Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Kamu Payları Kamu Girişimi) Dr. Süleyman BOLAT

Transkript

1 Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Kamu Payları Kamu Girişimi) 1

2 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Tanımı Devletin, yüklendiği görevlerin bir bölümünü çeşitli nedenlerle özel kesimden farklı bir örgütlenme ve finansman biçimi içinde yürütmesi zorunluluğu vardır. Devlet özel kesime benzer şekilde, özel kesim tarafından yapılabilecek faaliyetleri özel kesim gibi örgütlenmek ve finansmanı sağlamak yoluna gidebilmektedir. Kamu payı, kamu kesiminin (devlet, yerel yönetimler, tüzel kişiliği olan bütçe dışı fon yönetimleri) çeşitli iktisadi nitelikteki kuruluşlarda mevcut sermaye paylarıdır. Devlet, çeşitli iktisadi kuruluşlarda çeşitli şekillerde pay sahibi olabilir.. Kendisi bir iktisadi teşebbüs kurabildiği gibi, mevcut bir teşebbüsü özel kesimden kamulaştırma veya yabancı sermaye sahiplerinden millileştirme yoluyla devralabilir ya da özel kesimle ortak teşebbüsler kurabilir. Pay sahipliği, genellikle kamu iktisadi teşebbüsü denilen ve sermayesinin tamamı veya büyük çoğunluğu devlete ait olan kuruluşlarda bir miktar ortaklık şeklinde meydana gelir.. 2

3 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Başarısı için 3 alternatif yaklaşım Ticari yaklaşım: Devletin kuruluşları aracılığıyla özel sektör kuruluşu gibi ekonomide faaliyet göstermesi ile ilgilidir.. Ekonomik yaklaşım: Alt yapı tesislerinin yapılması, karşılaşılmış büyük zararların etkilerinin giderilmesi, tüm toplum kesimlerine hizmet sunulması, temel girdilerin sağlanmasıdır.. Sosyal yaklaşım: Toplumsal ve bölgesel gelişmenin sağlanması, şehirleşmenin ve istihdam düzeyindeki sorunların giderilmesi, toplumun refah düzeyini sürdürmeye yetecek gelir düzeyine ulaştırılması gibi sosyal nedenlerle girişimde bulunulmasını gerekli görmektedir. 3

4 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Gelişimi Günümüzde içinde bulunulan koşulların bir gereği olarak kamu iktisadi teşebbüsleri; ya devletin, ekonomik ve siyasi nedenlerle elde ettiği kuruluşları ekonomik kalkınmanın ve dengenin sağlanmasında, bölgeler arasında dengeli gelişmenin sağlanması ya da sosyal düşünceler sonucu meydana gelmiştir. İlk örnek; Mithat Paşa tarafından kurulan memleket sandıkları dır.. Tarım sektörünün kredi ihtiyacı için kurulmuştur.. Osmanlı İmp. zamanında, ordunun ve sarayın giyim, kuşam ve donatım gibi ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulan fabrikalar, ve kişisel çalışmalarla kurulan mali nitelikteki kuruluşlarla ilgilidir. 4

5 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Gelişimi 1932 Türkiye Sanayi Kredi Bankası; 1933 Sümerbank; 1935 Türkiye Şeker Fabrikaları A.O; Etibank, Maden Tetkik Arama Enstitüsü ve Elektrik İşleri Etüd Dairesi; 1936 Emlak ve Kredi Bankası; 1938 de Toprak Mahsulleri; 1939'da Deniz Yolları ve Devlet Liman İşletmeleri, 1941'de Petrol iş, 1943 de Zirai Donatım Kurumu, 1945'de İşçi Sigortaları Kurumu; 1946 da İş ve İşçi Bulma Kurumu; 1949'da Emekli Sandığı; 1950'de İller Demir Yolları, PTT, Et ve Balık Kurumu, Türkiye Çimento Sanayi, Devlet Malzeme Ofisi, Türkiye Petrolleri A.O., 1955 de THY, SEKA; 1957'de TKİ kurulmuştur 5

6 Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) KİT : Refah devleti bağlamında, toplumun sosyal ihtiyaçlarının karşılanması için devletin piyasa güçleri gibi faaliyetlerde bulunması ve işletme kurarak işletmesidir KİT lerin Kuruluş Amaçları Ekonomik büyümeyi sağlamak, Tekelleri devletçe işletmek, Özel sektörün başaramayacağı işleri yapmak, Ekonomiyi düzene sokmak, Özel sektöre öncülük etmek, Gelir dağılımını düzenlemek KİT (233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname) : İktisadi devlet teşekkülü ve kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır 6

7 İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT): Sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür.. Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİK): Sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek üzere kurulan kamu hizmet niteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsüdür.. Sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya işletmeler topluluğuna müessese, Sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketler, bağlı ortaklık, İDT ve KİK veya bağlı ortaklıkların sermayelerinin en az yüzde on beşine, en çok ise yüzde ellisine sahip bulundukları anonim şirketler ise iştirak olarak adlandırılır 7

8 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Kuruluş Nedenleri Piyasa düzenine dayalı bir ekonomide mal ve hizmetlerin büyük çoğunluğu, tüketici tercihlerine dayalı olarak oluşan piyasa talebi ve bunun yarattığı kaynak tahsisine göre, özel kesim tarafından üretilir. Tüketicilerin bütün tercihlerini mevcut piyasa aracılığıyla talebe dönüştürüp kaynak mekanizmasını etkilemeleri olanaklı değildir. Örneğin; ulusal savunmaya ilişkin mal ve hizmetlerin piyasa aracılığıyla ifade edilmesi mümkün olmayabilir. Tüketici tercihlerinin, özel kesimin varlık nedeni olan kârlılık kriterini karşılaması her zaman konu olmayabilir. Örneğin; karayolu, demiryolu, baraj gibi bazı altyapı yatırımları bunları yapana değil, yararlanana yarar sağlar. Özel kesimin altyapı yatırımlarını bunlardan sağlayacağı yararı planlayarak yapması istisnai bir olaydır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulma nedeni, sadece tahsis sorunu değil, aynı zamanda ekonomik, sosyal, mali ve siyasi nedenlerle de ilgilidir. 8

9 A- Ekonomik Nedenler Temel nitelikli mal ve hizmetlerin fiyatlandırılmasının özel kesim kâr maksimizasyonu ilkesine terk edilemeyeceği şeklindeki kabuldür. Bu amaçla kurulan kamu iktisadi teşebbüsleri aracılığıyla kârlılık ve genel yarar ilkeleri bir ölçüde bağdaştırılmaya çalışılmaktadır. Altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi, ekonomik yapının yenilenmesi, dengeli kalkınmanın sağlanması, fiyat dengesinin korunması, işsizliğin önlenmesini de kapsar. Demir-çelik, enerji, ulaştırma, madencilik ve benzeri mal ve hizmetlerin üretimi alanlarındaki yatırımların çoğu İngiltere, Fransa, İspanya, Norveç, Avusturya gibi ülkelerde KİT ler tarafından gerçekleştirilmektedir. Kamu iktisadi teşebbüslerine ihtiyaç duyulmasının önemli nedenlerinden birisi de fiyat dengesinin korunmasıdır. Benimsenen stratejiler ile fiyatlar genel düzeyi üzerinde etkili olmak amacıyla kuruluşların ürettikleri ürünlerin fiyatları üzerinde ayarlamalar yapılabilmekte, ürünleri üretenlerin mamul maliyetlerinin artması önlenmektedir.. Devletin yeni yatırımlara girişip ekonomik hayatta rol alması ile temel ürünlerle ilgili yeni sanayi kollarının gelişmesini sağlamakta, istihdam olanaklarının artmasına fırsat vermektedirler.. 9

10 B- Sosyal Nedenler Toplumsal yaşam düzeyinin yükseltilmesini amaçlarlar.. İnsanların yüksek hayat standartları altında ihtiyaçlarını karşılayabilecek şekilde en iyi şekilde yaşamaları birçok ülkede anayasal hükme alınmıştır. Bu standartların gerçekleştirilmesi için; kişilere çalışma olanaklarının verilmesi, yeterli düzeyde ücret verilmesi, sosyal güvenlik haklarının sağlanması gerekir. Piyasada kârlılık, verimlilik, kamu yararı gibi ilkeleri esas alan bu kuruluşlar, yüklendikleri görev ve güttükleri amaçlar doğrultusunda toplumun satın alma gücünü ve refah düzeyini yükseltmeye girişebilmektedirler. 10

11 C- Mali Nedenler Mali nedenlerin başında, kamu kesimine gelir sağlama amacı gelir. Kamu iktisadi teşebbüsleri bir yandan kârlılık ve genel yararı bağdaştırmanın aracı olarak kullanılırken, öte yandan bu kuruluşlar aracılığıyla elde edilen gelir fazlaları vergi almak suretiyle gelir elde etmenin alternatifini oluşturur. Gelişen ekonomik, sosyal, kültürel koşullara bağlı olarak devletin görevleri ve buna bağlı olarak harcamaları da sürekli artış göstermektedir.. Çeşitli kamu gelirleri ile kamusal ihtiyaçları gidermeye çalışan devlet, daha iyi hizmet verebilmek için gelir kaynaklarını arttırmak ve kuruluşları aracılığıyla ticari faaliyette bulunma yoluna gitmektedir. Devlet gelir elde etmek için mali tekel uygulamalarına girişebilir. Bazı malların üretimini devlet tekeline alarak çok yüksek kârlar bırakacak şekilde, malın sürümü üzerinden vergi toplamak yerine (özel satış vergisi) üretimin tümünü tekeline alıp, vergiyi tekel fiyatı ile kaynaştırabilir. 11

12 D- Siyasi Nedenler Siyasi partilerin ideolojileri de bu kuruluşların kurulmalarına yol açabilir. Genellikle üretim araçlarının kamu kesiminde olması gerektiğini iddia eden yaklaşımlar, kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulmasını ve yaygınlık kazanmasını önerirler.. İngiltere de II. Dünya Savaşı sonrasında, işçi partisi iktidarında özel kesime ait pek çok kuruluşun kamulaştırılarak kamu iktisadi teşebbüsü haline getirilmesi bu yaklaşımın tipik örneğidir. Ayrıca ülkenin ekonomik yönden bağımsızlığını sağlamak, ekonominin gerek gördüğü konularda yabancı sermayeyi gidermek, milli savunmaya yönelik hedefleri gerçekleştirmek ve seçmenin tercihlerini özendirmek de sayılabilir. Bazı durumlarda da kamu iktisadi teşebbüsleri, özel kesimin yeteri kadar kaynağı olmadığı veya kârlı bulmadığı için yatırım yapmayı uygun görmediği alanlarda ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere kurulabilirler. 12

13 Bir İşletmenin Kamu İktisadi Teşebbüs Sayılabilmesi için 3 Kriter (i) Devlet ya da Hazine söz konusu işletmenin en büyük ortağıdır ya da yönetim veya denetimini elinde bulundurmaktadır. (ii) İşletme, kişi ve kuruluşlara satılan mal ve/veya hizmetlerin üretimiyle uğraşmaktadır. (iii) İşletmenin temel amacı, kâr maksimizasyonu değil, genel yarar ile kârlılığı optimum dengede bağdaştırmaktır. 13

14 Bir İşletmenin Kamu İktisadi Teşebbüs Sayılabilmesi için 3 Kriter Kamu iktisadi teşebbüsleri, doğal tekellerden yaratılmış tekellere, mal üreten işletmelerden (yiyecek, giyecek, makine, alet üreten işletmeler gibi) hizmet üreten işletmelere (havayolu, demiryolu, turizm işletmeleri) kadar çok çeşitli alanlarda kurulabilmektedir. Dünya uygulamaları genellikle, kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulmasından güdülen pek çok amacın yerine getirilemediğini ortaya koymuş bulunmaktadır. Kâr peşinde koşmamalarına hatta belirli dönemlerde zarar etmeyi göze almalarına karşın genel yararı sağlamak konusunda başarısızlığa düşmüşler, giderek kaynak tahsisinde etkinlik yerine israf yaratmaya başlamışlardır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin temel kuruluş amaçlarını düşünüldüğü gibi gerçekleştirememeleri, özelleştirmeyi bir dünya uygulaması haline getirmiştir. 14

15 Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Önemi Kalkınma planlarının gerçekleştirilmesinde kamu yararı, kârlılık ve verimlilik gibi amaçları yan yana yürütmeye çalışan bu kurumlar özellikle az gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkelerde önemli görevler yüklenmişlerdir. Ülkenin ekonomik kalkınmasını ve sanayileşmesini hızlandırmak, mali ve sosyal fonksiyonlar görmek amacıyla kurulmuşlardır.. Sanayi, ulaştırma, ticaret, hizmet gibi hemen bütün faaliyet kollarında öncülük ve yardımcılık fonksiyonu görmektedirler.. Devletin amaçlarını gerçekleştirmede girişimci gibi ekonomik yaşama girmesi, özellikle sermaye birikiminin yetersiz olduğu ve kaynakların rasyonel dağılmadığı az gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelerde kamu iktisadi kuruluşları ile gerçekleştirilmektedir. KİT lerin en önemli katkısı fiyat dengesinin sağlanması ve korunması açısındandır. Ekonomide satın alma gücünün aşırı fazlalık ve yetersizlik gösterdiği hallerde dengeleyici etkileri söz konusudur. 15

16 İktisadi Devlet Teşekkülü ve Bağlı Ortaklıklar Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş. (BOTAŞ) Genel Müdürlüğü Çay İşletmeleri (ÇAY-KUR) Genel Müdürlüğü Devlet Malzeme Ofisi (DMO) Genel Müdürlüğü Elektrik Üretim A.Ş. Genel Müdürlüğü Bağlı Ortaklık Hamitabat Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. Genel Müdürlüğü Kemerköy Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. Genel Müdürlüğü Soma Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. Genel Müdürlüğü Yeniköy-Yatağan Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. Genel Müdürlüğü Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi Et ve Süt Kurumu Genel Müdürlüğü Eti Maden İşletmeleri Genel Müdürlüğü Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu (MKEK) Genel Müdürlüğü Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM) Genel Müdürlüğü Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) Genel Müdürlüğü Türkiye Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. Genel Müdürlüğü Türkiye Elektromekanik Sanayii A.Ş. Genel Müdürlüğü Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu (TKİ) Genel Müdürlüğü Türkiye Petrolleri A.O. (TPAO) Genel Müdürlüğü Türkiye Taşkömürü Kurumu (TTK) Genel Müdürlüğü 16

17 Kamu İktisadi Kuruluşları ve Bağlı Ortaklıklar Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi (TCDD) Genel Müdürlüğü Bağlı Ortaklık Türkiye Demiryolu Makineleri Sanayii A.Ş. (TÜDEMSAŞ) Genel Müdürlüğü Türkiye Lokomotif ve Motor Sanayii A.Ş. (TÜLOMSAŞ) Genel Müdürlüğü Türkiye Vagon Sanayi A.Ş. (TÜVASAŞ) Genel Müdürlüğü Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiyolları Taşımacılık Anonim Şirketi (TCDD Taşımacılık A.Ş.) 17

18 4046 Sayılı Kanuna (Özelleştirme) Tabi Kuruluşlar Gayrimenkul Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü Sümer Holding A.Ş. Genel Müdürlüğü Türkiye Denizcilik İşletmeleri A.Ş.Genel Müdürlüğü Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. ( TEDAŞ) Genel Müdürlüğü Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. Genel Müdürlüğü 18

19 Genel Değerlendirme 1 Türkiye de kamu iktisadi teşebbüsleri yanlış şekilde yürütülmektedir. Yanlış yönetimi bulabilmek için özel kesim kuruluşları ile karşılaştırmak gerekir. Özel kesim kuruluşları Türk Ticaret Kanunu na tabidirler, KİT ler TTK dan farklı kurallara uymak zorundadır.. KİT lerin sermayeleri paylara bölünmemiştir, tek pay Hazinededir, genel denetçileri bulunmamaktadır.. Hisse senetleri olmadığı ve borsada işlem görmediği için gerçek değerleri bilinmemektedir.. Özel kesim kuruluşlarının denetimi, pay sahipleri genel kurulu tarafından seçilen denetçilerin düzenleyecekleri rapor üzerine genel kurul yapılmakta, yönetim kurulunun aklanıp aklanmaması ekonomik-ticari başarıya göre belirlenmektedir.. KİT lerin denetimi, Anayasa nın çizdiği çerçeve içinde TBMM KİT Komisyonu aracılığıyla yürütülmektedir.. Komisyon Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun tek tek KİT ler için düzenlediği raporları ele almakta ve denetimi yapmaktadır (siyasal yönlü bir denetimdir).. Denetim siyasal olduğu için kamu iktisadi teşebbüsleri yönetiminin teknik kalması mümkün değildir.. 19

20 Genel Değerlendirme 2 Özel Kesim kuruluşlarında çalışanlar iş kanunu hükümlerine tabi olduğu halde, KİT ler Anayasa hükümleri gereği devlet memuru statüsünde istihdam edilmektedir.. Bu elemanlar işten hemen çıkarılamamaktadır.. Zarar eden KİT ler eleman azaltamamaktadır.. Özel kesim kuruluşlarında işin sahibi bellidir. Şirkete sermayeyi kim koyduysa ya da sermayenin büyük miktarını pay olarak kim elinde tutuyorsa işin sahibi odur.. Ve dolayısıyla başarısızlığın hesabını o sorar.. KİT lerde açık seçik sahiplik söz konusu değildir KİT lere sermayeyi Hazine koymakta fakat yönetimleri büyük ölçüde bağlı oldukları bakanlık ve siyasal iktidarın elinde bulunmaktadır.. Denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kanalıyla TBMM tarafından yapılmaktadır.. Sermayeyi koyan, yönetimi şekillendiren ve denetimi yapan devletin farklı birimleridir. KİT lerin yönetim kurulu üyeleri çoğunlukla siyasal tercihlere göre atanmakta ve kararlarını teknik değil, siyasal etkilere göre almaktadır. 1960, 1984 ve 1992 de yapılan ve büyük ölçüde af niteliği taşıyan tahkim kanunu uygulamaları da bu teşebbüslerin mali disiplinini kaybetmelerinde önemli rol oynamıştır.. 20

21 Genel Değerlendirme 3 Kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili iki aşamalı çözüm söz konusudur.. İlk aşamada, bu teşebbüslerin siyasal denetimden çıkarılıp ekonomik denetime konu edilmeleri, ikinci aşamada bunların önemli bir bölümünün özelleştirilmesidir döneminde söz konusu teşebbüslere yönelik siyasal müdahalelerin azaltılması, özel teşebbüsleri özel kesim kuruluşları gibi kârlı çalışmaya yöneltmiştir. Teşebbüslerin kârlarının artmış, bütçeden aldıkları transferlerin azalmış olması, siyasal müdahalelerin azaltılması, bu kuruluşların da kârlı ve verimli çalışabileceğini göstermiştir. Siyasal müdahaleyi önlemenin bir yolu da bu kuruluşların Ticaret Kanunu hükümlerine tabi kılınması ve çalışan memurların memur statüsünden çıkarılıp işçi statüsüne geçirilmeleridir. Özelleştirmenin tamamlanması ile siyasal müdahaleler ortadan kalkacak, ekonomi piyasa ekonomisinin kurallarına göre işleyecektir. Özelleştirme ile kamunun ekonomiye siyasal müdahalesi azaltılabilir ve ayrıca kamuya gelir getiren bir işlemdir. 21