100). Besine dayalı tarım sanayi, otomobil sanayi (Peugeot grubu) ve elektronik sanayi (Grundig) Lorraine'e yerleşmiş, dondurulmuş yiyecekler, motorlar veya bellek kartları üretmektedir. Eski demir çelik tesislerinin yerinde eğlence parkıarı kurulmuştur. Demir-çelik ve gemi yapım sanayilerinin son yıllarda içine düştüğü ekonomik bunalımdan olumsuz etkilenen bölgede, istihdam ve canlılık yaratmak amacıyla, Dunkerque'de bir girişim bölgesi, gerçek bir isimsiz serbest liman kurulmuştur (Castells ve Godard, 1997: 87-120). Bütün bu girişimler işsizliğin yayılmasını engellemede, iç göçü ve çalışan nüfustaki azalmayı durdurmada etkili olmuştur. Paris yerleşme alanı her zamanki egemen konumunu korumaya devam ederken, ülkenin orta kesimi umutsuz ıssızlığını sürdürmektedir. Ancak, hemen belirtmek gerekir ki sanayileşmiş kuzeyle yoksul ve kırsal güneyin karşılaştırılması alışkanlığı günümüzde geçerliliğini yitirmiştir. Loire'in kuzeyine, özellikle de Nord-Pas-de Calais ve Lorraine'de eldeki eski sanayileri geçerli sanayilere dönüştürme konusunda önemli çabalar harcanmıştır. Birinci Sanayi Devrimi sonucu doğan modası geçmiş sanayileri yeniden yapılandırmak, dışarıdan göç eden işçileri topluma kazandırmak, hizmetler sektörünü ve temel araştırma ve uygulamaları geliştirerek geleceğin toplumunu hazırlamak, hangi anlayışta olursa olsun iktisadi ve siyasi iktidarların öncelikle yerine getirmesi gereken çalışmalar olarak değerlendirilmiştir. Bu anlayışın doğal bir sonucu olarak, Güneyde, yakın dönemde başlatılan hizmet sektörleri etkinlikleri ile yeni bir iktisadi ve beşeri coğrafya biçimlenmiştir. Ne var ki modernleşme girişimleri, ancak bu kentler Avrupa'nın can damarı olan merkezlere bağlandıkları takdirde başarıya ulaşabilecektir. Dolayısıyla bugün taşımacılık (hızlı tren bağlantıları, uluslararası
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama ı 39 hava limanları) ve modem telekomünikasyon ağlarının yayınlaştırılması için sürdürülen çalışmalar önem kazanmaktadır (Ferrer, 1999: 18-22). Fransa'da 1982-1996 yılları arasında, GSVİH yılda ortalama %1.9 oranında artmıştır. Fakat gelirin yıllara göre oluşumu ilginç bir durum arz etmektedir. 1987-1988 yılları arasında GSVİH 0/04.5 oranında artarken, 1992-1993 yılları arasında % 1.3 azalmıştır. Bu dönem boyunca 9 bölgede büyüme oranı ulusal ortalamaya eşit ve ondan daha yüksek olarak gerçekleşmiştir. İlk sırada Ile-de France yer almaktadır. En dinamik diğer bölgeler; doğuda, sanayileşmiş 3 bölge (Alsace, Le Franche Compte ve Rhone Alpes); batıda, göreli olarak sanayileşmiş, sanayinin ağırlığı zayıf 3 tarım bölgesi, (Pays de Loire, Bretagne ve A şağı Normandiya); kuzeyde, hizmet sektörü gelişen 2 bölge (Midi Pyrenne, Languedoc Rousillon) olarak belirtilebilir. 5 bölgede ise, bu dönemde yıllık e konomik büyüme, %1.3-1.4 arasında gerçekleşerek ülke ortalamasının altında kalmıştır. Bu bölgeler, hizmet sektörlerinde hızlı büyüme yaşanan, geleneksel sanayi kollarında dönüşümün yaşandığı, Nord pas de Calais, Le Champagne Ardenne, Lorraine bölgeleri, hızla nüfus kaybeden Auvergne ve Limousin bölgeleridir. Fransa'nın en gelişmiş 4 bölgesi, Ile de France, Rhone Alpes, Provence Alpes Cotes d'azur ve Nord pas de Calais bölgeleri, 1982 yılında ulusal gelirin %49.2'sini, 1989 yılında %50.3'ünü, 1996 yılında 0/050.8'ini yaratmaktadır. Bu oran içinde en yüksek pay, 1982 yılında %27.1, 1989 yılında %28.4 ve 1996 yılında % 29.1 'lik pay ile Ile de France bölgesine aittir (Hannoun,1998: 1-4). 1982-1996 yılları arasındaki dönemde en zengin bölge ile en fakir bölge (Ile-de France ve Korsika) arasındaki gelir farkı azalmıştır. i 982 yılında %22 olan bu fark 1996 yılında 0/019 olarak gerçekleşmiştir (Brutel, 1998: 2). Güney ile kuzeyarasındaki uçurum birkaç kutbun gelişmesi sayesinde en a zından yerelolarak azalmıştır. Uzun süre en yoksul ve kamu yetkileri ile büyük yatırımcıların en kolay gözden çıkardığı bölgeler içinde yer aldıktan sonra, Büyük Güney, hem Fransa'dan hem de Avrupa'dan öcünü almakta, yirmi yıldır a raştırmacıları ve girişimcileri bölgeye çekmektedir. Bununla birlikte bu iyimser sözleri çürüten ve Akdeniz' e yakın Güney bölgesinin Kuzey ile birlikte Fransa'nın en yüksek işsizlik oranını istihdam oranı pozitif olsa bile paylaştığını kanıtlayan çeşitli göstergeler de vardır. Güçlü bir üniter devlet anlayışına sahip olan Fransa'da, son yıllarda yaşanan en önemli bölgesel sorun, Bretanya (Bretagne) ve Korsika sorunudur. Fransa'nın kuzeybatısında Bretanya yarım adasını kapsayan Bretanya Bölgesi, 27.209 kilometre karedir. 1999 yılında nüfusu 2.9 milyon olan bölgede halk kelt dili olan Bretonca konuşmaktadır. Geleneklerine bağlı olan Bretonların yaşadığı, Fransa'nın bu bölgesi yolların yetersizliği nedeni ile uzun zaman dışa kapalı kalmış ve diğer bölgelere göre daha az gelişmiştir. Dışarıya sürekli göç
140 Amme İdaresi Dergisi veren bölgenin nüfusu 1911-1946 yılları arasında %11'in üzerinde azalmıştır. Balıkçılık başta olmak üzere, et ve süt üretim merkezi olan bölgede sanayi yeterince gelişmemiş olup, son yıllarda turizm canlanmaya başlamıştır. Fransızlar gibi Katolik olmalarına karşın, farklı ırktan gelen ve ana dilleri Bretonca olan bölge halkı, XVIII. yüzyılda üç kez merkezi otoriteye karşı ayaklanmıştır. Bölgecilik hareketinin XIX. yüzyıl boyunca sürdüğü görülmektedir. Günümüzde ayrılıkçı hareketler zaman zaman gösteri düzeyinde, bazen de şiddete baş vurulmasıyla sürmektedir. Ne var ki bölge halkının büyük çoğunluğu Fransa'dan ayrılma yanlısı değildir. Son yıllarda bölgede Fransızca konuşanların sayısının artmakta olduğu gözlenmektedir (Dinler, 200 I: i 35- ı 36). Napoleon Bonaparte'ın doğduğu yer olan Korsika'ya ise, 1982 yılında özel statü tanınmış, adadaki şiddet hareketlerinin barışçı adımlarla önlenebileceği düşünülmüştür. Korsika sorununa ilişkin olarak, 1980'de Başbakan Deferre, i 991 yılında İçişleri Bakanı Pierre Joxe, önemli kararlar almışlardır. Günümüzde de, Başbakan Jospin, Fransa tarihinde ilk defa, Korsika'da özerklik süreci başlatma kararı almıştır (Civaoğlu, 2000: 19; Lüle, 2000: 22). Jospin hükümeti ile Korsikah temsilciler arasında varılan uzlaşmaya göre, ada iki aşamalı bir plan çerçevesinde tam özerkliğe kavuşacaktır. Jospin planına göre, Korsika, ilk aşamada, eğitim, altyapı ve çevre konusunda özerk olacak, ancak yerel meclisin kararları ulusal meclisin onayını gerektirecektir. Fransa'nın Korsika'ya özel vergi indirimi yolu ile yaptığı yardım ve sübvansiyonlar bu aşamada devam e decektir. Bölgede terör tamamen durursa, ikinci aşamaya geçilecek; Korsika, 2004 yılında Anayasada yapılacak değişiklikle, tam özerkliğe geçilebilecek, savunma ve dış politika dışında tüm konularda özerk olacak ve vergi toplayabilecektir. Fransa'nın üniter yapısını sona erdirecek tarihsel bir uzlaşma niteliğinde olan plan, Korsika Yerel Meclisinde oylamaya sunulduktan sonra yürürlüğe girecektir. Başbakan Lionel Jospin'ın Korsika'ya belirli oranda özerklik veren planı, Cumhuriyetin birliği konusunda büyük duyarlılık gösteren Fransa için yıllardır süren tabuları yıkmak olarak değerlendirilmektedir (Kırıkkanat, 2000: 20). FRANSA'DA BÖLGESEL PLANLAMANIN ORTAYA ÇIKIŞI VE GELİşİMİ Fransa'da planlı döneme geçişin mimarı olan Jean Monnet (1888-1979), i 946 yılında, hükümet politikalarını orta vadeli bir perspektif içinde ele alabilmek amacıyla General de Gaulle'ü, piyasa ekonomisiyle uyumlu bir planlama sistemi oluşturmaya ikna etmiştir. 3 Ocak 1946 tarihli bir kararname ile Planlama Teşkilatı (Commissariat General du Plan) resmen kurulmuş ve planlı döneme girilmiştir. Monnet, 1946-1951 yılları arasında ilk planlama komiserliği görevini yürütmüştür (DPT, ı 992: ı).
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama ı 4 ı Fransa'da 1947-1953 dönemini kapsayan ilk plan, ekonominin yeniden inşasına yöneliktir. Planda sektörel yöntem özellikle seçilmiştir. 1. Plan, modern i zasyon ya da çöküş ikilemini kesin rakamlar ile kaydeden ve somut faaliyetler haline dönüştüren plan olarak anılmaktadır. ilk plan ekonominin yeniden imarı için gelişmesine büyük önem verilen faaliyet dalları ve belli temel sanayiler için bir öncelik derecesinin geliştirilmesini içermektedir (Caire, 1972a: 90). Fransa' da "otuz görkemli yıl" olarak nitelendirilen 1950-1980 yılları, merkezi sisteme dayalı alan düzenleme (Amenegement du Territoire) dönemi olarak bilinmektedir. General de Gaulle'e göre, alan düzenleme uygulaması ile Fransa'nın çehresi yeniden biçimlendirilebilecektir. Alan düzenleme eski bir uğraştır. İlk olarak, Şubat 1950'de alan düzenleme politikası, Bakanlar Kurulunda, İmar ve İskan Bakanı M.Eugene Cladius-Pettit tarafından önerilmiştir. Pierre Mendes France tarafından ortaya atılan alan düzenleme uygulaması, Havre-Marseille hattı etrafında ikiye bölünen Fransa'daki dengesizlikleri gidermeye hizmet etmiştir. Bu uygulama daha sonra V. Cumhuriyet döneminde Georges Pompidoi ve Olivier Guichard tarafından geliştirilmiştir. Günümüzde Avrupa Birliği bağlamında, küresel bir bakış içerisinde alan düzenleme politikalarının uygulama şartları değişmiştir (Monod, 2000: 19). Alan düzenleme, bireyin ya da bir topluluğun varlığının mekansal koşullarını çabalar doğrultusun değiştirmek amacı ile toplu halde ve kararlı olarak giriştiği da eyleme yönelik düşünceler bütünüdür. Alan düzenleme, ülkenin geleceğe yönelik vizyonu ve gelişme stratejileri çerçevesinde, ulusal öngörü hedeflerine erişmek için etkinliklerin en uygun dağılımını sağlamaktır. Diğer bir ifade ile, ekonomik ve sosyal gelişmenin en genel kapsamdaki mekansal boyutu olan alan düzenleme, bölge planları arasında eşgüdümü ve dengeyi sağlamaktadır. Alan düzenlemenin en önemli özelliği, geleceği kestirme ve geleceğin hazırlanması çabalarına dayanması, iradi olarak yapısal değişimi öngörmesidir (Deyon, 2001: 1-4, Masse, 1964: 3-4). Fransa'da alan düzenleme, "Alan Düzenleme ve Bölgesel Aksiyon Delegasyonu"nun (Delegation al'amenagement du Territoire et al'action Regionale, kısaca, DA TAR) oluşturulması ile kurumsallaşmıştır. Kurumun en önemli aracı "Alan Düzenleme İçin Müdahale Fonu"dur (Fonds d'intervention po ur I' Amenagement du Territoire). Bu fon, küçük katkılarla bölgesel yatırımlara ilk i vmeyi vermektedir (Lajugie, 1964: 309-310). 4. Plandan (1962-1965) itibaren, yatırım tahsisatı bölgelere göre de yapılmaya başlanmıştır. Planda mekan unsuru göz önüne alınarak, kentsel ve bölgesel gelişme hedefleri "bölgesel çalışma bloğu" veya "bölgeselleştirilmiş kamu altyapı yatırımları" ile geliştirilmek istenmiştir. Ayrıca ulusal planın bölgeselleştirilmesi ve bölgelere uygun programlama arasındaki fark belirlenmiştir. 4. Plan, ekonominin kilit bölgelerindeki dengenin gözetilerek, ekonomik gelişmenin
142 Amme İdaresi Dergisi sağlanmasını, kamu altyapı yatırımlarının artırılmasını ve sosyal ve bölgesel dengesizlikleri ortadan kaldırmak için daha fazla çaba gösterilmesini öngörmektedir. 4. Plandan sonra bölge, aşamalı olarak bölgesel ekonomik gelişme alanında araştırma ve organizasyon için bir kaynak olarak kendini göstermiştir (Guichard, ı 965: 222). Tarihsel açıdan "Fransız Bölgeleri" bugünkü biçimini, devletin plan tercihlerinin bütün ülkede tamamen uygulanmasını temin etmek için gösterdiği sürekli çabalara borçludur. Bu durum departmanların ve özellikle belediyelerin çözemediği organizasyon ve programlardaki güçlüklerin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Fransa'da bölgeselleşmeye geçiş için, 27 Nisan ı 969 yılında bir referandum yapılmış, fakat halk tarafından reddedilmiştir (Rochefort vd., 1970: 1i 8; Lanversin, 1970: 63). Bölgeselleşmeye geçiş, ancak 1982 yılında gerçekleştirilebilmiştir (DPT, 2000: ll). 1972 yılında kendi öz kaynaklarına sahip bölgesel kamu kuruluşlarının kurulması ile iki yeni anlayış ortaya çıkmıştır. Birincisi, ekonomik ve sosyal gelişme açısından özerk bölge kavramıdır. İkincisi ise, bölgelerin öncelik verilmesi gerektiğini düşündükleri faaliyetlerin devlet ile ortak finansmanının planlara dahil edilmesidir. Bunlara Bölgesel Menfaat Öncelikli Faaliyet Programları (Regional Interest Priority Action Programmes) adı verilmiştir. Böylece, bölge zaman içinde, bölgesel ekonomik gelişme alanında araştırma ve teşkilatlanma için bir kaynak olarak ortaya çıkmıştır (DPT, ı 992: 16). Fransa'da i 945- i 975 döneminde, çok hızlı bir gelişmeye tanık olunmuş, bu dönemde büyük bir sanayileşme ve kentleşme yaşanmasına karşın, bu durum büyük toplumsal değişimleri ve yapısal dengesizlikleri de beraberinde getirmiştir (Poulantzas, 1997: 55-85). Fransa' da i 982 sonrası dönem, bölgeselleşmeye geçiş dönemidir. 2 Mart 1982 tarihli Yerinden Yönetim Yasası, yatırım harcamalarını finanse etmek için kredi giriş serbestliğinden yararlanma olanağı sağlamış, bölgenin daha önce zımnen kabul edilmiş ve departmanın hiçbir şekilde itiraz etmediği rolünü yasallaştırmıştır (Guengant ve Josselin, 2000: i i - i 3). Yasa, Bölge Meclisinin doğrudan genel oy ile seçilmesi sistemini getirerek ve daha önce Bölge Valisi tarafından yürütülen idari işleri, Bölge Meclisi Başkanına devrederek, bölgeyi tam teşkilatlı bölgesel topluluk haline getirmiştir. Yasa, ayrıca, bölgeye, ekonomik örgütlenme, planlama ve bölgesel gelişme konularında yetkiler tanımıştır. Özel ihtisas grupları niteliğinde olan Sanayi Strateji Grupları, sektörel veya konulara göre Fransız sanayinin mevcut durumunu ve perspektitlerini incelemekle görevlendirilmiştir. 23 Temmuz 1982 'de planlamayı ıslah etmek için çıkarılan yasanın amaçlarından birisi olan, planlama ve ademi merkeziyetçilik a rasında uzlaşma sağlanabilmesi, bölgesel planların hazırlanmasını ve plan sözleşmeleri yapılmasını gerektirmiştir. Bağımsız bölgesel meclisler kendi yetkileri
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama ı 43 dahilinde, bazı usul yükümlülüklerini yerine getirerek kendi planlarını hazırlamışlardır. Plan sözleşmeleri ve ortak uygulama usulleri yolu ile ulusal ve bölgesel planlar arasında eşgüdüm sağlanmasını kolaylaştıracak tedbirlerin alınmasını mümkün kılmıştır (Montricher, 1995: 12). Bölgelere tanınan planlama özgürlüğü en azından teorik olarak, ulusal düzeydeki faaliyetler ile bölgesel planlar arasında bazı farklılıkların ortaya çıkabilme riskini taşımıştır. Ancak bu risk, bir taraftan ulusal ve bölgesel kademeler arasındaki bilgi alış verişi, diğer taraftan bölgesel plan uygulamasının temel a racı olan plan sözleşmesi prosedürünün farklı eğilimleri sınırlayıcı etkisi dolayısıyla azaltılmıştır. Fransa'daki bölgelerin hemen hemen yarısında, düzenli bölgesel planlar hazırlanmıştır. Bu, ayrıntılı programlarla desteklenmiş bir kalkınma stratejisi anlamına gelmektedir. Bölgeler yerinden yönetilmekte olup, kendi bütçeleri vardır. Bölge Meclisleri 1982 yılında atama,i 986 yılında ise halk oyu ile oluşturulmuşlardır. 1983 yılından itibaren bölgeler, eskiden devletin üstlendiği bir kısım yetkileri üstlenmeye başlamışlardır. Bunlar arasında eğitim programı devlet tarafından yapılmak üzere, orta öğretimde yeni okulların açılması ve işletilmesi, işsizlik sorununa çözüm olarak mesleki formasyon kazandırma düzenlemeleri sayılabilir (Cowan, 2000: 14-15; Montricher, 1995: 13). Bölgeler alan düzenlernede etkin bir rol üstlenmektedir. Alan düzenleme politikalarının belirlenmesinde, bölge idareleri aracılığı ile ulusal ve bölgesel hedefler dengelenmektedir. Önceleri yalnızca danışma niteliği taşıyan devletbölge ilişkileri zamanla "ortak plan sözleşmeleri" haline dönüşmüştür. Bölgelerin her biri kendilerini ilgilendiren projeleri yürütebilecek bir fona sahiptir. Fonun mutlak değeri büyük olmamakla birlikte, bölgelere %20'lere varabilen katkı sağlamaktadır. Nisan 1987'de Başbakan başkanlığında toplanan Bakanlıklararası Kırsal ve Bölgesel Kalkınma Komitesi (Comite Interministrial d'amenagement du Territoire) program seçiminde daha seçici davranmış, Bölge Valilerinin görüşme yetkilerini artırmış, önceliklerin seçiminde bölgesel kuruluşlara danışılması ilkesini getirmiştir. Planlama Teşkilatına, uluslararası oluşum hakkında gerekli temeli verecek orta vadeli faaliyetleri analiz etmekte bölgelere yardımcı olacak makro ekonomik bir bakış açısı sağlayacak ve devletin bölgesel kalkınmayı teşvik etmek için uygulamayı düşündüğü başlıca politikaları belirleyecek bir oryantasyon dokümanı hazırlaması görevi vermiştir (DPT, 1992: 19). Ortak plan sözleşmeleri, her uygulama projesi için bölge ile devleti temsil eden Bölge Konsey Başkanı arasında yapılmaktadır. Burada DAT AR'ın görevi eşgüdüm ve uyumu sağlamak, devlet ve bölge kaynaklarının plan hedeflerini ne ölçüde yerine getireceğini ortak çıkarlara göre saptamaktır. Oluşturulan me kanizmaya göre devlet önceliklerini belirlemekte, öncelikler bölgeninki ile çakış
ı 44 Amme idaresi Dergisi tı ğı durumda ortak parasal kaynaklar aranmaktadır. Aksi halde, devlet ile bölge arasında ortak çözüm için tartışmalar sürdürülmektedir. Şubat 1988'de Komite, akdileştirme (contractualization) için gerekli koşulları belirlemiş, Bölge Valilerinden, bölgelerle yapılan görüşmeler sırasında ulaştırma altyapısı, eğitim, araştırma ve ortak kentsel ve bölgesel kalkınma konuları öncelikli olmak üzere sözleşme taslakları hazırlanmasını istemiştir. Bölgesel kalkınma planlarının içeriği, büyük ölçüde, bölgesel planlama ve devlet ile bölgeler arasındaki ekonomik strateji ve temel politikalara ilişkin sözleşmeleri esas almaktadır. Sözleşme, devlet veya bölgenin yerleşme kümesi ya da kent ile dayanışma, geliştirme veya yeniden değerlendirme program ve projeleri üzerinde karşılıklı taahhüde girmesidir. Ocak 1989'da Metropolitan Fransa için 21 plan sözleşmesi ve Ile-de-France ile ilgili 22. Plan sözleşmesinin imzalanmasına izin verilmiştir. Deniz aşırı bölgeler ile ilgili diğer sözleşmelerin imzalanması ise birkaç ay daha almıştır (Cowan, 2000: 14-15). ı 990 sonrası dönem, bölgesel aksiyonların güçlenmesi dönemidir. Devletbölge ilişkilerinde alan düzenleme kurumu DATAR'ın rolü "arabuluculuk" yapmak, dayanışma sağlamak, bölge ve devlet için danışmanlık hizmeti vermektir. Mekansal düzenlemelerde, bölgenin yetkileri artırıhrken, Avrupa Birliği içinde bölgesel ve sosyal bütünleşme de bir üst ölçek girdisi olarak uygulamaya konmuştur. Alan düzenlemede kamusal hizmetlerle ilgili dokuz dağılım şeması hazırlanmıştır. Bu hizmetler, yüksek öğrenim ve araştırma, kültür, sağlık, enformasyon ve iletişim, ulaşım, enerji, doğal ve kırsal mekanlar, spor olarak belirlenmiştir. Bölgeler arası boyut, Avrupa ve küresel ölçekte önem taşıyan Paris'e alternatif yeni kutupların desteklenmesi için entegre edilmiştir. 25 Haziran 1999' da kabul edilen Voynet yasası, alan düzenleme ve sürdürülebilir kalkınma için yönlendirme yasası olarak anılmaktadır. Özet olarak "Bir Mekan + Bir Proje + Bir Strateji = Bir Sözleşme" anlayışı getirilmiştir. Sav, alan düzenlemeyi yerel gerçekıere ve beklentilere daha yakın olarak ve sürdürülebilir kalkınma kavramıyla bütünleştirerek gerçekleştirilmektedir. "Bir Mekan + Bir Proje + Bir Strateji = Bir Sözleşme" stratejisinde mekan kavramı esneklik kazanmaktadır. Alan düzenleme, mevcut idari birimlerin bir proje için oluşturduğu mekansal birliklere, kümelenmiş yerleşmelere ve kent sözleşmelerine dayandırılmaktadır (DPT, 2000: 13). Fransa'nın özellikle 1980 sonrası alan düzenleme ve bölgesel planlama kurumsal yapısı ve ı 990 sonrasındaki "Bir Mekan + Bir Proje + Bir Strateji = Bir Sözleşme" stratejisi Türkiye için örnek oluşturabilecek niteliktedir. FRANSA'DA izlenen BÖLGESEL KALKıNMA POLiTİKALARI Fransa, ekonomik faaliyetlerin alanda dağılımını kontrol altına alabilmek amacıyla ulusal planı bölgesel dilimlere ayırmış, etkin bir bölgesel kalkınma po
Ulusal Planların Bölgese//eşmesine Yönelik Planlama ı 45 Iitikası uygulayarak bölgeler arası dengesizlik sorununu önemli ölçüde çözmüştür. Bu kısımda, Fransa'da bölgesel planların nasıl hazırlandığı ve uygulandığı üzerinde durulmuş, bölgesel dengesizlikleri gidermek için bölgesel planlamada yararlanılan araçlardan en önemlileri olan, mali önlemler, bölgesel kalkınma şirketleri, sınai bölgeler ve yeni yerleşim alanlarının açılması ve örgütlenme tarzı incelenmiştir. Bölgesel Planlarm Hazırlanması Fransa'da planlamanın üç temel işlevi vardır. İlk işlev, Fransız toplumunun güçlü ve zayıf yönlerini belirlemek, ekonomik ve toplumsal kalkınmadan kaynaklanan problemleri ve bunların muhtemel çözümlerini belirlemek üzere kolektifbir süreci oluşturmaktır. İkinci olarak, planlama, ekonominin ve piyasanın işleyişini iyileştirici kuralları belirlemektedir. Son olarak, uzun vadeli bir bakış açısıyla, belirlenen kalkınma hedefleri ile kamu politikalarının kaynaşmasına i lişkin orta vadeli bir çerçeve çizmektedir (DPT,I 992: 6-7). Fransız bölge planlamasının en önemli işlevlerinden biri, ekonominin güçlü ve zayıf yönlerini ve Fransız toplumunun uyumsuzluklarını bir bütün olarak ele almasıdır. Planlama örgütünün lobiler ve toplumsal kurumlar karşısındaki tarafsızlığı, Fransız planlamasının güçlü bir yönü olmuştur. Fransız bölge planlaması, talimatlann sadece yukardan geldiği merkeziyetçi sistemin tam tersi, bir bütün olarak bölgesel ekonomik ve sosyal kurumlarca alınan kararların ve ileri sürülen önerilerin birliğine dayanmıştır. Bölgesel planlar, ayrıca, ekonominin ve piyasanın işleyişinin iyileştirilmesi amacına yönelik bir dizi kural ve bilgi de sağlamıştır. Bölgesel planlama alana ilişkin göstergeler sunan, ekonomik ve toplumsal bir yönlendirici olma işlevi taşımıştır (Caire, 1972b: 7 ı -78). Bölgesel planlama hazırlıklarında ilk olarak kaynakların bölgesel dağılımı incelenmektedir. Bölgesel planın birinci kısmını, verilerin envanterinin yapılması oluşturmaktadır. Sosyal sorunlar, demografi, yaşam seviyesi, istihdam, konut, coğrafi durum, yer altı ve yer üstü kaynakları, enerji, ulaştırma, mevcut yatırımlar ve pazarların gelişmesi gibi veriler, anketler yolu ile de elde edilmektedir. Bu veriler, nicelik ve nitelik bakımından değerlendirilmektedir. Envanter çıkarıldıktan sonra, hazırlığın ikinci aşamasına geçilmektedir. Doğal kaynaklar ile ihtiyaçlar arasındaki ilişkiler araştırılmaktadır. Yerel insan faktörünün, mali kaynakların ve teknik olanakların ihtiyaçları karşılama kapasitesi analiz konusu olmaktadır. Üçüncü aşamada, kaynak dağılımının etkinliğini maksimize edecek yani en yüksek dereceye çıkartacak önlemler tespit edilmektedir. İzlenecek stratejileri belirten opsiyon projeleri hazırlanmakta, plan hedefleri kararlaştırılmaktadır. Dördüncü aşamada, plan kesin şeklini almaktadır. Planı uygulayacak organların sorumluluklan ve yetkileri tespit edilmektedir (Gochot, 1962: 11-13).
ı 46 Amme İdaresi Dergisi Bölgesel seviyede ademi merkeziyetçi planlama, yetkilerin başkanın elinde olduğu bir bölge meclisi, yetkileri daha az bir danışma meclisi, bölgesel sosyal ve ekonomik komite ve devletin yetkisini kullanan Bölge Valisinin sorumluluğundadır. Bölge Meclisi, yetkisi dahilindeki bütün alanlarda bölgesel konuları tartışmaktadır. Bunlar bölge bütçesinin oylanması, bölgesel plan belgesi, Bölge Meclisi ve devletin temsilcisi İle görüşülerek hazırlanan plan sözleşmesi tas lağı dır. 1982' den beri başkan, Bölge Meclisine sunulan konuları incelemek ve değerlendirilmekle görevlendirilmiştir. Bu durum Bölge Meclisinin, Başkanın otoritesi altında ve bölgesel servislerin genel direktörü tarafından işletilen kendi idari yapılarını kurmalarını gerektirmiştir. Teknik planlama faaliyetleri genellikle Çalışma ve Planlama Müdürlüğü adı verilen birim tarafından yürütülmektedir (DPT, 1992: 28-31). Bölge Valisi, hükümetin vekili ve başbakan ile tüm bakanların bölgedeki doğrudan temsilcisidir. Bu bağlamda Vali, yürüttüğü ve eşgüdüm sağladığı bölgesel birimler üzerinde hiyerarşik yetkiye sahiptir ve Bölgesel işler Genel Sekreterliğine bağlı 20 destek ünitesi tarafından desteklenmektedir (Lanversin, 1970: 103-113). Valinin pozisyonu idari bölgesel yetkilerin Bölge Meclisi ve Başkanına geçmesinin sonucu olarak, eski sistemde olduğundan daha çapraşık ve belirsiz hale gelmiştir. Devlet birliğinin önemini belirtmek için, Valinin bölgesel hizmetleri yürüten devletin başlıca kurumları üzerindeki otoritesi arttırılmıştır. Böylece, ikinci seri plan sözleşmelerinde (1989-1993) Valinin delege o larak rolü genişletilmiştir. Vali, aynı zamanda Bölge Meclisi Başkanı ile doğrudan irtibat halindedir. Başbakanın makamında yapılan plan sözleşmelerinin sonuçlandırılması için yapılan bakanlıklararası toplantılara şahsen katılmaktadır. Ulusal politikalar ile Avrupa Birliği ekonomik gelişme ve bölgesel politikalarının uygulanmasındaki sorumluluğu bu nedenle arttırılmıştır. Valinin devlet ve yerelotoriteler arasında aracı olarak vazgeçilmez bir rolü vardır. Planlama ve plan sözleşmelerinin teknik yönleri Bölgesel işler Genel Sekreterliği tarafından incelenmekte, siyasal etkileri olabilecek başlıca kararlar Vali ve Bölge Meclisi Başkanı tarafından müzakere edilmektedir (Guengant ve Josselin, 2000: i i - ı 3). Ayrıca, bölgenin ekonomik, sosyal, mesleki, ailevi, eğitim, bilim ve kültür kurumları tarafından atanan temsilcilerinden oluşan ve bir danışma meclisi niteliği taşıyan Bölgesel Ekonomik ve Sosyal Komite mevcuttur. Bu Komite, yerel ekonomik, sosyal ve kültürel kurumların temsilcilerinin görüşleri çerçevesinde bölgeye yardım etmek üzere kurulmuştur. Bölgesel Ekonomik ve Sosyal Komite, üçlü bir role sahiptir. ilk olarak, bölgesel planlama ve bölge bütçesinin idaresi için zorunlu bir danışma kurumudur. İkinci olarak, Bölge Meclisi Başkanı isterse, ekonomik ve sosyal konularda bu komiteye danışabilmektedir. Üçüncü olarak, Bölgesel Ekonomik ve Sosyal Komite Başkanı bu alanlarda inisiyatif a labilmektedir. Bu inisiyatifin kullanılmasına prensip olarak itiraz edilmediği halde, Bölge Meclisi tarafından belirlenen Bölgesel Ekonomik ve Sosyal Komi
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama 147 te kaynaklarının yetersiz kalması nedeni ile, çoğu zaman bu rol engellenmektedir. Bu durum bölgeden bölgeye değişmektedir. Bazen bütçe üzerindeki bilgi eksikliği ve bölgesel planlama görüşmelerinin kısmi ve yavaş yapısından ötürü, ilişkiler sadece asgari zorunlu yasal danışma düzeyinde kalmaktadır. bölgelerde ise, her iki kurum ortak komiteler halinde yakın bir işbirliği çalışmaktadır (DPT, 1992: 29-30). Bölgesel Planlamanın Uygulanışı Diğer bazı işinde Fransa'da her bir bölge için hazırlanan bölgesel kalkınma planları devlet ile bölgeler arasında kısa vadeli programlar üzerinde çalışma olanağı sağlamıştır. Bölgesel kalkınma planları uygulamaya geçirilirken, bir yandan geri kalmış bölgelerin kalkınması amaçlanmış, diğer yandan aşırı kalabalıklaşmış bölgelerin daha da kalabalıklaşması önlenmiştir. Fransa'nın uyguladığı bölgesel kalkınma politikası, nüfusun Paris'e akınını yavaşlatma konusunda önemli bir etkide bulunmuştur. Bölgesel planların uygulanması ile ilgili olarak, Devlet, geri kalmış bölgelerde yatırım yapacak olan finnalara, mali yardımlar ve vergi indirimleri sağlamış, aşırı kalabalıklaşmış bölgelerde fabrika kunnayı veya var olan fabrikaları genişletmeyi özel izne tabi tutmuştur (Castells ve Godard, 1997: 87-120). Alan düzenleme sayesiı:ıde bölgeler arası farklılıkları azaltmaya yönelik her proje "Bir mekan+ Bir Proje+ Bir Strateji = Bir Sözleşme" çerçevesinde farklı gelişmişlik düzeyine sahip bölgeler ile devlet arasında yapılan sözleşmelerle karara bağlanmıştır. Böylece, bölgesel planlar uygulanırken hem bölge halkı projeye katılmış, hem de devlet desteği sağlanmıştır. Fransa'da bölgeler arası sosyo ekonomik dengeyi sağlamak için her bölge kendi gelişmesi ile ilgili karar ve projelere bizzat bölge meclisleri ile katılmış, bölgesel kalkınmanın sağlanmasında bölge halkının bölgesel örgütlenme içinde yer almaları teşvik edilmiştir. Bölgeler arası farklılıkların azaltılması için uygulanan bölgesel kalkınma politikalarında uzun dönemli amaçlar, hem ulusal kalkınma hem de Avrupa Birliği açısından ele alınmış ve buna uygun programlar seçilmiştir. Bölgesel kalkınmanın ön koşulu ve başlama noktasını oluşturan altyapı yatırımlarının yanı sıra kentleşme, sanayileşme, sağlık ve eğitim konularında da yoğun bir çaba harcanmıştır. Bölgesel kalkınma planları uygulamaya geçirilirken, sektörler arasında bütünleşmiş ve uyumlu faaliyetlere aynı anda girişilmiştir. Bölgesel kalkınma politikalarının etkin bir şekilde uygulanmaya geçirilmesinin doğal bir sonucu olarak, sosyo ekonomik yapının kendi gelişimi doğrultusunda gerçekleşmeyecek veya uzun zaman süreci içerisinde ulaşılabilecek bir mekansal dengeyi gerçekleştinnek mümkün hale gelmiş, bölgesel dengesizlik sorunu büyük ölçüde çözülmüştür. Fransa'nın bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasında, bölgesel planlar uygulamaya geçirilirken yararlanılan araçlar da önemli roloynamıştır.
148 Amme İdaresi Dergisi Bölgesel Planlamada Yararlanılan Araçlar Fransa'da bölgeler arası dengesizliğin giderilmesi için, mali önlemlere yer verilmiş, bölgesel kalkınma şirketleri kurulmuş, sanayinin alansal dağılımı göz önünde bulundurularak yeni yerleşim alanları açılmış ve bölgesel kalkınmada son derece önemli roloynayan gerekli örgütsel yapı oluşturulmuştur. Mali Önlemler Mali yön bölgesel kalkınma politikasının en önemli sorunudur. Çünkü düzenli bir kentsel ve bölgesel gelişme için önemli miktarda mali kaynağa gereksinim vardır (Vito, ı 959: 875-876). Fransa'da bölgeler arası dengesizliklerin giderilmesinde mali araçlardan önemli ölçüde yararlanılmıştır (Bougrain, 2000: 20-25). Kritik bölgeler adı verilen gelişmemiş bölgelerde yeni sınai işletmeler kurmak veya var olan işletmeleri o bölgelere çekebilmek için, vergi indirimi uygulamalarına baş vurulmuştur. Ayrıca, lisans harcından geçici muafiyet ve transfer resmi indirimi sağlanmıştır (Guengant ve Josselin, 2000: 12). Geri kalmış bölgelerin gelişmesini sağlamak için de önemli oranda mali yardımlar sağlanmıştır. Özel donanım primleri (primes speciales d'equipement) adı verilen mali yardımlar kritik bölgelerde kurulan sanayi işletmelerine, gerekli yatırım giderlerinin % 10'una kadar verilmiştir. Ayrıca, sanayi bölgesini Paris'ten dışarı çıkarmak amacıyla sanayinin dağılımını kolaylaştırmak için de donanım primleri oluşturulmuştur. Bu özel donanım primleri başka kentlere taşınacak sanayi kollarına devlet tarafından sermaye sübvansiyonu şeklinde girişimin yatırım yükünün % 20'si oranında verilmiştir. Ayrıca sanayi kolunun yerleşeceği kentlere işçilerin taşınmalarını kolaylaştırmak için "taşınma primleri" oluşturulmuştur (Rochefort vd., ı 970: 57-59). Kamusal istihdamının ülke yüzeyine eşit olarak dağılımı bölgesel dengesizlikierin azaltılmasında önemli roloynamıştır (Boureille, 2000: 26-28). Ekonomik etkinliklerin alansal dağılımı ile ilgili olarak, 8 Ağustos 1950 tarihinde yasa ile kurulmuş olan Alan Düzenleme Ulusal Fonu (Le Fonds National d'amenagement du Territoire), sanayi bölgelerinin belirlenmesi, yeni sanayi daııarının kurulması, yerleşim bölgeleri ile yeni inşaat alanlarının düzenlenmesi gibi her çeşit arazi düzenleme ve kentsel gelişmenin sağlanmasını hedef almıştır. Fon, Maliye, İçişleri ve İmar Bakanlıklarının birer temsilcilerinden oluşan üç kişilik bir komite tarafından yönetilmiştir (Milhau, 1964: 12 ı-ı 23). Alan Düzenleme Ulusal Fonu, talep Uzerine avans verme veya faiz tenzili yolu ile komünlere ve kamu topluluklarına veya devletin önem verdiği bölge çalışmalarına doğrudan doğruya yardımda bulunmuştur. Ulusal Fonun yardımını isteyen bölgeler genelolarak daha önce projelerini hazırlamış olup faaliyete geçen komünlerdir. Fondan verilen avanslar, yerel topluluklara, kamu kurumlarına, karma iktisadi şirketlere sanayi ve iskan bölgeleri için arazi satın almak ve
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama 149 kentsel alanlarda kötü konutların yıkılıp yeniden yapılması için verilmiştir. Fon, illerin veya komünlerin donanım faaliyetlerine başka yollarla da yardımda bulunmuştur. Bu da faizlerin tenzili usulüdür. Bu usulle mali kuruluşlardan yüksek faizlerle para çeken komünler fayda sağlamıştır. Bu komünlerin vereceği faiz toplamının bir kısmı ulusal fondan ödenmiştir. Böylece, borçların faiz oranlarında birkaç puanlık bir indirim sağlanmıştır. Ulusal Fonun yardımı ile doğrudan doğruya devlet tarafından meydana getirilen çalışmalar daha enderdir (Lanversin, 1970: 236; Rochefort vd., 1970: 49 56). Çizelge 2'de bölgesel dengesizlikleri ortadan kaldırmak amacıyla, sağlanan mali kaynakların bölgesel dağılımı ve bölgesel plan sözleşmeleri ile bölgelere sağlanan gelirler gösterilmiştir. Mali kaynaklardan en fazla yararlanan bölgeler, Fransa'nın göreli olarak en geri kalmış olan bölgesi Korsika ve Deniz aşırı departmanlardtr (Guadeloupe, Guyana, Martinique ve Reunion). En fazla mali kaynak ayrılan bölgeler Fransa'nın dört deniz aşırı departmanı (kişi başına 2310 Frank ile Guyana, 2252 Frank ile Martinique, 1802 Frank ile Guadeloupe, 1678 Frank ile Reunion) ve Korsika'dır (kişi başına 226 ı Frank). (Forgeot vd., 2000: 6-7). i 989- i 993 dönemi için Fransa'nın öncelikli bölge ve alanlarına toplam 17 milyar Frank değerinde fon tahsis edilmiştir. Korsika ve dört deniz aşırı bölge için programlanmış olan fonlar, beş yıl süre ile kişi başına ortalama 3.700 Franktır. Endüstriyel yeniden yapılanmayı ve geri kalmış kırsal alanları kapsayan Fransız bölgelerine ise aynı dönem için kişi başına 500 ile 1. i 50 Frank arasında değişen miktarlarda yardım verilmesi kararlaştırılmıştır. i 994- ı 999 yılları arasında bölgesel plan sözleşmeleri ile bölgelere sağlanan gelirler incelendiğinde, en büyük payın, kişi başına 4320 Frank ile Guyane'e 3691 Frank ile Korsika'ya ayrıldığı görülmektedir. En az gelir elde eden bölgeler ise, kişi başına 697 Frank ile Rhone Alpes, 948 Frank ile Pays de la Loire, 970 Frank ile Provence Alpes Cote d'azur ve 996 Frank ile Centre'dir. Fransa'nın en gelişmiş bölgeleri mali kaynaklardan daha az yararlanmakta, geri kalmış bölgelere daha fazla mali kaynak ayrılmaktadır. 2000..2006 yılları arasındaki dönem için bölgesel plan sözleşmeleri ile bölgelere sağlanacak olan gelirler ele alındığında, en fazla payın kişi başına 5607 Frank ile Guyane'e ve 5336 Frank ile Korsika'ya ayrıldığı görülmektedir (Forgeot vd., 2000: 6-7).
i 50 Amme İdaresi Dergisi Çizelge 2. Fransa'da Bölgesel Dengesizlikleri Gidermede Mali Araçlar Bölgeler Kişi başına Düşen mali kaynaklar (Frank) 1994-1999 Yılları arasında Bölgesel Plan sözleşmeleri ile sa~lanan gelir (Kişi başloa Frank) 2000-2006 Yılları arasında Bölgesel Plan sözleşmeleri ile sa~lanacak gelir (Kişi başına Frank) AIsace 650 1473 1490 AqUltaıne 624 ıo91 12~7 Auvergne 648 1878 1879 Aşağı Normandıya 810 2056 2067 Bourgogne 598 1365 1365 Bretagne 614 1791 1792 [Centre 730 997 1194 ichampagne-ardenne 764 1424 1447 Korsika 2261 3691 5336 Franche-Comte 729 1623 Ib29 Yukarı Normandıya 845 1297 1439 Ile-de- France 668 1036 1202 Languedoc-Roussillon 712 1683 1704 Lımousın 753 2439 2442 Lorraıne 553 1968 1968 Midı-Pyrenees 767 1773 1~54 Nord-Pas-de-Calaıs 663 2099 2099 Pays de la Loıre 638 94~ 1102 Pıcardıe 747 1360 1360 Poıtou-Charentes 629 1612 1614 Provence-AlrPC:..( fltf' li'aııır 661 970 1187 irhone- Alpes 678 697 1122 IGuadeloupe 1802 2341 2687 [Guyane 2310 4320 5b07 imartınıque 2252 2209 2545 ireunıon 1678 1906 2186 KQynQk: Gerard Forgeot, Jacques Laventu, Christian Loisy, "Le Niveau de Vie en Metropole et dans les DOM", p,.oblemes Economiques, No: 266/, /9 Avril2000, s. 6-7. Bölgesel Kalkınma Şirketleri Fransa'da yeterli derecede gelişmemiş ve işsizliğin egemen olduğu bölgelerdeki sanayiyi finanse etmek için bölgesel kalkınma şirketleri (societes de developpement regional) kurulmuştur. Bölgesel kalkınmanın sağlanmasında, devlet kuruluşları ve yerel yönetimlerle eşglidlim içerisinde çalışan ve Başbakana karşı sorumlu olan kanna ekonomik şirketler önemli rol oynamışlardır. Özel sektörlin esnekliğine ve yönetsel etkinliğine sahip olan, kamu yararını ön planda tutan ve kamunun kabul ettiği program çerçevesinde faaliyetlerini sürdüren şir
Ulusal Planların Bölgeselleşmesine Yönelik Planlama ı 51 ketler, gerekli altyapı hizmetlerini yaparak geri kalmış bölgelerde özel girişimin ortaya çıkmasına yardımcı olmuştur (Lafont, 1967: 172; Milhau, 1964: 130 132). Özel girişim de karşılıklı işbirliği yolu ile kamu yatırımlarının artmasını sağlamıştır. Özel ve kamu kesiminin karşılıklı etkileşimi, Fransa'nın Güney ve Batı bölgelerinin gelişiminde önemli roloynamış, bölgesel kalkınmanın sağlanmasında karma ekonomi şirketleri uygulamasından başarılı sonuçlar elde e dilmiştir. Bu başarıda Avrupa Birliği fonlarının da payı vardır (Şahinöz, 2000: 5 28; Montricher, 1995: 89-95). Fransa'da bölgesel kalkınmanın sağlanması için kurulmuş olan karma ekonomi şirketleri önemli rol oynamışlardır. Örneğin, Aşağı Rhone ve Languedoc Bölgesini Düzenleme Şirketi (Compagnie d'amenegement de la Region du Bas- Rhone et du Languedoc), sulama, açık hava kanalları, baraj, entegre et tesisleri, çok amaçlı soğutma depoları, tarım ve gıda fabrikaları, plastik işletmeleri, kıyıların ıslahı, turistik tesisler, hava yolu ulaşımını geliştirme gibi alanlarla ilgilenmiştir. Korsika'yı Değerlendirme Şirketi (Societe de Mise en Valuer de la Corse) adanın tarımsal ve turizm sanayine açılmasını sağlamıştır. Gaskonya Tepeleri Şirketi (Compagnie des Coteaux de Gascogne) Neste kanalının su yollarını tamamlamıştır. Gaskonya Fundalıları Şirketi (Compangnie des Landes de Gascogne) kurutma çalışmaları yapmıştır (Abuşoğlu ve İnan, 1989: 59). Sınai Bölgeler ve Yeni Yerleşim AlanlarınllJ Açılması Sanayinin alansal dağılımında sosyal ve ekonomik kimi etkenler önemli rol oynamıştır. Doğal kaynaklara bağlılık, pazara yakınlık, ulaşım olanakları, nitelikli işgücü temini, yeniliklerin alansal dağılımı, konut sorunu, üretim tipi ve teknolojik yenilikler bunlardan bazılarıdır. Sanayi alanlarının bir demiryoluna, bir limana ve kamu hizmetlerinin bulunduğu yerleşim alanlarına bağlanması, yeşil alanların bulunması, altyapının yeterli olması ve arsa ile ilgili şartların göz önünde bulundurulması, sanayi bölgesinde yer alan çeşitli sanayi kuruluşları i çin ortak hizmetlerin sunulması gerekmiştir. Ulaşım olanaklarının geliştirilmesi, elektrik enerjisinin sağlanması, su kanallarının yapılması, sağlık koşullarının i yileştirilmesi, geri kalmış bölgelerin kalkındırılmasında son derece önemli rol oynamıştır (Thisse ve Ypersele, 1999: 19-28). Fransa, parfum, kaliteli şarap ve markalı ürünler ihracatçısı olarak ünlü ise de eczacılık ve otomobil sanayi alanında da iyi bir yere sahiptir. Hem telekomünikasyon hem hava taşıtları yapımında öncü ülkelerden biri olan Fransa, havacılık sanayinde Avrupa da birincidir. Güçlü bir silah sanayine sahip olan Fransa, hızlı trenlerin başarısı sayesinde iyi bir yerdedir. Buna karşılık, mineral kimyası, takım tezgahları, elektrikli ev aletleri, tekstil, ayakkabı ve kereste sanayileri gibi bazı dallar dış ticarete yük olmakta, dış ticaret açıklarının artmasına neden olmaktadır. Fransa'da sanayinin alansal dağılımı endüstri tiplerine göre farklılık taşımıştır. Doğal kaynaklara bağlı sanayi dalları ve gemi yaptm sa
152 Amme İdaresi Dergisi nayi belli merkezlerde ortaya çıkmıştır. Nitelikli işgücü kullanan uçak, eczacılık ve parflimeri ile elektrik ve elektronik eşya sanayilerinde alansal merkezileşme çok güçlüdür. Bu sanayiler araştırma merkezlerinin ve nitelikli işgücünün en yoğun olduğu bölgeleri tercih etmişlerdir. Kauçuk ve otomobil sanayileri birkaç büyük kuruluş tarafından organize edilmiştir. Metal sanayi kuzey Fransa'da ve Rhone Alpes bölgesinde kurulmuştur. Enerji ve mineral kaynakları bakımından yoksulolan Fransa, her dalı farklı gelişme çizgisi sergileyen bir dönüştürme sanayi kurmuştur (Laine ve Rieu, 1999a: 1-4). 1978-1992 yılları arasında ekonomik etkinliklerin alansal dağılımı il ve bölge bazında ölçüldüğünde, Fransa'da bölgeler arası dengesizliğin azaldığı görülmektedir. Bu değişim, hizmet sektöründe yaşanan gelişmeler ve geleneksel sanayi alanlarının dönüştürülmesi olguları ile açıklanmaktadır. Fransa'da bölgelerin, belirli ekonomik etkinliklerde uzmanlaşmaya yöneldiği gözlenmektedir (Houdebine, 1999: 189). Fransa'da nüfusun ve sanayinin büyük merkezlerde yığışımını önlemek için küçük ve orta büyüklükteki yerleşim birimleri geliştirilmiş ve bunların gerek ülke içinde, gerekse bölge içinde dengeli bir şekilde dağılmaları sağlanmıştır. Küçük ve orta büyüklükteki yerleşim alanları ekonomik kaynaklardan tasarruf sağlayan bir bölgesel planlama aracı olarak değerlendirilmiştir. Büyük kentlerde yığışımın olumsuzluklarını ortadan kaldırmak için yeni yerleşim alanları açılması düşüncesi, kenti tamamıyla yeni bir sistem üzerine kurmuştur. Nüfusu hızla artan kentlerde nüfusun aşırı ölçüde yığılmasının ekonomik, toplumsal ve stratejik sakıncalarını önlemek için, aşırı kalabalıklaşan kentlerin yükünü hafifletecek, hiç olmazsa o tarihten sonraki kırdan kente göçün bir bölümünü emecek yeni yerleşim alanları kurulmuş, zaman içerisinde bu yerleşim alanlarının sayıları artmıştır. Kurulacak yerleşim birimlerinin ekonomik olduğu kadar sosyal, kültürel bakımdan da kendi kendilerine yeterli olmalarına dikkat edilmiştir. Aynı zamanda bu yeni yerleşim alanlarının mevcut büyük kentlerin cazibesine karşı korunması gerekmiştir. Bunun için de yeni yerleşim alanları, büyük kent merkezinin cazibe kuvvetinin derecesine bağlı olarak kent merkezlerinin 25-40 kilometre uzağında kurulmaya çalışılmıştır (Keleş, 1983: 87). Fransa'da nüfusu 3-20 bin arasında olan 2458 küçük kent vardır. Fransa'nın %6.7 gibi bir kısmını oluşturan bu kentler, 16 milyondan fazla nüfusu bir arada tutmaktadır. Kırsal komünler ile orta büyüklükteki kentler arasında bulunan küçük kentler bölgesel gelişme ve alansal dayanışmada önemli roloynamıştır. Bu yerleşim alanlarının ağırlığı bölgeden bölgeye değişmektedir. Küçük kentler Ile de France'de toplam komünlerin %20.5'ini, Provence-Alpes-Cote d'azur'da %17.5'ini, Nord-Pas-de Calais'de %16.3'ünü, Bretagne'de % 13.8'inİ oluşturmaktadır. Korsika, Franche-Comte, Bourgogne, Picardie ve Champagne