Ağustos 2015 Türkiye de Đç Güvenlik Harcamaları: 2006-2014 Güncelleme Notu Nurhan Yentürk STK Eğitim ve Araştırma Birimi tarafından Kamu Harcamalarını İzleme Dizisi kapsamında geçtiğimiz yıllarda gençlik, çocuk, engelli, sağlık, sosyal harcamalar, askeri ve iç güvenlik gibi tematik izleme kılavuzları yayınlanmıştır. Kılavuzlarda açıklanan yöntemler kullanılarak üretilen izleme tablolarının yeni veriler yayınlandıkça izlenmesi ve STK larla ve vatandaşlarla paylaşılması amacıyla harcamalara ilişkin güncelleme notları yayınlanmaktadır. Bu güncelleme notu, Askeri ve İç Güvenlik Harcamalarını İzleme Kılavuzu nda yer alan iç güvenlik harcamaları ile
ilgili olarak var olan bilgilerin 2014 yılı için gerçekleşme, 2015 yılı için kanunlaşan verilerinin güncellenmesini amaçlamaktadır. I. İç Güvenlik Harcamalarını İzleme Yöntemi ve Kapsam İç güvenlik harcamaları olarak, Parlamentolar arası Birlik (PAB) ve Cenevre Silahlı Kuvvetlerin Demokratik Denetimi Merkezi (DACF) kaynaklarında polis, gizli servisler ve istihbarat servislerine yer verilmektedir. Ayrıca, kamu idarelerinin güvenlik amacıyla özel güvenlik şirketlerine yaptıkları ödemelerin de dikkate alınması gerektiği belirtilmektedir. Bu kapsamda, ülkemizde Merkezi Yönetim kapsamındaki genel bütçeli idarelerden dört kurumun iç güvenlik ile ilgili olduğu bilinmektedir. Bunlar Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, İçişleri Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ve 2010 yılından itibaren gerçekleşmiş harcamaları yayınlanan Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı dır. Kılavuzda da belirtildiği gibi, bu bilgi notu çerçevesinde bu kurumlara ayrıca Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği de katılmıştır. Askeri harcamalar ve iç güvenlik harcamaları kapsamına alınan genel ve özel bütçeli idareler dışında kalan kamu idarelerinin fonksiyonel sınıflandırmaya göre verilen harcamalardan Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri ve Savunma Hizmetleri harcamaları eklenmiştir. 1 Askeri ve iç güvenlikle ilgili olmayan diğer kamu kurumları da Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri harcamaları yapmaktadır. Bunların arasında üniversiteler gibi birçok kamu kurumunun satın aldığı özel güvenlik hizmetleri gelmektedir. Askeri harcamalar ve iç güvenlik harcamaları kapsamındaki genel ve özel bütçeli idareler dışında kalan idarelerin Savunma harcamaları askeri savunma harcamaları değil, sivil savunma harcamalarıdır. Sivil savunma harcamaları da iç güvenliğin unsurudur. Üniversitelerde, çeşitli kamu kuruluşlarında, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) tarafından sivil savunma harcamaları yapılmaktadır. O nedenle iç güvenlik harcamalarına dahil edilecektir. Yukarıda sayılan güvenlik harcamaları ve bunların GSYH ya oranları Tablo 1 de verilmektedir (Tablo 1, A). 1 Türkiye deki kamunun kurumsal yapısı için bkz. Yentürk, N. (2011a) Kamu Harcamaları Okuma - Yazma Kılavuzu, STK Çalışmaları - Eğitim Kitapları, Kamu Harcamaları İzleme Dizisi no 1, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, http://stk.bilgi.edu.tr/stkbutce.asp 2
Daha önce yayınlanmış olan Askeri ve İç Güvenlik Harcamalarını İzleme Kılavuzu nda askeri ve iç güvenlik harcamaları bir arada değerlendirmiştir. Bu nedenle Jandarma Genel Komutanlığı, köy korucularının maaşları ve gizli hizmet giderlerine, mükerrerlik olmamaması için, sadece askeri harcamalar içinde yer verilmişti. Bu güncelleme notunda askeri harcamalar ve iç güvenlik harcamaları ayrı ayrı olarak ele alınmaktadır. O nedenle kılavuzdan farklı olarak iç güvenlik harcamalarının izleme tablosunun altına, askeri harcamalar içinde de yer alan üç harcama eklenmiştir. Bunlardan birincisi gizli hizmet giderleridir. Örtülü Ödeneğin içinde yer aldığı gizli hizmet harcamalarının ne kadarının iç güvenlik ne kadarının ise askeri amaçlı olduğunun ayrıştırılması mümkün olmamaktadır. Bu nedenle münhasıran iç güvenlik harcamalarını izlemeye ayrılan bu çalışma kapsamına gizli hizmet harcamaları da bilgi olarak dahil edilmiştir. SIPRI (Stockholm Internetational Peace Research Institute) metodolojisine göre, paramiliter ve eğitimi askeri birliklerce yapılan bölükler de askeri harcamalar içinde kabul edilmektedir. Bu nedenle, köy korucularına yönelik yapılan harcamalar askeri harcamaların kapsamında olmalıdır. Halbuki, köy korucularının maaşları ve kullandıkları silahlar İçişleri Bakanlığı nın harcamaları içinde yer almaktadır. Bu güncelleme notu çerçevesinde iç güvenlik harcamalarına da dahil edilmiştir. Yine SIPRI metodolojisine göre Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı askeri harcamalar içinde değerlendirilmektedir. Nitekim, MSB 2011 Faaliyet Raporu nda savunma organizasyonu başlığı altında verilen bilgilere göre, Jandarma Genel Komutanlığı (JGK) ve Sahil Güvenlik Komutanlığı da savunma organizasyonunu bir parçasıdır ve İçişleri Bakanlığı na bağlı olarak emniyet ve asayiş görevi yapmaktadırlar. Raporda yer alan bilgilere göre (s.20) Genelkurmay Başkanlığı Teşkilatı kendisine doğrudan bağlı Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanlıkları, Harp Akademileri Komutanlığı ve Genelkurmay II nci Başkanı na bağlı Genelkurmay Başkanlığı Karargâhı ve bağlı birlikleri ile; silahlı kuvvetlerle ilgili görevleri, eğitim ve öğrenim bakımından Genelkurmay Başkanlığı na, emniyet ve asayiş işleri ile diğer görev ve hizmetlerin ifası yönünden, İçişleri Bakanlığına bağlı olan Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı ndan oluşmaktadır. 3
Bu açıklamalara dayanılarak Jandarma Genel Komutanlığı nın ve Sahil Güvenlik Komutanlığı nın harcamalarına da iç guvenlik harcamalarının altında bilgi olarak yer verilmiştir (Tablo 1, B). II. Toplam İç Güvenlik Harcamaları Tablo 1, 2006-2014 yılları arasında, yöntem ve kapsam bölümünde belirtilen kurumların iç güvenlik harcamalarını TL cinsinden vermektedir. Karşılaştırma amacıyla 2014 yılında planlanan harcamalara da tablo da yer verilmiştir. 2015 ocak ayında kabil edilen bütçede yer alan iç güvenlik harcamalarının dökümü de Tablo 1 de yer almaktadır. 2014 yılında, Emniyet Genel Müdürlüğü iç güvenlik harcamalarının yüzde 48,52 sini gerçekleştirmektedir. Bu kurumu yüzde 18 ile Jandarma Genel Komutanlığı ve İçişleri Bakanlığı izlemektedir. 4
Tablo 1 de yer verdiğimiz 2014 ve 2015 planlanan harcamalarında iç güvenlik harcamalarının düşürülmesinin planlandığını ancak düşüş yerine bir artış gerçekleştiği görülmektedir. Benzer şekilde, daha önce yayınlamış olduğumuz güncelleme notlarından da görülebileceği gibi, mali yıl başlarında Bütçe Kanunu yayınlandığında iç güvenlik harcamalarının düşürülmesinin planlandığı görülmüştü ancak yıl sonunda gerçekleşen harcamalar incelendiğinde iç güvenlik harcamalarında artış olduğu anlaşılmaktaydı. III. İç Güvenlik Harcamalarında Artışın Kaynakları 2006 yılından itibaren iç güvenlik harcamalarının GSYH içindeki payının -2011 yılındaki düşüş dışında- sürekli arttığı görülmektedir. Tablo 1 de TL olarak görülen iç güvenlik harcamalarındaki artışlar enflasyonu da içerdikleri için yorumun iç güvenlik harcamalarının GSYH içindeki paylarını gösteren son satırdaki bilgilere dayanılarak yapılması gerekmektedir. Tablo 1 ve Çizim 2 incelendiğinde, 2011 yılında görülen küçük bir düşüş dışında iç güvenlik harcamalarının GSYH ya oranı 2006 yılından günümüze artış göstermektedir. Bir diğer deyişle 2006 yılından itibaren milli gelirimizin içinden iç güvenliğe ayrılan pay artmaktadır. 5
Kaynak: Tablo 1. 2006-2014 yılları arasında toplam iç güvenlik harcamalarındaki artış yüzde 45 in üzerindedir. Tablo 1 ve Çizim 2 de görülen iç güvenlik harcamalarındaki artışın hangi kurumun harcamasından kaynaklandığını görebilmek önemlidir. Tablo 2 bu bilgileri vermektedir. 2006-2014 yılları arasında iç güvenlik harcaması yapan kurumların harcamalarının GSYH ya oranlarındaki büyüme karşılaştırıldığında en hızlı artışın yaşandığı kurumlar arasında İçişleri Bakanlığı nın olduğu görülmektedir. Diğer önemli artış, Diğer Savunma Hizmetleri nde ortaya çıkmaktadır. Gizli Hizmet Giderleri nin yüzde 76, Başbakanlık Örtülü Ödeneği nin yüzde 37, Diğer Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri nin yüzde 119, Emniyet Genel Müdürlüğü nün yüzde 37, MİT in harcamalarının ise yüzde 44 arttığı görülmektedir (Tablo 2). 6
İç güvenlik harcaması yapan kurumların harcamalarında görülen artışların hangi kalemlerden kaynaklandığının verilerin elverdiğince izlenmesi önemlidir. Gizli Hizmet giderleri ve bunun içinde yer alan Başbakanlık Örtülü Ödeneği ni harcamalarındaki artışların nereden kaynaklandığını görebileceğimiz bir yayın veya istatistik bulunmamaktadır. Tablo 1 den görüldüğü gibi, gerek gizli hizmet harcamaları gerekse Başbakanlık Örtülü Ödeneği harcamaları 2012 yılında önemli bir sıçrama göstermiştir. Harcamalardaki artışın ne kadarının Suriye ye yapılan askeri yardımlar ve biber gazı alımları ile ilgili olup olmadığını tespit edebileceğimiz bir kaynak bulunmamaktadır. Diğer Savunma Hizmetleri yukarıda belirtildiği gibi Sivil Savunma Hizmetleri dir. Bu hizmetlerdeki artış esas olarak 2010 yılında kurulan AFAD harcamalarının önemli bir kısmının sivil savunma hizmeti olarak yapılmasından kaynaklanmaktadır. Üniversite sayısının artması ile birlikte üniversitelerin yaptıkları sivil savunma harcamalarında bir artış görülmektedir. Diğer Kamu Düzeni ve Güvenlik Harcamaları askeri, iç güvenlik ve adalet hizmeti veren diğer kurumlar dışında kalan kurumların güvenlik harcamalarıdır ve esas olarak bu kurumların özel güvenlik harcamalarındaki artışlardan kaynaklanmaktadır. 7
Artış gösteren İçişleri Bakanlığı, Emniyet Genel müdürlüğü ve MİT in harcamalarının ise ekonomik sınıflandırmaya göre dağılımlarına ulaşılabilmektedir. Bunlar aşağıda ayrıntılı olarak ele alınmaktadır. 2006-2014 yılları arasında Emniyet Genel Müdürlüğü nün iç güvenlik harcamalarındaki artış yüzde 37 nin üzerindedir. Emniyet Genel Müdürlüğü nün harcamalarının artışı yüzde 37 olmakla beraber toplam iç güvenlik harcamalarının en büyük payına (yüzde 48 ine) sahip olan bu kurumdaki artışın nedenini görmek çok önemlidir. Çizim 3 te Emniyet Genel Müdürlüğü nün iç güvenlik harcamalarında görülen en büyük artış, sabit fiyatla yüzde 85 olarak personel harcamalarıdır. Bunun dışında Emniyet Genel Müdürlüğünün mal ve hizmet alımları harcamaları 2011 yılında itibaren yavaş ta olsa artış göstermektedir. Çizim 3: Emniyet Genel Müdürlüğü nün Harcamalarının Ekonomik Sınıflandırmaya göre Dağılımı, Sabit Fiyat (TÜFE 2003=100) Kaynak: www.muhasebat.gov.tr ve http/stk.bilgi.edu.tr 2006-2014 yılları arasında İçişleri Bakanlığı nın iç güvenlik harcamalarındaki artış yüzde 200 ün üzerindedir. 8
Çizim 4 te yer alan verilerden anlaşılabileceği gibi, İçişleri Bakanlığı nın personel harcamalarında sabit fiyatla yapılan hesaplamada da sürekli denilebilecek bir artış görülmektedir. İçişleri Bakanlığı nın harcamalarında 2012 ve 2013 yıllarında sermaye transferinde önemli bir artış görülmektedir. Sermaye transferi 2 kalemindeki bu artış Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü ne (MİGM) eklenen ödenek ile ortaya çıkmaktadır. 2012 yılında ve 2013 yılında İçişleri Bakanlığı nın sermaye transferi kalemine sırayla toplam 900 milyon TL ve 1.200 milyon TL ek ödenek konulmuştur. Bunların hemen tümü Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü nün sermaye transferi ödeneğine eklenmiştir. 2012 ve 2013 İçişleri Bakanlığı faaliyet raporlarına göre MİGM in yürüttüğü en büyük proje KÖYDES projesidir. 2012 yılında KÖYDES projesi kapsamında 550.000.000 TL, 2013 yılında ise 878.049.000 TL ödenek tahsis edilmiş olup, ödeneğin tamamı proje kapsamındaki köylere hizmet götürme birlikleri hesaplarına aktarılmıştır. Yani sermaye transferi gerçekleştirilmiştir. Bu proje için 2014 yılında da 346.000.000 TL ödenek tahsis edilmiştir. Çizim 4: İçişleri Bakanlığı nın Harcamalarının Ekonomik Sınıflandırmaya göre Dağılımı, Sabit Fiyat (TÜFE 2003=100) Kaynak: www.muhasebat.gov.tr ve http/stk.bilgi.edu.tr 2 Sermaye giderleri; ilgili kurum tarafından yapılan yatırım giderleri, gayrimenkul alımları, büyük onarım giderlerini kapsarken, sermaye transferleri ilgili kurumun dışındaki kurumlara yapılan yatırım amaçlı transferlerdir. 9
2014 yılında ise İçişleri Bakanlığı sermaye giderinde ciddi bir harcama artışı göze çarpmaktadır. Bu artışa yönelik olarak, 2014 yılı İçişleri Bakanlığı faaliyet raporunda İçişleri Bakanlığı na 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile sermaye giderleri tertibine 472.518.000 TL ödenek tahsis edilmiştir. Yıl içinde sermaye giderleri tertibine, 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Görev ve Teşkilatları Hakkında Kanun un 28/A3 maddesi gereğince diğer kamu kurum ve kuruluşların büyükşehir belediyesi bulunan 30 ilde yapacakları yatırımların finansmanı amacıyla 7.300.478.093 TL tutarında ödenek eklenmiştir. Bu kapsamda sermaye giderleri tertibindeki harcanmayan yaklaşık 4.400.000.000 TL ödenek 3152 sayılı Kanunun aynı maddesine istinaden 2015 yılı bütçesine devren ödenek kaydedilecektir denmektedir. İçişleri Bakanlığı nın sermaye giderlerinde doğrudan iç güvenlikle ilgili olmayan bu artış olmasa dahi 2006-2014 yılları arasında yüzde 100 civarında bir artış yaşanacağını ve bunun esas olarak personel artışından kaynaklandığı hesaplanabilmektedir. 2013 ve 2014 yıllarında mal ve hizmet alımlarında bir artış görülmektedir. 2006-2014 yılları arasında Milli İstihbarat Teşkilatı nın iç güvenlik harcamalarındaki artış yüzde 44 ün üzerindedir. Milli İstihbarat Teşkilatı nın iç güvenlik harcamalarında görülen en büyük artış personel harcamalarıdır. Bunun yanısıra mal ve hizmet alımları ve sermaye giderlerinde de artış görülmektedir. 3 İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (sayı no 3152, MADDE 28/A (Ek: 12/11/2012-6360/34 md.) Büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetlerinin etkin olarak yapılması, izlenmesi ve koordinasyonu, acil çağrı, afet ve acil yardım hizmetlerinin koordinasyonu ve yürütülmesi, ilin tanıtımı, gerektiğinde merkezi idarenin taşrada yapacağı yatırımların yapılması ve koordine edilmesi, temsil, tören, ödüllendirme ve protokol hizmetlerinin yürütülmesi, ildeki kamu kurum ve kuruluşlarına rehberlik edilmesi ve bunların denetlenmesini gerçekleştirmek üzere valiye bağlı olarak Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur. Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları, kaynağını aktarmak şartıyla illerde yapacakları her türlü yatırım, yapım, bakım, onarım ve yardım işlerini bu başkanlık aracılığıyla yapabilirler. 10
Çizim 5: MİT in Harcamalarının Ekonomik Sınıflandırmaya göre Dağılımı, Sabit Fiyat (TÜFE 2003=100) Kaynak: www.muhasebat.gov.tr ve http/stk.bilgi.edu.tr İncelenen bu kurumların sermaye giderlerinin ya da transferlerinin artışı içinde 2012 yılından itibaren TOKİ tarafından G. Doğu ve Doğu Anadolu illerine yapılan 250 adet karakol inşaatının,, mal alımları harcamalarının içinde ise Suriye ye yönelik harcamalar ve biber gazı alımları ile ilgili olup olmadığını tespit edebileceğimiz bir kaynak bulunmamaktadır. Biber gazı alımı konusunda çeşitli milletvekilleri tarafından 2012 ve 2013 yıllarından verilen soru önergeleri ya cevaplandırılmamış ya da verilen bilgiler açıklayıcı olmamıştır. Örneğin biber gazı alımı ile ilgili milletvekillerinin sorularına yeteri kadar alındı şeklinde cevap verilmiştir. Suriye ye yapılan askeri yardımlar konusunda milletvekilleri tarafından 2012 ve 2013 yıllarından verilen 100 ün üzerinde soru önergeleri ne yazık ki, anlamlı bir bilgi içerecek şekilde cevaplandırılmamıştır (www.kahip.org/2014_mektup_tr.html). 11