EKONOMIK YAKLAŞlM TARTIŞMA: //PROJEKSiYON LARI PROJELERiNE UYMAYAN BiR PLANlN Hi KA YESi// isimli MAKALENiN E LEŞTi Ri Si Necati Özfrrat* 1- GENEL Be ş yıllık Kalkınma Planlarının (BYKP) hazırlanması Anayasanın 166. maddesi gereği Devletin görevidir. Bu planlar Hükümetin belirlediği hedefler çerçevesinde Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından hazırlanır. Planlar esas olarak, hükümetin ekonomik ve sosyal alanda izlemeyi düşündüğü politikaları, kullanacakları araçları, oluşturacakları kurumsal yapıyı yansıtan dökümanlardır. Planların bağlayıcı niteliği sadece kamu kesimi içindir. Özel kesim ve toplumun diğer kesimleri için ise Planlar ekonominin orta vadede ne yöne gideceği ile ilgili bilgi sağlar. Bu çerçevede, ortaya çıkabilecek darboğazları öngörüp gidermek ve dünyanın değişen koşullarının gereği olarak, Avrupa Birliği ile ya da genel olarak dünya ile bütünleşme sürecine uyumda yaşanabilecek sıkıntıları aşmak için yapısal ve kurumsal nitelikte önlemler almak büyük önem kazanmış bulunmaktadır. Böyle bir anlayışla hazırlanan VII. BYKP'nın Hükümetin Plan Stratejisini esas alan bir Meclis Kararı olduğunun tam olarak dikkate alınmaması Dr. Aziz Konukman'ın Yazısında Plan hazırlığı sürecinin ve Plan içeriğinin maalesef yanlış değerlendirilmesine yol açmaktadır. Dolayısıyla gerek Strateji gerek Plan taslakları üzerinde Hükümet ve DPT'nin bir netlik sağlanıncaya kadar birlikte çalışmasının doğal olduğunu ve ortaya çıkan Planın siyasal iktidarların ekonomik ve sosyal konulara ilişkin temel yaklaşımını biçimlendir~iğini vurgulamaktayarar bulunmaktadır. Yazıda, esas olarak, Plan Hazırlama Süreci tanımlandıktan ve Plan özetlendikten sonra Plan Hazırlık Çalışmaları ve Plan için değerlendirme ve eleştiri bölümlerine yer verilmektedir. Yukarıda yapılan saptamanın yeterli olacağı düşüncesi ve Plan Dökümanının erişile- *DPT Müşteşarı. Ekonomik Yaklaşım, Cilt 7, Sayı21, Yaz 1996
6 Necati Özflrat bilir olması nedenleriyle aşağıda ilk üç bölüme değinilmeksizin son bölümde yer alan, temel nitelikteki yanlışlıklar okuyucuların aydınlatılması açısından kısaca ele alınacaktır. ll. PLANlN DEGERLENDiRiLMESi VE ELEŞTiRiSiNE ilişkin BAZI HUSUSLAR A. Temel Değerlendirme Yanitşitk/an 1970'lerin ortasından itibaren gelişmiş ülkelerin önemli bir bölümünde, özellikle teknolojik gelişimi yavaşlayan ülkelerde bazı tıkanmaların yaşandığı ve bu somut durumun izlenmekte olan müdahaleci devlet ve refah devleti politikalarının sorgulanmasına yol açtığı açıktır. Artık bu politikaların küreselleşmenin hızlandırdığı rekabetçi bir dünyada götürülmesinin mümkün olmadığı, bunun bölgesel entegrasyonlara katılmanın temel gereği olduğu ve bu gelişime ayak uyduramayan ülkelerin ergeç marjinalleşmeye itilip küçüleceğinin apaçık ortaya çıktığı görülmektedir. Böyle bir durumda Türkiye'nin gelecekteki yeri kendiliğinden ortaya çıkmaktadır. Üstelik Türkiye bu uyum sürecinde gelişme yolundaki ülkeler arasında "ilk hareket eden" konumuna sahiptir. Planın içeriğinin bu anlayıştan uzak değerlendirilmesinin bazı dayanaksız eleştirilere yol açtığı görülmektedir. Aslında Planın bu gelişmeleri yeterli ölçüde dikkate almaması durumunda gerçekçi eleştirilere maruz kalması beklenir. Yukarıda sunulan genel çizgi çerçevesinde yaşanabilecek uyum sorunlarını aşmak için yapısal politikaların özenle izlenmesi ve önemli boyuttaki konjonktürel sıkıntılar için önlemler alacak aktivist bir politika izlenmesi gerekleri devletin ekonomik ve sosyal gelişmedeki yerini ve işlevini belirlemektedir. İnsan kaynaklarını geliştirilmesi ve ekonomide e kinliği artırıcı kamuya yönelik projeler başta olmak üzere yapısal projelerin VII. Planın özünü oluşturmasının nedeni budur ve devlete bu alanda önemli görevler düşmektedir. Ayrıca, kamunun ekonomik hayata hakim olduğu ve nispeten dışa kapalı ekonomilerde geçerli olabilen sektörel mal dengeleriyle ilgili hedeflerin VII. Planda verilmesi, dışa açık ve piyasa ekonomisinin geçerli olduğu günümüz Türkiye'sinde anlamlı değildir. Planda devletin imalat kesiminden çekilmesi ve ekonomiyi regüle etme işleviyle sınırlı tutulması öngörülmektedir. Türkiye henüz Batıda olduğu üzere "ne kadar regülasyon?" tartışması yapacak konuma gelmiş değildir. VII. Plan hazırlık sürecinde oluşturulan Özel İhti~as Komisyonları ve Çalışma Komiteleri raporları, Müşteşarlık bünyesinde yürütülen sektörel çalışmalar, makroekonomik ve tutarlılık modeli çözümleri ile bir palan bütünlüğü içinde biraraya getirilerek Strateji ve Plan çalışmalarına yansıtılmıştır. Plan bütünlüğünü bozucu önerilere Planda yer verilmemiştir. Ancak, ayrıntı niteliğindeki bazı önerilere Yıllık Programlarda yer verilebilecektir. VII. BYKP bilindiği üzere merkez sağ ve solun temsilcisi niteliğindeki siyasi partilerden ikisinin oluşturduğu bir koalisyon hükümetinin eseridir. yazıda da belirtildiği üzere,
EKONOMIK YAKLAŞlM 7 Plan Stratejisi dönemin Ana Muhalefet Partisi olan merkez sağın parti başkanı tarafından kendilerinin geçmişteki hükümet programına kopya ölçüsünde benzediği biçiminde destekleyici bir değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Aslında bu olguyu yadırgamak yerine, Plan Stratejisinin dolayısıyla Planın temel içeriğinin geniş kabul gördüğünü teslim etmek daha uygun olacaktır. Nitekim, TBMM Genel Kurulunda yapılan görüşmelerde Plan muhafelet milletvekillerince de desteklenmiştir. B. Planlama AnlayJşmdaki Değişmeler ve DPT'nin Yeniden YapJ!andmlmasJ Son yıllarda dünya ekonomisinde gözlenen gelişmelerin piyasa ekonomisinin etkin bir rekabet ortamını yaratacak şekilde kurumsallaşmasını gerektirmesi ve devletin, doğrudan üretim alanından büyük ölçüde çekilerek, kural koyucu ve düzenleyici işleviyle sınırlı tutulması planlama anlayışında da değişiklik yapılması ihtiyacını doğurmuştur. Yeni yaklaşımında planlamanın kapsamı strateji ve politika belirleme ile sınırlı tutulmakta ve kaynak tahsisi artan ölçüde piyasa mekanizmasına bırakılmaktadır. Ancak, piyasanın başarısız olduğu durumlarda iktisat politikası araçları seçici olarak uygulanabilecektil Bilindiği üzere Teşvik, Yabancı Sermaye ve Serbest Bölgeler gibi uygulama birimleri 1991 yılında çıkarılan 436 sayılı KHK ile DPT bünyesinden alınarak HDTM'ye aktarılmıştır. Devlet Planlama Teşkilatının 1994 yılında yeniden yapılandırılmasında, dünyadaki gelişmeler dikkate alınmış ve uluslararası kuruluşlarla iletişim içinde çalışacak o lan DPT'nin ileriye dönük stratejiler geliştirmesi ve ufku olan politikalar üretmesi amaçlanmıştır. Yeniden yapılanma ile Yatırım Programının hazırlanması, izlenmesi ve yıl içinde revizyonu ile ilgili tüm işlemler ilgili Ana Hizmet Birimlerinin bünyesi içinde toplanmış ve böylece bürokrasi önemli ölçüde ortadan kaldırılmıştır. Teşkilat ekonomik, sosyal ve kültürel konularda gerekli araştırmalarını sürdürürken, yapısal uyum politikaları dahil edilmiştir. amacıyla projelerin geliştirilmesi de Teşkilatın görevleri arasına Kalkınma Planları ve Yıllık Programları Hükümetlerin direktifleri doğrultusunda hazırlamakta olan DPT, Bakanlıklar ve kamu kurum ve kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamakta, uygulamayı yönlendirmekte ve bu konularda Hükümete müşavirlik yapmaktadır. Yapılan bu düzenleme ile DPT iktisadi, sosyal ve kültürel konularda gerekli politikaların üretilerek amaçlanan sürdürülebilir büyüme hızına ulaşılması konusunda en büyük katkıyı yapabilecek, Kalkınma Planları ve Yıllık Programların hazırlanması ve uygulanmasının her kademesinde toplumsal katılımı en üst düzeyde tutacak, dinamik ve dışa açık bir yapıya kavuşturulmuş bulunmaktadır. Buna rağmen Yazıda DPT'nin merkezi bir planla-
8 Necati Özftrat ma bakanlığı haline dönüştürüldüğü şeklinde değerlendirilmesini ancak bilgi yetersizliğiyle açıklamak mümkündür. Ekonomi yönetiminin yeniden düzenlenmesi konusunda Özel ihtisas Komisyonu oluşturulduğu gibi, konu ayrıca Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin Artırılması Projesiyle İlgili Çalışma Komitesi kapsamında değerlendirilmiştir. Bu kapsamda oluşturulan başlıca önerilere VII. Planda yer verilmiştir. C Makroekonomik Projeksiyon/ann Değerlendirilmesindeki Baz1 Yaniişiik/ar 1. Vergi Planda yer alan projeksiyonların dayandığı temel varsayımlardan vergi gelirlerine ilişkin olanlar, Vergi İle İlgili Yapısal düzenlemeler bölümünde açıklanan Amaçlar, İlkeler ve Politikalar dikkate alınarak, AT ile Gümrük birliğine girilmesi ve Planın genel çerçevesi gözönünde tutularak yapılmıştır. Planda vergi düzenlemesindeki amacın, kayıtdışı ekonominin vergi kapsamına alınması, iktisadi etkinliğin sağlanması ve yatırımların özendirilmesi ile vergi adaletinin gerçekleştirilmesi olduğu açıkça belirtilmektedir. Sözkonusu amaca yönelik olarak izlenecek strateji de, AB vergi politikası ve vergi yapısını dikkate alarak tüm ekonomik faaliyetleri kapsayan, üretim faktörleri üzerindeki vergi yükünü azaltan, tüketim vergilerine ağırlık veren, gayrimenkul rantlarını vergileyen bir sistem oluşturmak şeklinde özetlenmektedir. Vergi idaresinin yeniden yapılandırılmasıyla vergi tabanı genişletilecek, vergi kayıp ve kaçağı asgari seviyeye indirilirken, gelir ve kurumlar vergisi oranlarında tedrici indirimiere gidilecek, katma değer vergisi oranlarında AB normlarını dikkate alan bir yapıya geçilecektir. Öngörülen bu köklü değişimler ve ayrıca Gümrük birliğine girilmesi dolayısıyla dış ticaretten alınacak vergilerde beklenen düşüş, vergiye ilişkin parametrelerin tespitinde değişik yönde etkileri olan birçok faktörün birlikte ele alınmasını gerektirmiştir. Böyle bir durum vergi parametrelerinin yalnızca 1984-1994 dönemindeki trendinden yol çıkarak 2000 yılı için bir takım sonuçlara varmanın ne denli yanlış ve bilimsellikten uzak olduğunun açık bir göstergesidir. Plan hazırlık çalışmaları sürecinde üretilen Özel ihtisas Komisyonu (ÖİK) ve Çalışma Komitesi (ÇK) raporları tüm bulguları itibariyle Planı bağlayıcı nitelikte olmadığı gibi, zaman zaman birbirleriyle de çelişebilmektedir. Bunlardan azami ölçüde yararlanılmakla beraber, geleceğe dönük diğer tahminlerle tutarlılıkianna da dikkat edilmektedir. Bu çerçevede ÇK raporuna atıfta bulunarak ve ciddi bir vergi reformunun yapılmadığı söylenen 1984-1994 dönemi trendini esas alan Türkiye'de vergi yükünün 2000 yılında bugünkü OECD vergi yükü olan yüzde 30'a ulaşmış olacağı görüşüne dayanarak, Plan projeksiyonlannda ki 2000 yılına ilişkin yüzde 20 düzeyindeki vergi geliri/gsmh oranını entellektüel bir merakın giderilmesi şeklinde eleştirrnek anlamlı bulunmamaktadır. Herşeyden önce Türkiye'de 1984-1994 döneminde önemli vergi düzenlemeleri yapılmıştır. Yalnızca 1985 yılın-
EKONOMIK YAKLAŞlM 9 da uygulamaya konan ve pek çok ülke tarafından örnek alınan KDV tek başına çok önemli bir reform niteliği taşımaktadır. Öte yandan, yine ÇK raporunda, toplam vergi yükünün milli gelir seviyesine bağlı olduğu, kişi başına gelirin düşük olduğu ülkelerdeki vergi potansiyelinin, geliri yüksek ülkelerdekine göre düşük olacağı özellikle belirtilmektedir. Ayrıca Milli geliri Türkiye'den çok daha yüksek OECD ülkelerinin yüzde 30 düzeyindeki vergi yükünü yüksek bularak düşürmeye çalıştıkları herkesçe bilinen bir gerçektir. Bu şartlar altında ve 2000 yılında kişi başına milli gelirin 3.346-3. 530 dolar seviyesinde olacağı düşünüldüğünde, Türkiye için yüzde 30 civarındaki bir vergi yükünün ne denli gerçekçi olduğu ortadadır. Bu nedenle Plan projeksiyonlarını entellektüel bir merakın giderilmesi şeklinde nitelendirmeyi kısıtlı bilgiye dayalı ve subjektif bir değerlendirme olarak kabul etmek gerekmektedir. 2. Büyüme ve Enflasyon Planda yer alan tüm projeksiyonlar (büyüme ve ent1asyon oranı da dahil), Planın ekonomide bir yapısal değişimi hedet1ediği gerçeği doğrultusunda değerlendirilmelidir. Projeksiyonların dayandığı temel politikalar Planda en açık şekilde ifade edilmekle beraber, bu i lişkileri tespit etmek ve algılamak şüphesiz ekonomi teorisini ve Türk ekonomisindeki kurumsal ve yapısal ilişkilerin yeterince bilinmesini gerektirmektedir. Bunun dışında yapılacak değerlendirmeler "projeksiyonları (bestesi) projelerine (güftesine) uymayan bir plan görüntüsü" gibi mesnetsiz bir iddiadan öteye geçemez. Türk ekonomisinin geçmiş dönemlerdeki performansına bakıldığında 1990-1993 dönemindeki GSMH büyümesinin yılda ortalama yüzde 6 olarak gerçekleştiği görülmektedir. Bu bağlamda Planda yer alan büyüme hızları çok yüksek olmak bir yana oldukça mütevazıdır. Öngörülen büyüme hızı ile 2000 yılında Türkiye'nin dünya hasılasındaki payı binde S'e, AT ile gümrük birliğinin de olumlu katkısıyla dünya ticaretindeki payı binde 9'a yükselebilecektir. Büyüme hızlarının yaratacağı talep genişlemesinin ekonominin arz potansiyelinin üstünde gerçekleşmesine yol açması beklenınediği için, sadece bu nedenle bağlı olarak ent1asyonist bir etkinin ortaya çıkması sözkonusu değildir. Planın temel amaçlannın gerçekleşebilmesi için kamu kesiminde mali disiplinin sağlanması büyük önem arzetmektedir. Uyumlu gelir ve harcama politikalarıyla kamu açıklarının düşürülmesi, parasal genişlemeyi azalttığı gibi kamunun mali sistemden kullandığı fonlara olan talebini azaltarak, hem faiz oranlarının düşmesine hem de özel kesimin kullanabileceği fonların artmasına olanak verecektir. Böylece ekonominin arz yönü, özel kesim yatırımlannın artmasıyla genişleyecektir. Ayrıca AT ile gümrük birliği de mark-up imkanlarını daraltarak mikro bazda fiyatıandırma davranışlarında radikal değişimlere yol açabilecektir. Plan döneminde gerçekleştirilecek olan geniş kapsamlı özelleştirme kaynak tahsisini etkinleştirecek, bu yolla gerek büyümeye ve gerekse ent1asyonist baskıların azalmasına katkıda bulunacaktır.
10 Necati Özf1rat Öte yandan kamu kesiminin disipline edilmesi ve açıkların azaltılmasıyla, kamu harcamalarının kompozisyonunda yatırım harcamalarının payının artması ve faiz ödemelerinin payının azalması yönünde önemli bir değişiklik getirecektir. Böylece bir yandan yüksek faizden kaynaklanan gelir dağılımını bozucu etki ortadan kaldırılırken, bir yandan da ekonomik gelişmeyi destekleyecek altyapı yatırımları için imkan sağlanacaktır. 3. Kamu Harcamalan ve Yatmmlan Günümüzde devlet büyüklüğünün ölçümü ve optimal devlet büyüklüğü konularında geniş tartışmalar yapılmaktadır. Bununla birlikte hemen herkesin fikir birliğine vardığı temel husus, devletin kapsamı ve sınırlarının apriori olarak belirlenemeyeceği, devletin sivil topluma müdahalesinin niteliğini ve büyüklüğünü belirlemede zaman, mekan ve tarihsel şartların önem taşıdığıdır. Nitekim, Türkiye'de devletin küçülme gereği Batılı ülkelerden farklılık göstermektedir. Türkiye için devletin küçülmesi, Batı ülkelerindeki gibi refah devleti olgusu yaşanmadığı için, esas olarak özelleştirme ve kamu çalışan sayısındaki (özellikle merkezi idarede) artışın önlenmesi olarak algılanmalıdır. Böylece hem ekonominin hem de diğer yapısal kurumsal önlemlerle birlikte, devletin işleyişinde etkinlik artışı sağlanacağı umulmaktadır. Küçülmenin bu alanlarla sınırlanmış olması hedeflenenin marjinal bir kamu kesimi olmadığı, özel kesimin gelişmesine imkan sağlayan, uyum içinde çalışan, hızla değişen ve artan iktisadi ve sosyal ihtiyaçlara cevap verebilecek etkin bir yapı olduğu an laşılacaktır. Genelde devletin ekonomideki payının ölçütü olarak alınan cari fiyatlarla toplam kamu harcamaları/gsmh oranı, Plan projeksiyonlarında 1995 yılında yüzde 24.8'den 2000 yılında yüzde 23.7-24.1 'e düşmektedir. Buradan açıkça anlaşılacağı üzere amaç devleti minimal bir hale getirmek değildir. Zira birçok OECD ülkesinde bu oran yüzde 50'ler düzeyindedir. Plandaki amaç harcamaların kompozisyonunu sosyal devlet anlayışı içinde değiştirmek ve kontrol altına almaktadır. Transfer harcamaları dışındaki kamu harcamaları/gsmh oranı Planda 1995 yılında yüzde 14.8 iken 2000 yılında yüzde 16.8 olarak gösterilmektedir. Transfer harcamaları dışındaki kamu harcamaları, cari harcamalar ve yatırım harcamalarından oluşmaktadır. Planda cari harcamaların GSMH içindeki payının sabit tutulduğu dikkate alındığında, sözkonusu orandaki 2 puanlık artışın yatırım harcamalarından kaynaklandığı açıktır. Cari fiyatlarla hesaplanmış transfer dışındaki kamu harcamalarının, transferleri dışarıda bıraktığı için Yazıda reel olarak kabul edilmesi yanlış anlamaya yol açmaktadır. Zira, ekonomi terminolojisinde reel büyüklük denildiğinde sabit fiyatlarla ifade edilen değerler, yani yıllık fiyat hareketlerinin belirli bir yıl baz alınmasıyla arındırıldığı büyüklükler anlaşılmaktadır. Kamu sabit sermaye yatırımlarında sosyal develt anlayışının bir gereği olarak, insan kaynaklarının geliştirilmesi amacıyla eğitim ve sağlık sektörleri ile altyapı yetersizliklerinin büyüme önünde darboğaz oluşturmaması için şehir altyapısı, enerji ve ulaştırma gibi-
EKONOMIK YAKLAŞlM ll sektörlere öncelik verildiği görülecektir. Sabit sermaye yatırımlarının kamu-özel dağılımında kamunun tüm sektörlerdeki payı düşmekle birlikte yukarıda anılan sektörlerdeki kamu yatırımlarının artış hızı oldukça yüksektir. Bu durumda bir yandan yalnızca kamu yatırım harcamalarının GSMH'ya oranındaki 2 puanlık artıştan yola çıkarak devletin büyüdüğünü iddia etmek, bir yandan da bu artışın esas nedeni sosyal ve ekonomik altyapı yatırımları iken, yine yalnızca kamu özel dağılımı baz alınarak sosyal devlet anlayışının ne kadar inandırıcı olduğunu tartışmak gerçekçi olmamaktadır. Tüm bunlara ek olarak, önemli bir kısmını personel harcamalarının oluşturduğu cari harcamalar/gsmh oranının ve kamu çalışanları sayısının sabit tutulması durumunda çalışanların reel gelirinde artış olmayacağı iddiası da doğru değlidir. Planın 52 ve 53 no'lu tablolarında yer alan cari harcamalar/gsmh oranı, cari fiyatlarla kamu cari harcamalarının GSMH'ya bölünmesiyle hesaplanmıştır. Hesaplanan oran ve kamu çalışanlarının sayısı sabit kalırken, kamu çalışanlarının gelirlerinin reel olarak, GSMH'nın reel büyümesi oranında artacağı açıktır. lll. SONUÇ Yazarın gerek Plan hazırlığı sürecini gerek Plan içeriğini ele alarak değerlendirme girişimi yararlı bir çaba olmakla birlikte, gerek dünyadaki son yirmi yıllık gelişmeyi gerek Planın buna göre hazırlanmış olması gibi temel olguyu gözden kaçırınası gerçekçi olmayan bir değerlendirme yapmasına yol açmıştır. Bu nedenle okuyucuların aydınlatılması a çısından bir eleştirinin yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Akademik çevrelerin gerek Plan dökümanı gerek Plan uygulamalarıla ilgili duyarlılıklarını sürdürmelerini içtenlikle beklemekteyim. Abstract A Critique of /'the Story of a Plan With Projections Without Projects". In this short reply, M. Özfırat answers to Dr. Konukman's critique focusing on the preparation procedure of the 7th Five Year Development Plan for Turkey. The author emphasizes the recent structural changes in international economy that forces policy markers in developing countries to adjust the national economies for new international competition. For this purpose, the role which is given to State Planning Organisation is to deterırıine the strategies and policies instead of to intervene directly to resoure allocations.