SIĞINMACILARIN İŞ PİYASASINA ERİŞİMLERİ

Transkript

1 SIĞINMACILARIN İŞ PİYASASINA ERİŞİMLERİ Tahsin ŞENSOY Şubat

2 SIĞINMACILARIN İŞ PİYASASINA ERİŞİMLERİ Giriş İş piyasasına erişim sığınmacı entegrasyonunun en temel dinamiğidir denebilir. Birçok açıdan entegrasyonu kolaylaştırıcı bir işleve sahip olan çalışma, sığınmacıların bulundukları ülkeye sağlayacakları katkıyı görünür kılan en etkili araçtır. Çalışma imkânı elde eden sığınmacı, ekonomik olarak kendi ayakları üzerinde duracak ölçüde bir kazanç elde ettiği takdirde, psikolojik olarak kendisini ev sahibi topluma yük olarak görmekten kurtulacaktır. Aynı şekilde ev sahibi ülke vatandaşları da çalışan ve üreten insanları, kendi birikimlerini paylaşmaya gelen asalaklar olarak görmeyecektir. Böylelikle çift yönlü bir süreç olarak tarif edilen entegrasyonun önündeki iki önemli psikolojik bariyer ortadan kalkmış olacaktır. Normal şartlarda hayatını idame ettirebilecek bir gelire sahip olan sığınmacı için eğitim ve sağlık gibi entegrasyonun iki önemli alanında da çok ciddi sıkıntı yaşanmayacaktır. Yine eziklik duygusundan kurtulmuş olmakla, sosyal ve kültürel entegrasyon anlamında bulundukları toplumla daha sağlıklı bir ilişki geliştirebilecekler ve kendi köklerinden kopmadan yaşadıkları ortamın sosyal hayatına entegre olmayı başarabileceklerdir. Sığınmacıların iş piyasasına erişimini kolaylaştırıcı düzenlemeler yapma Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerden kaynaklanan bir yükümlülüktür. Türkiye uzun yıllar boyunca bu alanda mülteci ve sığınmacılara özel bir düzenleme yapmamış, normal yabancıların iş piyasasına erişimlerine ilişkin düzenlemeler mülteci ve sığınmacılar için de yeterli görülmüştür. Uygulamada ise mülteci ve sığınmacıların Türkiye deki geçici durumları nedeniyle iş piyasalarına erişimle ilgili mevcut yasal kanallar sığınmacılar ve mülteciler tarafından neredeyse hiç kullanılmamış/kullanılamamıştır tarihinde çıkarılan Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, uluslararası korumadan yararlananlar için çalışma izni alma yolunu açık tutarken geçici korumadan yararlananların erişime ilişkin düzenleme getirmemiştir. Yasal yollardan çalışma izni almayan/alamayan sığınmacılar kayıt dışı olarak çalışmak durumunda kalmışlar ve bu duruma devlet kurumlarınca göz yumulmuş, ilgili yasanın cezai hükümleri sığınmacılar özelinde uygulanmamıştır. Suriyeli sığınmacılar krizine kadar yönetilebilir görülen bu durum, geçici korumadan yararlanan tahminen yarım milyon Suriyeli sığınmacının iş piyasasına girmesiyle yönetilebilirlik sınırını aşmış ve hükümet, alanla ilgili düzenleme yapmak 1

3 durumunda kalmıştır Ekim ayında çıkarılan Geçici Koruma Yönetmeliği ve 2016 Ocak ayında çıkarılan Geçici korumadan Sağlanan Yabancılara Çalışma İzni Verilmesine İlişkin Yönetmelik, hükümetin bu alanda attığı en somut adımlar olmuştur. Çalışma izni verilmesi bir taraftan sığınmacıların emeğinin özel sektör tarafından ucuza kiralanarak sömürülmesine engel olacak, diğer taraftan da sığınmacılara kendi ihtiyaçlarını karşılayabilme imkânı vererek sürekli yardımla geçinmeye nazaran daha onurlu bir hayat sürmelerini sağlayacaktır (Bidinger, 2015: ). Ancak sığınmacıların iş piyasasına erişimi sadece yönetmelik çıkarmakla çözülemeyecek sorunlu alt başlıklara sahip bir konudur. Kayıt dışı çalışmanın doğurduğu olumsuzluklar, çalışma izni almanın mümkün hale getirilmesinin bu olumsuzlukları ne oranda ortadan kaldıracağı, çalışma izni verilmesinin Türkiye nin yerli işgücü piyasasına etkilerinin ne olacağı gibi konular önemli alt başlıklar olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu çalışmada, yeni çıkarılan yönetmeliğin sığınmacıların iş piyasasına erişimleri konusunda yaşanan problemlere çözüm üretme kapasitesi tartışılmaktadır. Bu bağlamda, öncelikle iş piyasasına erişim konusunda mevcut hukuki zemin üzerinde durulacak, ardından sığınmacıların iş piyasasındaki mevcut fiili durumları irdelenecek ve son olarak da yönetmeliğin alana ne kazandıracağı analiz edilmeye çalışılacaktır. 1. İş Piyasasına Erişim Konusunda Mevcut Hukuki Zemin 1951 Tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin Cenevre Sözleşmesi 17. Maddesinde yer alan Taraf Devletler, ülkelerinde yasal olarak ikamet eden her mülteciye, ücretli bir meslekte çalışmak hakkı bakımından, aynı şartlar içinde yabancı bir memleketin vatandaşına uyguladıkları en müsait muameleyi uygulayacaklardır. Hükmü ile sözleşmeye taraf devletlerin mültecilerin iş piyasasına erişimlerini kolaylaştırmasını öngörmektedir. Ancak Türkiye, 50 yıldan fazla bir süredir bu sözleşmeye taraf olmasına rağmen, sığınmacıların ve mültecilerin iş piyasalarına erişimiyle ilgili olarak 2013 yılına kadar hiçbir özel düzenleme yapmamıştır. Bunun en önemli nedeni Türkiye'nin Avrupa Konseyi üyesi ülkeler dışından gelenlere mülteci statüsü vermemesi, sadece başka bir ülke tarafından kabul edilene ya da ülkesine geri gönderilene kadar birtakım geçici mekanizmalarla ülkede kalmasına müsaade ediyor olmasıdır. İltica alanındaki bu geçicilik Türkiye'nin sığınmacıların ülkeye ekonomik, sosyal ve hukuki 2

4 entegrasyonu konusunda özel düzenleme yapmayı bir ihtiyaç olarak görmemesine, tabir yerindeyse konuyu kendi akışına bırakmasına neden olmuştur. İltica alanında 2013 yılına kadar neredeyse tek düzenleyici metin olarak nitelendirebileceğimiz 1994 tarihli İltica Yönetmeliği (Yönetmeliğin aslında bir paragraflık uzun bir ismi vardır ancak İltica Yönetmeliği olarak anılır) 27. Maddesinde Mülteci ve sığınmacıların ülkemizde kalacakları süre ile sınırlı olarak öğrenim görmeleri ve çalışmalarının genel hükümlere tabi olduğu hükmü yer almaktadır. Aynı yönetmeliğin 2006 tarihli uygulama talimatında ise en az 6 ay ikamet tezkeresi düzenlenen başvuru sahipleri ile mülteci ve sığınmacıların çalışma izni için müracaat etmeleri mümkün olup, çalışma izni almaları teşvik edilerek, yardımcı olunacaktır. Böylece hem ülkemizde kaldıkları müddetçe ülke ekonomisine katkıları sağlanacak, hem de kendi ayakları üzerinde durmaları sağlanmış olacaktır ifadelerine yer verilmiştir. Talimatta teşvik etmekten ve yardımcı olmaktan bahsetse de yönetmelik ve uygulama talimatı doğrultusunda Emniyet birimlerince düzenlenen ikamet tezkerelerinin iş adresi bölümüne basılan bu ikamet tezkeresi çalışma hakkı vermez kaşesi, teşvik bir tarafa senelerce sığınmacıların çalışma başvurusu yapmalarının önündeki en önemli engellerden biri olmuştur. Bu uygulama Göç İdaresi göreve başlayana kadar devam etmiştir Yılında Yürürlüğe giren Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu 89. Maddesinde uluslararası koruma başvuru sahiplerinin, şartlı mültecilerin, mültecilerin ve ikincil koruma statüsü sahiplerinin iş piyasasına erişimleri ile ilgili olarak Başvuru sahibi veya şartlı mülteci, uluslararası koruma başvurusu tarihinden altı ay sonra çalışma izni almak için başvurabilir. Mülteci veya ikincil koruma statüsü sahibi, statü almasından itibaren bağımlı veya bağımsız olarak çalışabilir. Hükmüne yer vermektedir. Ancak kanunun geçici korumadan yararlanan sığınmacıların iş piyasalarına erişimi konusunda herhangidir düzenleme içermediği görülmektedir. Kanunda başvuruların genel hükümler çerçevesinde yapılacağına ilişkin bir ibare yer almasa da başvuru sahibi veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişilerin çalışmasına ilişkin usul ve esasların, Bakanlığın görüşü alınarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından belirleneceğini belirtmek suretiyle genel hükümlere zımni bir atıf yapılmış olmaktadır. Yabancıların çalışmalarıyla ilgili genel hükümler den anlaşılması gereken ise 4817 Sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun İle Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği Ve Doğrudan Yabancı Yatırımlarda Yabancı Uyruklu Personel 3

5 İstihdamı Hakkında Yönetmelik tir. Bu kanun ve yönetmelikler genel olarak yabancıların Türkiye'de hangi şartlarda çalışabileceklerini ve çalışma izinlerinin nasıl verileceğini düzenlemektedir Kanuna göre yabancılar Türkiye'de üç şekilde çalışabilmektedir. Bunlardan birincisi belirli bir işyeri veya işletmede ve belirli bir meslekte çalışmak üzere en çok bir yıl geçerli olmak üzere verilen süreli çalışma izni dir. Bu izin kapsamında çalışanlar başkasına ait bir işletme bünyesinde çalıştığı için bağımlı çalışan olarak adlandırılır. Bunlarla ilgili çalışma izni, çalıştıracak işletme sahibi veya şirketin müracaatı üzerine verilir ve belli şartlarda uzatılabilir. İkincisi, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu uyarınca uzun dönem ikamet iznine sahip olanlar veya Türkiye de kesintisiz en az sekiz yıl ikamet izni ile kalmış olan veya en az sekiz yıl kanuni çalışması olan yabancılara verilen süresiz çalışma izni dir. Üçüncüsü ise bağımsız(kendi kuracağı işte) çalışacak yabancılara, Türkiye de en az beş yıl kanuni ve kesintisiz olarak ikamet etmiş olmaları koşuluyla verilen bağımsız çalışma iznidir. Doğrudan Yabancı Yatırımlarda Yabancı Uyruklu Personel İstihdamına İlişkin yönetmelikte ise bu işletmelerde çalıştırılacak kilit personelin istihdamı ve çalışma izinlerinin nasıl verileceğine ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Türkiye'de bulunan sığınmacıların %90 ından fazlasını oluşturan geçici koruma altındaki Suriyeli sığınmacıların iş piyasasına erişimleri konusunda ilk hukuki düzenleme ise 22 Ekim 2014 tarihinde yayımlanan Geçici Koruma Yönetmeliğidir. Yönetmeliği iş piyasasına erişimle ilgili 29. Maddesinde geçici geçici koruma kimlik belgesine sahip olanların Bakanlar Kurulunca belirlenecek sektörlerde, iş kollarında ve coğrafi alanlarda çalışma izni almak için Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına başvurabileceği belirtilmektedir. Yönetmelik usul ve esasların Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca belirleneceğini belirtiği için bu konuda Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmeliğin 15 Ocak 2016 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanmasına kadar somut bir adım atılamamıştır. Söz konusu yönetmeliğin sığınmacıların iş piyasasına erişimleri konusunda yaşanan sorunlara ne ölçüde çözüm sunduğu aşağıda müstakil olarak ele alınacaktır. 2. Sığınmacıların İş Piyasasına Erişimi Konusunda Mevcut Fiili Durum Uzun yıllardan beri yasal olarak mümkün olmasına rağmen Türkiye'de uluslararası koruma kapsamında mülteci veya şartlı mülteci statüsünde bulunanlar veya bu statüleri elde etmek için 4

6 başvurmuş olup da durumları incelenmekte olanlardan resmi çalışma izni ile çalışan sayısı yok denecek kadar azdır. Bunun birçok nedeni vardır. Nedenlerin başında mülteci statüsü elde edenler-ki bu sayı diğerleriyle kıyaslandığında yok hükmündedir- haricindekilerin Türkiye'de geçici olarak kalıyor olmalarıdır. Gerçekten de üçüncü bir ülkeye iltica etmek üzere Türkiye'de bekleyenler(eskiden sığınmacı şimdi şartlı mülteciler) Afgan sığınmacılar istisna tutulacak olursa Suriye krizine kadar 6 ay ila bir yıl içinde üçüncü bir ülkeye yerleştirilmekte idiler. İşte bu geçicilik, sığınmacıların kendilerinde kalıcı bir iş sahibi olma konusunda isteksizlik oluşturduğu gibi sığınmacıları çalıştıracak işveren açısından da çekince oluşturmaktadır. Yukarıda da belirtildiği gibi sığınmacıların çalışma izni alabilmesi için onları çalıştırmak üzere bir işverenin başvuruda bulunması gerekmektedir. Bağımsız çalışmak kâğıt üstünde mümkün görünse de 5 yıllık ikamet süresi bunu sığınmacılar açısından imkânsız kılmaktadır. İkamet tezkerelerine basılan bu ikamet tezkeresi çalışma hakkı vermez kaşesi de hem sığınmacılar hem de işverenler açısından hukuki anlamda başvuruyu engelleyici bir niteliği olmasa da çalışma izni için başvurma konusunda psikolojik bir bariyer oluşturmuştur. Bir başka neden, gelen sığınmacılara hak ve yükümlülükler konusunda yapılan bilgilendirmelerin hem içerik hem de şekil açısından genelde yetersiz olmasıdır. Hak ve yükümlülüklerle ilgili olarak kendi dilinde bilgilendirici broşür veya tebligat konusunda tüm iller açısından standart bir uygulamaya hiçbir dönemde ulaşılamamıştır. Tüm bu nedenlerin yanında sığınmacıların kayıt dışı çalışmalarının belki de en önemli nedeni kayıt dışının işverenler açısından dayanılmaz cazibesidir. Özellikle vasıfsız işgücü açığının kapatılması konusunda sığınmacı çalıştırmak öteden beri cazip olmuştur. Kamu otoritelerinin işverenleri üstü örtülü bir şekilde sığınmacıların kayıt dışı çalıştırılması konusunda teşvik etmeleri en azında başlarının ağrımayacağına ilişkin teminat vermeleri bu cazibeyi daha da artırmıştır. Geçici korumadan yararlanan ve çoğunluğunu Suriyelilerin oluşturduğu sığınmacıların ise 15 Ocak 2016 tarihine kadar zaten çalışma izni alabilmeleri için yasal zemin olmamıştır. Ancak iç savaştan kaçarak Türkiye'ye yasal yollardan gelen Suriyelilerin bir kısmı çeşitli nedenlerle geçici korumadan yararlanmak istememekte ve normal yabancı statüsünde ikamet izi almaktadır. Sayıları 80 bin civarında olduğu anlaşılan bu Suriyeli yabancıların çalışma izni almalarının önünde yasal bir engel bulunmamaktadır. Hatta diğer yabacılara nazaran Suriyeli yabancılara çalışma izni verilmesi konusunda kolaylık sağlandığı da anlaşılmaktadır. Bu şekilde çalışma izni 5

7 verilen Suriyeli yabancı sayısı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı kayıtlarında 3686 olarak görünmektedir. Sektörel dağılıma bakıldığında ise hizmet sektörünün ağırlıkta olduğu, takiben sanayi, inşaat ve tarım sektörlerinin geldiği görülmektedir(erdoğan ve Ünver,2015:40-46). Ne var ki söz konusu sayı Türkiye'de bulunan Suriyeliler içinde binde birlik bir orana bile tekabül etmemektedir. Ayrıca bu çalışanlar geçici korumadan yararlanan Suriyeliler olmadığı için teknik olarak sığınmacı da değildir. Bu durumda geçici korumadan yararlanan sığınmacılar içinde çalışanların tamamının halen kayıtışı çalıştığını söylemek yanlış olmayacaktır. Net bir rakam vermek mümkün olmamakla birlikte kayıt dışı çalışan Suriyeli sığınmacı sayısının 500 bine yaklaştığı tahmin edilmektedir. Kayıtışı çalışma konusu Türkiye nin sığınmacılarla tanıştığı yeni bir durum değildir. Yerli işgücü açısından da kayıt dışılık tüm yasal önlemlere rağmen hala çözülememiştir. Mevsimlik işçilik, inşaat işçiliği, tarım işçiliği konusunda ise kayıt dışılık genel durum, kayıtlı olma hali istisnadır. Normal iş sahalarında ise ekonomik darboğaz zamanlarında ve işçi maliyetlerinin yükseldiği dönemlerde bir taraftan işsizlik oranında diğer taraftan da kayıtışı istihdamda artışlar yaşanmaktadır. Kayıtışı istihdam işverenler için düşük maliyet açısından bir cazibe taşısa da genel ekonomik düzen ve insan hakları açısından birçok olumsuzluğa neden olmaktadır. Öncelikle insanlar hem sosyal güvenceden hem de herhangi bir iş kazası ya da ölüm halinde tazminat haklarından yoksun çalışmaktadır. Bir başka olumsuzluk emek istismardır. Bu konuda sığınmacılar yerli işçiye nazaran daha korumasız durumda oldukları için çok düşük ücretlerle, çok sağlıksız şartlarda ve standart çalışma saatlerinden çok fazla sürelerde çalıştırılabilmektedir. Çalıştırıp ücret vermeme gibi aşırı istismar örnekleri ile de karşılaşılmıştır. Kayıt dışı istihdam konusuna çalışma ortamları ve koşulları belli bir standarda ulaşmış ciddi firmaların sıcak bakmaması, sığınmacıları daha rahat istismar edilebilecekleri güvenilmez iş ortamlarına çalışmaya mecbur bırakmaktadır. Sığınmacıların kayıt dışı istihdamının bir diğer dezavantajı ise kayıt dışı istihdam yapan firmalar lehine haksız rekabet ortamının doğmasıdır. Örneğin Denizli esnaf ve sanayicisi geleneksel olarak rekabet içinde oldukları Gaziantep ile sığınmacıların düşük maliyetle istihdamı nedeniyle artık rekabet edemediklerini ifade etmektedir(erdoğan,2015:78). Devletin uğradığı vergi kaybı ise ayrı bir olumsuzluktur. Konunun ulusal istihdam politikası açısından mahsuruna gelince bazı işverenlerin yerli sigortalı asgari ücretli işçi yerine sigortasız düşük ücretli yabancı 6

8 işçi istihdam etmesi Türkiye deki yerli işsizlik oranını artırmaktadır. Bir başka olumsuz etki de sığınmacıların düşük ücretle çalışıyor olmasının aynı bölgede ve alanda çalışan yerli işçilerin ücretlerinin düşmesine neden olmasıdır. Suriyeli sığınmacıların Suriye deki iç çatışmanın gittikçe uzaması; kamplara kabul edilmek için uzun süre beklemeleri, ellerindeki nakit birikimlerini tüketerek ailelerin ihtiyaçlarını karşılayamayacak duruma gelmelerinden dolayı umutsuzluğa kapılmaları ve derneklerden ve devletten yeterli yardım alamamaları nedeniyle bir an önce çalışmak zorunda kalmasının vasıfsız işgücü piyasasında rekabeti arttırdığı ve çok yaygın olmamakla birlikte asgari ücretle çalışmaya razı olan Türk işçilerin işten çıkarılarak onların yerine asgari ücretin altında çalışmaya razı olan Suriyelilerin işe alındığı görülmektedir (Bidinger, 2015: ). Türk işçilerin Suriyelileri istihdam etmek amacıyla işten çıkarılması çok yaygın bir uygulama olmasa da yeni işe almalarda sigortalı yerli işçiye göre neredeyse maliyeti % 50 daha düşük olan Suriyeli sığınmacıların tercih edilmesi sıklıkla rastlanan bir durumdur ve bu durumun asgari ücretle çalışan yerli işçiler üzerinde bir işten çıkarma baskısı oluşturduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. İşgücü piyasasının Suriyeli sığınmacıların varlığı nedeniyle çalışanlar aleyhine ucuzlaması ve hatta yerel halktan işini kaybedenlerin sayısının artması, özellikle Suriyelilerin yoğun oldukları bölgelerde çok ciddi gerginliklere de yol açabilmektedir. Bu durum sadece işgücü piyasası için değil, küçük çaplı esnaf ve sanatkârlar için de söz konusudur. Suriyelilerin kayıt dışı bir ekonomi yarattıkları, vergi ödemedikleri ve kendilerinin bu anlamda haksız rekabetin mağduru olduklarına inanan yerel halkın şikâyetleri hızla yükselmektedir yılı Temmuz ayında Gaziantep, Kahramanmaraş ve Adana da yapılan gösteriler ve hatta Suriyelilerin dükkânlarını, araçlarını tahrip etmeye varacak saldırılar, konunun hassasiyetini anlamak bakımından son derece vahim ve aynı zamanda çarpıcı örneklerdir(erdoğan, 2015:46) Dünya Bankası nın AFAD ve İçişleri Bakanlığı verilerine dayanarak hazırladığı 2015 Ağustos tarihli Suriyeli Sığınmacıların Türk İstihdam Piyasasına Etkileri başlıklı raporuna göre sığınmacıların mevsimlik işlerde çalıştırılmasının aynı bölgede daha önce o işleri yapan yerli kayıt dışı iş gücünün başka bölgelere kaymasına ve özellikle tarım sektöründe sığınmacıların düşük ücretle çalıştırılmasının bu işlerde çalışan yerli işgücünün bir kısmının işlerini kaybetmesine neden olduğu iddia edilmektedir. Raporda ayrıca Suriyelilerin istihdamının Türk ekonomisi üzerindeki etkisine ilişki tespitlerin sığınmacıların Türkiye'de kalma sürelerine, hukuki statü ve 7

9 çalışma izinleri konusundaki yasal düzenlemelere ve güvenilir saha verilerinin elde edilmesine bağlı olarak değişkenlik arz edeceği belirtilmektedir(the World Bank, 2015). ORSAM ın anket çalışmasına dayalı olarak Suriyelilerin Türkiye ye Ekonomik Etkisi ni inceleyen raporundaki bulgulara göre ise sınır illerinde işini kaybedenlerin %40 ile %100 ü arasında değişen oranlardaki bölümü Suriyeliler nedeni ile işini kaybettiğine inanmaktadır. Bu durum yerel halk arasında iş fırsatlarının ellerinden alındığı şeklinde bir tepkiye neden olmaktadır(orsam, 2015:17). Hacettepe Üniversitesi tarafından yapılan bir çalışmada Türk halkının Suriyeliler işlerimizi elimizden almaktadırlar önermesine desteği % 56,1 olarak ölçülmüştür. Buna katılmayanların oranı ise % 30,5 dur. Bekleneceği üzere bölge illerinde bu önermeye destek verenlerin oranı % 68,9 gibi çok yüksek bir oranda gerçekleşmektedir. Suriyeli sığınmacıların çalışmaları hususundaki görüşünüzü aşağıdaki şıklardan en fazla hangisi karşılamaktadır? sorusuna gelen cevaplarda halkın yarısına yakın bölümünün (% 47,4) çalışma hakları konusunda net olarak reddiyeci bir tavır içine girdiği gözlenmiştir. (Erdoğan,2014:31-32). Çalışma izni verilmesi konusunda bu yaygın reddiyeci tavrın olgulardan çok algılarla dayandığını söyleyebiliriz. Sığınmacıların iş piyasasına erişimleri konusunda öncelikle cevaplandırılması gereken soruların başında kayıt dışı çalışmanın mı, çalışma izni verilmesinin mi milli iş piyasasını daha olumsuz etkileyeceği sorusu yer almaktadır. Türkiye'de bu güne kadar resmi çalışma izni ile çalışan sığınmacı sayısı yok denecek kadar az olduğu için, çalışma izni verilmesinin iş piyasasını nasıl etkilediğine ilişkin bilimsel verilere dayalı bir analiz yapma imkânı bulunmamaktadır. İşveren için maliyet konusunda bir farklılık olmadığı takdirde, özellikle vasıfsız işgücü açısından sığınmacıların yerli işçi karşısında bir cazibesinin kalmayacağı ortadadır. Ancak yerli işgücü tarafından tercih edilmeyen alanlardaki işgücü açığı ile vasıflı işgücü açığının sığınmacıların resmi olarak çalıştırılması suretiyle kapatılması mümkündür. Bu takdirde de işsizlik oranına gerçek anlamda bir olumsuz etkiden bahsetmek imkânı yoktur. Bu konuda dile getirilen tahmini olumsuzluklardan biri diğeri ise kolay çalışma izni alınmasının Türkiye nin kaynak ülkelerde cazibesini artıracağı endişesidir. Suriyeli sığınmacıların emek arzı açısından homojen bir grup oluşturmadıkları, içlerinde kırsal kökenli ve vasıf düzeyi düşük sığınmacılar çoğunlukta olmakla birlikte,kent kökenli ve belirli vasıflara sahip yüksek eğitimli kişilerin de bulunduğu anlaşılmaktadır. Kayıtlar çok sağlıklı olmamakla birlikte sığınmacılar içinde üniversite mezunu olanların sayısı 35 bin civarındadır. Bu 8

10 itibarla Suriyeli sığınmacıların çalışma yaşamına katılımı, sadece bulundukları yörenin ihtiyacı olan vasıfsız işçiler olarak görmek hatalı olacaktır. Türkiye işgücü piyasasında sağlıklı bir işgücü analizi ve gelen sığınmacıların meslek ve becerileri hakkında fikir verecek şekilde ciddi ve ayrıntılı bir kayıtlama yapıldığı takdirde belli alanlarda mevcut nitelikli işgücü açığını Suriyeli sığınmacılarla kapatmak mümkün olacaktır. Yetişmiş işgücünün, bulunduğu ülkeye üreteceği katma değer vasıfsız işgücüne göre daha fazladır. Ayrıca bu açığın sığınmacılardan karşılanması yetiştirme maliyetini sıfırlayacağından ülke ekonomisi açısından ilave bir kazanç olacaktır. AB ülkeleri, ABD, Kanada ve Avustralya nın sığınmacıların bulunduğu ülkelerdeki kamplardan seçerek sığınmacı almasının altındaki temel motivasyon yetişmiş işgücünü ülkelerine kazandırmaktır. Türkiye bu konuda elini çabuk tutmadığı takdirde bu potansiyelden yararlanamadığı gibi, gelişmiş ülkelerin işine yaramayacağı için Türkiye den ayrılamayan vasıfsız sığınmacı işgücüne istihdam üretebilmek için fazladan kaynak harcamak durumunda kalacaktır. Sığınmacıların bir kısmı özellikle sınıra yakın illerde ve Mersinde yine Suriyeliler tarafından kurulan ve önemli bir kısmı kayıt dışı olan işletmelerde yine kayıt dışı olarak çalışmaktadır. Kurulan firmaların bir kısmı ise resmi faaliyet iznine sahip firmalardır. Ekonomi Bakanlığı Uluslararası doğrudan Yatırım İstatistiklerine göre, Haziran 2015 itibariyle 2827 olan Suriyeli firma sayısı 31 Aralık 2015 itibariyle 3679 a yükselmiştir(ekonomi Bakanlığı, 2016). Suriyeli sığınmacıların bir bölümünün de bağımsız olarak çalıştıkları görülmektedir. Bunların daha çok kayıt dışı küçük esnaf olarak faaliyet göstermeleri aynı alanda faaliyet gösteren yerli esnaf için ciddi bir rekabet sorunu oluşturmaktadır. Bu yeni sığınmacıların vergilendirilmeleri konusunda gösterilen hoşgörü gerginlik unsuru olmaya aday görünmektedir(lordoğlu ve Aslan, 2015:265). Kayıt dış istihdam konusunda işverenler ilk başta tereddüt yaşasa da zamanla denetim kurumlarının göz yumduğu, hatta durumun sığınmacıların devlete ve topluma maliyetini azaltacağı düşüncesiyle el altından resmi makamlarca teşvik edildiğinin anlaşılmasıyla daha rahat hareket ettiği izlenmektedir. Örneğin Karadeniz illerinden birinde organize sanayi bölgesinde sığınmacıların yoğun olarak çalıştığı bir işletme yetkilisi, bizzat valiliğe giderek sığınmacı çalıştırıp çalıştıramayacağını sorduğunu ve kendisine sığınmacı çalıştırması nedeniyle herhangi bir müeyyide uygulanmayacağına dair sözlü olarak garanti verildiğini iddia etmektedir. Bu tablo sığınmacı barındıran birçok ildeki uygulamalarla örtüşmektedir. Ne var ki kim tarafından verilmiş olursa olsun ölüm, yaralanma, başka bir firmanın haksız rekabet iddiasıyla 9

11 şikâyeti gibi resmiyete intikal ettirilmesi zorunlu bir durum karşısında bu sözlü garantilerin hukuki olarak bir anlam ifade etmeyeceği de açıktır. Netice itibariyle kayıt dışılık işverenler de dahil olmak üzere tüm paydaşlar için çok ciddi riskler ve olumsuzluklar içeren bir durumdur. Hükümetin geçici koruma sağlanan yabancıların çalışma izinlerini düzenlemek üzere yönetmelik çıkarmasında fiili durumu yasal çerçeveye oturtma amacı elbette göz ardı edilemez. Zaten 2014 Ekim Ayında çıkarılan Geçici Koruma Yönetmeliği Bu konuda düzenleme yapılmasını öngörmüştür. Ancak bir yıldan faza beklendikten sonra çalışma izni ile ilgili düzenlemenin apar topar çıkarılmasının altındaki temel motivasyonun AB-Türkiye ortak eylem Planı çerçevesinde Türkiye'nin yükümlülüklerini yerine getirdiğini göstermek ve AB ye taahhütlerini yerine getirmesi için bir baskı aracı olarak kullanmak olduğu fazlaca hissedilmektedir. Nitekim AB bu kartı hemen görmüştür. Almanya başbakanı Merkel 29 Ocak 2016 tarihinde İtalya başbakanı Renzi ile yapmış olduğu basın toplantısında Türkiye'nin bazı yükümlülüklerini yerine getirdiğini, sığınmacıların çalışma koşullarını geliştirdiğini ve bunu önemli bir gelişme olarak gördüklerini ifade etmiştir(aa, 2016). Yönetmeliğin sığınmacıların iş piyasalarına erişiminde yaşanan temel sıkıntıları çözüme kavuşturma kapasitesi konusunda ise bazı tereddütler söz konusudur. 3. Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmelik üzerine düşünceler 15 Ocak 2016 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik işe geçici koruma sağlanan yabancıların çalışma izni olmadan Türkiye'de çalışamayacaklarını ve çalıştırılamayacaklarını, aksine hareket edenler hakkında 4817 sayılı kanun hükümlerini uygulanacağını belirtmekle başlamaktadır. Bunun anlamı şudur: bağımsız olarak(kendi işinde) kayıt dışı çalıştığı tespit edilen sığınmacıya TL; çalışma izni bulunmayan sığınmacıyı çalıştıran işverenlere her bir sığınmacı için TL; Çalışma izni olmaksızın bağımlı çalışan sığınmacıya ise 881 TL para cezası uygulanacaktır(çsgb, 2016). Aslında burada yönetmeliğin ortaya koyduğu yeni bir durum yoktur yılından bu yana zaten yürürlükte olan bir kanunun, uygulanıyor olması gereken ama sığınmacılar özelinde uygulanmayan hükümlerinin uygulanacağı hatırlatılmaktadır. Bu hatırlatmanın pratiğe nasıl yansıyacağını zaman gösterecektir. Ama söz konusu cezai hükümler uygulandığı takdirde halen 10

12 500 bine yaklaştığı tahmin edilen kayıt dışı sığınmacı işçinin büyük bölümü işini kaybetmek durumunda kalacaktır. Çünkü yönetmelik geçici koruma sağlanan yabancılara asgari ücretin altında ücret ödenemeyeceğini belirtmektedir. Halen eski asgari ücretle-ki asgari ücretin oldukça altında çalıştırılanlar da vardır- çalıştırılan bir sığınmacının işverene maliyeti yaklaşık 1000 TL ise, çalışma izni alınarak çalıştırıldığı takdirde bu maliyet 2 bin Tl nin üzerine çıkacaktır. Üç ila dört senedir ucuz işgücünün bir anlamda keyfini süren işverenlerin böyle bir artışa ses çıkarmadan razı olacaklarını beklemek hayalcilik olacaktır. Eski düzenin devam etmesi yönünde işverenlerden siyasilere siyasilerden de ilgili kurumlara bir baskı oluşması muhtemel görünmektedir. Ekonomi uzmanlarının sistemin zorlanacağına ilişkin uyarılarına rağmen siyasi vaat rekabeti neticesinde asgari ücretin, artış külfeti ağırlıklı olarak işverenlere yüklenmek suretiyle % 30 gibi yüksek bir oranda artırılması ve ekonomik darboğaz sinyalleri ile çalışma izni yönetmeliğinin yayımlanmasının aynı döneme rastlaması sığınmacılar açısından ilave bir talihsizlik olmuştur. Dikkat çekilmesi gereken bir başka nokta ise bu yönetmelik veya başka herhangi bir düzenleme ile sığınmacıların çalışma izni alarak çalıştırılması ile yerli işçi çalıştırılması arasında, işverenlerin tercihini sığınmacılar lehine etkileyecek bir fark ortaya konmamış olmasıdır. Öteden beri alanda faaliyet gösteren STK lar ve akademik çevrelerde pozitif ayrımcılık çerçevesinde dillendirilen; mahkûm ve özürlüler için uygulanan sisteme benzer şekilde minimum kota, bazı vergi ödemelerinden muafiyet, dar kapsamlı sigorta gibi sığınmacı çalıştırmayı işveren açısından cazip veya zorunlu kılacak enstrümanlara muhtemel toplumsal tepkiler nedeniyle itibar edilmediği anlaşılmaktadır. Nitekim yapılan araştırmalar sığınmacılara pozitif ayrımcılık yapılması konusunda toplumsal desteğin çok düşük olduğunu göstermektedir(erdoğan ve Ünver, 2015:32). Yönetmelik pozitif ayrımcılığın tam tersine bir üst sınır koyarak işletmelerde çalıştırılacak sığınmacı sayısının yerli işçilerin %10 nu geçemeyeceğini hükme bağlamıştır. Bu üst limit işverenin bulunduğu il Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğünce son dört haftalık süre içine aynı işi yaptıracak yerli işçi bulunamadığının belgelenmesi halinde istisnai olarak aşılabilecektir. Görüldüğü üzere yönetmeliğin işaret ettiği şekilde 4817 sayılı kanunun kayıt dışı istihdamla ilgili cezai hükümleri sert şekilde uygulandığı takdirde vasıfsız işgücü ile ilgili işverenler ya küçülmeye giderek kayıtsız çalıştırdığı sığınmacıları işten çıkaracak ya da yerli işçiye yönelecektir. Hali hazırda %10 luk limitin üstünde sığınmacı çalıştıran birçok işletme için bu durum zaten bir tercihten çok zorunluluk gibi durmaktadır. Bu durumda 500 bine yaklaşan kayıt 11

13 dışı sığınmacı işçinin önemli bir bölümünün işten çıkarılma riski ile karşı karşıya olduğu söylenebilir. Vasıflı işgücü açısından ise yerli işçi açığı bulunan yerlerde cezai hükümlerin sıkı uygulanması emek istismarını önleyecektir. Bu arada nitelikli sığınmacı işgücünün ekonomiye kazandırılması konusunda işverenlerin asgari ücret bariyerini aşmaları ve ücretleri ve çalışma şartlarını istihdamı cazip kılacak ölçüde yukarıya çekmeleri gerekmektedir. Aksi halde bu potansiyeli Türkiye'de tutmak zor olacaktır. Özellikle sınır ilerinde faaliyet gösteren ve Suriyeliler tarafından açılmış bulunan ve çalışanlarının hemen tamamı Suriyeli sığınmacılardan oluşan işletmelerin durumunun ne olacağı ise ayrı bir belirsizlik konusudur. Bir kısmı zaten ruhsatsız açılan bu işletme sahipleri yönetmeliğin baskısı ile bağımsız çalışma ve işletme izni alsalar bile çalıştırdıkları sığınmacıların %10 ndan fazlasını ne yapacakları önemli bir soru işareti olarak karşımızda durmaktadır. Bu noktada özellikle sığınmacı işçilerin yoğun olduğu sınır illerinde işgücü analizleri süratle güncellenerek yönetmelikte öngörülen %10 barajının hangi iş kollarında ve alanlarında aşılabileceğinin belirlenmesi gerekmektedir. Yönetmeliğe göre mevsimlik tarım ve hayvancılık işlerinde çalışacak sığınmacılar çalışma izni olmadan çalışabilecektir, ancak bunun için ilgili valilikten muafiyet izni alınması gerekmektedir. Muafiyet izninin çalıştıracak işveren tarafından mı yoksa sığınmacılar tarafından mı alınacağına ilişkin bir düzenleme yoktur. Bu hususun genelge vb alt araçlarla düzenleneceği anlaşılmaktadır. Bu alanda çalışacak sığınmacılar için Bakanlık tarafından il ve kota sınırlaması getirilebilecektir. Bu düzenleme alandaki pratikle örtüştüğünden uygulanmasında fazla sıkıntı yaşanmayacaktır. Zaten Türkiye'de mevsimlik tarım ve hayvancılık işlerinde çalışanların kayıt altına alınması belli başlı büyük tarım şirketlerinin sınırlı sayıda çalışanı istisna edilecek olursa yerli işçiler için de söz konusu olan bir durum değildir. Özellikle hayvancılık sektöründe yerli işgücü tarafından çok sıcak bakılmayan çobanlık sığınmacılar için bir alternatif olarak düşünülebilir. Ancak burada yönetmeliğin emek istismarını önleyici bir hüküm olarak valiliklerin yevmiyeler ve çalışma saatleri için alt ve üst limit belirleyeceğini hükme bağlaması yerinde bir düzeleme olurdu. Bu önemli bir eksiklik olmakla birlikte valiliklerin bunu re sen yapmaları da mümkündür. Nitekim Karadeniz de güneydoğudan gelen fındık işçilerinin yevmiyelerinin alt sınırı ve çalışma saatleri valilikler tarafından belirlenmekte ve ilan edilmektedir. 12

14 Yönetmeliğin kar amacı gütmeyen dernek ve vakıfların geçici korumadan yararlanan yabancıları çalıştırmak üzere başvuru yapabileceklerine ilişkin düzenlemesi de pratikte karşılığı olan yerinde bir düzenlemedir. Özellikle iltica ve göç alanda faaliyet gösteren onlarca vakıf ve dernek öncelikle sığınmacıların içinden personel istihdamına ciddi şekilde ihtiyaç duymaktadır. Yerli işçi istihdamına olumsuz etkisi çok sınırlı bulunan bu alanın resmiyet kazanması hem sığınmacılar hem de dernek ve vakıflar açısından olumlu bir gelişmedir. Ancak bu noktada özellikle istihbarat örgütlerinin kontrolü zayıf alanlarda sivil toplum şemsiyesi altında örtülü faaliyet yürütebilecekleri de göz önünde bulundurulmalıdır. Zikredilmesi gereken bir başka husus ise yönetmeliğin İş Kurumu tarafından bir işyerinde mesleki eğitim ve işbaşı eğitimi verilenlerin eğitim sonunda aynı işyerinde çalıştırılması için Bakanlığa başvurulabileceğini ve bu durumda işyeri istihdam kotasının farklı uygulanabileceğini belirtmesidir. Bu imkân sığınmacılar için üstü örtülü bir pozitif ayrımcılık olarak değerlendirilebilir ancak bu durumdan yararlanacak sığınmacı sayısının kayda değer olması zor görünmektedir. Sonuç Türkiye'de sığınmacıların ve mültecilerin çalışma izni alabilmesi yasal olarak mümkün olmakla birlikte hem sığınmacılar, hem işverenler hem de kamu otoritesinin zihnindeki geçicilik bariyeri nedeniyle sığınmacılar çoğunlukla kayıt dışı çalışmıştır. Bu kayıt dışılık kamu otoritelerince hep göz ardı edilegelmiş, hatta çoğu zaman üstü kapalı şekilde teşvik dilmiştir. Kayıt dışı çalışma, işverenler için ucuz maliyet dolayısıyla cazip görülse de, emek istismarından haksız rekabete, yerli işgücü piyasasının olumsuz etkilenmesi ve buna dayalı sosyal tepkilerden devletin vergi kaybına kadar birçok olumsuzluğa kaynaklık etmektedir. Geçici korumadan yararlanan Suriyelilerin piyasaya girmesi ile kayıt dışı istihdam konusu yönetilebilir olmaktan çıktığı için hükümet yeni düzenlemeler yapma ihtiyacı hissetmiştir. Bu konuda AB-Türkiye Ortak Eyle Planı ile altına girilen yükümlülüklerin de tetikleyici etkisi olmuştur. Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmeliğin vasıfsız işgücü alanında mevcut sorunları çözmek için tek başına yeterli olamayacağı görünmektedir. Yerli 13

15 işçilerce tercih edilmeyen alanlarda ve nitelikli elaman açığı bulunan iş kollarında ise sığınmacıların iş piyasasına resmi olarak erişmeleri sorun olmayacaktır. Sığınmacıların istihdamında sorunların minimize edilebilmesi için bir taraftan güncel ve ciddi bir bölgesel ve sektörel işgücü analizi yapılması, diğer taraftan da sığınmacıların eğitim ve meslek vasıflarının ortaya çıkarılması için mevcut kayıtların sağlıklı bir biçimde detaylandırılarak yenilenmesi gerekmektedir. Nitelikli sığınmacı işgücünün Türkiye ekonomisine kazandırılması için çalışma izni ve asgari ücretin ötesinde cazip şartlar ve imkânlar oluşturulması gerekmektedir. Mevsimlik tarım ve hayvancılık işlerinde çalışacak sığınmacıların çalışma izninden muaf tutulması alandaki pratiğe uygun ve yerinde bir düzenlemedir. Ancak valilikler kanalıyla bu konuda istismarı önleyici tedbirler alınmalıdır. Yönetmeliğin yürürlüğünün iş çevrelerini oldukça zorlayacağı anlaşılan asgari ücret artışı ve ekonominin olumsuz sinyaller verdiği bir döneme denk gelmesi uygulanmasını zorlaştırıcı bir durum olmuştur. Kaynakça Anadolu Ajansı, (2014), Erişim: Anadolu Ajansı. (2016), i- sig inmacilarin-calisma-kosullarini-iyilestirdi/512457, Erişim: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (2016), 4817 Sayılı Kanunun 21. Maddesi Gereğince Uygulanacak İdari Para Cezaları, Erişim: Ekonomi Bakanlığı, (2016), Uluslararası Doğrudan Yatırımlar İstatistikleri, Erişim: Erdoğan M. (2014), Türkiye deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul Ve Uyum Araştırması, Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi, Kasım

16 Erdoğan, M. ve Ünver, C. (20159, Türk İş Dünyasının Türkiyedeki Suriyeliler Konusundaki Görüş Beklenti ve Önerileri, Türkiye İşveren Sendikaları Konfedersyonu(TİSK) Yayınları, Yayın no:353, Kasım 2015 Lordoğlu K ve Aslan, Mustafa, (2015), Beş Sınır Kenti ve İşgücü Piyasalarında Değişim: , Göç Dergisi Cilt: 2, Sayı: 2, Ekim 2015, s ORSAM-TESEV (2015), Suriyeli Sığınmacıların Türkiye ye Etkileri, ORSAM Rapor No: 195 Ocak 2015, s.17 The World Bank (2015), The impact of Syrians refugees on the Turkish labor market, Erişim: