Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi

Transkript

1 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi Dr. Heiko Schuss Romanya ve Bulgaristan ın AB ye kabul süreci ve girişi ile Türkiye ile AB ye giriş görüşmelerinin başlamasıyla birlikte AB Karadeniz Bölgesinde çıkarlarının bulunduğunu gittikçe artan bir açıklıkla gördü ve şimdi bu çıkarlarını tanımlamaya ve gerçekleştirmeye çalışmakt a d ı r. Ortak güvenlik çıkarları 2003 yılında formüle edilen A B Güvenlik Stratejisinin ışığında açıkça görülmektedir. Burada güvenlik geniş bir anlamda tanımlanmakta ve askeri tehditlerin ötesinde, çok uluslu sözleşme rejimi v.b. ile önlenmesi hedeflenen siyasi, ekonomik ve diplomatik riskleri de kapsamaktadır. Özellikle, AB nin ötesinde iyi yönetilen ülkelerin oluşturduğu bir kuşağın desteklenmesi bir görev 9

2 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi olarak görülmektedir. 1 Karadeniz bölgesine bakıldığında bu hedeflere, Türkiye nin AB ye katılım müzakereleri, Avrupa Komşuluk Politikası ve Rusya Federasyonu ile Stratejik Ortaklık gibi Karadeniz e kıyısı olan önemli devletlere yönelik birbirinden ayrı birkaç strateji ile ulaşılmaya çalışılmıştır yılında Karadeniz Sinerjisinin (bölgesel işbirliği inisiyatifi) başlatılmasıyla birlikte AB yukarıda anılan stratejileri geliştirip bütünleştirmeye ve bunları Karadeniz Bölgesindeki gerekliliklerle koordine etmeye çalışmaktadır. Burada sınır komşusu ülkelerin ortak çıkarlara dayanan işbirliği önem kazanmaktadır. Bazı siyasal alanlarda bu işbirliği, Hazar bölgesi, Orta Asya ve Güney Doğu Avrupa gibi komşu bölgelerdeki ülkeleri de içine alabilir. Avrupa Komisyonu birçok alanda ortak çıkarların bulunduğu görüşündedir ve bir dizi işbirliği alanı tanımlamaktadır (Demokrasi, insan haklarına saygı ve iyi yönetişim; göçün kontrolü ve güvenliğin artırılması; dondurulmuş ihtilaflar; enerji ekonomisi; ulaştırma; çevre; denizcilik politikası; balıkçılık; ticaret; araştırma ve eğitim ağları; bilim ve teknoloji; istihdam ve sosyal işler; bölgesel kalkınma). Bu inisiyatif bütün tarafların çıkarını hedeflediğinden, bir sinerjinin oluşturulmasına yönelik çabalar ancak ulusal çabaların koordinasyonu ile başarılı olabilir. Ancak bu inisiyatif uzun süreli ihtilaflara doğrudan çözüm getirmeyi amaçlamakta, bu uzun süreli ihtilafların çözümü için gerekli olan ilgili devletler arasındaki uzun vadeli güveni güçlendirmeyi hedeflemektedir. 2 1 Bakınız: AB Bakanlar Konseyi: Daha iyi bir dünyada daha güvenli bir Avrupa: Avrupa Güvenlik Stratejisi, Brüksel, 12 Aralık 2003, 2 Bakınız: AB Komisyonu: Komisyonun konseye ve Avrupa Parlamentosuna verdiği bilgi: Karadeniz Sinerjisi Bölgesel işbirliği için yeni bir inisiyatif, Brüksel, , KOM (2007) 160 son hali, 10

3 Dr. Heiko Schuss Hedeflerin uyumuna dayanan bu tablo, olası çıkar çatışmaları dikkate alındığında başka bir nitelik kazanmaktadır. Ancak bu çıkar çatışmaları, AB nin Doğu Politikasına bakıldığında görülebileceği gibi, sadece Karadeniz Bölgesi ülkeleri arasında değil, bu ülkelerle AB arasında ve AB ülkeleri arasında da mevcuttur. Yeni Doğu Politikası konsepti Frank-Walter Steinmeier yönteminde Almanya Dışişleri Bakanlığı tarafından hazırlanmıştır. Bu konseptin merkezi noktaları ENP Plus (Avrupa Komşuluk Politikası Plus), Rusya ile stratejik ortaklığın sürdürülmesi ve Orta Asya için bir strateji idi. Bu konsepte itirazlar Alman hükümeti içinden geldi! Steinmeier Rusya ile olan ilişkilere vurgu yaparken, şansölye Merkel ağırlık noktasını diğer Doğu Avrupa ülkelerine kaydırdı. 3 (Büyük Alman enerji şirketlerinin angajmanına bakılınca, Alman ekonomisinde hem Rusya lehinde hem de onunla rekabet halindeki çıkarların bulunduğu görülür. 4 ) Diğer farklılıklar Avrupa düzeyinde ortaya çıkmaktadır. Konseptin ilk halinde ENP (AKP) kaynaklarının kullanımının Doğu Av ru p a ülkelerinin lehine ve Akdeniz ülkelerinin aleyhine değiştirilme önerisi Avrupa Komisyonunda kabul görmedi. Bunun AB üyesi Akdeniz ülkelerinin çıkarları ile çelişeceği ileri sürüldü. Rusya ya karşı tavır AB ülkeleri arasında başka fikir ayrılıklarına neden olmaktadır. Almanya, Fransa ve İtalya gibi ülkeler Rusya lehine bir rotayı savunurken, Orta ve Doğu Avrupa'daki yeni AB üyesi ülkeler buna muhalefet etmektedir. Örneğin Polonya AB ile Rusya arasındaki ortaklık anlaşmasına ilişkin yeni görüşmeleri engellemiştir. Polonya ayrıca kendi toprak- 3 Bkz. Kempe, Iris: A New Ostpolitik? Priorities and Realities of Germany s EU Council Presidency, C.A.P Policy Analysis, No. 4, Ağustos 2007, S Örneğin E.ON Ruhrgas Gasprom un hissedarıdır; RWE ise Nabucco-Projesine katılmaktadır. 11

4 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi larında ABD nin bir füze savunma sistemi kurmasına onay vermiş ve Rusya da bunu bir provokasyon olarak nitelendirmiştir. Öte yandan Rusya komşu ülkelerini, enerji ikmalini kısarak ve bu ülkelerden gelen ürünlere ithalat yasağı koyarak doğrudan baskı altına almaktan çekinmemektedir. 5 Rusya ile AB çıkarları arasında ortaya çıkan bu çelişki A B n i n Karadeniz politikasında önemli rol oynamaktadır. Bu çelişkiler örneğin enerji politikası ve bölgesel ihtilaflar alanında kendini göstermektedir. Enerji politikası alanında Rusya ile AB bir yandan birbirine sıkı bir biçimde bağımlıyken; öte yandan birbirlerine rakiptirler. AB doğalgazı ve petrolünün önemli bir bölümünü Rusya dan ithal etmektedir ve dolayısıyla Rusya nın en büyük alıcısıdır. Rus ekonomisi ve bütçesi de büyük ölçüde doğalgaz ve petrol alımına bağımlıdır. Bunlara ayrıca, Rus gazı petrolünün aktarım ve nakliyesine yönelik yetersiz yatırım nedeniyle Rusya nın artan talebi karşılayıp karşılayamayacağı kuşkusu eklenmektedir. AB, enerjisini az sayıdaki ana satıcı ülkeden ithal etmesinin bir risk oluşturduğu görüşündedir. AB 2006 yılından beri, ulusal çıkarların üstünde entegre bir Avrupa konumu sağlamak üzere yeni bir enerji dış politikası formüle etmeye çalışmakt a d ı r. 6 İkmal güvenliğinin tedarikçi ülkelerin çeşitlendirilmesiyle sağlanacağı düşünülmektedir. Bu nedenle Azerbaycan, Türkmenistan ve Kazakistan gibi Hazar Bölgesindeki geçiş ülkeleri AB için önem 5 Bakınız: Bendiek, Annegret; Schwarzer, Daniela: Fransa başkanlığında AB nin Güney Kafkasya politikası: Konsültasyon, işbirliği ve çatışma arasında: Schröder, Hans-Henning: Kafkas Krizi: Alman ve Avrupa politikası için uluslar arası algılama ve sonuçlar, SWP- Etüdü, Berlin, Eylül 2008, S , S Bakınız: AB Komisyonu: Yeşil Kitap: Kalıcı, rekabet edebilen ve güvenli enerji için Avrupa stratejisi, Brüksel, , KOM (2006) 105 son hali, 12

5 Dr. Heiko Schuss k a z a n m a k t a d ı r. Gerçi Rusya Orta Asya petrolünün ve gazının Avrupa ya satılmasına karşı çıkmamaktadır, ancak geçişi kontrol edebilmek ve bundan kazanç sağlamak amacıyla akışın kendi boru hattı ş e b e k e s i üzerinden yapılmasını talep etmektedir. Buna karşı A B, Rusya nın nüfuz bölgesi dışından geçecek petrol ve gaz boru hatlarının yapımını ve genişletilmesini desteklemektedir. İran ile olan ilişkiler çok sorunlu olduğundan, güzergâh planlaması için geriye sadece Güney Kafkasya ülkeleri kalmaktadır. Ancak Azerbaycan, Ermenistan ve Türkiye arasındaki ihtilaf dikkate alınırsa, Doğu-Batı enerji koridorunun zorunlu olarak Gürcistan iğne deliğinden geçmesi gerekmektedir. Bu koridorda Bakü-Tiflis-Ceyhan boru hattı inşa edilmiş ve işletime alınmıştır. Doğalgazı da büyük miktarlarda sevk edebilmek için gaz boru hattı şebekesinin genişletilmesi gerekmektedir. Nabucco projesi gaz boru hattının Türkiye den çıkarak Bulgaristan, Romanya, Macaristan üzerinden Avusturya ya ulaşmasını öngörmektedir. Bu projenin önüne geçebilmek için Rusya birkaç başarılı önlem almıştır. Rusya Kazakistan ve Türkmenistan la yaptığı ve ilerde de büyük olasılıkla Azerbaycan ile yapacağı anlaşmalarla bu ülkelerin gaz ihracatlarında önemli bir payı güvenceye almaktadır ve bu da Nabucco projesi için gerekli olan asgari gaz miktarının sağlanıp sağlanamayacağı sorusunu gündeme getirmektedir. Ayrıca Gasprom İtalyan ENI ile Güney Akım Gaz Boru Hattı nın yapımını planlamaktadır. Bu boru hattı Rusya dan çıkarak Karadeniz in altından Bulgaristan a, oradan Sırbistan ve Macaristan üzerinden yine Avusturya ya ulaşacak ve Nabucco projesi ile doğrudan rekabete gire c e k t i r. Bulgaristan, Macaristan ve Avusturya nın Güney Akım Boru Hattına katılmak istemeleri, AB ülkeleri ve enerji şirketlerinin ortak çıkarlara sahip olmadıklarını kanıtlamaktadır. Ancak AB ülkeleri sadece petrol ve gaz 13

6 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi alıcısı değil, aynı zamanda transit ülkelerdir. Bu durum Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine alıcı ve satıcı ülkelere karşı belirli bir etkinlik avantajı sağlamaktadır. Bu nedenle Rusya ve AB içindeki büyük alıcı ülkelerin, transit ülkelerdeki düzensizliklerden etkilenmeyecek veya az etkilenecek bağlantılar kurulmasında çıkarları vard ı r. Bu ise, Ukrayna ya uğramayacak veya Polonya ya uğramayacak olan, Rusya dan çıkarak Baltık Denizi nin altından Almanya ya ulaşacak Güney Akım Projesine bir başka temel oluşturmaktadır. Bütün bu örnekler AB ülkeleri arasında enerji politikası alanında farklı çıkarların bulunduğuna ve Rusya nın bundan yararlanabileceğine işaret etmektedir. 7 Dondurulmuş ihtilaflarla ilgili olarak da farklı çıkarlar mevcuttur. Bu konuda öncelikle sayılabilecek olanlar, AB tarafından dikkate alınan Karadeniz Bölgesindeki Transnistria, Abhazya, Güney Osetya ve Dağlık Karabağ ihtilaflarıdır. Çeçenistan la ilgili ihtilaf ve Kırım a ilişkin olası bir ihtilaf görmezden gelinmektedir. AB için yukarıda anılan dört ihtilafın barışçıl çözümü bölgenin istikrarı ve demokratikleşmesinin ön koşuludur. İhtilafların barışçıl biçimde çözümü ekonomik bağlantıları teşvik edecek ve olası mülteci soru n l a r ı n ı önleyebilecektir. Rusya için söz konusu olan sadece komşu ülkeler üzerinde politik ve ekonomik nüfuz sağlamak değil, bir süper güç olarak dünyada tekrar söz sahibi olabilmektir ve bunun ABD ile Avrupa tarafından ciddiye alınması gerekmektedir. Rusya bu yöneliminin, NATO nun Doğu ya doğru genişlemesi, ABD nin Kafkasya ve 7 Bakınız: Nilsson, Niklas: EU and Russia in the Black Sea Region: Increasingly Competing Interests?, yer aldığı eser: Romanian Journal of European Affairs, Vol. 8, No. 2, 2008, S , burada S ve Götz, Roland: A Pipeline Race between the EU and Russia?, yer aldığı eser: Baev, Pavel v.d. (ed.): Pipelines, Politics and Power: The Future of EU-Russia Energy Relations, Centre for European Reform, London, October 2008, S

7 Dr. Heiko Schuss Orta Asya ülkeleri ile angajmanları girmesi nedeniyle sınırlandığı görüşündedir. Ukrayna ve Gürcistan ın gelecekte NATO ya alınma olasılığının tartışılması Karadeniz Bölgesinde bu çelişkiyi yaratmaktadır. Merkezi AB ülkeleri Rusya nın ağırlığını stratejik ortaklık yoluyla dengeleme çabası gösterirken, bu ülkelerin Balkan politikası, özellikle de Kosova nın bağımsızlığını ilan etmesi, Rusya nın çıkarlarına büyük bir darbe anlamı taşımaktadır. Bu yılın Ağustos ayında patlak veren askeri çatışma ile bu dondurulmuş ihtilaflardan ikisi açık ihtilaf haline dönüşmüştür. 8 AB nin Sarkozy ile yaptığı amaca özel arabuluculuk AB nin Kafkasya daki ihtilafta üstleneceği arabuluculuk rolünün olanaklarını ve sınırlarını göstermektedir. Ancak bazı münferit AB ülkesinin tepkisi, şimdiye kadar Rusya nın tavrına karşı müşterek bir duruşun bulunamadığını açıkça göstermektedir. 9 AB Komisyonu Rusya ile yürütülecek ortaklık anlaşmasına ilişkin yeni görüşmelere tekrar başlanmasını tavsiye etmiş, ancak Polonya ve Litvanya bunun Rusya nın Gürcistan daki askeri faaliyetinin onaylandığı anlamına geleceği gerekçesi ile eleştiride bulunmuşlardır. Diğer uyuşmazlıklar demokratikleşme konusunda ortaya çıkmaktadır yılındaki Gürcistan daki gül devrimi ve 2004 yılındaki Ukrayna daki turuncu devrim bölgedeki demokratik transformasyona yönelik umutları artırmıştır. Avrupa Komşuluk Politikası ve Karadeniz Sinerjisi inisiyatifi bu gelişmeleri desteklemeyi amaçlamaktadır. Ancak 8 Bakınız: Nilsson, Niklas: EU and Russia in the Black Sea Region: Increasingly Competing Interests?, a.g.e., S ve Fischer, Sabine: Worst Case: Escalation of the Unresolved Conflicts in Georgia, European Union Institute for Security Studies, Ağustos 2008, h t t p : / / w w w. i s s. e u ro p a. e u / u p l o a d s / m e d i a / E S C A L AT I O N _ O F _ T H E _ U N R E S O LV E D _ C O N FLICTS_IN_GEORGIA.pdf. 9 Bakınız: Bendiek, A n n e g ret; Schwarzer, Daniela: Fransa başkanlığında AB nin Güney Kafkasya politikası: Konsültasyon, işbirliği ve çatışma arasında, a.g.e., S. 37 vd. 15

8 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi başlangıçtaki iyimser hava son yıllardaki gelişmeler nedeniyle dağılmıştır. Sakaşvili hükümeti ülkedeki muhalefetin üzerine otoriter biçimde gitmiş ve Orta Güney Osetya yı askeri araçlarla Gürcistan a tekrar ilhak etmeyi denemiştir. Bu gelişmeler, barışçıl çözüm isteyen AB nin tavrına ters düşmektedir. Yine Ukrayna da reformcu güçler, kesintisiz ve uzun vadeli bir reform politikasının uygulanmasına izin vermeyecek ölçüde bölünmüşlerdir. Bu nedenle bu ülkelerdeki insan hakları alanındaki ilerleme tatmin edici değildir. İç politikadaki kısa süreli iktidar mücadelesi uzun vadeli demokratikleşme sürecine ve bir hukuk devletinin kurulmasına ağır basmaktadır. Bu koşullar altında, AB nin sadece Rusya nın çelişkili çıkarlarıyla uğraşmak zoru n d a olmadığı, bölgedeki Avrupa yanlısı hükümet ve partilerin de birer sorunlu ortak olduğu söylenebilir. 10 ABD nin rolü dikkate alınmazsa Karadeniz Bölgesinin politik durumu çok eksik tanımlanmış olur. ABD için Güney Kafkasya ve Orta Asya kendi enerji politikası ve güvenliği için büyük önem taşımaktadır, çünkü bu bölge ülkeleri Irak, İran ve Afganistan la doğru d a n k o m ş u d u r l a r. ABD açısından bakıldığında, kendisinin ve A B n i n 10 Bkz. Grotzky, Daniel; Isic, Mirela: The Black Sea Region: Clashing Identities and Risks to European Stability, C.A.P Policy Analysis, No. 4, October 2008, S Ayrıca burada kısaca şu noktaya değinmek gerekmektedir: Avrupa Komisyonunun ilerleme raporlarında daha ziyade reform adımları oluşturulmakta ve sorunlara gelecekteki ihtiyaçlara göre değinilmektedir. Ancak Amnesty International gibi STK nın raporlarında güncel insan hakları ön planda tutulmaktadır, bkz. Commission of the Euro p e a n Communities: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007: Progress Report Georgia, Brussels, 3 Nisan 2008, SEC (2008) 393; Commission of the European Communities: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007: Progress Report Ukraine, Brussels, 3 Nisan 2008, SEC (2008) 402; Amnesty International: Amnesty Report 2008: Georgien, a m n e s t y. d e / j a h re s b e r i c h t / / g e o rg i e n? d e s t i n a- tion=node%2f2921 ve Amnesty International: Amnesty Report 2008: Ukraine, a m n e s t y. d e / j a h re s- bericht/2008/ukraine?destination=node%2f

9 Dr. Heiko Schuss bölgedeki çıkarları karşılanmalı, örneğin İran ın izolasyonu desteklenmeli, Hazar Denizinden Avrupa ya bir enerji koridoru açılmalı ve Rusya nın komşularına saldırısına karşı sert biçimde karşı çıkılmalıdır. Bu politika İran ın Rusya ve onunla birlikte hareket eden Ermenistan la iyi ilişkiler oluşturmasına neden olmuştur. Ancak ABD ile AB ülkelerinin duruşları arasında belirgin farkların bulunduğu açıkça görülmektedir. Temel sorun, AB nin olduğu gibi ABD nin de olanaklarının Rusya ve İran ile çatışmalı bir rota izlemeye yeterli olmamasıdır. Ayrıca; Avrupa her iki ülkeye karşı uzlaştırıcı bir eğilim gösterse de, çatışmanın amaca uygun olup olmadığı da kuşkuludur. Uzun vadede İran ın enerji rezervleri ve transit yolları Rus doğalgazına ve boru hattı ağına olan bağımlılığı azaltabilecektir. Aynı zamanda ekonomik ilişkilerin yoğunlaştırılması İran ın nükleer teknoloji alanındaki dayatmadan vazgeçmesini teşvik edebilecektir. Ancak bugüne kadar ABD İran doğalgazının Nabucco Projesi için düşünülmesine kesin olarak karşı çıkmaktadır. 11 Rusya ile de Nis te işbirliği ve ortaklık anlaşması görüşmelerine yeniden başlanması, AB nin uzlaşma aramaya hazır olduğunu göstermektedir. 12 Bu çerçevede AB nin bütün hedefleri gerçekleşmeyecektir. Enerji, istikrar ve demokratikleşme politikası alanındaki hedefler arasında bir Trade-off a ulaşılması daha olasıdır. ABD nin yeni başkanı ile bu konudaki politikasını nasıl şekillendireceğini bekleyip görmek gerekecektir. 11 Bkz. Feller, Gordon: Nabucco Chief Sees Pipeline Pumping Iranian Gas, Pipeline & Gas Journal, July 2008, 12 Bkz. Isic, Mirela; Schäffer, Sebastian: Double Win in EU-Russia Relations Roadmap for a New PCA, C.A.Perspectives, No. 3, Kasım

10 Yeni bir AB-Do u Politikas penceresinden Karadeniz Bölgesi Özet olarak, Karadeniz Bölgesinin AB nin Doğu Politikasında daha da önem kazandığı söylenebilir. Karadeniz Sinerjisinde yürütülen politika çerçevesinde atılacak küçük adımların, işbirliği ve güveni tesis etmek için gerçekçi fakat zor bir yol olduğu görülmektedir. Ancak Yeni Doğu Politikasının büyük hedefleri, Avrupa güvenlik ve enerji politikası için çekiciliğini büyük ölçüde korumaktadır. Bunun temel nedenlerinden biri, her zaman istenmesine rağmen, AB ülkelerinin birçok önemli politik alanda ortak duruşunun sağlanamayacağıdır. Türkiye nin AB ye girişi hala tartışmalıdır ve Ukrayna nın giriş perspektifi ise belirsiz bir umuttan ibarettir. Ancak bugüne kadarki deneyimler, ENP (Avrupa Komşuluk Politikası) enstrümanlarının ülkeler arasında belirli bir ekonomik yakınlaşmaya ve istikrara katkıda bulunduğunu, fakat demokratikleşmeyi ilerletecek dürtülerin az ve çelişkili olduğunu göstermektedir. Bu nedenle Karadeniz Sinerjisi ile bölgesel işbirliğinin teşvik edilmesi ne kadar gerekli ise, bölgedeki bütün aktörlerin de bu politikanın uzun vadeli bir zemin oluşturması ve kısa vadeli geri dönüşlerle engellenmemesi için o kadar açık ve kararlı davranmaları gerekmektedir. 18