GİRİŞ Resmi olarak ilk kez Roosvelt dönemi Amerika sında adlandırılan sosyal güvenlik sistemi kavramı en genel bakış açısıyla ülke içi sosyal adaletin sağlanmasında birincil rol üstlenmiş organizasyonların bütünü olarak ifade edilebilir. İlk temelleri Bismarck tarafından 19. yüzyılda atılan bu organizasyonlar, vatandaşların büyük bir kısmına sosyal güvenlik hizmetleri sunma görevini, anılan tarihten itibaren yaklaşık bir asır boyunca temel ilkeleri hemen hemen hiç değişmeden başarı ile yerine getirmişlerdir. Ancak günümüzde bu son derece hassas görevin yerine getirilmesinde bazı sorunlar yaşanmaktadır. Dünya da sosyal güvenlik sistemlerinin özellikle son 25 yıl içerisinde finansal ve sosyal açıdan bazı açmazlara düştüğü genel kabul görmüş bir olgudur. Aslında sosyal güvenlik sistemleri arasında genel olarak kendisine en geniş uygulama alanı bulan sosyal sigortalar modelinin planlanışından bu yana yaklaşık 150 senelik bir zaman diliminin geçtiği düşünüldüğünde, sistemde karşılaşılan bazı sorunların doğal sürecin bir gereği olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Zira 19. yüzyılın üçüncü çeyreğinden bu yana sosyal ve ekonomik yaşamda, insanlık tarihinin geride kalan döneminden çok daha hızlı ve kapsamlı bir değişim süreci yaşanmıştır. Hiç şüphesiz yaşanan bu sosyo-ekonomik değişim, temel prensipleri 19. ve 20. yüzyıllardaki nüfus koşullarına, sanayi yapısına, sağlık sektörüne ve ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara göre tasarlanan bir sistemin, pek çok yönden zamanın gerisinde kalmasına neden olmuştur. Döneminin şartlarına uyum sağlayamayan bu sistemler de doğal olarak pek çok açıdan sorunlarla karşı karşıya kalmışlardır. Nüfusun yaşlanması, aile istikrarındaki bozulmalar, yapısal işsizlik, sosyal dışlanma, iş güvenliği zaafları, küresel ekonomik krizler, sosyal güvenlik sistemlerindeki finansal tıkanmalar ve değişen iş dünyasına uyum sağlayabilecek sosyal güvenlik hizmetlerinin oluşturulması ihtiyacı gibi etkenlerden kaynaklanan bu sorunlar karşısında ülkeler, mevcut sosyal güvenlik sistemlerini değiştirmeye yahut yeni sistemler inşa etme alternatif reform modellerine yönelmişlerdir. Hiç şüphesiz karşılaşılan sorunların farklı olması nedeniyle çeşitli ülkelerde uygulanan reform modelleri de farklılık arz etmektedir. Kimi ülkeler sosyal sigorta sistemleri üzerinde yoğunlaşarak özelleştirme ve dağıtım metodundan kapitalizasyon metoduna geçme gibi reform alternatiflerini seçerken, kimileri ise sosyal yardımlar ve primsiz
ödemeler üzerine yoğunlaşarak, nüfusun tamamını kapsayacak sosyal güvenlik sistemlerinin tesisini tercih etmişlerdir. Sosyal güvenlik sistemlerinde yukarıda bahsedilen sosyo-ekonomik değişimler nedeniyle ortaya çıkan sorunların önüne geçilmesine yönelik reform tartışmaları yoğun olarak 70 li yıllarda gündeme gelmiştir. Bununla beraber bir kaç istisna dışında sosyal güvenlik sistemlerinde görülen reform örnekleri özellikle 80 li ve 90 lı yıllarda yoğunlaşmaktadır. Arada kalan bu on senelik dönemin sosyal güvenlik sistemlerinin hangi konularda sıkıntı yaşadığının, hangi araçlarının zamanın gerisinde kaldığının ve bu sorunların aşılabilmesi adına ne tarz ve boyutta değişikliklere ihtiyaç duyulduğunun değerlendirilmesi ile geçirilmiş olması olası görünmektedir. Zira dünyamız hemen hemen aynı dönemde farklı ülkelerde yapılan sosyal güvenlik sistemi reformlarında, çok farklı sorunlara yönelik ve çok farklı çözüm önerileri öngören örneklere şahitlik etmiştir. Yani reformlar bir kalıptan çıkmış, tekdüze değişiklik önerilerini içeren bir yapılanma değil, tam aksine her coğrafyanın kendine has sorunlarına yine o bölgedeki ülkelerin şartlarına uygun düzenlemeler içeren bir yapı sergilemektedir. Örneğin Latin Amerika ülkelerinde sistemin finansmanında yaşanan sorunlar nedeniyle 1981 de Şili ile başlayan reform süreci, kimi ülkelerde emeklilik ve sağlık sigortalarının birbirinden ayrıştırılarak emeklilik sistemlerinin tamamen özelleştirilmesi, kimilerinde ise devlet ve özel sektörün birlikte yer aldığı sistemlerin tesis edilmesi şeklinde yapılırken; hemen hemen aynı dönemde Kuzey Avrupa ve Amerika daki gelişmiş ülkeler nüfusun hızla yaşlanmasının repartisyon (dağıtım) modelinin uygulandığı sosyal güvenlik sistemleri için yakın bir zaman dilimi içerisinde sorun teşkil etmeye başlayacağını fark ederek bu yönde reform faaliyetlerinde bulunmuşlardır. Bununla beraber aynı dönemde dünyanın farklı köşelerinde, üstelik birbirlerinden oldukça farklı sosyo-ekonomik şartlara sahip ülkelerde amaçları ve yöntemleri benzeşen reform örnekleri de mevcuttur. Bu husus küreselleşme ile birlikte önemleri oldukça artan uluslararası ekonomi kuruluşlarının ülkeleri yönlendirmesinin yanı sıra benzer sorun ve şartların farklı ülkelerde görülebilmesinden kaynaklanmaktadır. 1990 lı yıllarda Dünya Bankası nın hazırladığı Averting the Old Age Crisis adlı rapordan sonra pek çok ülkede emeklilik yaşı ile ilgili düzenlemelere gidilmesi, yukarıda bahsedilen ilk durum için örnek gösterilebilir. İkinci durum için verilebilecek en güzel örnek ise Çin Halk Cumhuriyetinde 1966-1976 yılları arasında, yaşanan Büyük Kültür Devrimi sonrası bozulan sosyal güvenlik sisteminin düzeltilmesi ve kırsal kesim işçilerinin de sosyal güvence altına alınması amacıyla birleşmiş sosyal sigortalar sistemi kurulurken; 1966 yılında Brezilya da, Ulusal Sosyal Güvenlik Enstitüsü oluşturulup 70 li yıllarda kırsal
kesim işçilerini ilgilendiren FUNRURAL programlarında yeniden düzenlemeye gidilmesidir. Kurumsal olarak yaklaşık yarım yüzyıllık bir geçmişe sahip olan Türk sosyal güvenlik tarihi incelendiğinde, ülkemizde kurulu sistemin de bu süreçte sosyal ve finansal açıdan pek çok problemle karşı karşıya kaldığı görülmektedir. Sosyal açıdan yaşanılan sorunların en önemli nedeni özellikle kuruluş aşamasında tüm nüfusu kapsayan ve kolay erişilebilir bir sistemin planlanmaması, aksine yıllar içerisinde nüfusun belli kesimlerine kademe kademe sosyal güvence sunan ve sosyal hizmetlerde belli bir standart getiremeyen bir sistemin ortaya çıkmasıdır. Sistemin finansal sorunlarının kaynağı ise planlamada yaşanan hataların yanı sıra aktif pasif oranının bozulması ve nüfusun yaşlanması gibi dünya genelinde yaşanan sorunlara paralel sorunlar ile kayıt dışı istihdam, işsizlik ve sağlık hizmetlerinde yaşanılan yolsuzluklar gibi yoğunluğu ülkemizin kendine has durumuna göre şekillenen sorunlardır. Türk sosyal güvenlik sisteminin bahsedilen bu nedenlerden ötürü yaşamakta olduğu finansal krizin boyutları ise oldukça ciddi boyutlardadır. Ülkemizde sisteme 2005 yılı itibariyle son 10 yılda yapılan Hazine yardımlarının toplamı anılan yıl boyunca ürettiğimiz tüm katma değerin toplamına yakındır. Bu tespitten daha da vahim olan unsur ise bu açıkların kapanma değil artma eğiliminde olmasıdır. Sosyal güvenlik sistemimizde 2005 yılı içerisinde yukarıda bahsedilen bu sosyal ve finansal sorunların giderilmesi adına, önceki yıllarda yaşanan değişim denemelerinden oldukça geniş kapsamlı, reform olarak nitelendirilebilecek önemli değişiklikler getirecek üç kanun tasarısı hazırlanmıştır. Bunlardan iki tanesi 2006 yılı içerisinde yasalaşmış, ancak yalnızca Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu yürürlüğe girmiş, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun yürürlüğü ise Anayasa Mahkemesince bazı maddelerinin iptal edilmesinden ötürü önce 2007 Temmuz ayına ardından da 1 Ocak 2008 tarihine ertelenmiştir. 5510 sayılı Kanunun uygulamaya konulmasında yaşanan bu sorunlar nedeniyle, hazırlanan üçüncü taslak olan Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanunu ise gündemden iyice düşmüş bir şekilde beklemektedir. Kanun taslağının ne zaman meclis gündemine geleceği konusunda bir bilgi bulunmamakla beraber, bu üç kanunun birbirinden ayrı olarak uygulanmasının pek bir anlam ifade etmeyeceği göz önünde bulundurularak yakın bir zaman diliminde yasalaşmasının beklenildiğini söylemek yanlış olmayacaktır.
Bu tezle ulaşılmak istenen temel hedef, reform olarak nitelendirilen bu üç yasanın, Türk sosyal güvenlik sistemde yaşanan sorunlardan finansman açığına neden olanlar üzerindeki etkisinin yönünü tespit etmektir. Tezin birinci bölümünde, sosyal güvenlik kavramı ele alınarak Dünya da ve Türkiye de sosyal güvenlik sistemlerinin gelişiminin incelenmesinin ardından sistemin temel finansman kaynakları belirtilmiştir. Türk sosyal güvenlik sisteminde 2005 yılından bu yana gündemde olan değişikliklerin gerekliliğinin ve bu değişikliklerin reform mahiyetinde olup olmadığının anlaşılabilmesi amacıyla sosyal güvenlikte reform kavramı, reformun genel gerekçeleri ve Dünya da ve Türkiye de bugüne değin yaşanılan reform girişimlerinden örnekler incelenmiştir. İkinci bölümde halihazırda mevcut bulunan sistemin ana hatları ile idari ve mali yapılanmasına yer verilmesinin ardından sistemde finansal açıklara neden olan faktörler belirtilmiştir. Bununla ulaşılmak istenen temel amaç reform ile getirilen değişiklikler öncesinde var olan sosyal güvenlik sisteminin ne durumda olduğunun ve yeni sistem ile düzeltilmesi gereken sorunların hangileri olduğunun tespitidir. Tezin üçüncü ve son bölümünde ise reform kapsamında değerlendirilen iki kanun ve bir kanun tasarısının finansal nitelikte olduğunu düşündüğümüz önemli maddelerine yer verilerek, yapılan reform niteliğindeki değişikliklerin ikinci bölümün ikinci kısmında sıralanan finansman sorununa neden olan faktörleri ne yönde etkileyeceği araştırılmıştır. Reformun genel bir değerlendirmesinin yapılması ile reform ile ulaşılmak istenen hedeflerden özellikle finansman açıklarını etkileyecek nitelikte olanlara ulaşılıp ulaşılamadığının tespitine yani sosyal güvenlik reformunun kendisinden beklenenleri sağlayıp sağlayamayacağının öngörülmesine çalışılmıştır.
1.BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİK KAVRAMI ve SOSYAL GÜVENLİK REFORMU 1.1.SOSYAL GÜVENLİK KAVRAMI İnsan yaşamında, sosyal güvenliğin anlamı ve önemine tarihsel bir perspektiften bakıldığında, insanların gelecekte karşılaşabilecekleri ekonomik ve sosyal risklere karşı korunma isteği ve güdüsünün her zaman olageldiği görülmektedir. Bununla beraber modern anlamda sosyal güvenlik hizmetleri ortaya çıkana kadar geçen süreçte, riskten korunma işleminin gerek ahlaki gerek dini gerekçelerle, toplumun gelir düzeyi yüksek kişilerince yapılan yardımlar yoluyla, belirli ölçülerde yerine getirildiği bilinmektedir. Ancak bu yardımlaşma sistemi, düzenli ve önceden belirlenmiş olmaması ve zorunlu değil gönüllü olarak yapılması bakımından kişilere, yaşam süreci içerisinde karşılaşabilecekleri riskler hususunda teminat olabilmede eksik kalmıştır. Bu noktada diğer dayanışma türlerinin aksine düzenli, önceden belirlenmiş ve zorunlu katılımlar öngören sosyal dayanışma sistemi ortaya çıkmıştır. Sosyal dayanışma yaşlılık, engellilik, hastalık, doğum, ölüm, işsizlik gibi risklerle karşılaşan insanların yaşam seviyelerini muhafaza ve geliştirmek için gelirin yeniden dağıtımını sağlayan araçların
bütünüdür (Euzeby, 2004a:109). İnsanoğlunun aslında tarih boyunca pek farklı saiklerle yerine getirdiği yardımlaşma kavramı, kurumsal bir yapıya kavuştuğunda sosyal dayanışma olarak adlandırılmıştır. Sosyal dayanışmanın amacına ulaşmada kullandığı en önemli araç sosyal güvenlik hizmetleridir. Sosyal güvenlik kavramı çeşitli şekillerde tanımlanabilen ve hatta tanımı zamanın değişen koşullarıyla birlikte farklılaşan bir kavram olsa da, Scherman (2000: 70) sosyal güvenliğin bazı temel temalarının tartışma götürmez olduğunu ileri sürmektedir. Bunlardan ilki, sosyal güvenlik sisteminin hem bireylerin refahını artırması hem de ekonominin gelişimine olan katkısıdır. Sosyal güvenlik sistemleri, yoksulluğu azaltmaya yönelik toplumsal işlevinin yanında, risklerin bir yandan vatandaşlar arasında bir yandan da vatandaşların her birinin kendi yaşam süreleri içinde dağıtılmasını sağlamaktadır. Üzerinde hemfikir olunan bir başka husus ise, toplumsal koruma işlevinin devletin sorumluluğu altında olduğudur. Sosyal güvenlik sistemine ait sorunların çözümü için öngörülen tüm çözümlerin bir takım riskler taşıdığı, farklı çıkarları dengelemesi gerektiği ve her ülkenin kendine özgü çözümler içeren reformları gündeme getirmesi gerektiği, Scherman (2000) nın sosyal güvenlik alanında mutabık kalındığını vurguladığı diğer noktalardır. Sosyal güvenlik kavramı hususunda yukarıda da bahsedildiği üzere ortak temalar bulunmakla beraber, genel kabul görmüş uluslararası geçerliliği olan bir tanım yapılabilmiş değildir. Bu itibarla en genel temalardan yola çıkıldığında sosyal güvenlik kavramı insanlara çalışma kabiliyetinin hiç olmaması ya da sonradan kaybı halinde kendisi ve bakmakla yükümlü olduğu yakınlarının asgari geçim seviyesini teminine yetecek gelir düzeyinin ve yaşam süreci boyunca karşılaşabilecekleri belli başlı bazı riskler karşısında güvencenin sağlanması olarak tanımlanabilir. Dikkat edilirse bu tanım, çalışan insanların halihazırdaki gelir düzeylerinin, asgari geçim seviyesinde ve tatmin edici olduğunu varsaymaktadır. (Tostensen, 2004:5) Bu itibarla tezin bundan sonraki kısımlarında, Uluslararası Çalışma Örgütünün yaptığı sosyal güvenlik tanımında da yer alan bu varsayım kullanılacaktır. İlk kısımın başında Euzeby nin yaptığı sosyal dayanışma tanımından hareketle topluma etkin bir şekilde sosyal güvenlik hizmeti sunulabilmesi adına kurumsallaşmanın gerektiğinden bahsedilmiştir. Kurumsal bir sosyal güvenlik sisteminin oluşumu için gerekli unsurlar her ne kadar tercih edilen yöntemlere ve kapsama alanlarına göre ülkeden ülkeye farklılaşabilse de,
evrensel olarak sosyal güvenlik sistemlerinin belli başlı üç dayanak üzerinde durduğu söylenebilir. Bunlar sosyal sigortalar, sosyal yardımlar ve sosyal hizmetlerdir. 1.1.1. Sosyal Sigortalar Sosyal güvenlik kavramı her ne kadar sosyal yardım ve sosyal hizmetleri de içeren geniş bir anlama sahip olsa da, sosyal güvenlik sistemleri ağırlıklı olarak sosyal sigortalar temelinde oluşmuştur (DPT, 2006b:2). Sosyal sigortalar sisteme katılımın zorunlu olduğu, katılanların sistemin finansmanına prim ödemeleri şeklinde ve yine mecburi olarak katkı yapmalarını öngören, topladığı bu primlere karşılık olarak katılımcılarını yaşam süreci içerisinde karşılaşmaları olası sosyal risklere karşı koruyan programlar olarak tanımlanabilir (ÇSGB, 2005a:3). Sosyal sigortalar, sosyal güvenlik sistemlerinin nitelik bakımından en kapsamlı güvence sunan hizmetleridir. Bununla beraber günümüzde sosyal yardım ve sosyal hizmetlere duyulan gereksinimin artması sonucu, sosyal güvenlik ihtiyacının yalnızca sosyal sigortalarla karşılanması olanaklı değildir. Zira uzun dönemli işsizlik, yoksulluk ve sosyal dışlanma, kayıtdışı istihdam, yaşlı nüfus oranının artması, aile yapısındaki değişimler ve modernleşmeye bağlı sosyal dönüşüm gibi sorunların tamamının sosyal sigortalar yolu ile giderilmesinin zorluğu, sosyal yardım sistemi ve sosyal hizmetleri eskiye nazaran daha önemli hale getirmiştir (DPT, 2006b:2). 1.1.2. Sosyal Yardımlar Sosyal yardımlar, kendi ellerinde olmayan nedenlerle yoksul duruma düşmüş birey ve gruplara, toplumdan dışlanmış olanlara, insan onuruna yaraşır asgari bir yaşam seviyesi sağlamak amacıyla, karşılıksız olarak yapılan ayni ve nakdi yardımlardır (DPT, 2006b:2). Sosyal yardımlar devlet ya da gönüllü vatandaşlar tarafından karşılıksız olarak yapılırlar. Yani sosyal yardımlardan yararlananların bu hizmetlerin finansmanına katılımları gerekmemektedir. Devlet sosyal yardımları vergilerle finanse eder. Yardımların karşılıksız ve genel olması gerekmekle beraber, yalnızca sisteme katılmış vatandaşlara yardım yapılması yahut sosyal taraflardan katılımcılar haricindekilerin birinden yapılan yardımlar için prim toplanılması usülleri de zaman zaman kullanılmaktadır. Sosyal güvenlikte sosyal sigorta sisteminin ağırlıklı olduğu ülkelerde, sosyal güvenlik sisteminin kapsamında çoğunlukla çalışan kesimlerin olması nedeniyle, sistem dışında kalan kişilere güvence sağlanması açısından sosyal yardımlar büyük önem taşımaktadır (DPT, 2006b:3).
1.1.3. Sosyal Hizmetler Sosyal hizmetler, insanların kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerine daha yeterli hale gelmelerinde ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde, aile ilişkilerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerinde yardımcı olmak; insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen; koruyucu-önleyici, iyileştirici-rehabilite edici, değiştirici-geliştirici nitelikteki, sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütünüdür (ÇSGB, 2005a:3). Modern toplumlarda, aile bağları başta olmak üzere geleneksel dayanışma ağlarında yaşanan çözülme, özellikle sosyal dışlanmayla mücadele açısından sosyal hizmetlere duyulan gereksinimi arttırmaktadır (DPT, 2006b:3). Sosyal güvenlik sistemleri evrensel olarak yukarıda sayılan bu üç dayanak üzerine oturmakla beraber, karşılanan riskler hususunda tüm dünyada oldukça farklı kapsama düzeyleri görülmektedir. Bununla beraber karşılanmasının gerekliliği genel kabul görmüş olan riskler de mevcuttur. 1.1.4. Karşılanan Riskler Kurumsallaşmış bir toplumsal dayanışma yani sosyal güvenlik sisteminde hangi risklerin karşılanacağı hususu, şüphesiz tüm ülkelerde politika belirleyiciler tarafından alınacak kararlara göre şekillenecektir. Ancak genel olarak yaşlılık, engellilik, iş kazası ve meslek hastalığı, hastalık, ölüm, doğum, ve işsizlik risklerinin küreselleşen dünyamızda, sosyal güvenlik sistemi içerisinde karşılanılması gerekli riskler olarak ön plana çıktığı, toplumların geri kalan risklerin sisteme dahil edilip edilmemesi hususunda farklılaştığı görülmektedir. Bununla birlikte her sosyal güvenlik sisteminde işsizlik riski karşılanmayabilir, zira devlet gelir elde etmeyen kimseleri desteklemek istemeyebilir. Ya da devlet topladığı genel vergilerle gelirden ve tasarruf imkanından yoksun kimselerin yukarıda sayılan tüm risklerini karşılayabilir. Burada önemli olan tek kriter politika yapıcıların iradesinin ne yönde olduğudur. Ancak yukarıda saydığımız bu yedi riskin dünyada genel kabul görmüş hususlar
olduğu tekrar belirtilmelidir. Nitekim sosyal güvenlik sistemlerinin hangi riskleri karşılaması gerektiği hususunda en önemli uluslararası belge niteliğinde olan Uluslararası Çalışma Örgütü nün 35. Uluslararası Çalışma Konferansında kabul edilen 1952 tarih, 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin Sözleşme sinde, yukarıda bahsedilen beş riske yer verilmiş, ayrıca iş kazası ve meslek hastalıkları ile hastalık riskine karşı parasal ve tıbbi yardımlarla güvence getirilmesi öngörülmüştür. Bu risklerin tanımlanması sosyal güvenlik sisteminin ne olduğunun, ve ne olmadığının anlaşılması açısından önemlidir. A.Yaşlılık Sosyal güvenlik kavramı tanımlanırken insanların çalışma güçlerini kaybetmeleri temel risk unsuru olarak belirtilmiştir. Bu risk toplumlarda en yaygın olarak yaşlanma ile görülmektedir. Yaşlılık riski kısaca insanların ilerleyen zaman ile birlikte iş görme kapasitelerinin azalması ve belirli bir yaştan sonra verimli çalışma kabiliyetinden mahrum kalmalarıdır. B. Engellilik İnsanlar, iş görme kapasitelerini yaşadıkları bazı olaylar sonucunda önemli ölçüde ya da tamamen kaybetmeleri halinde engelli olarak sınıflandırılırlar. Ancak burada iş görme kaybının yapılan iş ile ilgili olarak ve/veya yapılan iş sırasında değil de iş harici olaylar neticesinde ortaya çıkmış olması gerekir. Zira ilk durum daha sonra da üzerinde durulacağı üzere iş kazası riskine girmektedir. C.Hastalık İş görme kapasitesinin kişinin geçirmekte olduğu bir hastalık sebebiyle geçici olarak kaybının mümkün olması nedeniyle hastalık riski de sosyal güvenlik sistemleri tarafından karşılanmaktadır İş göremezlik esnasında yaşanan gelir kaybının yanı sıra hastalığın tedavi giderleri de karşılaşılan risklerden biri olarak değerlendirilir. Daha önce bahsi geçen İLO nun 102 sayılı sözleşmesinde bu iki maddeye ayrı ayrı yer verildiği görülmektedir. Engellilik riskini tanımlarken belirttiğimiz iş ile igili olmama kriteri iş kazası ve meslek hastalıklarının da ayrı bir risk unsuru olarak yer aldığı sistemlerde hastalık riski için de geçerlidir. Hastalık sigortası, iş kazaları ve meslek hastalıkları riski gibi yapılacak sağlık yardımları yönünden sadece sigortalıları kapsamayıp, sigortalının bakmakla yükümlü olduğu yakınlarını da içine almaktadır. (Çolak ve Öztürk, 2006:103)
D. Ölüm Bir sosyal güvenlik sisteminden bahsedilebilmesi için belki de en başta olması gereken husus ölüm riskinin karşılanmasıdır. Bu çalışmanın başında da bahsedildiği üzere insanları sosyal dayanışmaya iten ilk saik kendisi ve yakınları için yaşadığı gelecek endişesidir. Her canlının yaşayacağı süreçlerden biri olan ölüm ise kendi kendisine yetemeyecek durumda olan ve hayatını bağımlı olarak sürdürebilen yakınları için bir risk oluşturmaktadır. E. Doğum Çalışan kadınların iş görme yetilerinden doğum öncesi ve sonrası belirli bir süre mahrum kalmaları sonucu çalışamamalarının yanı sıra doğum ve tedavi giderleri de sosyal bir risktir. Doğum riski sigortalı kadınların yanı sıra sigortalı erkeklerin çalışmayan eşleri açısından da karşılanmaktadır. F. İşsizlik Kişiler iş kabiliyetlerinde herhangi bir eksiklik olmadığı zaman dahi çalışamama tehlikesi ile karşı karşıyadır. Zira kişinin genel bir ekonomik kriz yahut istihdam edildiği iş sahasında ve/veya işyerinde yaşanabilecek finansal sorunlar sonucu işsiz kalma tehlikesi her an mevcuttur. İşsiz kalınan bu dönem her ne kadar geçici bile olsa mali bir risk barındırmaktadır. Sosyal güvenlik sistemi tarafından karşılanan işsizlik riskinin kişilerin iradeleri haricinde işsiz geçirdikleri dönem olduğunu vurgulamak gerekir. G.İş kazası ve meslek hastalıkları Çalışanlar işyerlerinde ve iş esnasında geçirdikleri kazalar ve iş sebebiyle maruz kaldıkları hastalıklardan ötürü de iş görme kabiliyetlerini kısmen yahut tamamen yitirebilmekte hatta hayatlarını kaybedebilmektedir. Aslında iş kazası ve meslek hastalıkları sosyal dayanışma açısından hastalık, engellilik ve ölüm risklerinin içine dahil edilebilir riskler olmalarına karşın sosyal güvenlik sisteminin finasmanı açısından farklı tasnif edilmeleri gerekmektedir. Sosyal güvenlik kavramının içeriğini belirleyen uluslararası düzeyde genel kabul görmüş olan bu riskler, gelişmiş ekonomilere sahip olanlar başta olmak üzere pek çok ülkede, hükümetlerin öncelikle çalışanları ve takiben nüfusun büyük kısımını koruma altına alabilecek sosyal güvenlik programları geliştirmesine ve sosyal güvenlik konusunun önemli
bir politika sorunu haline gelmesine neden olmuştur. Sosyal güvenlik sistemlerini görece erken tesis etmiş olan ülkelerde gelişen bir kaç farklı model, sonra kurulan sosyal güvenlik sistemlerini yönlendirmiştir. Bu modellerin hangi aşamalardan geçerek ve hangi gereksinimlerin sonucu olarak ortaya çıktıklarının anlaşılması tarafımızca sosyal güvenlik sistemlerinde reform gereksiniminin kavranması açısından zorunlu görülmektedir. 1.2.DÜNYA DA SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ Dünyamız, özellikle binsekizyüzlü yılların sonlarına doğru, hızlı bir sanayileşme sürecine girmiş ve sınıflar arası ayrım iyice netleşmiştir. Özellikle sanayide çalışan işçiler, hem yaptıkları işlerin ağır ve tehlikeli olması hem de yetersiz ücretler sonucu asgari gıda ihtiyacının bile kimi zaman temin edilememesi sebebiyle, pek çok yönden sosyal risklerle karşı karşıya kalmıştır. Örnek gösterilebilecek ilk sosyal güvenlik sistemlerinin, biraz da bu ağır şartların bir sonucu olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. 1.2.1. Bismarck Modeli Günümüz sosyal güvenlik sistemlerinin gelişmesine öncülük eden ülkelerin başında Bismarck Modeli nin geliştirildiği Almanya gelmektedir (ÇSGB, 2005a:3). 19. yüzyılın sonlarına doğru Bismarck tarafından oluşturulan sosyal sigorta sistemi, sosyal güvenlik alanındaki ilk önemli kurumsal gelişmedir. Sanayileşme yarışında İtalya dışındaki diğer köklü Avrupa ülkelerinden ve özellikle siyasi olarak kendisine rakip olarak gördüğü İngiltere den geri kalan Almanya da, 1877 ekonomik buhranı ile birlikte işçilerin yaşam şartlarının iyice ağırlaşması, işçi sendikalarının hızla gelişmesine neden olmuştur. Böyle bir politik ortamda sosyal sigortaların geliştirilmesi, işçileri sistemle bütünleştirme çabasında önemli bir işlev üstlenmiştir. Bismarck ın uygulamaları devlete sosyal bir nitelik kazandırmıştır. Bismarck Modelinin temel özelliği, yapılan katkılar ile, sağlanan sosyal karşılıkların ücretle orantılı olmasıdır. Bu modelde, işçilerin ağır çalışma koşulları dikkate alınmış, mevcut çok sayıdaki farklı sigorta sandıkları ve bunlar için ödenen primler ve sunulan edimler standartlaştırılarak, çalışanların zorunlu olarak sigortalı olmaları sağlanmıştır. Modelin ilk halinde sadece ücretleri belirli bir düzeyin altında olan sanayi işçileri korunurken, daha sonra geri kalan ücretli çalışanlar da korunmaya başlanmış, bu yolla sosyal güvenlik kapsamındaki kişi sayısı arttırılmıştır. Modele göre, işçiler ücret gelirlerinin belirli bir yüzdesini prim olarak
ödemektedir. İşçi sigortaya, işvereni ile eşit miktarda katkıda bulunmaktadır. Sistemin finansmanı önceleri yalnızca işçi katkısına dayanırken, sonraları işçi-işveren primleri ve en nihayetinde devlet katkısıyla gerçekleştirilmiştir. Almanya da uygulanan modelin ilk halinde yalnızca hastalık, iş kazası, sakatlık ve yaşlılık sigortaları kapsanmıştır. Zamanın akışı ile beraber değişiklikler geçiren Bismarck modeli pek çok Avrupa ülkesinin sosyal güvenlik sistemine kaynaklık etmiştir. Günümüzde de tüm dünyada ağırlıklı olarak uygulanan model, Bismarck Modeli olarak da adlandırılan, sosyal sigorta modelidir.(güzel, 2005:65) Sosyal güvenlik alanında Almanya yı, Beveridge Modeli nin uygulandığı İngiltere ve daha sonra Kara Avrupası, Kuzey ve Güney Amerika ve Asya ülkeleri izlemiştir. Beveridge Modelinin bu tezin konusunu teşkil eden, sosyal güvenlik sistemi reform çalışmaları için ayrı bir öneme sahip olduğu söylenebilir. Zira bu reform çerçevesinde üç sosyal güvenlik kuruluşunu çatısı altında toplamayı ve üç kuruluşun katılımcılarına sosyal güvenlik açısından aynı hizmeti sunmayı hedefleyen Sosyal Güvenlik Kurumunun neden reformun en önemli bölümü olduğu, tek çatı ilkesine dair en eski proje olarak gösterebileceğimiz Beveridge modeline ayrıntılı bir bakış ile daha iyi anlaşılacaktır. 1.2.2. Beveridge Modeli Beveridge raporunun, sosyal devletin rolü hakkında yeni bir anlayış üzerine kurulduğu söylenebilir. Beveridge e göre sosyal güvenliğin amacı, gelir güvenliğinin garanti altına alınmasıdır. Bireylerin düzenli gelirini tehdit eden her şey sosyal risk olarak görülür. Hastalık, iş kazası, ölüm, yaşlılık, analık, işsizlik bu risklerdendir. Bu plan kısmi politikalardan kaynaklanan sınırlı reformlar yerine, bütünsel ve tutarlı bir sistemin koyulmasını öngörmektedir (Rosanvallon, 2004). Beveridge, raporunda sosyal güvenlik sisteminin oluşturulması için bir Sosyal Güvenlik Bakanlığı nın otoritesi altında, bütün sosyal güvenlik kurumlarının birleştirilmesini ve bu bakanlığın sosyal sigorta ve sosyal yardım konularındaki maliyetleri üstlenmesini öngörmüştür. Nüfusun tamamına yakınını kapsayacak bir sosyal güvenlik sisteminin kurulabilmesi için, hazırladığı raporda yer verdiği altı temel prensibin mutlaka dikkate alınmasını ve hayata geçirilmesini savunmuştur (Beveridge, 1942). Bu prensipler kısaca şöyledir.
Sorumlulukların tek elde toplanması prensibi: Ülkede dağınık halde faaliyet gösteren tüm sosyal güvenlik kurumlarının birleştirilerek, sosyal sigorta ve sosyal yardımların bir bakanlık tarafından tek elden yürütülmesinin, hizmetlerin ekonomik ve etkin olabilmesi için zorunlu olduğuna dayanmaktadır. Yönetimde birlik sağlanarak hizmetlerin verimliliğinin artacağı ve daha az maliyetli olacağı savunulmaktadır. Yaygın bir sosyal güvenlik prensibi: Rapordaki temel hedef, ülkede sadece ücretli olarak çalışanların değil, gelir düzeyi ne olursa olsun belirlenmiş olan altı sosyal grubun (İşçiler, serbest meslek sahipleri, ev hanımları, işsizler, çocuklar ve yaşlılar) hepsinin sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınmasıdır. Yani sosyal güvenlik gerek karşıladığı riskler, gerekse bu güvenceden yararlanan insanlar bakımından geniş ve kapsamlı olmalıdır. Primlerde tek tip uygulama ve zorunlu ödeme prensibi: Temel nokta, sigortalılığın herkes için zorunlu olmasıdır. Bu prensibe göre aile yardımları ve sağlık yardımları dışında kalan tüm risklere karşı sağlanacak yardımlar için, çeşitli primler yerine tek ve maktu bir prim alma yoluna gidilerek, hem tek tip prim sistemi uygulanmalı hem de işlemlerde ucuzluk ve kolaylık sağlanmalıdır. Sosyal sigorta uygulamalarında toplumun altı sosyal gruba bölünerek işlem yapılması prensibi: Sosyal güvenliğin kapsamı genişletilirken toplumun farklı kesimlerinin gelir durumları ve hayat tarzları dikkate alınarak, her grubun ihtiyaçlarına cevap verebilen bir sistemin kurulabilmesi gerekmektedir. Sağlanan menfaatlerin tek tip olması prensibi: Her gelir grubu için ayrı, fakat aynı gelir grubunda bulunanlar için tek tip ivaz miktarının tespiti ve uygulanmasıdır.yoksullukla mücadele için ailenin en az geçim standardının altına düşmesini önleyecek tedbirler alınmalı, sağlanan menfaatlerin miktarı ve süresi bakımından asgari bir seviye, başka bir kaynağa ihtiyaç duyulmaksızın tutturulmalıdır.
Kişisel sorumluluk prensibi: Her ne kadar sosyal güvenliği sağlamak devletin görev ve sorumluluğu ise de, kişileri buna katkıda bulunmaya zorlayacak sorumluluk ve bilinç geliştirilmeli, yardımlar talep olmadan yapılmamalıdır. Ayrıca kişiler, kendilerine sağlanan menfaatlerden daha fazla yararlanmak veya miktar ve nitelik açısından daha çok faydalanmak isterlerse, gönüllü özel programlar sağlanmalıdır. Katılmalı(zorunlu) sistem asıl unsur olmalı, katılmasız (isteğe bağlı) sistem ise tamamlayıcı olmalıdır (Koç, 2006:97). İngiliz sosyal güvenlik sistemini modern bir sistem niteliğine kavuşturmak amacıyla hazırlanan Beveridge Raporu, sadece İngiliz sosyal güvenlik sistemini etkilemekle kalmamış, bütün dünyada sistemlerin modernleşmesine katkıda bulunmuştur. Raporun sonuçları 10 Aralık 1948 tarihli Birleşmiş Milletler Evrensel Beyannamesi başta olmak üzere, birçok milletlerarası anlaşmanın hazırlanmasında önemli tesirlerde bulunmuş ve hazırlanan pek çok sosyal güvenlik kanununa temel teşkil etmiştir (Arıcı,1986). Beveridge raporunun da etkisiyle, ilerleyen yıllarda gönüllü yardımlardan zorunlu katılımlara doğru gelişen pek çok farklı sosyal güvenlik sistemi modeli ortaya çıkmıştır. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrası kendini gösteren sosyal refah devletlerinde, kamunun sosyal güvenlik sistemlerindeki rolü giderek artmıştır. Kimi ülkelerdeki politikacılar, daha öncede belirtildiği üzere, genel vergilerle tüm topluma sosyal güvenlik hizmeti sunarken (özellikle Anglo-Sakson ve Baltık ülkeleri); kimileri ise sosyal güvenlik hizmetini sosyal sigortalar vasıtasıyla devam ettirmiştir (Kara Avrupası ülkeleri). Dünya da sosyal güvenlik alanında yaşanan bu gelişmelerin, sanayileşme sürecine geçememiş ve dolayısıyla henüz bir işçi sınıfının ve milli burjuvazinin teşekkül etmediği Osmanlı İmparatorluğu nda pek fazla yankı bulmadığını söylemek yanlış olmayacaktır. Hiç şüphesiz bu durum Osmanlı nın ekonomik ve siyasi mirası üzerinde kurulan genç Türkiye Cumhuriyetinin sosyal güvenlik alanındaki gelişimini de etkilemiştir. 1.3.TÜRKİYE DE SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN GELİŞİMİ Türkiye de sosyal güvenlik olgusu modern anlamda, Osmanlı döneminde 19. yüzyılın sonlarında tesis edilen sandıklar istisna olmak kaydıyla, Cumhuriyet dönemi ile başlamıştır. Aslında henüz milli kurtuluş mücadelesinin verildiği dönemde Mecliste kabul edilen 1921
tarihli ve 151 sayılı Havzai Fahmiyye Amele Kanunu'nun dördüncü maddesinde, her maden işletmesinde kurulması emredilen ihtiyat ve teavün sandıkları 1923 yılında açılan, ülkemizin ilk sosyal güvenlik kuruluşu olarak sayılabilecek ve her ne kadar eski önemini yitirse de bugün hala hizmet vermekte olan Amele Birliği Biriktirme ve Yardımlaşma Sandığının temellerini oluşturmuştur. Cumhuriyetimizin bu ilk dönemlerinde, pek çok farklı iş kolunda, Amele Birliği gibi yardımlaşma ve dayanışma sandıkları kurulmuş ancak genel bir sosyal güvenlik sistemine geçiş mümkün olmamıştır. Bu yolda atılan ilk adım 1936 yılında çıkarılan 3008 sayılı ilk İş Kanununun 107'nci maddesidir. Anılan maddede sosyal sigortaların kademeli olarak kurulması öngörülmüş ve ana ilkeleri belirlenmiştir. Bu tarihten 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun yürürlüğe girdiği 01.03.1965 tarihine kadar geçen dönemde kronolojik sırayla 01.07.1946 tarihinde 4772 sayılı İş kazalarıyla Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Kanunu, 01.04.1950 tarihinde 5417 sayılı İhtiyarlık Sigortası Kanunu, 01.03.1951 tarihinde 5502 sayılı Hastalık ve Analık Sigortası Kanunu ve en nihayetinde 01.06.1957 tarihinde 6900 sayılı Maluliyet, İhtiyarlık ve Ölüm Sigortaları kanunu yürürlüğe sokulmuştur. Bütün bu kanunlar daha sonra 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununda toplanarak mevzuat yönünden birliktelik sağlanmıştır. 506 sayılı kanun kapsamında sigortalı sayılmayan tarım işçilerinin kapsam altına alınması ise 2925 sayılı yasa ile daha sonra gerçekleşmiştir. Kurumsal açıdan ilk adım da yine 3008 sayılı İş Kanununda atılmıştır. Nitekim anılan kanunun 100. maddesinde kanunun yürürlüğe girişi ile beraber işçi sigortaları idaresinin kurulması öngörülmüştür. Bu hüküm ancak 01.01.1946 da yürürlüğe giren İşçi Sigortaları Kurumunun Kurulmasına Dair 4792 sayılı kanunla yerine getirilebilmiştir. İşçi Sigortaları Kurumu'nun adı 1964 tarih ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 136. maddesi ile Sosyal Sigortalar Kurumu olarak değiştirilmiştir. Cumhuriyetin ilk yıllarında kurulan yardımlaşma ve dayanışma sandıklarının büyük bir kısmı işçi sandıkları olsa da aralarında devlet memurları ile ilgili kurulanlar da vardır. Örneğin 1940 yılında Köy Öğretmenleri ve Köy Memurları Emeklilik Sandığı ve benzeri 11 ayrı emeklilik sandığı kurulmuştur. 1946 yılında kurulan İşçi Sigortaları Kurumu benzeri bir yapının, memurlar için de teşekkül ettirilmesi fazla zaman almamış ve farklı kurumlarda çalışan kamu personelinin ayrı sandıklarda farklı emekli mevzuatına tabi tutulmasının önüne geçilmesi amacıyla, 08.06.1949 tarihinde TBMM de kabul edilen ve 01.01.1950 tarihinde yürürlüğe giren 5434 sayılı yasa ile tekaüt ve emekli sandıkları kaldırılarak, T.C. Emekli Sandığı Genel
Müdürlüğü kurulmuştur. 5434 sayılı kanunla, kamu kesiminde çalışan memurlarla askeri personelin emekliliklerinde ve maluliyetlerinde kendilerinin, ölümleri halinde ise dul ve yetimlerinin sosyal güvenliklerini sağlamak amaçlanmıştır. Önceleri yalnızca devlet memurları ve askeri personel kanun kapsamında iken daha sonra çeşitli kanunlarla Milletvekilleri, Belediye Başkanları, İl Daimi Encümen Üyeleri, askeri okul öğrencileri ve bazı kuruluşlarda sözleşmeli çalışanlar da kapsama alınmıştır. Devlet memurları ve işçiler ile ilgili genel sosyal güvenlik düzenlemeleri 1950 li yıllarda yapılmışken; bağımsız çalışan esnaf ve serbest meslek erbapları hakkında benzeri bir düzenlemenin yapılması çeyrek yüzyıla yakın bir zaman geçtikten sonra gerçekleşmiştir. 2 Eylül 1971'de 1479 Sayılı Kanunla belirli bir prim karşılığında devlet eliyle esnaf, sanatkarlar ve bağımsız çalışan vatandaşların sosyal güvenliklerini sağlamak üzere kurulan Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu ya da kısa adıyla Bağ- Kur toplumun genel sosyal güvenlik sisteminden henüz istifade edememiş olan bir kesimini de sistemin kapsamı altına almıştır. Daha sonra çıkarılan 2926 sayılı kanun ile tarım sektöründe bağımsız çalışanların da sosyal güvenceye kavuşturulması mümkün olmuştur. Türk sosyal güvenlik sisteminde prim esasına dayalı olarak hizmet vermesi planlanarak kurulan son kurum olan; Sosyal Sigortalar Kurumu, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur u 5502 sayılı yasa uyarınca tek çatı altında toplayan ve bu üç kuruluşça farklı mevzuatlara göre sosyal güvenlik hizmeti verilen kesime tek mevzuatla hizmet verilmesinin hedeflendiği Sosyal Güvenlik Kurumu nu bu tezin üçüncü bölümünde ayrıntılı olarak incelenmektedir. Prim karşılığı sosyal güvenlik hizmetinin sağlanması yolundaki bu çalışmaların yanı sıra, aynı dönemlerde ülkemizde primsiz güvence faaliyetleri de yapılmıştır. 10 Temmuz 1976 tarih ve 2022 sayılı yasayla, en geniş kapsamlı kamu sosyal güvenlik harcaması olarak bilinen 65 yaş aylığı uygulamasının başlatılması, iyi bir sosyal güvence örneği olmuştur. Bu yasa ile 65 Yaşını Doldurmuş, Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşları na karşılıksız aylık bağlanmıştır. 1983 yılında sosyal yardım hizmetlerini tek elden yürütmek amacıyla Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu yeniden düzenlenmiştir. Bunların dışında 1986 yılında oluşturulan Sosyal Yardımlaşma Ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF) ve 1992 yılında uygulanmaya başlanan Yeşil Kart sistemi primsiz sosyal güvenlik hizmeti sunumu açısından diğer özgün düzenlemeler olarak sayılabilir (Güvercin, 2004:93).
Türkiye Cumhuriyeti kendi sosyal güvenlik mevzuatında bu değişiklikleri yaparken bir yandan da sosyal güvenlik ile ilgili uluslararası mevzuata da taraf olmuştur. Uluslararası Çalışma Örgütü nün 1952 tarihli 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin Sözleşmesi 29 Temmuz 1971 tarih ve 1451 sayılı kanun ile onaylanmış ve Nisan 1974 te yürürlüğe girmiştir. 7 Kasım 1980 de, 1968 tarihli Avrupa Güvenlik Kodu onaylanmıştır. 1965 tarihli Avrupa Sosyal Güvenlik Şartı nın 14 Ekim1989 da onaylanarak 24 Aralık 1989 da yürürlüğe girmesi de Türkiye de sosyal güvenlikle ile ilgili bu dönemdeki önemli gelişmelerdendir.(güvercin, 2004:93) Şekil 1: Türkiye de Sosyal Güvenlik Kurumu öncesi sosyal güvenlik sistemi SOSYAL GÜVENLİK PRİM ESASINA DAYALI PRİMSİZ ZORUNLU İSTEĞE BAĞLI 65 YAŞ SSK ÖZEL SİGORTALAR SHÇEK BAĞ-KUR BİREYSEL EMEKLİLİK SYDTF EMEKLİ SANDIĞI YARDIMLAŞMA KURUMLARI ve VAKIFLARI YEŞİL KART ABBYS Türk sosyal güvenlik sistemi ile ilgili olarak buraya kadar anlatılan reform öncesi yapı Şekil 1 de incelenebilir. Şekil hazırlanırken yapılan ilk ayrım sosyal güvenlik sisteminin prim esasına dayalı olup olmamasına dayandırılmıştır. Prim esasına dayalılık, sosyal güvenlik hizmeti alacak olanların önceden kuruma yapacağı maddi katkı esası ile faaliyetlerin
sürdürüldüğü, sigortalıların bu güvenlik kurumlarından alacakları hizmetin de, yaptıkları ödemelerle paralellik arzettiği bir sistemdir. Bu nedenle bunlara primli sosyal güvenlik sistemleri denmektedir (Tuncay, 2002:5). Primsiz sosyal güvenlik sisteminde ise sosyal güvence kapsamı altında olan kişilerden finansmana katkı beklenilmemektedir. Şekil 1 de dikkat edilmesi gereken ikinci bir husus, prim esasına dayalı sosyal güvenlik uygulamalarında zorunlu ve isteğe bağlı olarak ikili bir ayrıma gidilmesi, primsiz sistemde ise böyle bir ayrımın yapılmamasıdır. Primsiz sistemde de istisna olmadan herkese sunulan ya da sadece faydalanmak isteyenlere sunulan hizmetler olmasına karşın böyle bir ayrıma gidilmemesinin nedeni, bu hizmetlerden istifade için herhangi bir karşılık ödenmesinin gerekmemesidir. Bu bölüme kadar anlatılanlar dahilinde henüz büyük bir önemi olmayan bu ayrıntı üçüncü bölümde sosyal güvenlik reformunun incelenmesinin ardından anlam kazanacaktır. Prim esasına dayalı ve zorunlu sosyal güvenlik hizmeti veren kurumlar arasında sayılan kimi kuruluşların bazı hallerde isteğe bağlı sigortalılık hizmeti sundukları bilinen bir gerçektir. Ancak bu istisna hallerin onların kapsadıkları alanlarda zorunlu sosyal güvenlik kuruluşu olma vasıflarına halel getirmeyeceği düşünülmektedir. Zira bu kuruluşlar devlet tarafından, uyguladıkları sosyal güvenlik mevzuatına bu yönde madde konulmak suretiyle, alanlarında tek genel sosyal güvenlik otoritesi olarak bırakılmışlardır. Şekil 1 ile ilgili olarak belirtilmesi gereken son husus İlksan, Meyak, Oyak ve benzeri yardımlaşma kurumları ile özel sektör çalışanlarının kendilerine ikinci bir sosyal güvence sağlamak amacıyla kurdukları vakıflara katılımın, kanunlar haricinde kalan başka nedenlerle zorunlu kılınmasının, onların isteğe bağlılık sınıflandırması altında ele alınmalarını etkilememesidir. Nitekim, kişilerin istedikleri anda o kurumdan ayrılıp başka kuruma geçerek, yardımlaşma kurumları ve vakıflarının kapsadığı alandan çıkmaları mümkündür. Katılımın zorunlu olduğu kuruluşları bunlardan ayıran husus, kurumu değil iş kolununun tamamını kapsamalarıdır. Dolayısıyla çalışmaya devam edildiği halde kapsama alanından çıkılması bu kuruluşlarda mümkün değildir. Dünya da ve Türkiye de sosyal güvenlik sistemlerinin sağlıklı bir işleyişe sahip olmaları için gereken en temel koşul iyi işleyen bir finansman yapısına sahip olmalarıdır. Sosyal güvenlik sistemlerinin sürdürülebilirliğinin, finansman kaynaklarının doğru belirlenmesine ve optimum
kullanımına bağlı olduğu deneyimlerle ortaya çıkan bir gerçektir. Bu nedenle, bundan sonraki bölümde sosyal güvenlik sistemlerinin temel finansman unsurlarının neler olduğu hususuna yer verilmektedir. 1.4.SOSYAL GÜVENLİK FİNANSMAN KAYNAKLARI Sosyal güvenlik sistemlerinin hangi kaynaklarla finanse edileceği, herşeyden önce bir politika sorunudur. Hükümetler bu konuda iki ana alternatife sahiptir. İlk tohumları Bismarck Almanya sında atılan, ilerleyen yıllarla birlikte temel prensipleri aynı kalmak kaydıyla evrimleşerek pekçok ülkede uygulamaya konulan sosyal sigortalar (işçi sigortası) yöntemi, bu problemin çözümünde birinci alternatiftir. Beveridge raporunun kaynaklık ettiği, toplumun daha geniş bir kısmını sosyal güvenlik şemsiyesi altına almayı amaçlayan ve verdiği sosyal güvenlik hizmetini büyük ölçüde vergiler vasıtasıyla finanse etmeyi öngören devlet katkısı (halk sigortaları) modeli ise ikinci alternatifi oluşturmaktadır. Şüphesiz bu iki alternatifin birlikte kullanıldığı karma bir model ya da bu alternatiflerden türetilen farklı bir model de öne sürülebilir. Ancak son tahlilde, ülke deneyimleri sosyal güvenlik sisteminin finansmanının büyük ölçüde kamu gelirleri ve/veya işçi ve işveren katkılarına dayandığını göstermektedir. 1.4.1. İşçi ve İşveren Katkıları Sosyal güvenlik sistemlerinin devamlılığını temin adına hizmetlerin finansmanına hizmetten yararlananların da katılması gerektiği düşüncesi neredeyse sistem kadar eski bir düşüncedir. İşçilerin doğrudan hizmetten yararlanan kesim olmalarından; işverenlerin ise genel anlamda toplumun, özelde işçi kesiminin huzurlu olmasının işletmelerinin devamlılığı ve karlılığı konusunda önem arz etmesinden ötürü sistemin finansmanına katılmaları beklenmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşları bu düşünceden hareketle, katılımcılarından, karşılanan risklerin ve genel yönetim giderlerinin finansmanında kullanılmak üzere prim adı altında, alınan ve/veya ödenen ücretin belirli bir yüzdesini tahsil ederler. Literatürde vergi benzeri (parafiskal) gelir olarak adlandırılan bu ödemeleri vergiden ayıran husus, karşılığında belirli bir hizmetin sunuluyor olmasıdır. İşçi ve işveren katkıları sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi tesisi adına son derece öneme haiz finasman kaynakları olmalarına karşın, özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde bir sonraki başlıkta bahsedilecek olan devlet katkılarına göre daha az kesinlik arz
etmektedirler. Zira kayıt dışı ekonominin kayıt altında tutulan ekonomiye oranı, politik baskı odaklarının ya da siyasi rant elde etme çabalarının sosyal güvenlik sisteminin temel finansman prensiplerini manipüle edebilme yetileri ve benzeri nedenler; işçi ve işveren katkılarından optimum düzeyde yararlanılabilmesini engellemenin yanı sıra, bunları istikrarlı bir gelir kaynağı olarak sınıflandırmayı da güçleştirmektedir. Nitekim, tezin ana konusunu oluşturan Türk sosyal güvenlik sisteminin finasman açıklarına neden olan faktörler irdelenirken bu konular önemli bir yer işgal edecektir. 1.4.2. Devlet Katkısı Sosyal güvenlik sistemlerinin devletçe, kamu gelirleri ile finanse edilmesi bir kaç farklı yolla yapılabilir. Bu yolların başında sosyal sigortalar sistemine devletin de prim ödeyen üçüncü taraf olarak katılması gelmektedir. Bir işveren açısından çalışanlarının gelecek endişesi yaşamadan huzurlu bir şekilde çalışması ne kadar önemli ve bu önem nedeniyle işverenlerin sosyal güvenlik sisteminin finansmanına katılması ne kadar uygun düşüyorsa, devletin katılımı da tüm vatandaşlarının huzur ve refahının temini sorumluluğu çerçevesinde düşünülebilir. Nitekim sosyal sigortalar yönteminin uygulandığı pek çok ülkede, önceleri sadece işçi ve işverenlerin üstlendiği sistem finansmanı, ilerleyen yıllarla birlikte devlet katkısı ile desteklenmiştir. Hükümetlerin sosyal sigortalar sistemini finanse etmesinin bir diğer yolu ise finansman açıklarını hazine kaynaklarıyla kapatmaktır. Özellikle sistemin aktüeryal dengesinin bozulduğu dönemlerde bu yöntem politika belirleyiciler açısından sistemin devamının temini ve aktüeryal dengesinin yeniden sağlanmasına kadar kullanılması zorunlu bir alternatiftir. Ancak belirtmek gerekir ki geçici olarak uygulanması planlanan bu finasman yöntemi özellikle sosyal güvenlik sistemi henüz oturmamış ülkelerde kalıcı olabilmektedir. Yukarıda sayılan finansman yolları haricinde bir de finasmanının tamamı devletçe yapılan sosyal güvenlik hizmetleri vardır. Halk sigortaları olarak da adlandırılabilecek bu hizmetler devlet tarafından, halktan toplanan genel vergilerle finanse edilmekte ve karşılık esası olmaksızın tüm topluma sunulmaktadır. Beveridge Raporunda da öngörüldüğü üzere, bu finansman metodunun başarısı öncelikle sosyal güvenlik alanında tek bir kamu otoritesine bağlı bir organizasyonun varlığına bağlıdır.