Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 1

Transkript

1 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 1 Kifaye Didem Bayar * Öz: Kamu maliyesinde son yıllarda, geçici iktisadi değişkenlerden ve sürdürülemeyen tek seferlik mali işlemlerden etkilenebilen geleneksel göstergeler yerine yapısal denge kavramı önem kazanmıştır. Bu çalışmada, ülkelerin mali durumunu uzun vadede değerlendirmeyi mümkün kılan, kalıcı mali duruş hakkında daha anlamlı bilgiler ihtiva eden bu kavram üzerinde durulmuş, uluslararası örneklerden hareketle Türkiye özelinde yılları için bu göstergeye yönelik hesaplamalar gerçekleştirilmiştir. Hesaplamalarda, devre ötesi ayıklamalara ve tek seferlik işlemlerin ayrıntılı olarak işlenmesine yer verilmiştir. Çıktı kompozisyonu ve iç talep açığı yöntemlerinin tercih edildiği çalışmada, özellikle vergi yapılandırmaları ve özelleştirme gelirleri gibi tek seferlik işlemlerin, yapısal denge ve bütçe dengesi arasındaki farkı büyük ölçüde açıkladığı görülmüştür. Anahtar Kelimeler: Tek seferlik işlemler, çıktı kompozisyonu yöntemi, iç talep açığı yöntemi. Structural Fiscal Balances in Turkey: Cyclical Fluctuations and Beyond Abstract: In public finance, the concept of structural budget balance, which is not affected by temporary economic fluctuations and non-recurrent one-off operations, has recently gained prominence. In this study, the importance of structural balance, which enables the assessment of countries long-run fiscal position and which contains more meaningful information regarding countries permanent fiscal stance, has been emphasized and based on international examples, the calculations regarding the said indicator have been made for the case of Turkey for the period. As part of the calculations in this study, beyond-the-cycle-adjustments and detailed review of oneoff operations for Turkey are given. In the analysis, the output composition and the absorption gap methods have been preferred and it has been found that one-off operations especially tax restructuring and privatization revenues explain to a large extent the difference between nominal and structural balance. Keywords: Structural balance, one-off operations, output composition method, absorption gap method. 1 Bu makalede yer alan görüşler yazarına ait olup Hazine Müsteşarlığı veya başka bir kurumun görüşlerini yansıtmamaktadır. * Uzman, Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü, İnönü Bulvarı, No: 36, Emek/Ankara/Türkiye. Makale Gönderim Tarihi: Makalenin Kabul Tarihi: Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s

2 62 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Giriş Bütçe dengesi ve faiz dışı denge gibi geleneksel göstergeler, ülkelerin mali performanslarının ölçülmesinde yaygın olarak kullanılmaktadır. Mali krizler sonrası tecrübe edilen deneyimler, söz konusu göstergelerin mali performansın analizinde yetersiz kalmaya başladıklarını düşündürmektedir. Bilindiği gibi, makro iktisadi koşullara son derece duyarlı olabilen nominal bütçe dengesi gibi büyüklükler, yalnızca ihtiyari politikaların sonuçlarını değil aynı zamanda bir takım iktisadi dalgalanmaların ve geçici nitelikteki bazı işlemlerin sonuçlarını da içermektedir. İktisadi dalgalanmalar ve bütçe dengesi arasındaki bu etkileşim maliye politikasından kaynaklanmayıp ekonominin dinamikleri içinde kendiliğinden ortaya çıkmaktadır. Mili gelir düzeyinde yaşanan dalgalanmalar bütçe dengesini en fazla etkileyen iktisadi dalgalanmalar olmasına karşın diğer birçok iktisadi değişkenin zaman içindeki seyri de mali dengeler üzerinde oldukça etkili olabilmektedir (Fedelino vd., 2009: 1). Politika dışı ya da geçici bu gibi faktörleri bütçe dengesinden ayıklayarak mali duruşun tespiti için daha anlamlı göstergeler temin etmek üzere, devresel düzeltilmiş (cyclically adjusted) denge ve yapısal denge kavramları ortaya çıkmıştır. Yapısal denge, ülkelerin bütçe ofisleri düzeyinde yaptıkları hesaplamalarda ya da birçok uluslararası finansal kuruluş tarafından gerçekleştirilen çalışmalarda analiz aracı olarak kullanılmasının yanısıra son dönemde birçok ülke tarafından maliye politikası araçlarından veya hedeflerinden biri olarak da kabul edilmeye başlamıştır. Çalışmada yapısal denge hesaplamalarındaki kapsam, ülkemizde uygulanan maliye politikası çerçevesinde bütçe ve orta vadeli program süreçlerinde temel gösterge olarak kabul edilen merkezi yönetim bütçesi (MYB) ile sınırlandırılmıştır. Bununla birlikte kullanılan yöntem, daha geniş kapsamlı bir veri setine dayanan bir çalışmada genel devlet dengesi üzerinden yeni bir hesaplama yapmaya da elverişlidir. Çalışmada öncelikle, devresel düzeltilmiş denge ve yapısal denge kavramları açıklanmaktadır. Söz konusu iki kavramın da ortaya çıkış süreçleri ve maliye politikası açısından önemi ifade edilmektedir. Bir sonraki bölümde, yapısal dengenin hesaplanmasında uluslararası kuruluşlarca yapılan ve ulusal düzeydeki analizlerde takip edilen yöntemler tartışılarak, Türkiye örneğinde yapısal denge hesaplaması gerçekleştirilmektedir. Çalışmanın dördüncü bölümünde ise Türkiye örneği için devresel hareketlerin ötesindeki ayarlamalara ihtiyaç olup olmadığı hususu ele alınmaktadır. Özellikle devre ötesi hareketlerin bütçe dengesinden ayıklanıyor olması çalışmayı şimdiye kadar Türkiye için yapısal denge analizi yapılan diğer çalışmalardan ayırmaktadır.

3 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 63 Devresel Düzeltilmiş Denge ve Yapısal Denge Maliye politikasının istikrar sağlayıcı bir araç olarak ne ölçüde kullanıldığını görebilmek üzere, otomatik mali istikrar sağlayıcılar aracılığıyla iktisadi faaliyetlerin maliye politikası üzerinde yarattığı tesiri bütçe dengesinden ayıklamak gerekmektedir (Çebi ve Özlale, 2011: 2). Otomatik istikrar sağlayıcılar, gerek ülkedeki vergi sisteminin kurgusu (artan oranlı gelir vergileri); gerekse iktisadi döngüye göre düzeyi değişen bazı hükümet harcamaları (işsizlik ödemeleri) vasıtasıyla iktisadi dalgalanmaların (devrevi hareketlerin) etkilerini bütçe dengesine yansıtmaktadır. Örneğin, iktisadi faaliyetin yavaşladığı dönemlerde bir yandan bütçe gelirleri azalırken diğer yandan işsizlik transferleri gibi bazı harcamalar artmaktadır. Bu tabloda yalnızca artan bütçe açığına bakarak genişletici maliye politikası izlendiğini söylemek yanıltıcı olacaktır (Fedelino vd., 2009: 2). Anlatılan bu mekanizma ekonomin dinamikleri içerisinde işlemekte olduğundan, bir karar alma sürecinin ürünü olan ihtiyari politikalardan ayrı değerlendirilmelidir. Yukarıda belirtilen gerekçelerle, iktisadi faaliyetlerden kaynaklanan devrevi hareketlerin etkisinin bütçe dengesinden ayıklanması ihtiyacı doğmuştur. Bu etkilerin nominal bütçe dengesinden çıkarılması sonucunda elde edilen denge ise devrevi düzeltilmiş denge olarak adlandırılmaktadır. Ekonomideki devresel hareketler, içinde bulunan dönem itibarıyla ülkenin mevcut üretim kaynakları (iş gücü, sermaye stoku ve teknoloji) kendi trendinde seyrederken üretebileceği çıktı düzeyi olan potansiyel üretimden aşağı ya da yukarı yönlü uzaklaşmayı ifade etmektedir. Potansiyel üretim düzeyinden sapma, yani gerçekleşen GSYH ve potansiyel GSYH arasındaki fark çıktı açığı olarak adlandırılmaktadır. Dolayısıyla devresel düzeltilmiş denge hesaplanırken, üretimin potansiyel düzeyde olduğu, başka bir deyişle çıktı açığının olmadığı durumda bütçe dengesinin nasıl gerçekleşeceğine bakılmaktadır. Devresel düzeltilmiş denge hesaplamalarında oldukça önemli bir girdi olan potansiyel GSYH ve dolayısıyla çıktı açığı düzeyi doğrudan gözlemlenebilen büyüklükler olmayıp tahmin edilmeleri gerekmektedir. Söz konusu büyüklüklerin tahmini için birbirlerine üstünlükleri ispatlanamamış birden fazla yöntem bulunmaktadır (Barnett ve Matier, 2010). Devresel düzeltilmiş dengeden tek seferlik işlemler ile varlık fiyatları, emtia fiyatları ya da çıktı kompozisyonundaki değişim etkisi gibi faktörlerin ayıklanmasıyla elde edilen bütçe dengesi düzeyi yapısal denge olarak adlandırılmaktadır. Birçok çalışmada yapısal ve devresel düzeltilmiş denge bir diğeri yerine kullanılabilen kavramlar olarak yer alsa da, yukarıdaki belirtildiği üzere devresel düzeltilmiş denge yapısal dengenin yalnızca bir bileşeni olarak kabul edilebilir. Tüm bu hesaplamalar için geliştirilmiş birbirinden farklı hesaplama yöntemleri ve yaklaşımlar bulunmaktadır. Kullanılacak yöntemin

4 64 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s belirlenmesinde; veri yeterliliği, ülke ekonomisinin yapısı, ülkedeki mali rejim gibi faktörlerin göz önünde bulundurulması önem taşımaktadır (Bornhorst vd., 2011). Çalışmada bütçe dengesini diğer tüm faktörlerden olabildiğince ayıklama olanağı sağlayan yapısal denge hesaplaması kullanılmıştır. Yalnızca çıktı açığının değil, diğer iktisadi faktörlerdeki dalgalanmaların ve tek seferlik işlemlerin Türkiye örneğinde merkezi yönetim bütçe dengesi üzerinde önemli etkilerinin bulunduğu değerlendirildiğinden, yapısal denge yaklaşımı devresel düzeltilmiş dengeye tercih edilmiştir. Bununla birlikte, Türkiye örneğinde sürdürülebilir bir mali gösterge elde edebilmek için ayıklanması kaçınılmaz olan tek seferlik işlemler de çalışmada detaylıca incelenmiş ve bütçe dengesi üzerinden ayıklanmıştır. Çalışma, daha önce Türkiye için yapısal denge hesaplamalarının gerçekleştirildiği Çebi ve Özlale (2011) tarafından hazırlanan çalışmadan bu yönüyle ayrışmaktadır. Yapısal Dengenin Hesaplanışı Çıktı açığı gibi doğrudan gözlenemeyen değişkenlere bağlı olan yapısal denge düzeyine dair hesaplamaların gerçekleştirilmesi için çeşitli varsayımlarda bulunulması gerekmektedir. Bu sebeple, sahip olunan mevcut veriler ve ülkelerin mali ve iktisadi koşulları doğrultusunda birden fazla yöntem geliştirilmiştir. OECD, IMF ve ECB (Avrupa Merkez Bankası) gibi birçok uluslararası kuruluşa ilave olarak ülkelerin bütçe ofisleri de farklı yöntemlerle hesaplamalar yapabilmektedir. Hesaplamalar yapılan varsayımlar ve kullanılan sayısal analiz araçları itibarıyla birbirinden farklılaşabilmekte; üzerinden ayıklama yapılan değişkenlerin seçimi, ayıklamanın devresel düzeltmeyle sınırlı olup olması çalışmaların sonuçlarını büyük ölçüde değiştirmektedir. Tablo 1 de IMF tarafından yapısal denge hesaplamalarında kullanılan yöntemin aşamaları özetlenmektedir. Bu çalışmada, Türkiye için yapılan yapısal denge hesaplamalarında IMF, OECD ve ECB tarafından kullanılan birçok analiz aracından ve yöntemden faydalanılmakla birlikte; izlenilen aşamalar genel hatlarıyla IMF yöntemiyle paraleldir. Hesaplamaların ilk aşaması, ilgili dönemlere ait tek seferlik işlemlerin tespiti ve bütçe rakamlarından ayıklanmasıdır. Diğer ayarlamalara geçmeden evvel öncelikle tek seferlik işlemlere dair ayıklamaların gerçekleştirilmesi, esnekliklerin tahmin edicilerinin sapmasız (unbiased) olması açısından da önemlidir (Bornhorst vd., 2011). Öte yandan söz konusu işlemlerin tespiti, hem ülke hakkında oldukça kapsamlı bilgi ve veri gerektirdiği için, hem de her bir dönemin ve işlemin ayrı ayrı ele alınması gerekliliği nedeniyle operasyonel zorluklar içermektedir.

5 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 65 Tablo 1. Yapısal Denge Hesaplamasının Aşamaları Tek Seferlik İşlemlerin Ayıklanması 1. Aşama - Tek seferlik gelir ve giderler bütçe dengesinden çıkarılır Devresel Düzeltme Ekonomik Aktivitenin Etkilerin Ayıklanması 2. Aşama - Devresel Etkilerin Toplu Olarak Ayıklanması Yöntemi Esnekliklerin toplam gelir ve toplam gidere uygulanması - Devresel Etkilerin Kategori Bazında Ayıklanması Yöntemi Esnekliklerin çeşitli gelir ve gider kategorilerine uygulanması Devresel Etkilerin Ötesindeki Düzeltme Diğer Devresel Etkilerin ve Faktörlerin Düzeltilmesi 3. Aşama - Çıktı Kompozisyonu Düzeltmesi - Varlık Fiyatları Gayrimenkul fiyatları, menkul kıymet fiyatları - Emtia Fiyatları Kaynak: Bornhost vd., Bütçe rakamları ikinci aşamada devresel hareketlerin etkilerinden arındırılmaktadır. Bu ayıklamayla üretim düzeyinin potansiyel üretim düzeyinde olması durumunda gerçekleşecek bütçe dengesi rakamına ulaşılmaya çalışılır. İki adımda gerçekleştirilebilecek bu ayıklamanın, birinci adımında çıktı açığı yardımıyla üretimdeki trend bileşenini ve devresel birleşeni ayrıştırmak, ikinci adımında ise devresel bileşenin bütçe üzerindeki etkisini bulmak ve bütçeden bu etkiyi ayıklamak gerekmektedir. (Reis vd., 2007). İkinci adım için çıktı açığına ilave olarak, ilgili gelir ya da gider grubunun çıktı açığındaki yüzde değişime duyarlılığını gösterecek esnekliklere ihtiyaç duyulmaktadır. Hesaplanan çıktı açığının gelir ve giderlere etkisinin topluca hesaplandığı yönteme ilave olarak, dengeye duyarlılığı bilinen her bir gelir ve gider kalemine ait esnekliklerin ayrı ayrı hesaplanarak, devresel ayıklamanın bu rakamlar üzerinden yapıldığı daha detaylı ikinci bir yöntem de bulunmaktadır. Bu yöntemlerden ilki devresel etkilerin toplu olarak ayıklanması yöntemi (aggregated approach) olarak

6 66 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s adlandırılırken, ikinci yöntem ise devresel etkilerin kategori bazında ayıklanması yöntemi (disaggregated approach) olarak adlandırılmaktadır. Ülke ekonomisi çerçevesinde yukarıda yapılan ayıklama ve ayarlamalar çoğu zaman, mali duruşun ortaya gerçekçi bir şekilde konulması için yeterli olmamaktadır. Üçüncü aşamada, bu eksikliği gidermek adına ilave ayarlamalar yapmak gerekmektedir. Bu ayarlamalar çoğunlukla çıktı açığı düzeltmesiyle iç içedir ya da eş zamanlı yürütülmesi gerekmektedir. Ülkedeki makroekonomik dalgalanmaların en büyük kaynağı çıktı dalgalanması olmakla birlikte, varlık ya da emtia fiyatlarındaki dalgalanmaların bütçe gelirlerini büyük oranda etkilediği ülkeler için devre ötesi düzeltmeye ihtiyaç duyulmaktadır. Bununla birlikte, çıktı açığı sabit kalsa dahi çıktının kompozisyonun değiştiği durumlar da bütçe dengesi üzerinde etki yaratabilmektedir. Örneğin tüketim üzerine uygulanan vergi oranının, ihracat üzerine uygulanan vergi oranından fazla olduğu bir ülkede, çıktı düzeyi değişmezken; çıktı kompozisyonunun tüketim lehine değişmesi halinde tek başına çıktı açığı ayarlaması yetersiz kalacaktır. Bu gibi örneklerde, yapısal dengeye ulaşmak için çıktının kompozisyonunda meydana gelen değişimlere bağlı etkilerin de ayıklanması gerekecektir (Bornhorst vd., 2011). Tek Seferlik İşlemler Tek seferlik işlemler, bütçe dengesi üzerindeki etkisi ihmal edilemeyecek kadar büyük olan, ancak tekrar etmeyen ya da geçici niteliğiyle, mali sürdürülebilirliğe ve dolayısıyla iktisadi faaliyetlere etkisi oldukça sınırlı kalan işlemler olarak tanımlanmaktadır. Gerçekleştiği yıl içerisinde bütçe dengesi üzerinde önemli oranda iyileşmeye (veya bozulmaya) sebep olan bu işlemlerin etkileri takip eden yıllarda sınırlı kalmakta ya da bütünüyle ortadan kalkmaktadır (Joumard vd., 2008). Uluslararası uygulamalarda yaygın olarak, vergi aflarından doğan gelirler ve borç üstlenimleri veya borç silme operasyonlarından kaynaklanan giderler, özel sektörün aktüeryal açıdan dengedeki sosyal güvenlik varlık ve yükümlülüklerinin kamu kesimine devrinden kaynaklanan çeşitli gelirler ve GSM lisans satış gelirleri tek seferlik işlem olarak ayıklanmaktadır. Bu gibi işlemler gerçekleştiği dönemde bütçe gelirlerini/giderlerini büyük miktarda arttırsa da, bu artış geçici olduğundan, etkisi uzun dönemli mali sürdürülebilirlik açısından anlamlı değildir. Yukarıda sayılan işlemler uluslararası düzeyde tek seferlik işlem olarak kabul edilmekle birlikte, bunların dışında kalan ve tek seferlik özelliği taşıyan birçok işlem için uzlaşılmış bir sınıflandırma yapılamadığından tek seferlik işlemlere dair listenin ucu açık kalmaktadır. Tek seferlik işlemlerin tespiti, periyodik olarak her bir işlemin kendi özelinde değerlendirilmesini gerektirdiğinden operasyonel güçlüklere sebep olmaktadır. İşlemlerin her bir

7 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 67 dönemde tespiti, söz konusu ülke hakkında oldukça kapsamlı bilgi ve veri sahibi olmayı da gerektirmektedir. Öte yandan, her bir olayın tespiti belli nesnel ölçütlere tam olarak bağlanamadığından, ülke özelindeki tespitler sırasında öznel değerlendirmelerle, ihtiyaçlara göre karar alınabilmektedir. Bu doğrultuda, mali durumu olduğundan daha iyi göstermek, mali verileri görünüşte iyileştirmek adına, tek seferlik gelirler yaratıcı muhasebeleştirme de denilen finansal bilgi manipülasyonunun bir vasıtası haline de gelebilmektedir. (Koen ve Nord, 2005). Tecrübe edilen tüm bu zorluklar, tek seferlik işlemlere dair yapılan sınıflandırmayı geliştirmek ve çeşitlenen mali operasyonlara cevap verebilmek üzere daha geniş kapsamlı kriterlerin üretilmesi ihtiyacını doğurmuştur. Bu kapsamda Avrupa Komisyonu, ülkelerin söz konusu işlemleri isteğe bağlı yorumlamasını engellemek maksadıyla, 2006 yılında bir dizi prensip karar üzerinde uzlaşmıştır 2. Üye ülkeler tarafında tek seferlik işlemleri değerlendirirken göz önünde bulundurulması gereken bu prensipler aşağıdaki gibidir: Genel devlet dengesi üzerindeki etkisi GSYH nin binde 1 inden daha fazla olan işlemler incelemeye alınır. Denge üzerindeki etkisi tek bir yılla ya da en fazla birkaç yılla sınırlı olan işlemler tek seferlik olarak nitelendirilebilir. Tekil işlemler benzer nitelikteki olası işlemlerle birlikte değerlendirilmelidir. Örneğin bir proje tek başına değerlendirilmemeli, ele alındığı yatırım alanında o projeyi takip edecek benzer nitelikte başka projeler de söz konusu ise tek seferlik işlem kapsamında değerlendirilmemelidir. Açığı arttıran işlemler başlangıçta geçici gibi gözükse de zamanla kalıcı hale gelebilmektedir; bu nedenle böyle harcamalar tek seferlik işlemler olarak değerlendirilmemelidir. Üzerinde uzlaşıya varılan bu kriterler hala her bir işlemin tespiti için yeterli olmasa da, değerlendirmeleri kolaylaştırmak adına atılmış önemli bir adım olarak kabul edilmektedir (Larch ve Turruni, 2009). Türkiye için Hesaplamalar Türkiye de bütçe gelir ve giderleri incelendiğinde ise tek seferlik işlemlerin bilhassa bazı yıllarda önemli büyüklüklere ulaştığı ve en çok rastlanan tek seferlik işlemlerin ise vergi yapılandırması ve özelleştirme uygulamalarından kaynaklanan gelirler olduğu görülmektedir. Uluslararası uygulamalarda da örneklerine rastlanan vergi yapılandırmaları, uygulandıkları dönemde vergi gelirlerinde çok önemli artışlara sebep olsa da gelirlerdeki bu artış kalıcı 2 Avrupa Komisyonu, Kamu Maliyesi Raporu, No:3/2006.

8 68 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s olmadığından mali sürdürülebilirlik açısından anlamlı değildir. Aksine bu aracın sık kullanımı, olağan dönemlerde vergi tahsilatını zorlaştırarak, vergi gelirleri üzerinde baskı oluşturabilmektedir. Bu nedenle bu gelirlerin tek seferlik olarak nitelendirilmesi yönünde uzlaşı sağlanmıştır. Benzer şekilde, genel devlet gelirlerinin altında sınıflandırılan prim borçlarının düzenleme çerçevesinde yeniden yapılandırılmasından kaynaklanan gelirler de tek seferlik gelir olarak nitelendirilmektedir. Münferit harcama kalemleri arasında yukarıdaki örneklerdeki gibi çeşitli değerlendirme farkları olmakla birlikte, bu çalışmada metodolojik bir tercih olarak, yapısal denge hesaplanırken, bütçe açığını arttırıcı nitelikteki harcamalar ilk değerlendirmelere göre tek seferlik olarak addedilseler dahiayıklanmayacaktır. Bu tercih esasen, yapısal denge hesaplama işleminin, maliye politikasında karşı devri bir politika alanı yaratma amacıyla yürütülüyor olmasından dolayı, ihtiyatlı olma güdüsüyle benimsenmiştir. Çünkü başlangıçta tek seferlik olarak sınıflandırılan bu harcamalar çoğu durumda, zaman içerisinde kalıcı hale gelmekte ve geçici niteliğini yitirerek dengeyi kötüleştirici bir yapı kazanmaktadır. Gelirler tarafında ise ihtiyatlılık, yukarıda belirtilen kriterlere uyan tüm tek seferlik işlemlerin ayıklanmasını gerektirmektedir. Bu çerçevede, ayıklanan tek seferlik işlemler arasında, vergi yapılandırmasından doğan gelirler 3, özelleştirme gelirleri ve üçüncü nesil GSM lisans satış gelirleri gibi denge üzerinde geçici iyileşmelere neden olan kalemler yer almaktadır. Ayrıca, bu çalışmanın kapsamı merkezi yönetim bütçesiyle sınırlandırılmış, kapsamı daha geniş olan genel devlet tanımı kullanılmamıştır. Bu nedenle örneğin, yapılandırma sonucunda sosyal güvelik açığında meydana gelen iyileşme, cari transferler kalemi altında Sosyal Güvenlik Kurumu na yapılan transfer miktarını azalttığı için denge üzerindeki etkisi giderler tarafında gözlemlenmekte ve ayıklama giderler üzerinde yapılmaktadır. Buna ilave olarak gelirler tarafında yapılan düzeltmelerin harcamalar tarafında; vergi gelirleri üzerinden hesaplanan gelirden ayrılan paylar kalemine etkisi de çalışmada göz önüne alınmıştır. Benzer şekilde prim gelirlerinin yapılandırılması nedeniyle elde edilen gelirlerin, sosyal güvenlik transferleri üzerindeki olumlu etkisi de değerlendirmeye alınmıştır. Özelleştirme gelirleri ise, uluslararası standartlara göre bir gelir kalemi değildir. Gelirler, kamunun net değerini artıran işlemler olarak tanımlanırken; özelleştirme gelirleri kamunun aktif bir değerinin (arsa, hisse senedi) başka bir aktife (nakit) dönüşmesini ifade eden bir bilanço hareketidir 4. Ülkemizde 2008 yılı öncesinde 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun uyarınca özelleştirme gelirleri yalnızca finansman amaçlı kullanılabilirken, 2008 yılında , 5811 ve 6111 Sayılı Kanunlar kapsamında elde edilen gelirler 4 IMF, Government Finance Statistics Manual, Chapter 5

9 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi sayılı İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile Özelleştirme Fonu nun nakit fazlasının belli bir bölümünün yılları arasında bütçenin B Cetveline gelir kaydedilmesi kararlaştırılmıştır 5. Bu uygulama, 6338 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesine Dair Kanun ile 2012 yılında kalıcı hale gelmiştir 6. Bütçe dengesinde oldukça büyük iyileşmelere neden olan söz konusu gelirler kamunun mevcut varlıklarının sınırlılığı dikkate alındığında, kalıcı bir gelir kaynağı olarak sayılamamakta ve bu nedenle çalışma kapsamında da tek seferlik işlem olarak dengeden ayıklanmaktadır. Üçüncü nesil GSM lisans satışlarından ise yalnızca 2009 yılında gelir elde edilmiştir. Bütçe üzerindeki etkisi 2009 yılıyla sınırla kalan bu kalem de yapısal dengeden ayıklanmaktadır. Ayrıca bu çalışmada, program tanımlı bütçe çerçevesinde ayarlama kalemi olarak değerlendirilen İşsizlik Sigortası Fonu ndan, GAP için merkezi yönetim bütçesine 7 aktarılan gelirler ve özelleştirme gelirleri arasında yer almayan diğer varlık satış gelirleri ve diğer bir kerelik özelliği taşıyan gelirler geçici niteliklerinedeniyle tek seferlik işlemler olarak bütçe gelirlerden ayıklanmaktadır. Bu kalemlerden ilki olan İşsizlik Sigortası Fonu ndan GAP için merkezi yönetim bütçesine aktarılan gelirler, ilk kez 2008 yılında bütçe dengesi üzerinde etkili olmuştur. İstihdam Paketi olarak anılan yasal düzenlemeyle yıllarında Fon un nema gelirlerinin bir bölümü öncelikli olarak GAP kapsamındaki yatırımlarda kullanılmak üzere bütçeye aktarılmıştır. Bu tür gelirler süreklilik niteliği taşımadığından tek seferlik işlem olarak değerlendirilmiştir. Çalışmada Varlık satış gelirleri ve diğer bir kerelik gelirler olarak yer alan kalem ise, farklı nitelikte birden fazla gelir kalemini içermektedir. Ancak, bu gelirlerin en önemli ortak özelliği bütçe dengesi üzerindeki etkilerinin geçici ya da tek seferlik olmasıdır ve bu nitelikleri dolayısyla yapısal dengeye ulaşılırken söz konusu gelirler bütçe dengesinden ayıklanmaktadır. Çalışmada özellikle enerji sektöründe faaliyet gösteren kamu sermayeli kuruluşların 2012 ve 2013 yıllarında, geçmiş döneme ait yükümlülüklerinden ötürü yaptığı ödemeler de tek seferlik kabul edilerek bütçe gelirlerinden ayıklanmıştır. 9 Bu açıklamalar doğrultusunda bu çalışmada merkezi yönetim bütçe dengesinden ayıklanan kalemler Tablo 2 de özetlenmektedir Sayılı Kanun, Geçici 23. Madde Sayılı Kanunun 10. Madde 7 İşsizlik Sigortası Fonu ndan bütçeye yapılan aktarımlar, Faizler, Paylar ve Cezalar kaleminin altında Diğer Çeşitli Gelirler alt kaleminin içinde gösterilmektedir Sayılı Kanun 9 BOTAŞ ve TEDAŞ tarafından vergi borçlarına mahsup edilmek üzere yapılan ödemeler ile EÜAŞ tarafından yapılan temettü ödemeleri bu kapsamda değerlendirilmiştir.

10 Milyon Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Tablo 2. Tek Seferlik İşlemlerin Yıllara Dağılımı Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı *2008 ve 2010 yılında özellleştirme gelirleri Mersin, Samsun ve Bandırma Limanları satış gelirlerini de içermektedir. **Sadece geçmiş yıllara ilişkin temettü ödemeleri ayıklanmaktadır. Üçüncü Nesil GSM Satış Gelirleri İşsizlik Sigortası Fonundan GAP için Aktarılan Giderler Vergi Payları Sağlık, Emeklilik ve Sosyal Yardım Giderleri I. Vergi Gelirleri Ö zelleştirme Varlık Satışı ve Diğer Bir Kerelik Gelirler EÜAŞ Temettü Tek Seferlikler, Net (A-B) Gelirler II. Vergi Dışı Gelirler

11 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 71 Devresel Düzeltme İktisadi dalgalanmaların en önemli kaynağı sayılan çıktı düzeyindeki dalgalanmaların saptanması ve etkilerinin bütçe dengesi üzerinden ayıklanmasıyla devresel düzeltilmiş dengeye ulaşılır. Dolayısıyla, ilk aşamada öncelikle çıktının kendi trendinde seyri anlamında da kullanılan potansiyel GSYH düzeyinin hesaplanmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Daha sonra ise ekonominin bu düzeyinin üstünde ya da altında olması halinde ortaya çıkan dalgalanmaların bütçe dengesi üzerindeki etkisini gösteren esneklikler hesaplanmaktadır. Son olarak esneklikler aracılığıyla dalgalanmaların etkisi nominal bütçe dengesi üzerinden ayıklanmakta ve iktisadi aktivitenin potansiyel düzeyinde seyretmesi durumunda gerçekleşecek bütçe dengesi rakamına ulaşılmaktadır. Potansiyel Çıktının Hesaplanışı Ekonominin orta vadeli büyüme eğilimi olarak da kabul edilen potansiyel çıktı düzeyi doğrudan gözlenemeyen bir değişken olması nedeniyle, hesaplamalar için birçok tahmin metodu geliştirilmiştir. İstatistiki filtrelerden, ekonometrik modellere çeşitlenen bu yöntemlerde, basitlik ve kesinlik/netlik arasında bir seçim yapmak gerekmektedir. Filtreler daha az veriyle, daha kısa sürede sonuç verirken; ekonominin arz yönüyle ele alındığı diğer tahmin yöntemlerinde üretim kısıtları da analize dâhil edilmekte ve daha kapsamlı bir veri setiyle daha net sonuçlar elde etmek mümkün olmaktadır (Cerra ve Saxena, 2000). Çalışmada, Türkiye de potansiyel çıktı 10 hesaplamaları HP filtresi kullanılarak hesaplanmıştır. Esneklik hesaplamalarında ihtiyaç duyulan potansiyel GSYH serisi için, yılları için 1998 fiyatlarıyla hesaplanan çeyreklik GSYH verileri HP filtresinde lamda değeri ( ) 1600 seçilerek; devresel düzeltmenin son aşamasında ihtiyaç duyulan yıllık potansiyel GSYH serisi için ise yine sabit fiyatlarla hesaplanan yıllık GSYH verileri lamda değeri 100 seçilerek filtrelenmiştir 11. HP filtresi kullanılarak hesaplanan yıllık çıktı açığı düzeyleri Grafik 1 de yer almaktadır. 10 Çıktı açığı düzeyi aşağıdaki eşitlik yardımıyla hesaplanmaktadır: Y Y* 100 Y * Y: Çıktı Y*: Potansiyel Çıktı 11, devresel bileşenin oynaklığının eğilim bileşeni oynaklığına oranını ifade etmekte ve kullanılan zaman serisinin çeyreklik olması durumunda 1600, yıllık olması halinde 100 değerini alacağı kabul edilmektedir (Hodrick ve Prescott 1997).

12 72 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Grafik Yılları Arasında Çıktı Açığı Düzeyleri Grafikte görüleceği gibi 2001 finansal krizi ve 2008 küresel krizinde çıktı açığı belirgin bir şekilde negatife dönerken, krize yaklaşılan dönemlerde üretimin potansiyel düzeyini aşması nedeniyle pozitif çıktı açığı 12 tecrübe edilmiştir. Esnekliklerin Hesaplanması Matematiksel olarak çıktı açığındaki yüzde bir oranındaki değişime karşılık, bütçe gelir ve gider kalemlerinde gerçekleşen yüzde değişim miktarı olarak ifade edilen gelir ve gider esneklikleri yapısal denge hesaplamalarının önemli bir parçasıdır 13. Gelir ve gider kalemlerinin çıktı açığına göre esnekliklerin hesaplanmasıyla, ekonomide üretimin potansiyel düzeyinde olması durumunda gerçekleşecek bütçe rakamlarına ulaşılır. Esneklik hesaplamalarında gelir ve gider kalemlerinin bütün olarak ele alınmasıyla kalemlerin tek tek çıktı açığı dalgalanmaları karşısındaki değişiminin hesaplanması yaklaşımları sırasıyla toplu ve kategori bazında olarak adlandırılır. Gelir ve gider kalemlerinde çıktı açığına bağlı gerçekleşen değişim miktarının toplu olarak tahmin edildiği yaklaşım, hesaplamaları oldukça kolaylaştırması yönüyle tercih edilebilir. Bu yaklaşımın daha da basitleştirilmiş bir uzantısı olan gelir esnekliğinin bir, harcama esnekliğinin ise sıfır kabul edildiği yaklaşım ise yoksulun devresel düzeltmesi (poor man s cyclical adjustment) olarak adlandırılmaktadır (Escolano, 2010). Bu yöntem, 12 Negatif çıktı açığı, üretim düzeyinin potansiyel üretim düzeyinin altında olması anlamında kullanılırken, pozitif çıktı açığı ekonominin potansiyelinin üzerinde üretmesi anlamında kullanılmıştır. 13 Nokta esnekliği de denilen bu esneklik tanımına göre vergi gelirlerinin çıktı açığına göre esnekliğini veren matematiksel eşitlik şöyledir: T / T T ( Y Y*) ( Y Y*) /( Y Y*) ( Y Y*) T (T: vergi gelirleri, (Y-Y*): çıktı açığı)

13 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 73 kategori bazında hesaplanacak esnekliklere oldukça iyi bir yakınsama olarak kabul edilse de özellikle gelirlerin kompozisyonun zaman içinde değişiklik gösterdiği durumlarda tercih edilmemelidir (Bornhost vd., 2011). İkinci yöntem için ise her bir gelir/gider kaleminde, hem ekonometrik modellemeler hem de ülkedeki vergi mevzuatına dair bilgiler ışığında çok daha detaylı bir hesaplama yapmak gerekmektedir. OECD metodu olarak da bilinen kategori bazındaki yöntemde ilk olarak çıktı açığı dalgalanmalarından etkilenen gelir ve gider kalemlerinin tespit edilmesi gerekmektedir. Bu hesaplamalarda dört gelir kalemi ve bir gider kaleminin devresel hareketlere duyarlı olduğu kabul edilmektedir. Gelirler tarafında, gelir vergisi, kurumlar vergisi, dolaylı vergiler, sosyal güvenlik prim gelirleri (social security contribution); giderlerde ise cari transferler ya da işsizlikle ilgili giderler devresel hareketlere duyarlılığı nedeniyle esneklik hesaplaması yapılan kalemlerdir (Girouard ve Andre, 2005). Bu detayda hesaplamaların ayırt edici olan bir diğer özelliği esneklik hesaplanmalarına yalnızca çıktı açığının değil; gelir veya gider kalemini belirleyen baz büyüklüğün de dahil edilmesidir. Dolayısıyla bu yöntemde, iki ayrı esnekliğin hesaplanması söz konusudur. Örneğin, kurumlar vergisi hasılatının çıktı açığı dalgalanmalarına esnekliği hesaplanırken, öncelikle kurumlar vergisinin tabanı (matrahı) kabul edilen vergiye konu kurum safi kârının çıktı açığına esnekliği hesaplanır. İkinci aşamada ise vergi hasılatının kurum kârlarına esnekliği elde edilir. Bu iki esnekliğin çarpılmasıyla kurumlar vergisinin çıktı açığına esnekliği bulunmuş olur. Gelir ya da gider kalemlerinin tabanlarına duyarlılığının hesaplandığı ilk esneklik için regresyon analizi gibi ekonometrik yöntemlere başvurulabileceği gibi, ülkelerin kendi mali yapıları çerçevesinde değerlendirmeler yapılarak sonuçlar elde etmek de mümkündür. Örneğin gelir vergisi hasılatının ülkedeki ücret gelirlerine duyarlılığını ifade eden esneklik için eğer ülkedeki vergi mevzuatında tek bir gelir vergisi oranı belirlenmişse esneklik değerinin bire eşit olduğu, artan oranlı bir tarife benimsenmiş ise de birden büyük olduğu söylenebilir. Dilim esasına dayanan vergilendirmede, her bir gelir vergisi dilimi için marjinal ve ortalama vergi oranlarının hesaplanmasıyla vergi hasılatının ücret gelirlerine esnekliğinin tespit edilmesi de mümkündür. İkinci esneklik olan vergi tabanının çıktı açığına esnekliğinin hesaplanması için ise genellikle tercih edilen yöntem regresyon analizleridir. Bazı durumlarda istatistiki tutarsızlıklar veya modelin açıklayıcılığının yetersizliği nedeniyle basitleştirici varsayımlar yapılabilmektedir. Dolaylı vergilerde ve işsizlik yardımları kaleminde bahsedilen sebeplerle esnekliğin bire eşit olduğu varsayılabilir (Larch ve Turrini, 2010).

14 74 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Türkiye için Hesaplamalar Bu çalışmada, esneklik hesaplamalarında sabit esneklik varsayımı yapılmış ve söz konusu esneklikler OECD metodunda olduğu gibi kategori bazında hesaplanmıştır yılları verileriyle MYB bütçe büyüklüklerinin çıktı açığına olan esnekliklerin hesaplanmasında, regresyon yöntemiyle analiz edilecek örneklemin istatistiki olarak yeterli büyüklüğe ulaşabilmesi için çeyreklik veriler kullanılmıştır dönemi bütçe büyüklükleri için, Merkezi Yönetim Bütçe sınıflamasına 2006 yılı itibarıyla geçilmesi ve önceki yıllarda Konsolide Bütçe ayrımının bulunması nedeniyle, Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan yıllık veriler esas alınmış 14, daha sonra bu veriler konsolide bütçenin çeyreklik kırılımına göre dağıtılarak çeyreklik zaman serisi elde edilmiştir. Milli gelir verileri ise TÜİK veri tabanından çeyreklik olarak temin edilmiştir. Kategori bazında esneklik hesaplamasının yapıldığı uluslararası çalışmalarda gelir kalemlerinde yaygınlıkla gelir vergisi, kurumlar vergisi, dolaylı vergiler ve sosyal güvenlik prim gelirleri için esneklik hesaplandığı görülmektedir. Öte yandan giderler tarafında genellikle faiz hariç harcamalara odaklanılmakta, genellikle faiz dışı denge düzeyinin takip edilmesi tercih edilmektedir. Faiz harcamalarının devresel düzeltmenin dışında tutulmasının sebebi faiz oranlarının çıktı düzeyinden ziyade dışsal piyasa koşullarıyla belirlenen bir değişken olmasıdır. Faiz hariç harcamaların bütünün devresel olarak düzeltildiği yaklaşımlar bulunmakla beraber, bazı çalışmalarda ise harcama esnekliği sıfır olarak kabul ederek, harcamaların tümü devresel düzeltmenin dışında tutulmaktadır. Devresel düzeltmenin, dolayısıyla esneklik hesaplamasının yapılmadığı kalemlerde esnekliğin sıfıra eşit olduğu kabul edilmektedir. Bununla birlikte birçok çalışmada yalnızca işsizlik harcamaları için devresel düzeltme yapıldığı görülmektedir. Bu çalışmada da esneklik hesaplamaları yalnızca gelir kalemleri için yapılmış; gider kalemleri için esneklik hesaplanması vergi gelirleri hasılatının belli bir oranı olarak ifade edilen Gelirden ayrılan paylar kalemiyle sınırlı tutulmuştur. Vergi gelirlerinin iktisadi dalgalanmalardan etkilendiği nispette devresel hareketlere duyarlı olan söz konusu kalem, merkezi yönetim bütçesinden mahalli idarelere ve fonlara yapılan aktarımları ifade etmektedir. Gider kalemlerinin geri kalanı için çalışmanın bütününde herhangi bir devresel düzeltme yapılmamasının ardındaki temel gerekçe, söz konusu kalemlerin çok büyük bir kısmında gerçekleşen dalgalanmaların devresel hareketlerden değil; politika kararlarından ve reformlardan kaynaklanmasıdır. Ödenek tavanlarıyla 14 Bu veriler Bakanlıkça, 5018 sayılı Kanun gereği 2006 da düzenlenmeye başlanan Merkezi Yönetim Bütçe Performansı Tablolarının; geçmiş yıllarla karşılaştırılabilirliğini sağlamak üzere hazırlanmıştır.

15 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 75 üst sınırı belirlenen gider kalemleri, daha çok bu tavanın içinde kalacak şekilde gerçekleşmekte ve iktisadi büyüklüklerdeki dalgalanmalardan ziyade ihtiyari politikalardan etkilenmektedir 15. Gelir kalemlerinde ise esneklik hesaplamasının yapıldığı kategoriler uluslararası uygulamalarda olduğu gibi gelir vergisi, kurumlar vergisi ve dolaylı vergiler 16 kalemleridir. Esneklik hesaplamasının yapıldığı tüm bütçe kalemlerinde veriler tek seferlik işlemlerden ayıklanarak hesaplamalara dâhil edilmiş ve esneklik hesaplamalarında kullanılan tüm zaman serileri sabit fiyatlarla hesaplanıp, enflasyonun da etkisinden arındırılmıştır 17. Hesaplamalarda genellikle regresyon yöntemi kullanılmakla birlikte istatistiki sonuçların anlamsız veya yetersiz kaldığı durumlarda basitleştirici varsayımlarda bulunulmuştur. Bununla birlikte, söz konusu bütçe kalemlerine baz oluşturan serilerin de ayrıntılı olarak temin edilmesi gerektiği kategori bazındaki yöntemin kullanıldığı bu analizde bir takım veri sıkıntıları da yaşanmıştır. Gelir ve kurumlar vergisininin bazını oluşturan kurum kârları ve ücret gelirleri verisi, gelir yöntemiyle hesaplanan GSYH verisiyle temin edilmektedir. Söz konusu veriyi hazırlayan ve yayımlayan TÜİK in, bu veriyi 2006 sonrasında yayımlamaması, gelir ve kurumlar vergisi esnekliklerinin hesaplanmasında yöntemsel bazı değişikliklere gidilmesini zorunlu kılmıştır. Bu sorun Türkiye nin de dâhil edildiği uluslararası çalışmalarda da ortaya çıkmaktadır. OECD tarafından üye ülkeler için devresel düzeltilmiş denge hesaplamalarının yapıldığı çalışmada Türkiye veri yetersizliği nedeniyle hesaplamalara dâhil edilememiştir (Girouard ve Andre, 2005). IMF nin Türkiye için yaptığı analizde de, hesaplamalarda yukarıda bahsedilen verilerin kullanıldığı esneklikler için OECD ortalamalarının kullanıldığı görülmektedir. Gelir vergisi kaleminde yukarıda belirtildiği gibi gelir vergisi tabanı olarak kabul edilen ücret gelirleri serisinin elde edilememesi, çalışmaların uluslararası hesaplamalara paralel gerçekleştirilememesine sebep olmuştur. Bu nedenle çalışmada gelir vergisi için esneklik hesaplaması, gelir vergisi ve çıktı açığı arasındaki ilişkiyi doğrudan tespit etmek üzere gerçekleştirilmiştir. Söz konusu ilişki aşağıdaki eşitlik yardımıyla tahmin edilmiştir: ln Tt Yt t ln * u * t Yt Yt (1) 16 Bu çalışmada, dolaylı vergiler, gelir-kazanç ve mülkiyet üzerinden alınan vergiler dışında kalan tüm vergileri içermektedir ve 5811 sayılı Kanunlar kapsamında elde edilen gelirlerin vergi türleri itibarıyla kırılımları elde edilemediği için esneklik hesaplamalarında kullanılan serilerden ayıklanamamıştır.

16 76 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s T : Gelir vergisi hasılatı (Reel-TÜFE ile) α : Sabit terim β : Gelir vergisi hasılatının çıktı açığına esnekliği Y : Sabit fiyatlarla (1998) GSYH Y*: Potansiyel GSYH (Reel GSYH üzerinden hesaplanmıştır.) u : Hata terimi Yapılan analizde, yukarıdaki eşitlik zaman serilerinde sıkça ortaya çıkan, değişkenlerin kendilerinin ve diğer değişkenlerin geçmiş dönemlerdeki değerleriyle ilişkili olması durumu nedeniyle aşağıdaki formda yeniden tahmin edilmiştir: T t Y t T t 1 T t 2 ln * 1 2 ln * 3St 4 ln * 5 ln * 6ut 1 ut Yt Yt Yt 1 Yt 2 (2) Çeyreklik verilerle tahmin edilen yukarıdaki modelde üçüncü çeyrekte mevsimselliğin olduğunu ifade eden ve her yılın üçüncü çeyreğinde 1, diğer çeyreklerde 0 değerini alan S t değişkeni istatistiki olarak anlamlı bulunmuştur. Hata teriminin birinci dereceden hareketli ortalamasını (MA(1)) ifade eden u t-1 değişkeni ile bir önceki ve iki önceki çeyrekteki vergi gelirlerini ifade eden T t- 1/Y t-1, T t-2 /Y t-2 değişkenlerinin de tahmine eklenmesiyle var olan içsel bağıntı sorunu ortadan kalkmıştır. Modelin tahmininde vergi gelirleri serisi yapısal bir kırılmanın varlığı açısından da test edilmiştir. Zivot-Andrews testiyle elde edilen sonuca göre 2006 nın üçüncü çeyreğinde söz konusu veride yapısal bir kırılım söz konusudur (Ziwot ve Andrews, 1992). Bu bulgu D t ile ifade edilen ve 2006 nın üçüncü çeyreğinde ve sonrasında 1, önceki dönemlerde ise 0 değerini alan bir kukla değişkenin modele eklenmesiyle test edilmiştir. 30 Mart 2006 tarihli gelir vergisi dilimlerini yeniden düzenleyen değişikliğin 18 sonucu olarak böyle bir kırılmanın gerçekleşmiş olabileceği değerlendirilmiştir. Fakat bu değişikliği yansıtmak üzere modele eklenen söz konusu kukla değişken istatistiki olarak anlamlı bulunmamıştır. Bu sebeple, esneklik tahmininde yukarıdaki model tanımlamasında görüldüğü gibi D t değişkeni model dışında bırakılmıştır. Nihai modelin tahmini sonucunda, gelir vergisinin çıktı açığına olan esnekliği (α 2 ) 1,02 olarak hesaplanmıştır. Reel milli gelirin potansiyel milli gelire oranının yüzde bir artması halinde gelir vergisi hasılatının potansiyel Sayılı Gelir Vergisi Kanunu, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun, Özel Tüketim Vergisi Kanunu ve Vergi Usul Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile yapılan değişiklik sonucu gelir vergisi tarifesinde dilim sayısı azaltılmış ve en yüksek vergi diliminde gelir vergisi oranı yüzde 40 düzeyinden yüzde 35 e çekilmiştir.

17 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 77 gelire oranının yüzde 1,02 artması anlamına gelen bu değer, OECD ülkeleri ortalamasına bakıldığında 1,3 değerini almaktadır (Girouard ve Andre, 2005). Kurumlar vergisi gelirlerinin çıktı açığı esnekliğinin hesaplanmasında da veri sıkıntıları nedeniyle öncelikle gelir vergisi esnekliği tahminindeki gibi çıktı açığı ve vergi hasılatları arasındaki ilişkiyi tahmin etmek üzere bir model kullanılmıştır. Ancak söz konusu modelde verginin çıktı açığına göre esnekliğini ifade eden katsayı hem iktisadi hem de istatiksel olarak anlamsız bulunmuştur. Bu sebeple, bahsi geçen ekonometrik yöntem yerine OECD nin yapısal denge hesaplamalarında da tercih edilen, Çebi ve Özlale (2011) tarafından hazırlanan TCMB çalışma tebliğinde de kullanılan yöntem benimsenmiştir. Teorik çerçeveden hareketle esnekliğin bulunduğu bu yöntemde yine iki aşamalı esneklik hesaplaması söz konusudur. Kurumlar vergisi hasılatının, vergi tabanı olan firma kârlarına esnekliğini ifade eden ilk esneklik, düz oranlı vergi sisteminin bulunması nedeniyle bir olarak kabul edilmiştir. İkinci esneklik olan firma kârlarının çıktı açığına esnekliği ise aşağıdaki eşitlik yardımıyla hesaplanmıştır: (1 (1 KP) ) / KP b, y wl, y (3) ε wl,y : Ücret gelirlerinin üretim açığına esnekliği KP: Kâr/GSYH oranı Bu eşitlikte KP oranı, üretim açığının üretim seviyesi içindeki payı olarak tanımlanmış ve son olarak 2006 yılına ait işletme artığı rakamına ulaşıldığından, bu yıla ait KP değeri 0,5 olarak hesaplamalara dâhil edilmiştir. Ücret gelirlerinin üretim açığına duyarlılığını ifade eden ε wl,y değeri de benzer şekilde yılları arasında yapılan esneklik hesaplamasıyla 0,8 olarak bulunmuştur. Söz konusu değerlerin yukarıdaki formülde yerlerine yazılmasıyla kurumlar vergisinin üretim açığına olan esnekliği 1,2 olarak bulunmuştur. Esneklik hesaplamasının yapıldığı son kategori olan dolaylı vergiler kaleminde iki ayrı regresyon modeli oluşturularak iki farklı esneklik hesaplanmıştır. İlk esneklik, dolaylı vergilerin tabanı olarak kabul edilen özel tüketim ile vergi hasılatları arasındaki ilişkiyi tespit etmek üzere aşağıdaki gibi hesaplanmıştır: lnt ln C lnt u u 1 t 2 t 4 3 t 1 t T: Dolaylı vergiler hasılatları (Reel-TÜFE ile) C: Yerleşik ve yerleşik olamayan hane halkının yurtiçi tüketimi (Reel- GSYH deflatörü ile) (4)

18 78 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Yukarıdaki modelde vergi gelirleri ve özel tüketim verilerinin durağan olmaması nedeniyle (I(1)) her iki serinin de birinci farkları alınmıştır. Söz konusu modelde elde edilen α 1 katsayısı iktisadi olarak birinci farkların alınmasından ötürü artık uzun dönemli ilişkiyi değil, vergi gelirlerinin özel tüketime kısa dönemdeki esnekliğini yansıtmaktadır (Bouthevillain vd., 2001). İçsel bağıntı sorunun çözümü için modele bağımsız değişken olarak, MA(1) değişkeni ve vergi gelirlerinin bir yıl (dört çeyrek) önceki değerleri de eklenmiştir. Tahmin sonucunda, dolaylı vergilerin tüketim harcamalarına kısa dönem esnekliği 1,2 olarak hesaplanmıştır. Esneklik hesaplamasının ikinci parçasını oluşturan özel tüketim harcamalarının çıktı açığına esnekliği için ise iki aşamalı EKK yöntemi kullanılmıştır. Tüketim ve millî gelir serilerinin birbirleriyle karşılıklı etkileşimlerinin bulunması nedeniyle bu yöntem tercih edilmiştir 19. Araç değişken olarak Çebi ve Özlale (2011) tarafından yapılan çalışmada olduğu gibi yatırım harcamalarının potansiyel GSYH ye oranı alınmış, içsel bağıntı sorununu gidermek üzere araç değişken olarak tüketim harcamalarının potansiyel GSYH ye oranın iki dönem gecikmeli serisi de tahmine eklenmiştir ve aşağıdaki modele ulaşılmıştır: Ct Y ln Y * * t t 1 2ln ut Yt (5) Hesaplamalar sonucunda özel tüketim harcamalarının çıktı açığına esnekliğini ifade eden α 2 katsayısı 0,6 olarak tahmin edilmiştir. Dolaylı vergilerin çıktı açığına esnekliği yukarıda bulunan iki ayrı esneklik çarpılarak 0,72 olarak bulunmaktadır. Elde edilen bu esneklik değeri diğer ülkeler için yapılan hesaplamalarla da paralellik göstermektedir. IMF tarafından yapılan çalışmada dolaylı vergi tarifelerinin düz oranlı olmasından hareketle esnekliğin bire yakın bir değer alması gerektiği ifade edilmiştir (Bornhost vd. 2011). OECD tarafından 2005 yılında yapılan çalışmada ise ekonometrik zorluklar nedeniyle esneklik bire eşit kabul edilmiştir. Esneklik hesaplamalarının Avrupa Birliği üye ülkeleri için gerçekleştirildiği ECB çalışmasında ise birçok ülke için bir olan dolaylı vergiler esnekliğinin, İngiltere, Lüksemburg gibi bazı ülkeler için birden küçük değerler aldığı belirtilmiştir (Bouthevillain vd., 2001). Ekonometrik tahmin yöntemiyle elde edilen sonuçlar Tablo 3 de özetlenmektedir. 19 Çebi ve Özlale nin (2011) çalışmasında esneklik iki aşamalı EKK (TSLS-Two Stage Least Square) ile tahmin edilmiştir.

19 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 79 Tablo 3. Ekonometrik Tahmin Sonuçları Gelir Vergisi log (T/Y*) Kurumlar Vergisi* log (T) Dolaylı Vergi-1** Δ log T Dolaylı Vergi-2*** log (C/Y*) Parametre Katsayısı log (Y/Y*) 1,017 0,393-0,595 Δ log C - - 1,201 - c -6,040 3, ,338 q3-0, d2006-0, AR(4) - - 0,495 - AR(1) 1, AR(2) -0, MA(1) -1, ,960 - Model Kriterleri ve İstatistikler R-squared 0,612 0,205 0,738 0,719 F istatistiği 13,893 6,195-71,205 AIC -1,708 0,574-3,022 - SIC -1,478 0,688-2,904 - DW istatistiği 2,088 1,446-2,978 1,271 * Kurumlar vergisi tahsilat süreçleri dikkate alınarak log(y/y*) değişkenin bir dönem gecikmelisi kullanılmıştır. ** Dolaylı vergilerin çıktı açığına esnekliği bu iki esnekliğin çarpılması ile bulunmuştur. *** İki aşamalı EKK yöntemi ile tahmin edilmiştir. Giderler tarafında devresel düzeltmenin yapılacağı tek kalem olan gelirden ayrılan paylar kalemi, 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun da belirtilen oranlara göre bir önceki ay elde edilen vergi gelirlerinin üzerinden yapılan aktarımları içermektedir. Fon payları da benzer şekilde çeşitli vergi kalemlerinin hasılat toplamları üzerinden ilgili kanunlarda belirtilen oranlarda hesaplanmakta ve bütçe dışı fonlara aktarılmaktadır 20. Dolayısıyla bu gider kalemindeki gözlemlenen dalgalanmalar vergi gelirlerindeki dalgalanmalara bağlıdır. Söz konusu giderlerin çıktı açığına esnekliği, gelir vergisi, kurumlar vergisi ve dolaylı vergiler kalemlerinin esnekliklerinin bu kalemlerin toplam vergi geliri içindeki paylarıyla ağırlıklandırılmasıyla Tablo 4 te görüldüğü gibi hesaplanmış ve 0,82 olarak bulunmuştur. Ayrıca, devresel düzeltmenin gerçekleştirilmesinde kullanılan tüm esneklikler Tablo 5 te özetlenmektedir , 4842, 3238, 1473 ve 2634 sayılı kanunlarda bütçe dışı fonlara vergi gelirlerinden yapılacak aktarımlarla ilgili hükümler yer almaktadır.

20 80 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 48 Sayı 3 Eylül 2015, s Tablo 4. Vergiden Ayrılan Paylar İçin Esneklik Hesaplaması Pay* Esneklik Pay x Esneklik Gelir Vergisi 0,22 1,02 0,23 Kurumlar Vergisi 0,10 1,20 0,12 Dolaylı Vergiler 0,66 0,72 0,47 Diğer Vergiler 0,02 0 0,00 Ağırlıklı Ortalama 0,82 * yılları içinilgili vergi kaleminin toplam vergiler içindeki payını ifade etmektedir. Tablo 5. Devresel Düzeltme İçin Kullanılan Esneklikler Potansiyel GSYH ve esnekliklerin hesaplanmasının ardından bütçe gelir ve gider kalemlerinin her birinin devresel dalgalanmalardan ayıklanması için aşağıdaki formüller kullanılmıştır. Y * T T Y, * ( ) T i Y i Bütçe Kalemleri Y *, * ( ) G i Y i G Gi Y (6) T*: Devresel hareketlerden arındırılmış gelirler G*: Devresel hareketlerden arındırılmış giderler Y: Cari fiyatlarla GSYH Y*: Cari fiyatlarla GSYH ε Ti,Y : Gelirlerin çıktı açığına esnekliği ε Gi,Y: Harcamaların çıktı açığına esnekliği Daha sonra devresel hareketlerden arındırılmış bütçe dengesini hesaplamak üzere ise aşağıdaki eşitlik kullanılmıştır: n m * * i i i 1 i 1 B* ( T G X ) (7) Esneklikler Gelirler Gelir Vergisi 1,02 Kurumlar Vergisi 1,20 Dolaylı Vergiler 0,72 Diğer Gelirler 0,00 Giderler Vergi Payları 0.82 Diğer Giderler 0,00

21 Türkiye de Yapısal Kamu Maliyesi Dengesi: Devrevi Hareketler ve Ötesi 81 Gider) B*: Devresel düzeltilmiş bütçe dengesi X: Devresel hareketlere duyarlı olmayan bütçe kalemleri (= Gelir- n: Devresel düzeltme yapılan gelir kalemlerinin sayısı m: Devresel düzeltme yapılan gider kalemlerinin sayısı Yukarıda elde edilen girdiler doğrultusunda Türkiye için yılları arasındaki dönem için hesaplanan merkezi yönetim yapısal bütçe dengesi düzeyleri Tablo 6 da yer almaktadır. Tablo 6. Yapısal Bütçe Dengesi ( ) Denge (GSYH %) -7,9-11,9-11,5-8,8-5,2-1,1-0,6-1,6-1,8-5,5-3,6-1,4-2,1-1,2 Yapısal Denge (GSYH %)* -12,1-13,9-12,2-9,1-7,7-3,7-1,7-3,4-3,9-5,3-3,9-2,7-2,7-2,7 Yapısal Denge (milyar TL) -19,7-36,0-45,4-43,8-43,6-23,5-12,4-27,4-36,2-54,6-43,3-34,5-38,6-41,5 *Potansiyel GSYH'ye oranını ifade etmektedir. Yapısal ve nominal bütçe açığının GSYH ye oranlarının karşılaştırıldığı Grafik 2 aşağıda yer almaktadır. Grafikte görüldüğü gibi hesaplamalar sonucu ortaya çıkan yapısal açık düzeyi, 2004 ve öncesinde nominal bütçe açığının altında değerler almaktadır sonrasında ise yapısal dengenin nominal dengeye göre daha büyük bir açığa işaret ettiği görülmektedir yılında ise yapısal ve nominal bütçe açıkları oldukça yakın düzeylerde gerçekleşmiştir krizinden sonra ekonomide başlayan toparlanma 2004 yılına gelindiğinde çıktı açığının negatif düzeylerden pozitife dönmesine, diğer bir deyişle ekonominin potansiyelinin üzerinde büyümesine sebep olmuştur daki küresel krize dek devam eden pozitif çıktı açığı, 2009 ve 2010 yıllarında yerini tekrar negatif çıktı açığına bırakmıştır. Çıktı açığı düzeyinin söz konusu dönemde izlediği bu patika yapısal denge ve nominal denge rakamları arasında yılları bağlı dalgalanmaları büyük ölçüde açıklamaktadır.