T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI KENTLEŞME VE ÇEVRE SORUNLARI BİLİM DALI

T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI KENTLEŞME VE ÇEVRE SORUNLARI BİLİM DALI TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİ: YAPISI, HUKUKİ DAYANAKLARI VE SORUNLARI YÜKSEK LİSANS TEZİ Hazırlayan Mustafa YAVUZ Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER Ankara - 2009

ONAY Mustafa YAVUZ tarafından hazırlanan Türkiye de Yerel Yönetim Şirketleri: Yapısı, Hukuki Dayanakları ve Sorunları başlıklı bu çalışma, 03/03/2009 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği ile başarılı bulunarak jürimiz tarafından Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Kentleşme ve Çevre Sorunları Bilim Dalında YÜKSEK LİSANS TEZİ olarak kabul edilmiştir. Doç. Dr. Hikmet KAVRUK (Başkan) Yrd. Doç. Dr. Bülent BAYAT Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER (Danışman)

ÖNSÖZ Küreselleşme adı altında tanımlanan yeni dinamikler, bütün dünyada toplumsal yapıyı ve ilişkileri derinden etkileyen hızlı bir değişim ve dönüşüm sürecini harekete geçirmiştir. 20. yüzyılın son çeyreğinde başlayan ve 21. yüzyılda da devam edeceği anlaşılan bu değişim ve dönüşüm süreci her alanda olduğu gibi kamu yönetimi düşüncesi, yapısı ve fonksiyonları üzerinde de derin etkiler bırakmış, neyi nasıl yapması gerektiğinden hareketle, Devletin görevlerinde ve iş yapma yöntemlerinde değişimler yaşanmıştır. 1980 li yıllardan itibaren birer yerel yönetim birimi olan belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve il özel idareleri tarafından kurulan ya da iştirak olunan şirketlerin sayısında hızlı bir artış olmuştur. Ekonomik ve sosyal açıdan belli bir büyüklüğe ve etkinliğe ulaşan bu şirketler kamuoyunun hep gündeminde olduğu gibi, şirketlerin hukuki varlığı ve ekonomik yansımaları da bilim dünyasının ilgisini çekmiştir. Yerel yönetimler bürokratik işlemleri azaltmak, merkezi idarenin vesayet denetiminden kurtulmak, personel istihdamında serbest hareket edebilmek, beldenin sosyo-ekonomik gelişmesine katkıda bulunmak, yeni kaynaklar oluşturmak, özel bankalardan kredi temin edebilmek, yerel imkanları harekete geçirmek, mevzuattaki muafiyetlerden faydalanmak amacıyla şirket kurma yoluna gitmişlerdir. Bu çalışmada, son yıllarda yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda, yerel yönetim şirketleri ile ilgili olarak yapılmış olan düzenlemelerin ihtiyaçlara cevap verip vermediğinin araştırılması, şirketlerin karşı karşıya olduğu sorunların tespit edilmesi ve çözüm önerilerinin ortaya konulması hedeflenmiştir. Çalışmalar kapsamında, yerel yönetimler tarafından kurulan şirketlere ilişkin kitap, dergi makale, yargı kararları, Sanayi

ii ve Ticaret Bakanlığı verileri ile yerel yönetimlerin ve kamu kurumlarının kaynaklarından yararlanılmıştır. Sözkonusu şirketlerin kendileriyle ilgili bilgileri üçüncü kişilere vermek istememesi, bilgilerin kamuoyuna sınırlı bir şekilde açıklanması, yerel yönetim kanunlarının yakın zamanda değişmiş olması ve yerel yönetim şirketleriyle ilgili makaleler dışında yapılan bilimsel çalışmaların kısıtlı olması hususları çalışma kapsamında karşılaşılan veri toplama zorluklarıdır. Tez çalışması boyunca değerli önerileri ile her zaman yardımcı olan Tez Danışmanım Sayın Yrd. Doç. Dr. Tuncay ÖNDER ile yüksek lisans eğitimi boyunca gösterdiği fedakarlık, destek ve sabır için eşim Ayşegül YAVUZ a sonsuz teşekkür ederim. Mustafa YAVUZ Ankara, 2009

iii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...i İÇİNDEKİLER... iii KISALTMALAR DİZİNİ... viii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLER I. TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ... 5 A. Belediyeler... 5 1. Osmanlı Devletinde Belediyeler... 5 a. Tanzimat Öncesi Dönem... 5 b. Tanzimat Dönemi... 7 2. Cumhuriyet Döneminde Belediyeler...10 a. 1923-1960 Yılları Arasında Belediyeler...10 b. 1960-1980 Yılları Arasında Belediyeler...12 c. 1980 Yılı ve Sonrasında Belediyeler...13 B. İl Özel İdareleri...15 1. Cumhuriyetten Önce İl Özel İdareleri...15 2. Cumhuriyet Döneminde İl Özel İdareleri...18 C. Köyler...19 II. YEREL YÖNETİMLERİN KURULUŞLARI VE ORGANLARI...20 A. Belediyeler...22 1. Belediyeler...22 2. Büyükşehir Belediyeleri...24 3. Belediyelerin Organları...26 a. Belediye Meclisi...27 b. Belediye Encümeni...29

iv c. Belediye Başkanı...30 B. İl Özel İdareleri...31 1. İl Özel İdarelerinin Organları...34 a. İl Genel Meclisi...35 b. İl Encümeni...37 c. Vali...38 C. Köyler...39 İKİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİM HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ VE YEREL YÖNETİMLERİN EKONOMİK FAALİYETLERİ I. YEREL YÖNETİM HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ...42 A. Özelleştirme Kavramı...42 B. Yerel Yönetimler Açısından Özelleştirme...43 C. Yerel Yönetim Hizmetlerinin Özelleştirme Nedenleri...44 1. Siyasi Nedenler...44 2. Mali Nedenler...45 3. İdari Nedenler...45 D. Yerel Yönetim Hizmetlerini Özelleştirme Yöntemleri...46 1. İhale Yöntemi...46 2. İmtiyaz Yöntemi...47 3. Yap-İşlet-Devret Yöntemi...47 4. Kiralama Yöntemi...48 5. Kupon Yöntemi...49 6. Gönüllü Organizasyon Teşvik Yöntemi...50 7. Fiyatlandırma Yöntemi...52 8. Satış Yöntemi...52 9. Şirketleşme ve Ortak Girişim...53 E. Türkiye de Yerel Yönetim Hizmetlerinde Özelleştirme Uygulamaları...54 II. YEREL YÖNETİMLERİN EKONOMİK FAALİYETLERİ...56 A. Tanzim Satış Fonları ve Döner Sermayeli Kuruluşlar...57

v B. Yerel Yönetim Bütçesi İçinde Yer Alan işletmeler...58 C. Yerel Yönetim Bütçesi Dışında Olan Bağlı Kuruluşlar...60 D. Mahalli İdare Birlikleri...62 E. Yerel Yönetim Şirketleri...64 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN YAPISI VE HUKUKİ DAYANAKLARI I. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN TARİHÇESİ...69 II. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN ÖZELLİKLERİ...71 III. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN KURULMA NEDENLERİ...72 A. Bürokratik İşlemleri Azaltmak...73 B. Merkezi İdarenin Yerel Yönetimler Üzerindeki Vesayet Denetiminden Kurtulmak ve Rahat Hareket Edebilmek...74 C. Personel İstihdamında Serbest Hareket Edebilme İmkanı Oluşturmak.76 D. Beldenin Sosyo-Ekonomik Gelişmesine Katkıda Bulunmak...77 E. Yerel Yönetim Gelirlerini Artırmada Yeni Kaynaklar Oluşturmak...78 F. Özel Bankalardan Kredi Temin Edebilmek...81 G. Yerel İmkanlar ile Yerel Sermayeyi Harekete Geçirmek ve Rekabet Ortamı Sağlamak...82 H. Şirketleri Bir Reklam Aracı Olarak Kullanmak...82 İ. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunundaki İmkanlardan Yararlanmak...83 IV. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN HUKUKİ DAYANAKLARI...85 A. Eski Kanunlarda Yerel Yönetim Şirketlerinin Hukuki Dayanakları...85 1. Mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu...85 2. Mülga 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu...87 3. Mülga 1913 Tarihli İl Özel İdaresi Kanunu...88 B. Yerel Yönetim Şirketleri Hakkında Hüküm İhtiva Eden Kanunlar...88 1. Türk Ticaret Kanunu...88 2. Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun...90 3. Emekli Sandığı Kanunu...93 4. Doğal Gaz Piyasası Kanunu...93

vi 5. Kamu İhale Kanunu...94 C. Yeni Yerel Yönetim Kanunlarında Yerel Yönetim Şirketlerinin Hukuki Dayanakları...97 1. 5393 Sayılı Belediye Kanunu...97 2. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu...103 3. 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu...105 4. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu...106 5. 442 sayılı Köy Kanunu...106 D. İçişleri Bakanlığı Genelgeleri...106 V. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN SERMAYE YAPISI...112 VI. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN DENETİMİ...113 A. İç Denetim...113 B. Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Denetimi...115 C. Başbakanlığın Denetimi...118 D. İçişleri Bakanlığının Denetimi...118 E. Sayıştay Denetimi...119 F. Diğer Kamu Kurumlarının Denetimi...119 VII. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN PERSONEL YAPISI VE YÖNETİMİ120 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ I. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN SORUNLARI...125 A. İstihdam Sorunu...125 B. Denetim Sorunu...126 C. Hukuki Sorunlar...129 D. Yönetim Sorunu...131 E. Yatırım Sorunu...132 F. Finansman Sorunu...134 II. YEREL YÖNETİM ŞİRKETLERİNİN SORUNLARI HAKKINDA ÇÖZÜM ÖNERİLERİ...136 SONUÇ...145

vii KAYNAKÇA...151 EK 1...163 EK 2...185 ÖZET...196 ABSTRACT...198

viii KISALTMALAR DİZİNİ A.Ş. : Anonim Şirket AYKOME : Altyapı Koordinasyon Merkezi BİT : Belediye İktisadi Teşebbüsleri DPT : Devlet Planlama Teşkilatı EGO : Ankara Elektrik ve Havagazı Müessesesi E. : Esas İDT : İktisadi Devlet Teşekkülü İETT : İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İdareleri Teşkilatı İSKİ : İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü K. : Karar KHK : Kanun Hükmünde Kararname KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri S.B.F. : Siyasal Bilgiler Fakültesi Ltd. Şti. : Limited Şirket UKAME : Ulaşım Koordinasyon Merkezi T.C. : Türkiye Cumhuriyeti TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TTK : Türk Ticaret Kanunu a.g.e. : adı geçen eser a.g.m. : adı geçen makale a.g.t. : adı geçen tez md. : madde s. : sayfa v.b : ve benzeri v.d : ve diğerleri V. : Volume (Cilt)

GİRİŞ Ülkemizde merkezi yönetimle birlikte yerel yönetimler, Anayasal kuruluş olarak varlıklarını sürdürmektedir. Türk idari yapısı içinde il özel idareleri, belediyeler ve köyler şeklinde yapılanan yerel yönetimler, demokratik hayatın vazgeçilmez yapı taşlarıdır. Ülkemizde ilk yerel yönetim birimleri, Fransız örneğinden etkilenerek Tanzimat tan sonra kurulmaya başlanmış olup, 2008 yılı itibariyle yerel yönetim birimi olarak 81 il özel idaresi, 2.105 belediye ve 34.414 köy faaliyet göstermektedir. Yerel yönetimler belde halkına daha etkin ve verimli hizmet sunabilmek amacıyla, yerel yönetim teşkilatı dışında, tanzim satış fonu, döner sermayeli kuruluş, işletme, bağlı kuruluş, birlik ve şirket adı altında bir takım yapılanmalara gitmişlerdir. Yerel yönetimlerin sözkonusu ekonomik faaliyet yöntemlerinden biri olan şirketler, Türk Ticaret Kanununa göre kurulmakta ve özel hukuk hükümleri çerçevesinde faaliyet göstermektedirler. Faaliyet alanları ise, yerel yönetimlerin görev ve hizmet alanlarına göre belirlenmektedir. Yerel yönetim şirketlerinin boyutları, beldenin büyüklüğüne, kaynakların durumuna ve görevlerin türüne göre değişiklik arz etmektedir. Tüzel kişiliğe ve bağımsız bütçeye sahip, yerel yönetimlerin kendilerine verilen görev ve hizmet alanında faaliyet göstermek üzere yerel yönetimler tarafından kurulan veya iştirak olunan, yerel yönetimlerin pay oranı % 50 den fazla olan ve özel hukuk hükümlerine tabi serbest piyasa kurallarına göre faaliyette bulunması beklenen şirketler şeklinde tanımlanabilen yerel yönetim şirketlerinin sayısında, özellikle 1980 yılından sonra hızlı bir artış olmuştur. Şirketleşmeye öncelikle büyükşehir belediyeleri gitmiş, bu uygulamayı diğer belediyeler ve il özel idareleri devam ettirmiştir. Yerel yönetim şirketlerinin kuruluş amaçları; bürokratik işlemleri azaltmak, merkezi idarenin vesayet denetiminden kurtulmak, personel istihdamında serbest hareket etmek, beldenin sosyo-ekonomik gelişmesine

2 katkıda bulunmak, yeni kaynaklar oluşturmak, özel bankalardan kredi temin etmek, yerel imkanları harekete geçirmek, mevzuattaki muafiyetlerden faydalanmak şeklinde sıralanabilir. Yerel yönetimler belirtilen amaçlara ulaşmak için şirket kurmakla birlikte, zamanla bu şirketlerin isimleri yolsuzluk ve usulsüzlüklerle birlikte anılmaya başlanmıştır. Ayrıca; yönetim, hukuki altyapı, finansman, istihdam, denetim ve yatırım sorunları yaşayan yerel yönetim şirketleri etkin ve verimli bir çalışmadan uzaklaşarak, yerel yönetimlerin arka bahçeleri haline dönüşmüştür. Bu şirketler adeta birer istihdam aracı haline gelmiş ve şirketlerin imkanları yerel yönetimlere siyasi yakınlığı bulunan kişi veya çevrelere kullandırılmaya başlanmıştır. Bu sebeplerle şirketler sürekli zarar eder hale gelmişlerdir. Plansız ve hesapsız yapılan harcama ve yatırımlar da sözkonusu zararı derinleştirmiştir. Son yıllarda çıkartılan 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda yerel yönetim şirketleriyle ilgili düzenlemeler yapılmışsa da, bu düzenlemeler şirketlerin mevcut sorunlarını giderecek nitelikte değildir. İlerleyen yıllarda yerel yönetim şirketlerinin, kamu iktisadi teşebbüslerinde olduğu gibi, Devletin sırtında kambur haline gelmeleri kaçınılmazdır. Yerel yönetimler tarafından kurulan şirketlerin sayısının her geçen gün artması ve bu şirketlerin sürekli olarak gündemde olması nedeniyle, hukuki yapılarının ve mevcut durumlarının her yönüyle ele alınması ve değerlendirilmesi önem arz etmektedir. Yerel yönetim şirketleri ve özellikle de sorunlarıyla ilgili detaylı bir çalışmanın yapılmamış olması, bu konunun tercih edilmesinde etkili olmuştur. Bu çalışmada, yerel yönetim şirketlerinin kurulma nedenleri, yapıları ve hukuki dayanakları incelendikten sonra, şirketlerin sorunlarını ve özellikle de denetim sorunlarını tespit edip değerlendirmek, sorunların giderilmesine ve çözümlenmesine ilişkin uygulanabilir öneriler sunmak amaçlanmıştır.

3 Tezde, yerel yönetimlerce kurulan işletme, bağlı ortaklık ve mahalli idare birlikleri üzerinde detaylı bir şekilde durulmamış, yerel yönetim şirketlerine odaklanılmıştır. Yerel yönetim hizmetlerinin özelleştirilmesi hususuna ise genel olarak değinilmiştir. Bunun yanında, çalışma konusu Türkiye ile sınırlandırılmıştır. Köyler, birer yerel yönetim birimi olmakla birlikte, bunlar şirketten ziyade mahalli idare birliği kurduğundan, çalışma içerisinde köylerle ilgili anlatımlar ayrıntılı yapılmamıştır. Çalışma için konuyla ilgili mevzuat ve literatür taranmış, elde edilen verilerle konu teorik ve pratik düzeyde işlenmiştir. Ayrıca, örnek uygulamalar ile yerel yönetimlerin ve kamu kurumlarının faaliyet raporları gözden geçirilmeye çalışılmış, güncel yargı kararları irdelenerek yorumlanmıştır. Tezin işleniş yönteminde açıklayıcı ve mukayese edici yaklaşım benimsenmiştir. Bu açıdan çalışmada yerel yönetim şirketlerinin özellikleri ve hukuki altyapıları açıklanmış; mukayese için yerel yönetimlerin diğer ekonomik faaliyetleri incelenmiştir. Tez toplam dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde; bu çalışmadan beklenen amacın sağlanabilmesi için, Türkiye deki yerel yönetimlerin tarihsel gelişim süreci incelenecek, bu kapsamda birer yerel yönetim birimi olan belediyelerin, il özel idarelerinin, büyükşehir belediyelerinin ve köylerin Osmanlı Devleti döneminde ve Cumhuriyet döneminde geçirmiş oldukları evreler ele alınacaktır. Bu bölümde ayrıca, son dönemde yasalaşan 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda yer alan düzenlemeler kapsamında yerel yönetimlerle ilgili olarak detaylı ve açıklayıcı bilgi verilecektir. İkinci bölümde; yerel yönetim şirketlerinin gelişimini anlayabilmek için yerel yönetim hizmetlerinin özelleştirilmesi ile yerel yönetimlerin ekonomik faaliyetleri (tanzim satış fonları, döner sermayeli kuruluşlar, yerel yönetim

4 bütçesi içerisinde yer alan işletmeler, yerel yönetim bütçesi dışında olan kuruluşlar ile mahalli idare birlikleri ve yerel yönetim şirketleri) üzerinde durulacaktır. Üçüncü bölümde ise, yerel yönetim şirketlerinin tarihçesi, hukuki statüleri, özellikleri, kurulma nedenleri, yapıları, eski ve yeni kanunlara göre hukuki dayanakları, ihale mevzuatı karşısındaki durumları, sermaye yapıları, denetimleri ve bu şirketler üzerinde denetime yetkili olan kuruluşlar ile personel yapıları ve yönetimleri, şirketler hakkında İçişleri Bakanlığı tarafından yayımlanan genelgeler ile Anayasa Mahkemesinin yerel yönetimlerin şirket kurmasına yaklaşımı ele alınacaktır. Dördüncü bölümde, yerel yönetim şirketlerinin karşı karşıya olduğu istihdam, denetim, hukuki altyapı, yönetim, yatırım ve finansman sorunları irdelenerek, bu sorunların giderilmesi bakımından öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır.

BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLER I. TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ A. Belediyeler 1. Osmanlı Devletinde Belediyeler a. Tanzimat Öncesi Dönem Osmanlı Devleti nde Tanzimat tan önceki dönemlerde yerel yönetim birimi olan belediye uygulamasına gidilmemiştir. Bunun sebebinin anlaşılabilmesi için, Osmanlı Devleti nin idari örgütlenme şeklinin, toprak rejiminin, maliyesinin, vakıf kurumlarının ve gonca rejimi uygulamalarının iyi bilinmesi gerekmektedir. Tanzimat öncesinde yerel birimler İslam geleneğine paralel oluşturulduğundan, belediye idaresi de Kadı tarafından temsil edilmekte idi. Kadı idari (hükümet), adli (yargı) ve belediye yetkilerinin tamamına sahip atama yolu ile göreve başlayan bir devlet memuruydu. Bu uygulama Osmanlı Devletinde Tanzimat tan önce adli, idari ve belediyeye ait yetkilerin tek bir organda, yani kadıda toplandığını göstermektedir. Kadılık kentin yargı mercii olduğu gibi, hem vakıfların denetçisi, hem de asayiş ile yerel hizmet ve yerel kolluk (zabıta) hizmetlerinin yetkili ve sorumlusu idi. Osmanlı Devleti ndeki bu uygulama Kadı nın bugünkü anlamda hem emniyet müdürü, hem hakim, hem belediye başkanı sıfatlarına sahip olduğunu göstermektedir. 1 Kadının şehrin 1 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, İstanbul, Beta Yayınevi, 1994, s. 196.

6 değişik yerlerinde ayak naibi 2 denilen yardımcıları vardı. Bu naibler kadı adına narhın uygulanışını takip eder, esnafı denetler ve ilk merci olarak davalara bakardı. Semtlerden sonraki yerleşim yerleri olan mahallelerde ise kadının görevleri mahalle imamı tarafından ifa edilmekte idi. Sonuç olarak, bu dönemde yetki alanına göre idari, adli ve belediyeye ait yetkilerde kadı-naibimam hiyerarşisi bulunmaktaydı. 3 II. Mahmut döneminde, yeniçeriliğin kaldırılmasından sonra, kadının denetçi fonksiyonlarını yerine getirecek imkanları önemli ölçüde azalmış, hatta tamamen yok olmuştur. 1836 yılında kurulan Evkaf Nazırlığı da vakıf hizmetlerini üstlenince kadılar sadece yargı organı olarak kalmışlardır. 4 Osmanlı Devletinde, bugünkü manada yerel yönetimler tarafından yerine getirilen temizlik, imar, kültür, eğitim, sağlık v.b alt yapı ve toplumsal hizmetleri ifa eden kuruluşların başında kendine özgü bir yeri, teşkilatlanma şekli ve hukuku bulunan vakıflar gelmekte idi. 5 Osmanlı Devletinde en önemli mahalli idare birimlerinden biri de hisbe teşkilatıdır. Temeli dine dayanan hisbe teşkilatı, yerleşim birimlerinde ticari, iktisadi ve toplumsal düzeni sağlamak amacıyla kurulmuş bir kurumdur. Bu kurumun başında, kadıya bağlı, kadının belediye işlerinde birinci derecede yardımcısı olan muhtesibe bulunmaktaydı. Muhtesibe bulunduğu görev ile ilgili olarak kendiliğinden, yani kadıdan bağımsız olarak karar alabilecek yetkiye sahipti. 6 2 Naib; temelde İslam Hukukuna göre iyiyi yapmak ve kötüyü engellemek için ortaya çıkan genel zabıta olarak açıklanabilir. Osmanlı Devletinde ise uzun dönem kadının yardımcısı olarak esnaf, fiyat, ölçü, temizlik, çarşı-pazar kontrolü ve nizamlara uymayanların cezalandırılması görevlerini yerine getirmiş ve 19. yüzyılın ortalarında ise kaldırılmıştır. (İlber Ortaylı, Hukuk ve İdare Adamı Olarak Osmanlı Devletinde Kadı, Ankara, Turhan Kitabevi, 1994, s. 38-40.) 3 Yıldızhan Yayla, Anayasamızda Yönetim İlkeleri Tevsii Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif, İstanbul, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1984, s. 81; H. Nadaroğlu, a.g.e., s. 196. 4 H. Nadaroğlu, a.g.e., s. 198. 5 Azim Öztürk, 21. Yüzyıl Türkiye si İçin Yerel Yönetim Modeli, 1. baskı, İstanbul, Üsküdar Belediyesi Kültür Yayınları, Umut Matbaası, 1997, s. 54; Osman Ergin, Mecelle-i Umur-ı Belediye, I. cilt, İstanbul, Büyükşehir Belediyesi Yayınları, 1995, s. 42. 6 A. Öztürk, a.g.e., s. 54; Y. Yayla, a.g.e., s. 81.

7 b. Tanzimat Dönemi Osmanlı Devleti nde modern belediyelerin kurulması isteği ve kent hizmetlerini yerine getirme görevinin yerel idare birimlerine bırakılması Tanzimat tan sonraya rastlamaktadır. 7 Osmanlı da yerel yönetim birimi olarak ilk belediye İstanbul'da kurulmuş ve bu düşünce Kırım Savaşı sırasında Osmanlı ile aynı kaderi paylaşan müttefik devletlerin tesiri ile olmuştur. 8 1854 den 1930 yılına kadar 1836 yılında oluşturulan Evkaf Nezareti ifa etmekte olduğu belediye hizmetlerini düzene koymuş, ancak esnaf işlerinden sorumlu olan İhtisab Nezareti (1826 yılında oluşturulmuş) zaman içinde adeta bir Maliye Nezaretine dönüşerek esnaf işlerini ihmal etmeye başlamıştı. 9 Yalnız narh işlerine bakan kadılığın, ekmekten başka her şeyden narh alımı kaldırıldığından, adeta diğer belediye işleri ile ilişkisi kesilmişti. 10 Belediyenin hemen hiç yerine getirilmeyen işleri temizlik, tenvirat, kaldırım ve lağım işleri idi. Batı tarzında yeni belediye usulünün kabul ve uygulanmasında bu dört ana belediye işinin olmayışı ve yerine getirilmeyişi neden olmuştur. 11 Kırım Savaşının ardından, 1854 te 12 İstanbul'da ilk belediye kuruldu. Padişahın atayacağı bir Şehir Emini ile yine atama yoluyla gelecek 12 kişilik bir "Şehir Meclisi" bulunacak ve belediye batı ülkelerindeki komünlerin üstlendikleri bazı görevleri yapacaktı. 13 Belediyenin görevleri ise, zorunlu ihtiyaç maddelerinin kolaylıkla sağlanmasını temin ve gözetmek; yol, kaldırım yapım ve onarımı; şehrin temizlik işlerinin yürütülmesi; çarşı, pazar-esnaf denetimi; fiyat, kalite, ölçü ve tartı kontrolü; daha önce İhtisab Nezareti 7 H. Nadaroğlu, a.g.e., s. 195. 8 Bilal Eryılmaz, İktisadi ve İdari Yönden Yerel Yönetimlerin Tarihi Gelişimi, İstanbul, Yerel Yönetimler ve Eğitim Sempozyumu, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Yayını, 1995, s. 111. 9 İlber Ortaylı, Tanzimat tan Sonra Mahalli İdareler, Ankara, TODAİE Yayını, 1974, s. 46. 10 Osman Ergin, Türkiye'de Şehirciliğin Tarihi İnkişafı, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İktisat ve İçtimaiyat Enstitüsü Neşriyatı, No.3, Cumhuriyet Gazete ve Matbaası, 1936, s. 122. 11 O. Ergin, a.g.e., s. 122. 12 Kimi kaynaklarda bu tarih, 1855 olarak geçmektedir. 13 Ramazan Sodan, Belediye Kanunu ve Açıklaması, Ankara, Mahalli İdareler Derneği, 1995, s. 306.

8 tarafından toplanan Devlete ait vergi ve resimleri toplayıp maliyeye teslim etmek idi. 14 Ancak, belediye idaresi konusunda bilgi ve tecrübe sahibi kimselerden kurulu Şehremaneti tecrübesi başarılı olamamış ve bekleneni vermekten uzak kalmıştır. 15 İki yıl sonra yürürlüğe konulan Belediye Nizamnamesi (Tüzüğü) ile İstanbul'da semt semt belediye daireleri kurulması öngörüldü. Bir belediye dairesinin örnek olarak öncelikle azınlıkların çoğunlukta bulunduğu Beyoğlu ve Galata semtinde kurulması ve sırasıyla diğer semtlere yaygınlaştırılması kabul edilerek batı tarzında (Paris örneğine göre) 1858 yılında Altıncı Daire-i Belediye adlı bir belediye teşkilatı fiilen kuruldu. 16 Altıncı Daire-i Belediye, Türk belediyecilik tarihinde çok önemli ve farklı bir yere sahip bir deneyimdir. Paris belediyesi örnek alınarak kurulan bu belediye özel gelir kaynaklarına sahip ve ayrı bir personeli olan örgüttü. Ancak bu belediyenin de başkan ve meclis üyeleri seçimle değil atanmayla iş başına gelmekteydiler. 17 İstanbul dışındaki diğer şehirlerde belediye kurulması esas olarak vilayet idaresini yeniden düzenleyen 1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ile olmuştur. Bu Nizamname aynı zamanda İstanbul dışındaki belediyelerin ilk kanuni dayanağını oluşturmaktadır. 18 Taşrada, liva ve kaza merkezlerinde Vilayet Nizamnamesi ile modern belediye teşkilatı kurulmaya başlandı. 19 1876 Anayasası (Kanun-i Esasi), yerel yönetim birimleri olarak il özel idaresi ile belediye idaresine metninde yer vermiş ve illerin yerinden yönetim ilkesine göre yönetileceklerinden (md. 108), il genel meclislerinin 14 Nuri Tortop, Mahalli İdareler, 4. baskı, Ankara, Yargı Yayınları, 1991, s. 2; A. Öztürk, a.g.e., s. 58. 15 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Osmanlı Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Ankara, Türk Tarih Kurumu Basımevi, 1991, s. 274. 16 Cumhuriyetin 50. Yılında Mahalli İdareler, Ankara, İçişleri Bakanlığı Yayınları, 1973, s. 19. 17 Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Ankara, Vadi Yayınları, 1997, s. 89. 18 B. Eryılmaz, a.g.e., s. 116. 19 İlber Ortaylı, Türk İdare Tarihi, Ankara, TODAİE Yayınları, 1979, s. 297.

9 görevlerinden (md. 110), belediye işlerinin seçimle işbaşına gelecek olan belediye meclisleri tarafından yürütüleceğinden ve kuruluş ve görevleriyle üyelerinin seçim usulünün özel kanun ile belirleneceğinden (md. 112) bahsetmiştir. 20 Şura-i Devlet (Danıştay) tarafından hazırlanan "Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayet Belediye Kanunu 1877 yılında Meclis-i Mebusan tarafından ilk kanunlar olarak kabul edildi. 21 Bu kanunlarla belediye, idari bir varlık olmaktan öte, bir tüzel kişi kazanmıştır. 22 Dersaadet Belediye Kanunu yalnızca İstanbul un, Vilayetler Belediye Kanunu ise İstanbul dışındaki belediyelerin idaresini düzenlemekteydi. Bu kanuni düzenlemelerin neticesinde İstanbul dışında şehir ve kasabalarda belediye teşkilatları yaygın bir şekilde kurulmaya başlamıştır. İlk kurulan belediyeler, Avrupa ile ticaretin yoğun olduğu kentlerde olmuştur. Balkanlarda Tuna kentleri, Ortadoğu da Bağdat, Ege de İzmir belediye örgütlerinin kurulmasında lokomotif şehirlerdi. 23 I. Meşrutiyet dönemine rastlayan tarihlerde çıkarılan bu kanunlar, Osmanlı Devletinde belediyelerin tüzel kişilik kazanmasını sağlayan kanunlar olarak değerlendirilebilir. 24 1912 (1328) yılında çıkarılan Dersaadet Teşkilatı Belediye Kanunu Muvakkati ile Dersaadet Belediye Kanunu yürürlükten kaldırılmış ve İstanbul daki belediye daireleri kaldırılarak bunların yerlerine 9 adet belediye şubesi kurulmuştur. Şehremini nin işbaşına gelişinde bir değişiklik yapılmayarak yine atama ile göreve getirilmiştir. 25 Ayrıca, Şehremaneti Meclisi de yerini bir encümene terk etmiştir. 26 Bu sistem, 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanununun yürürlüğe girişine kadar değişmeden devam etmiştir. 27 20 Halil Kalabalık, Yerel Yönetim Hukuku, Ankara, Seçkin Yayınları, 2005, s. 59. 21 B. Eryılmaz, a.g.e., s. 115. 22 İlber Ortaylı, İmparatorluk Döneminde Mahalli İdarelerin ve Belediyeciliğin Evrimi, Ankara, Türk İdareciler Derneği Bilimsel Araştırma Dizisi 2, 1978, s. 21. 23 B. Eryılmaz, a.g.e., s. 116. 24 A. Öztürk, a.g.e., s. 58-59. 25 A. Öztürk, a.g.e., s. 58-59. 26 H. Kalabalık, a.g.e., s. 60-61. 27 N. Tortop, a.g.e., s. 4.

10 2. Cumhuriyet Döneminde Belediyeler a. 1923-1960 Yılları Arasında Belediyeler Yerel yönetimlerin Osmanlı dönemindeki durumu, Cumhuriyetten sonra önemli değişikliklere uğramıştır. 1924 yılında Köy Kanunu, 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu ve yerel yönetimlerle ilgili daha pek çok kanun çıkarılmıştır. Gerçekten, Belediye Kanununa takiben 3 yıl içinde, Hıfzısıhha Kanunu, Belediye Bankası Kuruluş Kanunu, Belediyeler Yapı ve Yollar Kanunu, Belediye İstimlak Kanunu ve Belediyeler İmar Heyeti Kuruluş Kanunu gibi bir dizi kanun yürürlüğe konulmuştur. 28 Cumhuriyetin ilanından sonra 1580 sayılı Kanun çıkarılıncaya kadar mevcut belediyeler değişmeden varlıklarını sürdürmüşlerdir. 1924 yılı itibari ile Cumhuriyet Hükümeti 389 belediye devralmıştır. Bunlardan 20 tanesinde düzenli içme suyu, 4 tanesinde elektrik, 17 tanesinde mezbahane, 7 tanesinde spor alanı, 29'unda park ve bahçe ve 90 tanesinde düzenli pazaryeri mevcuttur. 29 Cumhuriyet döneminde belediyelere diğer yerel yönetim birimleri olan il özel idareleri ve köylere göre daha çok önem verilmiş ve tüm hukuki niteliklere sahip gerçek anlamda belediyelerin kurulması 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile mümkün olmuştur. 30 Bu kanun, tüm belediyeler arasında yetki, görev ve denetim bakımından eşitliği getirmiş ve tüm belediyelerin görevlerini tek tek saymıştır. 1580 sayılı Kanun, belediyelerin kurulması ve kuruluş sonrasındaki faaliyetlerin gerçekleşmesini; nüfus kriteri, yerleşme yerleri arasında belli bir mesafenin bulunması, yeterli gelirin bulunması, istekte bulunma gibi belli başlı bazı şartlara bağlamıştır. Bu Kanunla belediyelerin görev ve yetkilerinin artırılışı, Avrupa da 1930 lu yıllarda özerk belediyecilik hareketinin güçlü oluşu sayesinde pek çok kamu hizmetinin belediyelerce yapılmasının Türkiye ye etkisi olarak yorumlanırken, 28 H. Kalabalık, a.g.e., s. 66. 29 Mustafa Dönmez, Yerel Yönetimlerin Sorunlarına İlişkin Genel Bir Durum Analizi, Beklenen Mahalli İdareler, No: 86, Ağustos 2001, s. 10-11. 30 H. Nadaroğlu, a.g.e., s. l93.

11 belediyelere duyulan güvensizlik nedeniyle sıkı bir denetim mekanizmasının kurulmasının sebebi, Osmanlının merkeziyetçi idare mirası ile Cumhuriyetin yeni rejim arayışlarında taşraya olan güvensizliğin bir sonucu olarak gösterilebilir. 31 1580 sayılı Kanunun hazırlanmasında göz önünde tutulan beş esas ilke vardır: Bunlar; belediyelerarası eşitlik ilkesi, belediyelerin icraatlarında serbest bırakılması, belediyeler üstünde güçlü bir merkezi yönetim denetimi, tek dereceli seçim ve halkın etkin denetiminin sağlanması ve son ilke ise belediyelerin hizmet alanlarının genişletilmesidir. 32 Ankara nın başkent ilan edilmesinden sonra 16 Şubat 1924 tarihinde 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu çıkarılmıştır. Bu Kanun ile İstanbul daki belediye düzenine benzer şekilde Ankara ya özel bir yönetim biçimi getirilmiştir. 33 Çıkarılan bu Kanunla birlikte Ankara da İstanbul Şehremanetinin vazife ve yetkilerini haiz ve İstanbul Şehremanetince uygulanmakta olan kanunlar, tüzükler, yönetmelikler ve kararlardan Ankara ya uygun olanları tatbik etmek üzere bir şehremaneti oluşturulmuştur. Ankara belediyesi hükümetçe atanan bir şehremini ile 24 üyeden oluşan bir Cemiyet-i Umumiye-i Belediye tarafından yönetilmekte idi. 34 1580 sayılı Kanun ile belediyelerin görev ve yetkileri açıkça gösterilmiştir. Bu Kanun belediyelerin görevlerini belirleme konusunda liste ilkesi sistemini benimsemiştir. 35 Kanunun 15. maddesinde 76 fıkra halinde yerine getirilmesi gereken kent hizmetleri sayılmıştır. 1580 sayılı Kanunun yanında çıkarılan pek çok kanun ile de belediyelere çeşitli görevler verilmiştir. 1580 sayılı Kanun ve diğer kanunlarla belediyelere verilen görevler sayı itibariyle 200 ün üzerindedir. Bu görevlerin başında; bayındırlık, beldenin esenliği, çevre sağlığı, eğitim, kültür, sağlık, tarım, ticaret, turizm, ulaştırma, veteriner faaliyetleri gelmektedir. 31 Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türk Belediyeciliği, Ankara, Hizmet-İş Sendikası Yayını, 1989, s. 117; H. Kalabalık, a.g.e., s. 66. 32 İ. Ortaylı, a.g.e., s. 50. 33 N. Tortop, a.g.e., s. 4. 34 O. Ergin, a.g.e., s. 133. 35 A. Öztürk, a.g.e., s. 73.

12 1580 sayılı kanunun çıkarılmasından 18 yıl sonra, 1948 de 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu çıkarıldı. İlk derli toplu belediye gelirleri kanunu olan bu kanun 30 yıldan fazla yürürlükte kaldı. Kanun belediye gelirlerini düzenlemekle beraber, uygulamada merkezi iktidar gelirleri merkezde toplayıp, sonra dağıtmayı tercih etmiştir. 36 b. 1960-1980 Yılları Arasında Belediyeler 1961 Anayasasının 112. ve 116. maddelerinde yerel yönetimlerle ilgili düzenlemeler yapılmıştır. 112. maddede İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı ve idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 116. maddede ise, yerel yönetimlerin, il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen ve seçimleri serbest, eşit, gizli, tek dereceli genel oy, açık sayım ve döküm esaslarına göre yapılan kamu tüzel kişileri olduğu, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargı yolu ile olacağı, yerel yönetimlerin kuruluşları, kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin kanunla düzenleneceği ve bu yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı belirtilmiştir. 1960 ila 1980 yılları arasında yerel yönetimlerle ilgili bazı kanunlar çıkarılmıştır. 1963 tarih ve 307 sayılı Kanun ile belediye başkanları seçimlerinin tek dereceli çoğunluk usulüne göre yapılması usulü getirilmiş; 1966 tarih ve 710 sayılı Kanunla belediyelerin imarla ilgili teftiş ve denetleme yetkileri İmar ve İskan Bakanlığına verilmiştir. Ayrıca, 775 sayılı Gecekondu Kanunu çıkarılmıştır. 36 Mehmet Ali Gökaçtı, Dünyada ve Türkiye de Belediyecilik, İstanbul, Ozan Yayınları, 1996, s. 140.

13 c. 1980 Yılı ve Sonrasında Belediyeler 12 Eylül 1980 askeri darbesinden hemen sonra 26 Eylül 1980 den itibaren belediye meclisleri feshedilmiş, bütün belediye başkanları görevden alınmış yerlerine valiler, kaymakamlar, emekli askerler veya diğer kamu görevlileri atanmış, bazı il ve ilçelerde ise eski belediye başkanları yeniden atanmıştır. 37 1982 Anayasasının 127/1. maddesinde yerel yönetimler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmıştır. 1982 Anayasasının 127. maddesine göre yerel yönetimlerin özellikleri aşağıdaki şekilde sıralanabilir. 1. Yerel yönetim birimleri; il özel idareleri, belediyeler ve köylerdir. 2. Yerel yönetimler kamu tüzel kişiliğine sahip anayasal kuruluşlardır. 3. Yerel yönetimlerin organları, beş yılda bir yapılan seçimlerle oluşturulur. 4. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. 5. Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisi mevcuttur. 6. Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki 37 Hikmet Kavruk, Türkiye de Anakent Belediyeciliği ve Kent Hizmetlerinin Yönetimi, Ankara, Hizmet-İş Sendikası Eğitim Yayınları, 2002, s. 199.

14 denetim yargı yolu ile diğer alanlardaki denetim ise idari ve mali vesayet yoluyla yapılır. 7. İçişleri Bakanı, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organları veya bu organların üyelerini, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilir. 8. Yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması bir zorunluluktur. 9. Büyük yerleşim merkezleri için kanunla özel yönetim biçimleri getirebilir. 10. Yerel yönetimler belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurabilirler. 03.05.1985 tarih ve 3194 sayılı İmar Kanunu ile 6785 sayılı İmar Kanunu yürürlükten kaldırılmış, imar ve plan konularına ilişkin birçok yetki belediye meclislerine verilmiştir. 12 Eylül 1980 sonrasında, 1580 sayılı Belediye Kanunu değiştirilmemiş olmasına rağmen, bu dönemde belediyelerle ilgili çok önemli kararlar alınmış ve birçok kanun çıkartılmıştır. Çıkartılan kanunlar sadece belediyelerle ilgili değil, aynı zamanda büyükşehir belediyeleri, ilçe ve alt kademe belediyeleri ile ilgili düzenlemeler içermektedir. 1982 Anayasasının 127. maddesinde yer alan Kanun büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir. hükmüne istinaden çıkartılan 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile büyükşehir belediyesi modeli Türk idari yapısı içinde yerini almıştır. Bu Kanun, 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu 38 ile yürürlükten kaldırılmıştır. 38 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 23.07.2004 tarih ve 25531 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

15 Uzun yıllar yürürlükte kalan 1580 sayılı Belediye Kanunu, 07.12.2004 tarih ve 5272 sayılı Belediye Kanunu 39 ile yürürlükten kaldırmıştır. Ancak, sözkonusu Kanun Anayasa Mahkemesinin 18.01.2005 tarih ve E:2004/118, K:2005/8 sayılı kararıyla şekil yönünden Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. İptal kararının Resmi Gazetede yayımlanmasını takiben kanun çalışmaları yeniden başlamış ve 03.07.2005 tarih, 5393 sayılı Belediye Kanunu 40 TBMM de kabul edilmiştir. 5393 sayılı Kanun, belediyelerin kurulması, görev ve yetkileri, bu idarelerin organları ve teşkilatı, belediye yönetimine ilişkin ilke ve esaslar ile merkezi idare ve belediyeler arasındaki ilişkileri yeninden düzenlemiştir. B. İl Özel İdareleri 1. Cumhuriyetten Önce İl Özel İdareleri Osmanlı İmparatorluğunun çöküş dönemindeki yenileştirme çalışmaları, idare sistemini de etkilemiş ve bunun sonucunda bir yerel yönetim birimi olan il özel idareleri, Osmanlı idare sistemine Fransa modeli olarak girmiştir. İlk defa 22 Eylül 1858 tarihli Vali, Mutasarrıf ve Kaymakamlıkların Vazifelerini Şamil Talimatname ile ülke; eyalet, kaza ve kariyelere ayrılmış, eyaletin idareleri valilere, kazaların (liva, sancak) idaresi kaymakamlara verilmiştir. Müstakil sancaklar, yani eyalete bağlı olmayan sancaklar ise, birer mutasarrıf idaresine terkedilmiştir. Eyaletlerdeki sıkı merkeziyet, hem merkezden işlerini artırıyor ve hem de mahalli işleri aksatıyordu. Bunları önlemek amacıyla yeni düzenlemeler getirilmek istenmiştir. 41 Bugünkü il özel idarelerinin temeli, 1864 tarihli Teşkil-i Vilayet Nizamnamesi ne göre illerin kuruluşu ile ortaya çıkmıştır. 19. yüzyıl 39 5272 sayılı Belediye Kanunu, 24.12.2004 tarih ve 25680 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 40 5393 sayılı Belediye Kanunu, 13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. 41 www.ankaraozelidare.gov.tr (Erişim- 20.09.2008)

16 sonlarında çeşitli karışıklıklara sahne olan Nis, Silistre ve Vidin Eyaletleri birleştirilerek Tuna Vilayeti adıyla yeni bir düzenlemeye gidilmiştir. Böylece Osmanlı İmparatorluğunun taşra idaresinde eyalet sisteminden il sistemine geçişin ilk adımı atılmıştır. İl özel idaresine, idare tarihimizde ilk kez 1864 yılında Tuna Vilayeti için çıkarılan Vilayet Nizamnamesinde yer verilmiştir. Bu Tüzük (Nizamname), sonradan bütün İl'ler için geliştirilmiştir. Sözkonusu Nizamnamede, her ilde valinin başkanlığında, mahalli nitelikteki sınırlı ve sayılı konularda görüş ve dilekleri kapsayan bir organ olarak, yöre halkından oluşan genel meclislere yer verilmiştir. Bu meclislerin öneri kararları, vali tarafından merkezi hükümete sunulup, padişahın onayı alındıktan sonra yine vali tarafından uygulanabiliyordu. 42 Dört yıllık bir uygulamadan sonra anılan Tüzük 1870 43 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ile yürürlükten kaldırılmıştır. 44 Bu yeni Tüzükte il özel idarelerine ilişkin düzenlemeler korunmuştur. Eğitim-öğretimin yaygınlaştırılması, hastane ve ıslahhanelerin açılması ve işletilmesi, kamu taşınmazlarının alımı-satımı gibi konular meclislerin görev alanı kapsamına alınmıştır. 45 Meclisin toplanma zamanı ve görüşme ile karar nisapları da tüzükte belirtilmiştir. Ayrıca bilgilerine başvurmak üzere daire müdürlerinin mecliste bulunmaları da öngörülmüştür. Bu düzenlemede il genel meclisleri vilayete bağlı sancaklardan seçilen (ikisi müslüman, ikisi ise müslüman olmayan nüfustan olmak üzere) dörder üyeden oluşturulmuştur. Her iki Tüzük, vilayetlere tüzel kişilik vermemiş, dolayısıyla vilayetler ayrı gelir kaynağına, malvarlığına ve bütçeye sahip değildir. Bu nedenle de birer yerinden yönetim idaresi olarak kabul edilmeleri söz konusu olamamaktadır. 46 42 Ahmet Özer, İl Özel İdarelerimiz ve Fransa daki Son Gelişmeler, Türk İdare Dergisi, sayı 383, 1989, s. 74. 43 Kimi kaynaklarda bu tarih 1871 olarak geçmektedir. 44 İ. Ortaylı, Tanzimat tan Sonra Mahalli İdareler, s. 43. 45 Yerel Yönetimlerin Sorunları, Çözüm Önerileri, Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu Başkanlığı Yayınları-1, Ankara, Haziran 1996, s. 9. 46 İsmail Hakkı Ülkmen, Mahalli İdareler Maliyesi, Ankara, A.Ü.S.B.F. Yayını, 1960, s. 219.

17 1876 Anayasası, il yönetiminde "yetki genişliği" ve "görev ayırımı" ilkelerini benimseyerek daha geniş bir yerel yönetim anlayışı getirmiştir. 47 Bu Anayasada genel meclisin yılda bir kez il merkezinde toplanacağı, üye seçimlerinin ve genel meclisin görevlerinin özel bir kanunla tespit edileceği belirtilmiştir. Ancak hazırlanması gereken kanun (Teşkili Vilayet Kanunu) adıyla ele alınmışsa da II. Abdülhamit'in Meclisi dağıtmasıyla bu tasarı yasalaşamamıştır. 48 1908 yılında II. Meşrutiyetin ilanıyla 1876 Anayasası yeniden yürürlüğe konulmuştur. Bu dönemde İl'lerde genel meclis toplantıları yapılmış ve Vilayet Kanunu da yeniden ele alınmıştır. Tasarı iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölüm İl'in genel idaresini, ikinci bölüm ise İl Özel İdaresini kapsamaktadır. Ancak Hükümetçe hazırlanan tasarı encümence değişikliğe uğratılmış, uzun tartışma ve görüşmeler yapılmıştır. Bu görüşmeler 1912 yılına kadar aralıklı olarak devam ettikten sonra İdare Hususiyeti Vilayet'' şeklinde ikiye ayrılarak meclise tekrar sevk edilmiştir. Mecliste tasarı görüşülürken Balkan Savaşı çıktığı için Meclis tatil edilmiştir. Hükümet bu tasarıda bazı değişiklikler yaparak İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakatı ( İllerin Genel Yönetimine İlişkin Geçici Kanun) adıyla 13 Mart 1329 (1913) tarihinde yürürlüğe koymuştur. Sözkonusu Kanun, adem-i merkeziyetçiğin (yerinden yönetimin) temel esaslarını benimsemiştir. Bu yaklaşım 1876 Anayasasının 108. maddesine dayandırılmıştır. Kanun ile yetki genişliği ilkesine göre çalışan il genel yönetimi ve görev ayırımı ilkesine göre çalışan il özel idareleri düzenlenmiştir. 49 Bu geçici Kanun iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölüm 1-74 maddeler arası illerin genel idaresini düzenlemişse de, bu kısım 18.04.1929 tarihli ve 1426 sayılı Vilayet İdareleri Kanunu ile yürürlükten kaldırılmış ve bu 47 M. Dönmez, a.g.m., s. 10 48 Mustafa Dönmez, Mahalli İdarelerin Teşkilat Yapısı, Organları ve Görevleri, Ankara, Mahalli İdareler Derneği Yayınları, 1996, s. 19. 49 Birgül Ayman Güler, Yerel Yönetimleri Güçlendirmek mi? Ademi Merkeziyetçilik mi?, Çağdaş Yerel Yönetimler, cilt 9, sayı 2, Nisan 2000, s. 17-18.

18 Kanunun yerine de 1949 yılında çıkarılan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ikame edilmiştir. İkinci kısımda (75-149 madde) ise il özel idareleri düzenlenmiştir. Bu Kanuna göre geliri, gideri, bütçesi, mülkleri olan tüzel kişiliğe sahip bir kamu kuruluşu 50 statüsü kazanan il özel idarelerinin görevleri; tarım, bayındırlık, eğitim, ekonomi, sağlık sektörleri olarak belirlenmiştir. Organları ise vali, il genel meclisi ve il daimi encümeni olarak kabul edilmiştir. Çeşitli zamanlarda bu kısmın bazı hükümleri kaldırılmış, bazı hükümleri değişikliğe uğramış 51 ve nihayetinde 2005 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. 2. Cumhuriyet Döneminde İl Özel İdareleri 1921 yılında Büyük Millet Meclisi Hükümetince kabul edilen Teşkilat-ı Esasiye Kanununa göre geniş yetkilerle bir özel idare teşkilatı kurulması öngörüldüğü halde, uygulama imkanı bulunamamıştır. 1924 tarihli Anayasada, illerin tüzel kişiliğe sahip bir yerinden yönetim idaresi olduğu kabul edilmiştir. 1929 tarihli ve 1426 sayılı Vilayet İdaresi Kanunu görüşülürken il özel idarelerinin ayrı bir kanunla yeniden düzenleneceği hükme bağlanmışsa da, yenileştirme çabalarına başlanmamıştır. Geçen zaman içerisinde il özel idaresinin yeniden düzenlenmesi, ciddi bir biçimde 1948, 1953 ve 1972 yıllarında ele alınmıştır, ancak Türkiye Büyük Millet Meclisine intikal ettirilememiştir. 52 Nihayet 1982 Anayasasında kesin ifadesi ile yer alan il özel idaresi, 1984 Mahalli İdare Seçimleri sonucu ve V. Beş Yıllık Kalkınma Planına göre yeniden önem ve etkinlik kazanmış, böylece de günümüz şartlarına uygun hale gelebilmesi bakımından İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu değiştirilmiştir. 53 16.05.1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla İl Özel İdaresi Kanunu'' adını 50 Yusuf Şevki Hakyemez, Günümüzde İl Özel İdareleri, Mahalli İdareler Dergisi, sayı 57, Aralık 1998, s. 16. 51 Ahmet Ulusoy, Tekin Akdamar, Mahalli İdareler Maliyesi, Ankara, Seçkin Yayınları, 2002, s.143. 52 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler Teorisi, Ekonomisi, Uygulaması, 6. baskı, İstanbul, Beta Yayınları, 1998, s. 182. 53 www.ankaraozelidare.gov.tr (Erişim- 20.06.2008)

19 alan 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanununun 15 maddesi değişmiş, 6 maddesi ve 4 fıkrası yürürlükten kaldırılmış ve 4 ek, 4 geçici madde ile 9 bent eklenmiştir. Böylece genel yapı ve fonksiyonlar korunmuştur. 3360 sayılı Kanun ile kanunun adı başta olmak üzere sistemde günün değişen koşullarına yanıt vermesi beklenen değişiklikler gerçekleştirilmiştir. 54 Yapılan düzenlemeyle özel idarelerin görevleri daha da genişletilerek sağlık, sosyal yardım, bayındırlık, imar ve iskan, eğitim, kültür, spor, tarım ve ekonomi görev alanı olarak belirlenmiştir. Sözkonusu Kanunun bazı maddeleri Anayasaya aykırılık iddiasıyla açılan dava sonucunda, Anayasa Mahkemesinin 22.06.1988 tarih ve E.1987/18, K.1988/23 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. 55 Yaklaşık 92 yıl yürürlükte kalan 1913 tarihli Geçici Kanunun değiştirilmesi için bir takım çalışmalar yapılmış ve TBMM de 24.06.2004 tarihinde 5197 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu kabul edilmiştir. Fakat Cumhurbaşkanı tarafından anılan Kanunun 14 maddesi bir kez daha görüşülmek üzere Meclise iade edilmiştir. Geri gönderilen Kanunun bazı maddeleri değiştirilerek 22.02.2005 tarihinde 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu olarak kabul edilmiş ve 04.03.2005 gün, 25745 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 5302 sayılı Kanun ile il özel idareleri yeni bir kimliğe kavuşmuştur. C. Köyler Varlığı çok eski tarihlere dayanmasına karşın köyler ilk olarak 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesinde yer almıştır. Bu Nizamnameye göre iller; livalar ve ilçelere, ilçelerde de köylere ayrılmaktadır. Köyün organları muhtar ve ihtiyar kurulu olarak belirlenmiştir. 1870 yılında bu örgütlenmeye bucaklar da eklenmiş köylere tüzel kişilik verilmiştir. 1913 yılında çıkarılan Umum-i 54 Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Ankara, Cem Yayınevi, 1998, s. 138. 55 Mustafa Tamer, İl Özel İdaresi (Yerel Yönetimler Uygulaması, Mevzuat, Yargı Kararları), 3. baskı, Ankara, Tamer Ofset, 2003, s. 13.

20 İdare Vilayet Kanunu 1864 ve 1870 tarihli Nizamnameleri yürürlükten kaldırmıştır. Hukuksal dayanaktan yoksun kalan köylerin bu durumu 1924 yılında 442 sayılı Köy Kanunu çıkarılıncaya kadar devam etmiştir. 56 Sözkonusu Kanun, halen yürürlüktedir. II. YEREL YÖNETİMLERİN KURULUŞLARI VE ORGANLARI Yerel yönetim, toplumsal yaşamın en önemli örgütlenme şekillerinden birisidir. Yerel yönetim, bütün ülkelerde tartışmasız uygulanmakla beraber, yapıları ve merkezi yönetim karşısındaki durumları, ülkelerin siyasi rejimlerine ve yönetim politikalarına göre farklılık göstermektedir. Gerçekten çeşitli ülkelerin yerel yönetimleri incelendiğinde, geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimden merkezin bir taşra örgütü niteliğinde özerklikten yoksun bir yerel yönetim tipine kadar çeşitli derecelerde serbestiye sahip yerel yönetimlerin varlığına tanık olunabilir. 57 1982 Anayasasına 127. maddesine göre Türkiye de yerel yönetimler; belediyeler, il özel idareleri ve köylerden oluşmaktadır. Aralık 2008 tarihi itibariyle ülkemizde 81 il özel idaresi, 2.105 belediye ve 34.406 köy bulunmaktadır. Belediyelerin kendi içerisindeki dağılımı ise aşağıda gösterilmiştir. TÜRÜ SAYISI Büyükşehir Belediyesi 16 Büyükşehir İlçe Belediyesi 142 İl Belediyesi 65 İlçe Belediyesi 750 Belde Belediyesi 1.132 TOPLAM 2.105 56 Mustafa Dönmez, Yerel Yönetimlerin Sorunlarına İlişkin Genel Bir Durum Analizi, Beklenen Mahalli İdareler, sayı 86, Ağustos 2001, s. 17. 57 İl Özel İdarelerinin Genel Yapısı ve Görevleri, İçişleri Bakanlığı, Araştırma ve Etütler Merkezi, Ankara, 2002, s. 1.

21 06.03.2008 tarih, 5747 sayılı Kanun ile büyükşehir belediyeleri bünyesindeki ilk kademe belediyeleri kaldırılmış ve nüfusu 2000 inin altına düşen belediyeler köye dönüştürülmüştür. Sözkonusu Kanundan önceki belediye sayıları ise aşağıdaki gibidir. TÜRÜ SAYISI Büyükşehir Belediyesi 16 Büyükşehir İlçe Belediyesi 100 İlk Kademe Belediyesi 283 İl Belediyesi 65 İlçe Belediyesi 750 Belde Belediyesi 2.011 TOPLAM 3.225 2007 nüfus bilgilerine göre ülkemiz nüfusunun %82,99 u (58.581.515) belediye sınırları içinde, %17,01 i (12.004.741) belediye sınırları dışında yaşamaktadır. Belediye sınırları içerisinde yaşayanların %44,97 si büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde, %55,03 ü ise diğer belediye sınırları içerisinde yaşamaktadır. 58 Belediyeler 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu, büyükşehir belediyeleri 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, il özel idareleri 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, köyler ise 18.03.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedir. 58 2006 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Ankara, 2007, s. 24. (www.mahalli-idareler.gov.tr ; Erişim-08.09.2008)

22 A. Belediyeler 1. Belediyeler Tanzimat tan sonra, yerel kuruluş olarak ilk örgütlenme belediye alanında olmuştur. Buna karşın belediyeler ancak Cumhuriyet döneminde gelişebilmiştir. Belediyeler, yerel yönetim sisteminin temel kuruluşudur. 59 5393 sayılı Belediye Kanununun 3. maddesinde belediye; Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır. Maddenin gerekçesinde, belediyenin tanımında geçen idari ve mali özerklik kavramının sınırsız bir özerkliği kapsamadığı, belediyelerin, Anayasanın 127. maddesinde ve diğer kanunlarda öngörülen esas ve sınırlar çerçevesinde mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması hususunda, karar organının alacağı kararla harekete geçebilen, harcama yapabilen, borçlanabilen ve her türlü hukuki ehliyete sahip bir kamu tüzel kişisi olduğunda hiçbir kuşku bulunmadığı, idari ve mali özerkliğin Anayasanın 123. maddesinde düzenlenen idarenin bütünlüğü ilkesini ortadan kaldıracak veya zayıflatacak şekilde yorumlanamayacağı, sözkonusu kavramların, mahalli idarelerin, mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla yetkili organlarının kararı ile kanunlara uygun olarak serbestçe karar alma, teşkilatlanma, personel istihdamı, borçlanma ve benzeri alanlardaki yetkilerini ifade ettiği belirtilmiştir. 60 5393 sayılı Kanunla belediye kurulmasında uygulanan nüfus şartı 2.000 den 5.000 e çıkartılmıştır. Bu halde, nüfusu ancak 5.000 den fazla olan 59 A. Şeref Gözübüyük, Turgut Tan, İdare Hukuku (Genel Esaslar), I. cilt, Ankara, Turhan Kitabevi, 1998, s. 212. 60 Madde gerekçesi, www.tbmm.gov.tr (Erişim-15.06.2008)

23 yerleşim yerlerinde belediye kurulabilecektir. Bununla birlikte, nüfusu ne olursa olsun, il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur. Anayasanın 127. maddesine göre mahalli idarelerin görev ve yetki alanı mahalli müşterek ihtiyaçlardır. Müşterek ihtiyaç niteliğindeki belediyelerin görev ve yetkileri mülga 1580 sayılı Belediye Kanununda 76 fıkra halinde tek tek sayılmış iken, 5393 sayılı Kanunda bu sistem terk edilerek hizmet alanları belirtilmiştir. Ayrıca, kanunlarla açıkça başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki her türlü görev ve hizmetin belediyelerce yapılması benimsenmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi, anılan Kanunun Belediye, kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır. şeklindeki 14. maddesinin 2. fıkrasını 24.01.2007 tarih ve E.2005/95, K.2007/5 sayılı kararı ile iptal etmiştir. 61 İptal kararında, sözkonusu hükümle belediyelerin kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görevleri de yapmakla görevlendirilmelerinin, herhangi bir görev alanı tanımlaması yapılmaksızın, 5393 sayılı Kanunun 14. maddesinde belirlenmiş görev alanları dışında kalan her tür görevin yerine getirilmesi sonucunu doğuracağını, çerçevesi çizilmeksizin belirsiz bir alanda idareye görev ve yetki veren kuralın Anayasanın 2. ve 127. maddelerine aykırı olduğu belirtilmiştir. Yeni Belediye Kanununa göre belediyelerin görevli olduğu asli hizmet alanları; imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafi ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikah, meslek ve beceri 61 Anayasa Mahkemesini 24.01.2007 tarih ve E.2005/95, K.2007/5 sayılı kararı, 29.12.2007 tarih ve 26741 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.