M A K A L E L E R ALİ GÜNER TEKİN

Transkript

1 M A K A L E L E R ALİ GÜNER TEKİN ÖZELLEŞTİRMEDE İKİNCİ DALGA : KAMU ÖZEL SEKTÖR İŞBİRLİKLERİ (PPP MODELİ) Haziran 2004 ÖZELLEŞTİRMEDE YENİ YAKLAŞIM: ÖZEL SEKTÖR KAMU İŞBİRLİKLERİ (PUBLIC - PRIVATE PARTNERSHIPS VEYA PPP MODELİ) Mayıs 2004 NEDEN KİT SİSTEMİ BAŞARISIZLIĞA MAHKUMDUR? Ekim 2003 KİT LERİN YÖNETİM YAPISININ KURUMSAL YÖNETİŞİM (CORPORATE GOVERNANCE) AÇISINDAN İRDELENMESİ Haziran 2003 KURUMSAL YÖNETİŞİM (CORPORATE GOVERNANCE), KUVVETLER AYRILIĞI İLKESİ DENETİMDEN SORUMLU KOMİTELER Mayıs 2003 KURUMSAL YÖNETİŞİM (CORPORATE GOVERNANCE) HAKKINDA Nisan 2003 KÜRESELLEŞMEFURYASINDA EZİLMEMEK İÇİN NE YAPMALI? Mart 2003 KÜRESELLEŞME; KRİZ MÜSEBBİBİ BAŞIBOŞ SERMAYE Şubat 2003 KAPİTALİZMİN İPİNİ ÇOK ULUSLU ŞİRKETLER Mİ ÇEKECEK? Ocak 2003 YARGI REFORMU, HUKUK DEVLETİ VE TRAFİK Aralık 2002 ELLER YIKANMADAN ÜST BAŞ TEMİZLENMEZ veya YARGI REFORMUNUN ÖNCELİĞİ Eylül HUKUK VE YARGI REFORMU HAKKINDA Ağustos YOLSUZLUKLA MÜCADELE VE OTOMASYONUN ÖNEMİ Haziran ZORUNLU TASARRUFUN ÖZELLEŞTİRMEDE KULLANILMASI VE KUPON YÖNTEMİ Mayıs ALMANYA YA İŞGÜCÜ GÖÇÜ VE SON GELİŞMELER Nisan GÖREV ZARARI MI? ZARAR ETME GÖREVİ Mİ? Mart BİR DELİ DUMRUL HİKAYESİ VEYA KAMU KURULUŞLARINA AİT VAKIF VEYA DERNEKLERE BAĞIŞ ZORUNLULUĞU Ocak HİSSE SENEDİNE ÇEVRİLEBİLİR (DEĞİŞTİRİLEBİLİR) TAHVİL (HÇT) VE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI Aralık KİT SİSTEMİ VE AZINLIK PAYLARI Kasım DOĞU ALMAN ŞİRKETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ TREUHAND DENEYİMİ Ekim

2 ÖZELLEŞTİRMEDE İKİNCİ DALGA : KAMU ÖZEL SEKTÖR İŞBİRLİKLERİ (PPP MODELİ) Seksenli yıllarda İngiltere nin önderliğini yaptığı ve tüm dünyaya yayılan özelleştirme akımı ile devletler iktisadi alanda sürdürmekte oldukları işletmecilik faaliyetlerini özel sektöre devretmeye başladılar. Gelişmiş ülkelerin yanısıra, Sovyetler Birliğinin çöküşü ile birlikte bağımsızlıklarına kavuşan eski doğu bloku ülkeleri de o güne kadar tümüyle devletçe işletmecilik faaliyetlerini süratle özelleştirmek için büyük bir gayret içine girdiler. Türkiye nin ise ekonomik ve siyasi istikrarsızlık ve iç sürtüşmeler nedeniyle bu alanda istenilen başarıyı gösteremediği ise son derece açık. Birinci Özelleştirme Dalgası diye nitelendirilebilecek bu uygulamada devletin üretici / işletmeci kuruluşları satış vb yollarla tümüyle özel sektöre devredilmekte ve özel hukuka tabi olarak rekabetçi ortamda çalışmaları sağlanmakta idi. Bu uygulamayı tamamlayarak ekonomide etkinlik ve verimliliğin artırıldığını gören ülkeler, ki gene İngiltere başta olmak üzere, günümüze kadar klasik devletten başkasının yapamayacağı düşünülen ve çoğu imtiyaz teşkil eden alanlarda da özel sektörü etkinliğinden yararlanma yolları aramaya başladılar. Bu ortamda; kamu hizmeti olarak nitelendirilen, devletin tümüyle çekilmek istemediği veya devletin katılımı olmaksızın özel sektörün yeterince güven duymadığı alanlarda kamu ile özel sektör işbirlikleri bir çözüm olarak gündeme geldiler. Artık daha düne kadar devletin yapması beklenen yollar, tüneller, hastaneler, içme suyu ve kanalizasyon, cezaevleri gibi büyük altyapı projelerinin yapımı veya işletmeciliği de özel sektöre açılmış oldu. Doğal olarak bu modelin gelişmesi için en büyük etken artan ihtiyaçlara cevap verebilmek için kamunun elinde yeterli kaynak bulunmamasıydı. Kamu Özel Sektör İşbirliği Modellerinde (Public Private Partnership) ilk somut adım İngiltere Hükümetinin 1992 yılında özel sektör işbirliği ile kurduğu ve modelin genel çerçevesini oluşturan kurduğu Özel Sektör Finansman Girişimi (PFI-Private Finance Initiative) ile atılmış oldu. Ama bu adımın öncesinde İngiltere de özel sermayenin kamusal alana girmesini engelleyen tüm yasaların kaldırılması gerekmişti. Uygulamaya bakıldığında; PPP modelleri genel olarak üç şekilde görülürler: İşbirliği Modeli,İşletmeci Modeli ve İmtiyaz Modeli. İşbirliği Modelinde devlet ile özel sektör bir özel hukuk tüzel kişisi bir şirket kurarak kamu hizmetini sunar. İşletmeci Modelde vatandaşa karşı kamu hizmetini sunmakla sorumlu kurum bir özel hukuk sözleşmesi ile özel sektörü işletmeci / hizmet sunucu olarak görevlendirir. İmtiyaz modelinde ise devlet özel sektöre imtiyazı devreder, böylece vatandaşa karşı doğrudan sorumluluk taşır. Son iki modelde hizmet sunucu şirketin %100 ünün özel sektöre ait olmasına karşın, ilk modeldeki sermaye şirketinde devlet ortak olarak bulunmaktadır. Devletle yapılan hizmet veya imtiyaz sözleşmesi PPP modelinin çekirdeğini oluşturur. Özellikle sunulan hizmetin makul ücretlerle, kesintisiz olarak belirli bir nitelik ve nicelik düzeyinde sunulmasının güvence altına alınması hayati önem taşır. Modelin uygulanmaya başlanıldığı ilk dönemde sözleşmenin iyi tasarlanamaması sonucu sorunlar yaşanmıştır. Nitekim ülkemizde de Yap İşlet veya Yap İşlet Devret modellerinde ciddi sorunlar yaşamıştır. Tüm yaşanan sorunlara rağmen İngiltere ve

3 Almanya da yapılan bilimsel araştırmalara göre, bu ülkelerde PPP modelleri kullanımı %20 civarında bir maliyet düşüşüne neden olmuştur. PPP Modelleri ayrıca kaynak temininde daha büyük güçlükleri olan gelişmekte olan ülkelere altyapı yatırımlarını süratle gerçekleştirmelerinde büyük kolaylık sağlamaktadır. Bu şekilde ülke içerisindeki atıl sermaye üretime yönlendirilmekte veya devletin borçlanması yerine uluslararası sermayenin doğrudan altyapı projelerine yönlendirilmesi sağlanmaktadır. Gelişmiş ülkeler bir yana, Romanya, Bulgaristan gibi komşularımız PPP Modelini bemimsemişler, bu modelle ilgili yasal sağlam bir altyapı hazırlayarak uluslararası sermayenin ülkelerindeki altyapı projelerini üstlenmelerini sağlamışlardır. Ülkemizde ise mevcut kamu işletmelerinin özelleştirilmesi bile, alışık olunmadık bir siyasi ve ekonomik istikrar yaşamamıza rağmen henüz istenilen düzeye gelinememiştir. 80 li yıllarda özelleştirmeye İngiltere ile birlikte ilk başlayan ülkelerden biri olan ve gıpta ile bakılan ülkemizin, bugün eski SSCB ülkelerinden çok daha gerilerde kaldığını dikkate alarak ve 90 lı yıllarda yaşanan deneyimlerden ders çıkararak, gerekli yasal altyapıyı bir an önce oluşturulması ve özellikle PPP Modelini teşvik eden önlemler alınması gerekmektedir.

4 ÖZELLEŞTİRMEDE YENİ YAKLAŞIM: ÖZEL SEKTÖR KAMU İŞBİRLİKLERİ (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS VEYA PPP MODELLERİ) Türkiye de PPP modelleri özellikle 90 lı yıllarda gündeme gelmiş, elektrik üretimi, içme suyu vb alanlarında yap işlet devret veya yap işlet (BOT-Build Operate Transfer ve BO Build Operate) türü bazı modeller devreye konulmuştur. Ancak siyasi ve ekonomik ve hukuksal altyapı ve istikrarın eksikliği ve sözleşme tasarımında yapılan hatalar, kamu ve özel sektör işbirliği açısından ciddi olumsuzluklar getirmiş, kamuoyu nezdinde bu modellerin güvenirliliği tartışılır hale gelmiştir. Kamu sektörü özel sektör arasındaki risk dağılımının adilane yapılmamasından kaynaklanan bu kötü deneyimlerin, kamu finansmanı açısından büyük imkanlar sağlayan bu modelin uygulamasının yaygınlaştırılmasına engel olmaması gerekmektedir. Nitekim özelleştirme uygulamalarında olduğu gibi, ülkemiz bu alandaki uygulamalarda Avrupa Birliğine (AB) aday ülkelerden veya bir çok eski Doğu Blok ülkesinden daha geri durumdadır. Avrupa Birliği nin, birlik üyesi ülkelerin altyapı hizmetlerinin, literatürde Kamu Özel Sektör İşbirliği (Public - Private Partnership) veya kısaca PPP Modeli olarak anılan model ile sağlanması konusundaki somut düzenlemeleri ve bu konuda ayırdığı fonlar ile ülkemizde özellikle 2003 yılı içerisinde özel sektörün bu konudaki girişimler devletçe bu konuda somut adımların atılmasını gündeme getirmiştir. Bu konuda yapılması gereken en öncelikli iş başta İngiltere ve AB düzenlemeleri olmak üzere, diğer ülkelerdeki deneyimler dikkate alınmak suretiyle, ülkemizde konuya özgün yasal bir çerçevenin oluşturulmasıdır. Bu ve bundan sonraki birkaç makalede PPP Modeli ile ilgili genel bilgiler verilerek öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır: 80 li yıllarda başlayan özelleştirme akımının ardından, özelleştirmede olduğu gibi, yine başta İngiltere olmak üzere bir çok ülke kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde sunumu amacıyla özel sektör - kamu işbirliği yaklaşımını geliştirmişlerdir. Halen bu ülkeler modelin geliştirilmesi ve diğer alanlarda uygulanması olanakları konusunda çalışmalar yürütürken, diğer ülkeler özel sektör kamu işbirliği modelini kendi şartlarına uyarlamaya çalışmaktadırlar. İngiltere de Özel Finansman Girişimi (Private Finans Initiative veya kısaca PFI) olarak gündeme gelerek uygulama alanı bulan, uluslararası literatürde Kamu Özel Sektör İşbirliği (Public - Private Partnership veya kısaca PPP Modeli) olarak anılan yeni model, adından da anlaşılacağı gibi altyapı ve hizmet alanlarında klasik kamu görevlerinin kamu ve özel sektör işbirliği ile yerine getirilmesini amaçlamaktadır. PPP Modeli böylece kamu hizmetlerinin devletçe klasik yollardan temini ile, özelleştirme sonucu tüm hizmet temininin özel sektör aracılığı ile yapılması arasındaki yelpazede yer alan tüm hizmet sağlama modellerini kapsamaktadır. Kamu hizmetinin klasik anlamda devletçe temini sırasında ödeme baştan yapılırken, PPP modelinde ödeme söz konusu altyapının özel sektör tarafından gerçekleştirilerek hizmete alınmasından itibaren yapılmaya başlanmaktadır. Genelde bu modelde miktarı ve kalitesi önceden belirlenmiş kamu hizmeti, özel sektör tarafından finanse edilen ve işletilen, salt bu amaçla kurulmuş bir Proje Şirketi marifetiyle verilmektedir. Aşağıda PPP modelinin ana uygulama şekillerinin kamu hizmeti teminindeki yeri görülebilir.

5 KAMU HİZMETLERİNİN SAĞLANMASI (*) Hizmetin Devlet Tarafından Sağlanması P P P MODELLERİ Tasarla-Yap-Finanse Et-Devret(Design-Build-Finans-Transfer / DBFT) Yap-İşlet-Devret (Build-Operate-Transfer / BOT) Yap-İşlet-Sahip Ol (Build-Operate-Own / BOO) Tasarla-Yap-Finanse Et-İşlet (Design-Build-Finans-Operate / DBFO) Özel Sektör Ağırlığı Hizmetin Tümüyle Özelleştirilmesi Kamu hizmetlerinin PPP Modeli ile teminindeki en önemli gerekçe olarak yüksek nitelikli kamu hizmetinin etkin ve ucuz temini ile kamu finansmanı açısından yeni bir imkan oluşturması sayılabilir. Burada Devlet, kamu hizmetinin belirlenen miktar ve nitelikte sunulmaya başlanmasından sonra ödeme yapmaktadır. Ayrıca özel sektör tarafından karlılık anlayışı ile yapılan hizmet sunumunun makro ekonomik açıdan etkin bir şekilde yapılmasını da sağlamaktadır. Böylece kamu, özellikle altyapı tesislerinin kamu tarafından yapımında ortaya çıkan yüksek yapım maliyetlerini bu modelle önleyebilmektedir. Aslında kamu finansmanı özel sektör finansmanına göre daha az maliyetli görünse de projelendirme, yapım ve işletim aşamasında özel sektörün getirdiği sinerji, hizmetin daha kaliteli ve etkin verilebilmesini sağlamaktadır. Kamu tarafından yürütülen projelerde hemen her zaman yapım süresi ve maliyet aşımlarına şahit olunmaktadır. Buna karşın PPP modeli uygulamalarında genel olarak hizmetin devreye girmesinden sonra özel sektöre ödeme yapıldığından yapım işleri son derece süratli ve etkin tamamlanmaktadır. Hizmet karşılığı ödemeler de ancak hizmetin belirlenen kalite ve miktarda alındığında yapıldığından, hizmet düzeyinin düşmesi önlenebilmektedir. Nitekim İngiltere de yapılan bir araştırmada PPP modeli ile gerçekleştirilen uygulamaların klasik temin yöntemlerine göre %17 oranında bir tasarruf sağladığı belirlenmiştir. Yine İngiltere de 2001 yılında yapılan bir diğer araştırmaya göre PPP Modeli uygulayan devlet dairelerinin %80 i sağlanan hizmetin fiyat - kalite ilişkisi açısından çok iyi, iyi veya tatmin edici olduğunu, kalan %15 i PPP modeli ile sağlanan avantajın büyük olmadığını, kalan % 5 i ise konuyla ilgili kötü deneyimleri olduğunu belirtmişlerdir. Ayrıca PPP modeli ile yapılan uygulamalarda, özel sektör sayesinde hizmet teminindeki risklerin daha duyarlı şekilde analiz edildiği görülmektedir. PPP modeli uygulamaları için tüm bu gerekçelerin yanı sıra, çoğu zaman da en önemli gerekçe olarak, kamu finansman olanaklarının yetersizliği nedeniyle toplum tarafından talep edilen hizmetlerin

6 klasik tedarik yolları ile sağlanamaması gösterilebilir. PPP modeli ile sunulan kamu hizmetlerinin kalite ve miktar açısından hızlı bir şekilde iyileştirilmesi mümkün olabilmektedir. Bu şekilde içme suyu, kanalizasyon, yollar ve benzerlerinin yanısıra hastaneler, okullar, hizmet binaları veya cezaevlerinin yapımı ve işletiminde kamu özel sektör işbirliği başarı ile uygulanabilir. Bu nedenle Devlet PPP modeli uygulamasıyla ilgili ayrıntıları belirlemeden önce, bu modelin uygulanabileceği projeleri belirleyerek öncelik sırası vermeli, bu projelerin hangilerinin, hangi koşullar altında özel sektör için cazip olabileceğini araştırmalıdır. PPP modelinin koşulları ana hatlarıyla aşağıdaki şekilde özetlenebilir: Bu yöntemin başarısı için, diğer konularda olduğu gibi, politik destek ve sahip çıkma ana koşuldur. Modelin başarılı olması için ülkede bulunan politik, ekonomik vb. koşulların istikrarlı olması büyük önem taşımaktadır. PPP modeli için siyasal ve makro ekonomik uygun bir ortamın sağlanmasının yanısıra, özel sektörün bu modele yönelmesini sağlayacak yasal altyapının öncelikle oluşturulması gerekmektedir. Burada özellikle imtiyaz devir işlemleri için yasal dayanakların sağlanması, vergi alanındaki engellerin kaldırılarak özel sektörü teşvik edici bir ortam yaratılması, devletçe yapılacak denetlemelerin somut kriterlere bağlanması, genel olarak ifade etmek gerekirse, açık ve süreklilik arz eden kurallar konulması gerekmektedir. Nitekim PPP modellerinde başarıyı doğrudan etkileyen, belki en önemli husus, modelin temelini oluşturan, özel sektör ve ilgili idare arasında yapılan sözleşmenin niteliğidir. Bu nedenle gerek yasal altyapının oluşturulması, gerekse sözleşme tasarımıyla ilgili olarak devletin gerek kendi, gerekse diğer ülke ve kuruluşların birikimlerinden mutlaka yararlanması gerekmektedir.

7 NEDEN KİT SİSTEMİ BAŞARISIZLIĞA MAHKUMDUR? Ülkemizdeki sorunlu alanlar incelendiğinde, sorunların temelde iki nedene dayandığı görülebilir; birinci neden, kuralların yanlış konulmuş olması, ikinci neden ise kuralların (doğru da olsa, yanlış da olsa) zaten uygulanmaması. Bunun en güzel örneği emniyet kemeri takma zorunluluğu ile ilgili olanıdır; tüm günü trafikte geçen taksi şoförleri için her ne hikmetse -emniyet kemeri zorunluluğu bulunmamaktadır! Yani kural mantıksızdır - yanlıştır. Diğer taraftan kurala rağmen, pratikte emniyet kemeri takma zorunluluğu yoktur denilebilir. Zira trafik polisi, cezayı affetme yetkisi olmamasına rağmen, en iyi durumda sizi sözlü uyarır. Müeyyidenin olmadığı yerde hukuktan söz etmek mümkün değildir. Aynı şekilde Türkiye nin sorunlu alanlarından birisini oluşturan Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) sistemini yakından incelediğimizde, aynı şekilde hem mevzuatla KİT lere getirilen hükümlerin kısmen veya tamamen uygulanmadığını, yada getirilen hükümlerin yanlışlıklarla dolu olduğunu görebiliriz. Nitekim 2001 yılındaki büyük ekonomik krizin çıkış nedeni sayılan bankacılık sektörü ile ilgili Görev Zararları, hem mevzuattaki ilgili hükmün yanlış konulmasının, hem de mevzuatta öngörülen işlemin uygulanmamasının en çarpıcı ve vahim sonucudur. (Bkz. Ekonomistler Bülteni Kaldıraç Noktası - Nisan 2002) Nitekim ülkemizde devletin ekonomideki uzantısı sayılan Kamu İktisadi Teşebbüsleri için 1984 yılında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile getirilen yapı, bugün tüm dünyanın her alanda uygulanmaya çalıştığı kurumsal yönetişim ilkelerine tümüyle aykırıdır. Sonuçta bu aykırılıklar, piyasa ekonomisinin kurallarının hakim olmaya başladığı bir ortamda KİT lerin rekabette geri kalmalarına, zarar etmelerine yol açmışlardır. Bu nedenle, bir yandan KİT lerin özelleştirilmesine hız verilirken, ki bu nihai çözümü oluşturacaktır, diğer yandan da kamusal kaynakların israfına yol açan bu sistemin bir an önce değiştirilmesinde, KİT lerin yönetişim ilkeleri doğrultusunda yeniden yapılandırılmasında, büyük yarar bulunmaktadır. Pek tabiidir ki aynı zamanda değiştirilen söz konusu kuralların uygulanması da gerekecektir!!! KİT sistemindeki kurumsal yönetişim ilkelerine tezat oluşturan ve zarar etmelerine neden olan unsurlar kısaca sıralanırsa: (Bkz. Ekonomistler Bülteni Kaldıraç Noktası Haziran 2003) 233 sayılı KHK ya göre KİT genel müdürü aynı zamanda yönetim kurulu başkanıdır. Onun sicil amiri olduğu iki genel müdür yardımcısı da 6 kişiden oluşan yönetim kurulunda üyedirler. Böylece yürütme ergini oluşturan üç kişi, yönetim kurulundaki diğer üyelere rağmen karar nisabını oluşturabilmektedirler. Yani karar verme organı tümüyle yönetim erginin hegemonyası altındadır. Ayrıca diğer üyeler asimetrik bilgi nedeniyle zaten kararları irdeleme yeteneğine sahip değildirler. Altı kişilik yönetim kurulu üyesinin beşi KİT in ilgili olduğu bakan, biri ise Hazineden sorumlu bakan tarafından teklif edilerek atanmaktadır. Bu nedenle doğal olarak KİT yönetimi ilgili bakanlığa veya bakana yoğun bir bağımlılık içinde olmak durumundadır.

8 Yönetim kurulu üyelerinin görev süresi üç yıl olmasına rağmen uygulamada bu sürelere uyulduğu söylenemez. KİT lerin denetim kurulu bulunmamaktadır. Bunun yerine 233 sayılı KHK çerçevesinde Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (YDK) tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi adına mali ve teknik açılardan denetlenmektedirler. YDK şirket yönetiminin uygulamalarını, uygulama yapıldıktan sonra yani ex-post denetleyebilmektedir. Bu da yanlış uygulamaların önlenmesi açısından yetersiz kalmaktadır. Yüksek Denetleme Kurulu her ne kadar kural olarak bağımsız görünse de, yapı olarak Başbakanlığın idari yapısının içerisinde yer almaktadır. KİT lerdeki tüm yönetim kurulu üyelerinin seçiminin yürütme tarafından yapıldığı düşünüldüğünde, bu kurulun idari açıdan da olsa yürütmeye bağlı bir organ olması kamusal alanda da iyi yönetişim ilkelerine aykırılık teşkil etmektedir. Bu nedenle KİT lerle ilgili olası bir yeniden yapılandırmaya gidilirken Yüksek Denetleme Kurulu nun yapısı gözden geçirilmeli, iyi yönetim veya güçler ayrılığı ilkesine uygun hale getirilmelidir. Yüksek Denetleme Kurulu, Anayasaya göre Meclis nam ve hesabına KİT leri denetlemektedir. Yine Başbakanlık bünyesinde yürütme adına KİT ler dahil tüm kamu organlarını denetlemek, gerektiğinde adli makamlara şikayette bulunmak üzere kurulmuş Başbakanlık Teftiş Kurulu yer almaktadır sayılı Kanun ile düzenlenen özelleştirme uygulamaları çerçevesinde, özelleştirme programına alınan KİT ler için 233 sayılı KHK hükümleri geçersizdir. Özelleştirme programındaki şirketler yeniden yapılandırılmakta, yönetim yapıları özel sektör şirketlerinde olduğu gibi Türk Ticaret Kanunu hükümlerine uygun hale getirilerek denetim kurulları oluşturulmaktadır. Bu şirketler özelleşene kadar Yüksek Denetleme Kurulu şirketleri denetlemeyi sürdürmektedir. Denetim kurulları, yönetim kurulu toplantılarına katılmak suretiyle kararları irdelemek olanağına sahip olmaktadırlar. Aslında 233 sayılı KHK girizgahında KİT ler için karlılık ve verimlilik ilkeleri yanı sıra özerklik ilkesini getirmekte olup, KİT ler bu KHK da yer almayan hususlarda Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre çalışmak zorundadırlar. Ancak uygulamada KİT yönetiminin hareket kabiliyeti genelgeler ve benzeri düzenlemelerle minimum düzeye indirgenmiştir. Bugün en büyük KİT lerin yönetim kurulları bile şirketlerine bir cep telefonu veya faks cihazı alma yetkisine sahip değildirler!! KİT lerin rekabet ortamında çalışan birer ticari kuruluş olması göz ardı edilerek, getirilen düzenlemeler KİT lerin rekabet yeteneklerini hemen hemen ortadan kaldırmıştır. Örneğin bugün, büyükçe çapta hammadde alımını piyasadaki rakipleri anlık kararlarla hallederken, bir KİT Kamu İhale Kanunu çerçevesinde onlarca formaliteyi aylarca süren maratonla aşmak zorundadır. Neyse ki KİT lerin satış işlemlerine henüz buna benzer bir gözetim getirilmemiştir!! Buna karşın özgür yönetime sahip kamusal şirketlerin rekabet ortamında başarılı olabildikleri görülebilmektedir. Kendi kararlarını kendi organları ile özgür olarak verebilen (sermaye payı %50 nin

9 altında olmasına rağmen) kamu yönetimindeki şirketler için en güzel örneği ERDEMİR teşkil etmektedir. ERDEMİR özel kanunu sayesinde ve kuruluşunda konulmuş ilkeler çerçevesinde şirket küresel rekabet ortamında iddialı, verimli ve karlı bir şirket olmuştur ve bu durumunu sürdürmektedir. Buna karşın KARDEMİR ve İSDEMİR, KİT sisteminin olumsuzlukları nedeniyle rekabet ortamında yaşamayı başaramamış, ancak özelleştirme sayesinde yeniden nefes alabilir olmuşlardır. Sonuç olarak; özelleştirme işlemlerini süratle sürdürürken, mevcut KİT sisteminin bir an önce kurumsal yönetişim ilkelerine uygun bir yapıya kavuşturularak, bir dereceye kadar da olsa özel sektörün sahip olduğu hareket yeteneğini kazanmasını sağlamak gerekmektedir. Burada yapılması gereken kısaca, KİT sistemini özel hukuk hükümlerine uygun hale getirmek ve şirketle ilgili tüm kararların Türk Ticaret Kanunu hükümlerine uygun hale getirilmiş şirket organları tarafından alınmasını sağlamaktan ibarettir. Ali Güner Tekin

10 KİT LERİN YÖNETİM YAPISININ KURUMSAL YÖNETİŞİM İLKELERİ (CORPORATE GOVERNANCE)AÇISINDAN İRDELENMESİ Türkiye de Devlet kontrolündeki iktisadi kuruluşları tabi oldukları mevzuat açısından genel olarak; Hazine ye bağlı ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ye (KHK) tabi Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), Özelleştirme programındaki 4046 sayılı Kanuna tabi kuruluşlar, diğer mevzuatla kurulan ve/veya çalışmaları düzenlenen kuruluşlar şeklinde sınıflandırabiliriz. Bu yazıda 233 sayılı KHK e tabi KİT lerin yönetim yapısı irdelenecektir: 80 li yıllarda devlete ait iktisadi kuruluşlarla ilgili en önemli yapısal değişiklik 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile gerçekleştirilmiştir. Bu düzenleme ile o güne kadar KİT lere ilişkin olarak yapılan tüm düzenlemeler kaldırılarak tüm KİT lerin tek bir mevzuata tabi olmaları sağlanmıştır. Bu KHK ye tabi kuruluşların listesi aynı KHK ekinde gösterilmiştir.(madde 60). Ancak fiiliyatta Devletin çoğunluğuna sahip bulunduğu, ancak bu listede bulunmayan kuruluşlar da bulunduğundan, Anayasa da bahsedilen Kamu İktisadi Teşebbüsü kavramı 233 sayılı KHK daki tanımdan - veya listeden- daha geniş algılamak gerekir. Ayrıca özelleştirme programına alınan ve 4046 sayılı Kanun hükümlerine tabi hale gelen KİT ler hakkında 233 sayılı KHK hükümlerinin uygulanmaması gerektiğinden, bu kanun kapsamındaki KİT tanımını da 233 sayılı KHK ninkinden farklı anlamak gerekir. Bildiğimiz gibi KİT ler, Kurtuluş Savaşı ve 1929 Büyük Buhranı ndan sonraki şartlar altında, devletin hemen her sektörde yarattığı, piyasaya hakim, büyük kuruluşlar olarak kurulmuş ve devletin uyguladığı karma ekonomik model içerisinde büyümüşlerdir. Ancak 80 li yıllarda bu modelin terk edilerek rekabetçi serbest piyasa modeline geçilmesi ile birlikte bu tekelvari kuruluşların yeniden yapılandırılmaları gündeme gelmiştir. İşte 233 sayılı KHK ile esasen KİT lerin tamamen piyasa koşulları dahilinde ve iktisadi mantıkla hareket etmeleri öngörülmüş olmasına rağmen, uygulamada KİT lerin liberalleştirilen piyasa şartlarında yeteri kadar başarılı olamadıkları son derece açık bir şekilde ortaya çıkmıştır. KİT lerin bu başarısızlığının bir bölümü, 233 sayılı KHK da kendilerine vaad edilen özerkliğin fiiliyatta gerçekleşmemiş olmasına bağlanabilirse de, aşağıdaki irdelemelerden de anlaşılacağı gibi,bu başarısızlığın ana temelinin 233 sayılı KHK de KİT ler için öngörülen yönetim yapısının iyi yönetişim (corporate governance) ilkeleri ile bağdaşmadığından, hatta bu ilkelerle taban tabana zıt olmasından kaynaklandığı söylenebilir. 233 sayılı KHK ile KİT ler piyasa şartlarında ve kar amacıyla çalışan İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) ve tekel niteliğindeki malları üreten veya pazarlama imtiyazına sahip olan ve verimlilik ilkesi ile çalışan Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) olarak iki ana sınıfa ayrılmışlardır. 233 sayılı KHK de sermayesinin tümü devlete ait olan KİT lerin yanısıra, sermayesinde özel payların da bulunduğu Bağlı Ortaklık ve İştirak lere ait düzenlemeler de bulunmaktadır. 233 sayılı KHK nin sadece ruhuna değil, lafzına göre de açıkça İDT ve KİK lerin özerk bir tarzda İDT lerin verimlilik ve karlılık ilkeleri doğrultusunda KİK lerinde verimlilik ilkesi doğrultusunda yönetilmeleri ilkesi getirilmektedir. (Madde 1) Yine aynı KHK nin çeşitli

11 maddelerinde kuruluşların KHK de saklı hükümler saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi oldukları vurgulanmaktadır.(madde 4,16,23) Ancak uygulamada bu ilkelere uygun hareket edildiğini söylemek zordur. Nitekim aynı KHK ile KİT lere getirilen yönetim yapısı kuruluşların bu ilkelere göre çalışamamalarının ana nedenini oluşturmaktadır. 233 sayılı KHK ile KİT lere getirilen yönetim yapısı, genel olarak karar alma, yürütme ve denetleme unsurlarının birbirinden bağımsız olması ilkesine, yani kuvvetler ayrılığı ilkesi ne dolayısıyla kurumsal yönetişim ilkelerine hiç mi hiç uygun değildir. 233 sayılı KHK ye göre teşebbüsün organları yönetim kurulu ve genel müdürlüktür. Yönetim kurulu kuruluşun en yüksek seviyeli yetkili karar organı, genel müdürlük ise yürütme organıdır.(madde 5) Yönetim kurulu bir başkan ve beş üyeden toplam altı kişiden oluşmaktadır ve genel müdür yönetim kurulu başkanıdır. KİT Genel Müdürü ile ikisi KİT in genel müdür yardımcılarından olmak kaydıyla, dört yönetim kurulu üyesi kuruluşun ilgili olduğu bakanın teklifi ile ortak kararla (Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanı tarafından) atanır, kalan bir üye ise Hazine den sorumlu bakanın teklifiyle yine ortak kararla atanır. Genel müdürün yokluğunda, yönetim kurulu başkanlığına genel müdür yardımcılarından birisi vekalet eder. (Madde 6) Böylece KİT yönetim kurulu üyelerinden beşi ilgili bakan, biri Hazineden sorumlu bakanın teklifiyle atanırlar. 233 sayılı KHK e göre yönetim kurulu üyelerinin görev süresi üç yıldır. Bu süre dolmadan üyeliğin boşalması veya üyelik için aranan niteliklerin ve şartların kaybedilmesi halinde, kalan süreyi doldurmak üzere atama yapılır.(madde 8) KHK de yönetim kurulu üyesinin bu süre dolmadan görevden alınması için başka bir seçenek bulunmamasına rağmen, uygulamada bu süreye uyulduğu söylenemez. Genel müdürün aynı zamanda yönetim kurulu başkanı olması, bilindiği gibi kurumsal yönetişimin temel ilkeleri ve yürütmenin karar verme unsurundan ayrılması ilkesine terstir. Zira zaten asimetrik bilgi nedeniyle üstünlüğe sahip olan genel müdür yönetim kurulu başkanlığı sayesinde diğer yönetim kurulu üyeleri üzerinde formel üstünlüğe de sahip olmaktadır. Fakat 233 sayılı KHK de bununla da yetinilmemiş, yönetim kurulunda ast konumundaki iki genel müdür yardımcısına da yer verilerek genel müdürün yönetim kurulundaki ağırlığı pekiştirilmiştir. Böylelikle genel müdür yönetim kurulunun yarısını kontrol altında tutar konuma getirilmiştir. Aldıkları kararların uygulanması konusunda pek az bilgiye sahip olan diğer üç üyenin kararlar tekliflerine eleştirel yaklaşma imkanı pratik olarak mevcut değildir. Ancak bu üyeler şirkette yapılan her işlem için, diğer murahhas yönetim kurulu üyeleriyle ayni sorumluluğa sahiptirler! Yukarıda bahsedildiği gibi, özel sektör şirketlerinde olduğu gibi KİT lerde yönetim kurulu yanında bir denetim kurulu mevcut değildir. Bunun yerine Anayasa nın 165 inci maddesi ve 72 sayılı KHK hükümlerine göre Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu TBMM adına KİT leri denetleyerek KİT bilanço ve netice hesaplarını Meclis in tasvibine sunmaktadır. Yüksek Denetleme Kurulu nun Meclis

12 adına denetim yaparken KİT yönetimleri gibi doğrudan yürütme erki ile ilişkilendirilmiş olmasının kamusal yönetişim açısından bir aykırılık oluşturduğu söylenebilir. KİT ler işletmelerini tüzel kişiliğe sahip müessese ler halinde teşkilatlandırmışlardır. Müesseseler yönetim komiteleri tarafından yönetilirler. Yönetim komiteleri de müessese müdürü ve dört üst düzey müessese yöneticisinden oluşur. Tüm yöneticiler KİT genel müdürünün teklifi ile KİT yönetim kurulunca atanırlar. Burada da aynı şekilde karar organı ve murahhaslık iç içe olduğundan sağlıklı bir yönetim yapısından söz etmek mümkün değildir. Çoğunluk hissesi Devlete ait olan ve 233 sayılı KHK de Bağlı Ortaklık olarak tanımlanan kuruluşlara değinmek gerekirse, özellikle kamu payının %91 i aştığı kuruluşlarda genel kurul ve denetçi yoktur. Bu durumda kurumsal yönetişim ilkeleri gereği hissedarlara eşit davranılması bir yana, buradaki azınlık hisseleri kısa yoldan yok varsayılmıştır. Ancak azınlık hisselerinin %20 ve daha fazla olması durumunda bir dereceye özek şahısların hissedarlık ilişkisi dikkate alınmaktadır. Sonuç olarak; gerek kamusal, gerekse kurumsal iyi yönetişim ilkeleri açısından irdelendiğinde KİT lerin ana mevzuatı olan 233 sayılı KHK ile getirilen yönetim sisteminin KİT işletmeciliğindeki başarısızlıkların temel nedenlerden birini oluşturduğu söylenebilir. Bu çerçevede bir yandan KİT lerin özelleştirilmesi işlemleri hızla sürdürülürken, diğer yandan kurumsal yönetişim ilkelerini gözeten bir KİT yapılanmasına gidilmesinde büyük zorunluluk bulunmaktadır

13 KURUMSAL YÖNETİŞİM ( CORPORATE GOVERNANCE ), KUVVETLER AYRILIĞI İLKESİ VE DENETİMDEN SORUMLU KOMİTELER Küresel krizler ve Kurumsal Yönetişim (*): Güneydoğu Asya da 1997 yılı ortalarında başlayan ve tüm dünyayı saran krizin ardından özellikle küresel şirketlerin iyi yönetilmesinin dünya ekonomisi için ne denli önemli olduğu anlaşılmaya başlandı. Küreselleşen ekonomide en iyi şirket yönetiminin nasıl olması gerektiği sorusuna cevap arayışı içerisinde konu OECD tarafından ele alınarak şirketlerin sorumlu ve etkin yönetimini sağlamaya yönelik bir ilkeler manzumesi, Kurumsal Yönetişim İlkeleri adı altında 1999 yılında yayınlandı. Bu ilkelerin açıklanması ile birlikte tüm dünyada konuya karşı ilgi hızla artmaya başladı ve konuyla ilgili kapsamlı bir literatur oluştu. Emeklilik fonlarının sermaye piyasasının ana oyuncularını oluşturduğu ve böylelikle halkın sermaye piyasalarındaki olaylara çok duyarlı olduğu ABD nin en büyük şirketlerinde yaşanan rüşvet ve yolsuzluk olayları ve ardından gelen şirket çöküşleri, kurumsal yönetişim konusunun yeniden ve çok daha ağırlıklı bir şekilde dünya gündeme oturmasını sağladı. Bu gelişmelere paralel olarak Türkiye de de İMKB, SPK gibi ilgili kuruluşların katıldığı çalışmalar sonucunda, ülkemizde uygulanması önerilen kurumsal yönetişim ilkeleri TÜSİAD tarafından yayınlandı. Halka açık şirketlerin daha sorumlu ve etkin yönetimi amacıyla yapılan bir dizi düzenlemenin yanısıra SPK son olarak kurumsal yönetişimle ilgili bir öneriler seti hazırlayarak web sitesinde kamuoyunun görüşlerine sundu. Küresel etkileri olan şirket krizlerinin temelinde bir denetim sorununun olduğu hemen görülebilir. İngiltere deki Poly Peck ve BCCI krizlerinden günümüzdeki Enron krizine kadar tüm krizlerde denetçilerin hazırlayageldikleri raporlarda şirket resminin eksiksiz, doğru ve kolay anlaşılır bir şekilde yansıtılmadığı ortaya çıkmıştır. Bunun bir kısmı mevzuat boşlukları ve benzer nedenlerden kaynaklansa da, ana nedenin şirketlerde yürütme denetim ilişkisinde kuvvetler ayrılığı ilkesinin uygulanmaması olduğu söylenebilir. Nitekim geleneksel şirket yapısında denetçiler yürütmenin ana oyuncuları olan murahhas üye ve müdürler (CEO) tarafından seçilmekte ve ücretlendirilmektedir. Yönetim tarafından seçilen bağımsız denetçinin genel kurul tarafından onaylanması, bu konuda hiçbir bilgisi ve yardım alabileceği aracı olmayan genel kurul için bir formaliteden öteye gidememektedir(asimetrik bilgi). Bağımsız dış denetçiler arasındaki rekabet de dikkate alındığında, fiilen şirket yönetimince atanan ve ücretlendirilen bağımsız dış denetçinin şirket yönetimi ile oluşan sıcak ilişkisi, denetçinin bağımsızlığını ve denetimin kalitesini sorgulanır hale getirmektedir. Kurumsal Yönetişim ve Sarbanes Oxley Yasası (**): Ülkede ortaya çıkan yolsuzluk ve rüşvet skandallarına ABD yasaması, OECD tarafından açıklanan ilkelerin çok ötesinde, son derece sert bir tepki verdi ve yönetim kısaca SOX Yasası diye anılan Sarbanes Oxley Yasasını 30 Temmuz 2002 de yürürlüğe koydu.

14 Yasaya göre; şirket yönetiminden sorumlu murahhas üye veya müdür (CEO) ile şirket finansman müdürü(cfo) mali tabloların doğruluğunu yasada belirtilen ve değiştirilemeyen sorumluluk metni ile şahsen sermaye piyasası kurulu SEC e onaylamak zorundadırlar. Bu çerçevede, bir ihlal durumunda sermaye piyasası kurulu SEC, yöneticilere doğrudan dava açma hakkı kazanmaktadır. Bir anlamda Haberim yoktu, delege ettim mazereti ortadan kaldırılmıştır. Yasa ile ayrıca, bağımsız denetçi seçimi ve ücretlendirilmesi tümüyle bağımsız üyelerden oluşturulan bir denetim komitesi marifetiyle yapılmaktadır. Bu komite gerektiğinde danışmanlık hizmeti alabilmekte, hukukçu vb danışman görevlendirebilmektedir. Bu durumda şirket komiteye gereken maddi imkanı sağlamak durumundadır. Yasanın diğer bir köktenci unsuru, yöneticilerin bir ihlalini tespit ettikleri durumda hukukçulara ihbar mükellefiyeti getirmesidir. Hukukçu ihlali sırasıyla baş hukuk müşavirine, murahhas üye veya müdüre, denetim komitesine (ve en sonunda SEC na) bildirmek ve (gerekiyorsa) çekilmek (Noisy Withdrawel) durumundadır. Böylece şirkette ve şirket için çalışan tüm hukukçular yasal muhbir konumuna getirilmektedir. Bu husus hukuktaki vekil müvekkil ilişkisinin mahremiyeti ilkesine ve böylece birçok ülke yasasına aykırılık teşkil etmekte ve şirket yöneticilere büyük güçlükler getirmektedir. Yasa, bağımsız denetçinin 5 yılda değiştirilmesi zorunluluğu, halka açık şirketlerinin denetiminin izlenmesi için üyeleri SEC tarafından atanan 5 üyeden oluşan bir kurul oluşturulması (Public Company Audit Oversight Board), cezaların artırılarak ihbar sürelerinin uzatılması, ihbarcıların korunmasına yönelik hükümler ve benzeri ilave önlemler getirerek şirket yönetimleri üzerinde ağır bir denetim ağı oluşturmaktadır. Bu önlemler arasında en ilgi çekenlerden birisi de halka açık şirketler hakkında rapor yazan analistlerin şirketle ilgili olarak yazdıkları raporlara raporun kendi kişisel görüşlerini yansıttığı ve aldıkları ücretle bu görüşler arasında hiçbir ilgi olmadığı varsa niteliği(!)hakkında bir açıklama koyma zorunluluğu getirilmesidir. Böylece ABD de geleneksel olarak yürütme ağırlıklı şirket yapısı değiştirilerek denetim ağırlıklı bir sisteme geçilmektedir. Doğal olarak bu yasa ile şirketlere ek bir maliyet de yüklenmektedir. Bu maliyetin orta büyüklükte bir şirket için milyon Dolar civarında olduğu tahmin edilmektedir. ABD tarafından alınan ve kısmen diğer ülkelerin mevzuatlarıyla çelişen bu aşırı önlemler ülkenin Kıta Avrupası ile ilişkilerini ciddi biçimde sıkıntıya sokmuştur. Türkiye de Durum: Kurumsal Yönetişim ve Denetimden Sorumlu Komiteler OECD ilkeleri doğrultusunda TÜSİAD tarafından açıklanan kurumsal yönetişim ilkeleri esas alınarak, SPK tarafından halka açık şirketlerin bağımsız denetimine ilişkin yeni düzenlemelere gidilmiştir. Sermaye Piyasasındaki Bağımsız Denetim Hakkındaki Seri:X No: 16 sayılı Tebliğin 23. maddesine yapılan ekleme ile hisse senetleri borsada işlem gören ortaklıklarda zorunlu, görmeyenlerde ihtiyari olarak, yönetim kurulu kararı ile kurul bünyesinde en az iki üyeden oluşan Denetimden Sorumlu Komite (DSK) kurulması esası getirilmiştir. Tebliğe göre bu komitenin çoğunluğunu doğrudan icra fonksiyonu bulunmayan üyeler oluşturmalıdır. Komitenin ana görevi ortaklığın muhasebe sistemi, finansal bilgilerin kamuya açıklanması, bağımsız denetimi ve ortaklığın iç kontrol sisteminin işleyişinin ve etkinliğinin gözetimini yapmaktır. Buna göre bağımsız denetim kurulunun seçimi, denetim sözleşmelerinin hazırlanarak

15 bağımsız denetim sürecinin başlatılması ve bağımsız denetim kuruluşunun her aşamadaki çalışmaları adı geçen komitenin gözetiminde gerçekleşmek durumundadır. Komite bu konuyla ilgili olarak yılda en az dört kez toplanmak ve kamuya gerekli açıklamaları yapmak zorundadır. Komitenin ihtiyaç duyduğu danışmanlık hizmetleri ile ilgili masraflar şirketçe karşılanmak durumundadır. DSK üyelerinin bu görevlerinden kaynaklanan görev sorumlulukları, TTK gereğince yönetim kurulu üyesi olmalarından kaynaklanan sorumluluklarını kaldırmamaktadır. Bu durumda DSK üyeleri hem şirketin işlemlerinden sorumlu olmakta, hem de buna ilaveten kendilerini denetleyen bağımsız denetçi ile ilgili işlemlerden sorumlu tutulmaktadır. Kuvvetler Ayrılığı ilkesi ve Kurumsal Yönetişim Kuramsal olarak değerlendirildiğinde, vekaleten yürütülen tüm toplumsal kurumlarda olduğu gibi iyi şirket yönetiminin temelinde de kuvvetler ayrılığı ilkesinin yattığı görülür. Nasıl kuvvetler ayrılığı ilkesine göre yasama, yürütme ve yargı erklerinin birbirinden bağımsız olması demokratik yönetim şeklini en iyi yönetim tarzı yapıyorsa, kuvvetler ayrılığı ilkesinin şirket yönetimine uyarlanması da en etkin şirket yönetimini beraberinde getirecektir. Diğer bir deyişle karar verme, yürütme ve denetleme organlarının birbirinden tümüyle bağımsız olarak düzenlenmesi şirketin sorumlu ve etkin yönetimi için ön koşuldur. Her üç organın hesap vereceği ana karar organı ise hissedarların adilce temsil edildiği genel kuruldur. Bu ilke esas alındığında yürütmeden sorumlu murahhas müdür veya yönetim kurulu üyelerinin aynı zamanda şirketin yönetilmesine ilişkin karar verme mekanizması olan yönetim kurulunda çoğunlukta olmasının sakıncaları kolayca görülebilir. Hele ülkemizde, çoğu aile şirketlerinde olduğu gibi, KİT yönetimlerinde yasal zorunluluk olarak uygulanan genel müdürün aynı zamanda yönetim kurulu başkanı olması geleneği bu şirketlerin ta baştan etkin yönetilmemeye mahkumiyetleri anlamına gelmektedir.(233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname) Böylece yönetim kurullarında ta baştan yaratılan asimetrik bilgi dağılımı kuruldaki demokratik tartışma ortamını tümüyle ortadan kaldırmaktadır. Ayrıca ülkemizde anonim şirketlerdeki yasal denetçilerin pasif konumda bırakılması da şirket yönetimini olumsuz etkileyen önemli unsurlardan birisidir. Anglosakson sisteminde şirketlerde genel kurulun yanında yalnızca yönetim kurulu ( Board of Directors ) bulunmaktadır. Şirket, yönetim kurulu üyesi murahhas üye veya üye olmayan müdürler (CEO) tarafından doğrudan veya icra komiteleri yardımı ile yönetilmektedir. Bu sistemde ayrıca bir denetim kurulu bulunmamakta, şirket bağımsız denetim kuruluşlarınca denetlenmektedir. Bu sistemde denetimden sorumlu komite oluşturulması yürütme ve denetim erklerinin ayrıştırılması açısından olumlu bir adım sayılabilir. Buna karşın ülkemizdeki anonim şirket yapısında, Türk Ticaret Kanunu(TTK) gereği, genel kurul ve yönetim kurulunun yanısıra, genel kurul adına şirketi denetleyen denetim kurulu da (murakıplar) bulunmaktadır. Ancak daha önce ifade edildiği gibi bu kurul yeterince işlevsel değildir. Ülkemizde sermaye piyasalarına kayıtlı şirketler ayrıca şirket yönetimince seçilip, genel kurulca tasvip edilen bağımsız denetçiler tarafından denetlenmektedir.

16 OECD tarafından yayınlanan kurumsal yönetişim ilkelerinde, yasal denetim kurulunun bulunmadığı Anglosakson sistemi esas alınmakta ve buna göre yönetim kurulunda murahhas üyelerin yanısıra daha objektif karar alınmasını temin amacıyla bağımsız üyeler bulundurulması esası getirilmektedir. OECD ilkelerine istinaden TÜSİAD tarafından yayınlanan ilkeler de adından anlaşılacağı gibi yalnızca yönetim kurulu yapısına yönelik temenniler içermektedir. OECD ilkelerin her ülkenin mevcut koşullarına uyarlanması gereğini belirtmesine karşın, TÜSİAD düzenlemeleri OECD nin esas aldığı sistemi doğrudan uyarlamak suretiyle, TTK gereği ülkemizdeki anonim şirketlerin bünyesinde bulunan denetim kurulunu, diğer bir deyişle murakıpları, tümüyle gözardı etmektedir. Bu arada hem günümüz koşullarına ve AB mevzuatına uyum sağlaması amacıyla TTK nunda geniş çapta değişiklik yapılmasına yönelik çalışmalar tamamlanma aşamasındadır. Bu konuda üzerinde çalışılan taslak henüz açıklanmamış olmakla birlikte, Komisyon Başkanı Sn. Prof.Dr. Tekinalp in yaptığı açıklamalardan taslakta kurumsal yönetişim ile ilgili temel ilkelere yer verildiği, buna karşın mevcut TTK nda anonim şirketlerde bulunan denetim kurulu veya murakıplar kurumunun tümüyle kaldırılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Değerlendirme ve Sonuç Ayrı bir denetim kurulu bulunmayan (Anglosakson) şirket yapılarında kurumsal yönetim ilkelerini uyarlamak için yönetim kurulu içinde, bağımsız dış denetçi ile tüm işlemleri yapacak ve/veya takip edecek bir denetimden sorumlu komite nin oluşturulması mantıklı bir adım olabilir. Ancak mevzuatımızda genel kurulca seçilen ve yönetim kurulundan tümüyle bağımsız olarak şirketin mali durumu ve genel gidişatını izlemekle yükümlü olan bir denetim kurulu (murakıplar) mevcut iken, bu kurumu tümüyle yok sayarak, bu kurumun görevleri ile örtüşen görevlerin yönetim kurulu üyelerinden oluşan ve yönetim kurulunca seçilen bir komiteye verilmesinin mantıklı bir gerekçesini bulmak zordur. TTK nda yapılması düşünülen değişiklik ile anonim şirketlerdeki denetim kurulunun kaldırılması gerek kuvvetler ayrılığı ilkesi gerekse iyi yönetişim açısından bir iyileştirme getirmeyecektir. Bunun yerine TTK ndaki denetim kurulunun muhafaza edilip güçlendirilerek, bağımsız dış denetçi temini ile ilgili tüm işlemlerin bu kurulun uhdesine verilmesi yerinde olacaktır. Bunun ötesinde adıgeçen kurula şirket üst düzey yapılandırmaları ile ilgili danışmanlık hizmetleri alınması, şirket teftiş kurulu çalışmalarının izlenmesi vb yetkiler de verilebilir. Emin olunmalıdır ki, kurumsal yönetişim olgusu önümüzdeki on yıllara damgasını vuracak ve küreselleşmede ancak her alanda iyi yönetişimi sağlayan ülkeler ayakta kalabilecektir. Ankara, Mayıs 2003 (*) Corporate Governance terimi iyi yönetim olarak ta tanımlanmaktadır. Diğer avantajlarının yanısıra, karşılıklı etkileşimi de içerdiğinden kişisel olarak kurumsal yönetişim terimini daha doğru buluyorum. (**) Kurumsal İyi Yönetim Arenası Anakara Mayıs White&Case Sunumu

17 KURUMSAL YÖNETİŞİM ( CORPORATE GOVERNANCE) HAKKINDA Kavram Corporate Governance veya Türkçe ifadesiyle Yönetişim in tek bir tanımı mevcut olmayıp, farklı şekillerde yorumlanabilmektedir. Genel olarak (kurumsal) yönetişim kavramının adil, saydam, hesap verme ve sorumluluklar başta olmak üzere tüm kuralların iyi tanımlandığı kurumsal verimliliğin artırılmasına yönelik bir anlayış olduğu söylenebilir. Bu bağlamda yönetişim / kurumsal yönetişim yalnızca özel sektörü değil, kamusal alanı da kapsayan bir olgudur. Bilindiği gibi şirketler, öncelikle kendi ortaklarına, sonra çalışanlarına ve diğer ilişkide bulundukları çevrelere (müşterilerine, tedarikçilerine, vb) karşı sorumludurlar. Kurumsal yönetişim anlayışı ile şirketler, kendi sorumluluklarının bilincinde verimliliklerini artırarak, ortaklarının elindeki hisselerin değerini artırabilir ve bu süreçte ilişkide bulundukları tüm kişi ve kuruluşlarla olan ilişkilerini yasalara ve ahlaki değerlere uygun yürütülebilirler. Kuramsal olarak yönetişimin amacı, kapitalizmin içinde barındırdığı kar dürtüsü nedeniyle oluşabilen ve topluma zarar verebilecek sapmaları denetim altında tutmaktır denilebilir. Zira küreselleşme nedeniyle bir ülkede veya büyük bir şirkette meydana gelen krizin etkisi yerel boyutları aşmakta, tüm dünyayı etkileyebilmektedir. Son yıllarda gerek küresel düzeyde gerekse özellikle gelişmekte ülkelerde meydana gelen şirket birleşmeleri ile ekonomik krizler Kurumsal Yönetişim (Corporate Governance) kavramına dikkatleri çekmeye başlamıştır. Küreselleşme akımı kapsamında ve özellikle dünyada ve ülkemizde yaşanan krizlerden sonra şirketler kendilerine yeni ortak bulma arayışına girmişlerdir. Bu bağlamda da iyi yönetişimin önemi daha belirgin hale gelmiştir. Çünkü iyi yönetişim sahibi olmayan şirketle birleşmek büyük riskleri de beraberinde getirmektedir. Bu nedenle sermaye ihtiyacı olan ve dünya şirketi olmak isteyen şirketler yönetişim kavramını kendi şirket kültürlerine dahil etme ihtiyacı hissetmeye başlamışlardır. Nitekim bu arayışlar sonucunda uluslararası düzeyde, OECD nezdinde başlatılan çalışmalar sonucunda 1999 yılında Kurumsal Yönetişim İlkeleri yayınlanmıştır. Bunun ardından bir çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de bu konuda SPK ve İMKB ile birlikte TÜSİAD tarafından çalışmalar yapılmıştır. Bu konuda en etkin çalışma TÜSİAD tarafından gerçekleştirilmiş, bu kuruluş bünyesinde bir çalışma grubu kurularak söz konusu ilkelerin dilimize çevrilmesi ve tanıtılmaları sağlanmış, şirket yönetimleri için kurumsal yönetişim ilkeleri ve aile şirketlerinde iyi yönetişimin sağlanması konusunda öneriler getirilmiştir. Bu bağlamda yurtdışında daha önceleri sorgulanmaya başlanılmasına rağmen, Türkiye de kamu veya özel sektör olarak bu ilkelere henüz alışkın olmadığımızı ve Türkiye için "Yönetişim" kavramının oldukça yeni bir kavram olduğunu söyleyebiliriz.

18 Ekonomi alanında iyi yönetişimin geliştirilmesinde önderlik etmesi gereken kurumların başında SPK, İMKB ve BDDK gibi kurumlar gelmektedir, kamusal alanda ise iyi yönetişimin itici güçlerinin sivil toplum örgütleri (STÖ) olduğunu söyleyebiliriz. OECD nin Kurumsal Yönetişim İlkeleri OECD nin 1999 yılında açıkladığı Kurumsal Yönetişim İlkeleri 5 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlar kısaca; 1-Hissedar haklarının korunması: Bu ilkeye göre temel hissedarlık hakları; mülkiyet haklarının kaydedilmesi, hisse senedinin devredilmesi, şirketle ilgili zamanında ve düzenli bilgiye sahip olma, genel kurula katılma ve oy kullanma, yönetim/ denetim kurullarını seçme ve kardan pay alma hususlarını içermektedir. 2- Hissedarlara eşit davranılması: Azınlık payları ve yabancı hissedarlar dahil olmak üzere aynı sınıftaki tüm hissedarlara eşit davranılmalıdır. Hissedar oy hakkı konusunda hisse senedini almadan önce bilgi sahibi olabilmeli, bu hakla ilgili değişiklerde çıkarları doğrultusunda asaleten veya vekaleten oy kullanabilmelidir. Genel kurul prosedürü hissedarın oy kullanmasını zorlaştıracak nitelikte olmamalıdır. İçeriden bilgi ve manipulatif hareketler yasaklanmalı, yönetim kurulu üyeleri ve diğer yöneticilerin önemli işlemler konusunda açıklama yapmaları sağlanmalıdır. 3- Diğer menfaat gruplarının rolleri: Şirketle ilişkisi bulunan menfaat gruplarının (Çalışanlar, vb) yasalarla verilmiş hakları tanınmalı, istihdamın ve refahın artırılması ve mali açıdan sağlıklı bir şirket oluşturulması amacıyla bu gruplarla şirket arasındaki işbirliği teşvik edilmelidir. 4-Kamunun aydınlatılması ve saydamlık: Şirketin mali durumu, performansı, mülkiyeti ve yönetimi ile ilgili hususlar dahil olmak üzere şirketle ilgili tüm konularda zamanında ve doğru bilgilendirme yapılmalıdır. 5-Yönetim kurulunun görev ve sorumluluğu: Şirketin stratejik açıdan yönlendirilmesi, yönetim kurulunun şirket üzerinde etkin gözetimi ve hissedarlara karşı yönetim kurulunun hesap verebilirliği güvence altına alınmalıdır. Kurumsal Yönetişimin Geliştirilmesi İçin Alınması Gereken Önlemler Kurumsal yönetişim ilkeleri, esasında sermaye piyasalarında halka açık ve menkul kıymetleri borsada işlem gören şirketler için aranan koşullar olmak durumundadırlar. Bu standartların tümüyle yerine getirilmesi açısından öncelikle şirketler hukuku ile ilgili düzenlemeler yapılmalıdır: - SPK ve diğer denetim kuruluşlarının daha etkin çalışmasını sağlayacak önlemler alınmalıdır. - Tüm hissedarların oy vermeye katılmalarını sağlayacak hukuksal ve teknolojik altyapı geliştirilmelidir.

19 - Şirketlerde karar alma, icra etme ve denetim işlevlerinin birbirinden ayrılması sağlanmalıdır. - Şirket denetçilerinin görev alanının genişletilmesi ve bu kişilerin mesleki yeterlilik sahibi olmaları şartı getirilmesi gerekmektedir. - İyi yönetişim ilkesinin sadece sermaye piyasası hükümlerine tabi şirketlerle sınırlı kalmayıp tüm şirketlere yaygınlaştırılmasını teşvik edecek düzenlemelere gidilmelidir. Kamusal alanda da iyi yönetişimin geliştirilmesine yönelik önlemler alınmalıdır: - STÖ nin teşviki için gerekli önlemler alınmalıdır, katılımcı demokrasi geliştirilmelidir.(örneğin Siyasi Partiler Kanunu veya derneklerle ilgili düzenlemeler) - Devlet teşkilatı erkler ayrılığı ilkesi çerçevesinde gözden geçirilerek gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. (Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun yeniden yapılandırılması, vb.) - Kamu şirketleri ile özel sektör kuruluşları arasındaki farklılıklar kaldırılmalı, Rekabet Kurumu daha bağımsız ve etkin kılınmalıdır. Sonuç olarak; küreselleşme olgusu karşısında en az zarar veya en fazla yarar görmek ancak iyi yönetişimin geliştirilmesi ile mümkün olabileceği, kamuda kamu şirketlerinin yanısıra karar veren, izin veren ve yargılayan merciler bulunduğu düşünülürse, kamu ve özel sektörün iyi yönetişim anlayışını ancak birlikte gerçekleştirilmesi durumunda ülkemizin yerli ve yabancı tüm iş adamları ve yatırımcılara uygun hale geleceği söylenebilir.

20 KÜRESELLEŞME FURYASINDA EZİLMEMEK İÇİN NE YAPMALI? Küreselleşme ile ilgili bundan önceki iki yazımda da belirttiğim gibi, kapitalist sistemin itici gücünü teşkil eden, sermayenin akümülasyonu ve rant artırma çabası ekonomik küreselleşmenin gelişimini hızlanarak sürdüreceğini göstermektedir. Buna karşın küreselleşmenin uluslararası ve ulusal bazda ciddi olumsuz etkilerinin olduğu açıkça görülmektedir: Uluslararası bazda küreselleşmenin dünyadaki gelir dağılımını ciddi biçimde bozduğu ve bunun açlık, eğitimsizlik ve mülteci hareketleri gibi olumsuzluklarla kendini belli ettiği her an gözlemlenmektedir. Nitekim dünya ülkelerinin milli gelirleri toplamı içindeki yüksek gelirli ülkelerin oluşturduğu ilk %20 lik dilim ile en düşük gelire sahip yüzde son 20 lik dilim arasındaki fark son on yılda 40 mislinden 60 misline yükselmiştir. Küreselleşme ile muazzam bir büyüklüğe erişen çok uluslu şirketlerdeki krizler eskiden olduğu gibi yalnızca ulusal ekonomiyi sarsmakla kalmayıp küresel ekonomik krizleri tetikleyebilmektedirler. Küreselleşmenin kötü yönetişimi ve çok uluslu şirketlerdeki kötü yönetişim büyük ekonomik buhranların asıl nedeni olarak ortaya çıkmaktadır. Uzakdoğu krizi, küreselleşmenin getirebileceği büyük zararları incelemek açısından önemli bir laboratuar imkanı vermiştir. Unutmamak gerekir ki komünist sistemin beklenmedik çöküşünün ana nedeni kötü yönetişim ve insanların özgürlük gibi temel gereksinimlerini sağlamasındaki yetersizliktir. Enron, Woldcom gibi dev şirketlerin çöküşünü, kapitalist sistemin de aynı komünist sistem gibi çökebileceğinin bir belirtisi olarak algılayıp, buna göre önlem almak gerekmektedir. Küreselleşmeye ilişkin şimdiye kadar anlatılanlardan, gelişmekte olan ülkelerin, özellikle de ülkemizin küreselleşmenin olumsuz etkilerine karşı alması gereken önlemler konusunda aşağıdaki sonuçlara ulaşmak mümkündür: 1- Ekonomik Büyüklüğün Artırılması - Bölgesel Bütünleşmelere Gidilmesi Dış küresel ekonomik etkileri mümkün olan en az zararla aşmak için öncelikle ekonomik büyüklüğün artırılması gerekmektedir. İki kütlenin çarpışmasında olduğu gibi ekonomi ne kadar büyük olursa dış etkenlerin etkisi de o denli az olacaktır. Bu nedenledir ki küreselleşmenin getirdiği yoğun rekabet ortamının ve büyük çokuluslu şirketlerin getirdiği olumsuzluklara karşı koyabilmek için benzer özelliklere sahip, aynı coğrafi bölgede olan ülkeler güçlerini birleştirerek bölgesel bütünleşmeler gerçekleştirmişlerdir. Avrupa Kıtasında Avrupa Birliği (AB) ve Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi (EFTA), Amerika Kıtasında Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (NAFTA) ve Güney Amerika Ortak Pazarı (MERCOSUR), Asya Kıtasında Güney Doğu Asya Ulusları Birliği (ASEAN) ve Asya-Pasifik bölgesinde ise Asya Pasifik Ekonomik İşbirliği (APEC) en önemli bölgesel bütünleşmeler arasındadırlar. Halen dünya ticaretinin yüzde 90 ı bu bölgelerde gerçekleşmektedir. Aslında bölgesel bütünleşme, gelecekteki küreselleşmeye geçişin bir aşaması gibi algılanabilirse de gelişmiş ülkelerin ekonomik ve sosyal sorunlarla karşılaştıkları ölçüde içlerine kapandıkları görülmektedir. Bu nedenle koruma politikalarına ağırlık vererek kendi aralarında oluşturdukları blok içerisindeki ilişkileri geliştirmeye öncelik tanımaktadırlar. Bütünleşmelerde iç ilişkiler