Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 1

Transkript

1 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 1 Gökhan İPKİN * Özet Ar-Ge ve inovasyon, işletmelerin faaliyetlerini kesintisiz ve etkin bir şekilde yürütmesi için kritik öneme sahip faaliyetlerdir ve bu kapsamda yapılan faaliyetler, kuruluşun temel işleri gibi titizlikle takip edilmelidir. Bu çalışmada KİT ler tarafından gerçekleştirilen Ar-Ge ve inovasyon faaliyetleri incelenmiştir. KİT lerin Ar-Ge ve inovasyona ilişkin sayısal verilerinin yanısıra bu faaliyetlere ilişkin kurum kültürünü anlamak için KİT lere dönemlerine ilişkin KİT lerde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri ve Bu Faaliyetlerin Etkinliğinin Ölçülmesi Anketi uygulanmıştır. Çalışma sonunda, KİT lerin Ar-Ge ve inovasyonun önemine inanmakla beraber bazı istisna kuruluşların dışında bu faaliyetlere yeterli kaynak aktarmadıkları ve kurum dışı finansman kaynaklarından yeterince faydalanmadıkları sonuçlarına ulaşılmıştır. Anahtar Kelimeler: Ar-Ge, İnovasyon, KİT R&D and Innovation Activities of State Owned Enterprises: General Overview Abstract R&D and innovation are of great importance so that enterprises can perform their business operations effectively and uninterruptedly, and activities carried out in this regard should be monitored as meticulously as other core businesses of the enterprise. In this study, the R&D and innovation activities carried out by State- Owned Businesses are evaluated. In order to understand the organizational culture of SOEs with regard to R&D and innovation activities as well as their digital data on these activities, Survey on R&D and Innovation Activities of SOEs and 1 Burada yer alan görüş ve öneriler yazara ait olup, Hazine Müsteşarlığı Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler Genel Müdürlüğü veya başka bir kurumu bağlamamaktadır. * Hazine Uzmanı, Hazine Müsteşarlığı, Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, gokhan.ipkin@hazine.gov.tr 174 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

2 G. İPKİN Measuring Efficiency of These Activities is conducted for the period As a result, it is concluded that SOEs believe in the importance of R&D and innovation activities; however, with some exceptions, they do not allocate sufficient resources to these activities and do not take advantage of external financing opportunities adequately. Key Words: R&D, Innovation, SOE JEL Classification Codes: L16, O31, O32 Giriş Ülkemiz ve dünyanın içinde bulunduğu siyasal ve ekonomik konjonktür bağlamında Kamu İktisadi Teşebbüslerine ilişkin politikalar değişim gösterse de günümüzde bu kuruluşlar ülkemizin GSYH, istihdam ve piyasa kapitalizasyonu gibi büyüklükleri açısından azımsanmayacak paya sahiptir. Bununla birlikte bu kuruluşlar, enerji, ulaşım ve haberleşme gibi halkın büyük çoğunluğunu ve diğer iş alemi sektörünü etkileyen altyapı endüstrisinde hakim durumdadır. KİT lerin ülkelerin gelişiminde, ekonomik kalkınmasında ve hükümetlerin ekonomik ve sosyal politikalarının uygulanmasında önemli rolünün olduğu birçok ülke tarafından kabul edilmektedir (Forfas, 2010: 3). Diğer taraftan, firmaların rekabet edebilirliği açısından kilit öneme sahip olan Ar-Ge ve inovasyon, aynı zamanda üretkenliğin ve üretimin artmasında merkezi rol oynamaktadır. Bununla beraber, bilgi üretimi, kullanımı ve yayılmasının, ulusların refahı, kalkınması ve ekonomik büyümesinde temel teşkil ettiği kabul görmektedir. Bu nedenle bu kuruluşların Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinde bulunması, ülkenin genel ekonomik performansına ve rekabet gücüne katkı sağlaması açısından önemlidir (OECD, 2005: 10). Bu çalışmada, KİT lerde gerçekleştirilen Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerini bir bütün olarak ele almak ve KİT lerin bu faaliyetlere yaklaşımlarını gözlemlemek amaçlanmaktadır. KİT lerin Ar-Ge ve inovasyon faaliyetleri ile yaklaşımını toplu halde ve kuruluş bazında sunan bir yayının bulunmaması nedeniyle KİT lerde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri ve Bu Faaliyetlerin Etkinliğinin Ölçülmesi Anketi hazırlanmıştır dönemini kapsayan söz konusu anketin; Ar-Ge ve inovasyon verilerinin toplanması ve yorumlanması için ilkeleri belirleyen OECD Frascati (2002) ve Oslo (2005) Kılavuzlarına uygun olmasına dikkat edilmiştir. Anket soruları KİT lerin tümü tarafından cevaplandırılmıştır. Bu kapsamda öncelikle KİT lerin tanımı, kapsamı ve ülke ekonomisi üzerindeki rolüne değinilecek, daha sonra bu kuruluşlarda gerçekleştirilen Ar-Ge ve inovasyon faaliyetleri ile kuruluşların bu faaliyetlere yaklaşımı toplu olarak incelenecektir. 1. KİT lerin Kapsamı ve Sınıflandırılması KİT ler kamu işletmesi kavramının özel mevzuatla belirlenmiş bir bölümünü oluşturmaktadır. Başka bir deyişle, kamunun pay sahibi olduğu veya uluslararası standartlara göre yönetimini üstlendiği her kamu şirketi KİT olarak kabul edilmemektedir. O yüzden burada kamu işletmesi kavramına değinmekte fayda bulunmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

3 Kamu İşletmeleri Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Birleşmiş Milletler tarafından geliştirilen Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 2008) nde kamu işletmeleri kamu birimlerinin kontrolü altındaki şirketler olarak tanımlanmaktadır. Doğrudan bir kamu idaresinin kontrolü altında bulunmamakla birlikte bir kamu idaresince kontrol edilen işletmelerin kontrol ettiği diğer işletmeler de kamu işletmesi olarak sınıflandırılmaktadır (Hazine Müsteşarlığı, 2013: 18). Avrupa Birliği 2006/111/EC sayılı Şeffaflık Direktifi ise kamu işletmelerini, kayıtlı sermayesinin çoğu kamuya ait olan, oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan, yönetim veya denetim biriminin yarısından fazlasının atama hakkı kamu kuruluşlarında olan işletmeler olarak tanımlamaktadır (Hazine Müsteşarlığı, 2013: 15). Uluslararası sınıflandırmalar çerçevesinde net bir düzenleme bulunmamakla beraber farklı kanunlar uyarınca faaliyet gösteren kamu işletmeleri ve iştiraklerini aşağıdaki şekilde göstermek mümkündür. Şekil 1: Kamu İşletmelerinin Sınıflandırılması 233 Sayılık KHK'ye Tabi KİT'ler ve Bağlı Ortaklıkları 233 Sayılı KHK'ye Tabi Olmayan Kamu İşletmeleri Kamu Sermayeli Bankalar Merkezi Yönetimle İlgili Olanlar 4046 Sayılı Kanun'a Tabi Özelleştirme Kapsamındaki İşletmeler Çoğunluk Sermayesinin Kamuya ait olmadığı; yönetimin yarısından fazlasının kamu tarafından belirlendiği şirketler TOKİ, TMSF, TSKGV, THK, SGK, SSM İştirakleri Bütçe Dışı Fonlar ve Döner Sermaye İşletmeleri İl Özel İdareleri Şirketleri Mahalli İdarelerle İlgili Olanlar Büyükşehir Belediyeleri Şirketleri Belediye Şirketleri Kaynak: Hazine Müsteşarlığı Kamu İşletmeleri Raporu, Şekil yazar tarafından oluşturulmuştur. 176 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

4 G. İPKİN 1.1. KİT lerin Tanımı Şekil 1 de görüleceği üzere kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu işletmeleri farklı şeyleri ifade etmekte; KİT ler kamu işletmelerinin bir alt grubunu oluşturmaktadır. Buna göre, sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ye tabi kamu işletmeleri, kamu iktisadi teşebbüsleri olarak adlandırılmaktadır KİT lerin Sınıflandırılması 233 sayılı KHK ile kamu iktisadi teşebbüsleri iki gruba ayrılmıştır: Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK), tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüslerini ifade etmektedir. İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) ise iktisadi alanda ticari esaslara göre yani kâr amaçlı faaliyet göstermekte olan kamu iktisadi teşebbüsleridir. Bunun yanısıra 233 sayılı KHK de, KİT lere ait bağlı ortaklıkların tanımı da yapılmıştır. Bağlı Ortaklıklar; Sermayesinin %50 sinden fazlası bir KİT e ait olan ve 233 sayılı KHK ye tabi olarak faaliyet gösteren anonim şirketler şeklinde tanımlanmıştır. Bağlı ortaklıkların çoğu zaman bazı bölgelerde kendi yönetim kuruluna ve şirket statüsüne sahip birbirinden operasyonel anlamda bağımsız kamu işletmeleri aracılığıyla faaliyet gösterilmesi amacına hizmet etmek üzere kurulduklarını söylemek mümkündür. Ancak, demiryolu taşımacılık ve altyapı hizmetlerini yürütmekte olan TCDD nin bağlı ortaklıklarında olduğu gibi farklı alt sektörlerde faaliyet gösteren şirketlerin de, ayrı birer KİT olarak kurulmak yerine, bir KİT in bağlı ortaklığı halinde yapılandırılmaları mevcut uygulamalar arasındadır. Yukarıdaki ayrım nedeniyle TEDAŞ 1 ve EÜAŞ gibi bağlı ortaklıkları kendisiyle aynı alt sektörde faaliyet gösteren KİT lere ait rakamlar, bağlı ortaklıklar dahil konsolide rakamlar olarak izlenmekte ve değerlendirilmekte, farklı sektörlerde faaliyet gösteren KİT ve bağlı ortaklıklara ait rakamlar ise ayrı ayrı değerlendirilmektedir (Hazine Müsteşarlığı, 2013: 94). Bu çerçevede KİT ler ve bağlı ortaklıklarının listesi aşağıda yer almaktadır. 1. Boru Hatları ile Petrol Taşıma AŞ (BOTAŞ) - İDT 2. Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ÇAYKUR) - İDT 3. Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ)- KİK 4. Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü (DMO) - İDT 5. Et ve Süt Kurumu Genel Müdürlüğü (ESK) - İDT 6. Elektrik Üretim AŞ (EÜAŞ) - İDT 6.1. Hamitabat Elektrik Üretim ve Ticaret AŞ - Bağlı Ortaklık 6.2. Kemerköy Elektrik Üretim ve Ticaret AŞ - Bağlı Ortaklık 6.3. Soma Elektrik Üretim ve Ticaret AŞ - Bağlı Ortaklık 6.4. Yeniköy - Yatağan Elektrik Üretim ve Ticaret AŞ - Bağlı Ortaklık 7. Eti Maden İşletmeleri Genel Müdürlüğü (Eti Maden) - İDT 8. Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü (KEGM) - KİK 9. Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğü (MKEK) - İDT 1 TEDAŞ, 4046 sayılı Kanuna tabii olup Özelleştirme İdaresi Başkanlığı portföyünde bulunmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

5 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 10. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü (PTT) Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü (TCDD) - İDT Türkiye Demiryolu Makinaları Sanayi AŞ (TÜDEMSAŞ) - Bağlı Ortaklık Türkiye Lokomotif ve Motor Sanayii AŞ (TÜLOMSAŞ) - Bağlı Ortaklık Türkiye Vagon Sanayii AŞ (TÜVASAŞ) - Bağlı Ortaklık 12. Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM) - İDT 13. Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü (TMO) - İDT 14. Türkiye Elektrik İletim A.Ş (TEİAŞ) - İDT 15. Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt AŞ (TETAŞ) - İDT 16. Türkiye Elektromekanik Sanayii (TEMSAN) - İDT 17. Türkiye Kömür İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TKİ) - İDT 18. Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) - İDT 19. Türkiye Taşkömürü Kurumu Genel Müdürlüğü (TTK) - İDT 2. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Ülke Ekonomisi için Önemi KİT lerin Türkiye deki gelişimine genel olarak bakıldığında, bu kuruluşların özellikle özel sektörün girmediği veya giremediği alanlarda ve bilhassa bölgesel ekonomik gelişme farklılıklarının azaltılması amacıyla kuruldukları görülmektedir. Bunun yanısıra özellikle demir yolu ulaşımı, doğal gaz ve elektrik enerjisi taşımacılığı sektörlerinde tekel veya öncü olan KİT lerin faaliyetleri, gündelik hayata dair işlerin aksamadan yürümesi açısından rakamlarla ölçülemeyecek öneme sahiptir. Tarım, gıda ve hayvancılık alanlarında özellikle bulundukları bölgelerin ekonomik kalkınmasında etkili olan KİT ler ile savunma sanayiine katkıları ile ülkenin dışa bağımlı olmasını engelleyen KİT lerin bu fonksiyonları yine rakamlarla ölçülmesi zor olan ekonomik faaliyetler arasındadır. KİT ler, gerçekleştirilen özelleştirmelerle sayısı ve faaliyet alanı azaltılmış olsa da halen üretim, istihdam ve yatırımlar açısından önemli bir yere sahiptir. Aşağıda bu hususlara kısaca değinilecektir. Tablo 1 de bazı mal ve hizmetlerde, 2006 ve 2010 yılları arasında Türkiye ile kamu işletmelerinin üretimleri gösterilmiştir. 2 Mayıs 2013 e kadar KİK statüsünde bulunan PTT, tarih ve 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu ile 233 sayılı KHK kapsamından, dolayısıyla KİT statüsünden çıkarılmıştır. Bununla birlikte anılan Kuruluş anketi cevaplandırmış olduğundan Kuruluşa ait veriler çalışmaya dahil edilmiştir. 178 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

6 Tablo 1: Kamu İşletmelerinin Başlıca Mal ve Hizmet Üretimleri 3 Kaynak: Sayıştay, 2012: 25. G. İPKİN Mal ve Hizmetler Ölçü Türkiye Kİ % Türkiye Kİ % Türkiye Kİ % 1. Madencilik a) Birincil enerji kaynakları - Taş Kömürü (tüveran) Bin ton , , ,1 - Linyit (tüveran) Bin ton , , ,8 - Ham Petrol Bin ton , , ,3 c) Metal dışı madenler - Bor mineralleri (konsantre) Bin ton , , ,0 2. İmalat a) Tüketim malları - Gövde Et Bin ton , , ,6 - Çay Bin ton , , ,2 - Şeker Bin ton , , ,8 b) Yatırım malları - Vagon Adet , , ,0 - Lokomotif Adet , , ,0 3. Enerji - Elektrik (brüt) GWh , , ,3 4. Ulaştırma a) Yolcu taşıma - Demiryolu Milyon yolcu x km , , ,0 b) Yük taşıma - Demiryolu Milyon ton x km , , ,0 5. Haberleşme - Kablo TV abonesi Bin adet , , ,0 Tablodan da görüleceği üzere ülkemizde 2012 yılı itibarıyla demir yolu taşımacılığı ile lokomotif ve vagon üretiminin tamamı kamu işletmelerince gerçekleştirilmektedir. TCDD nin bağlı ortaklıkları olan TÜDEMSAŞ, TÜLOMSAŞ ve TÜVASAŞ tarafından 2010 yılında 742 adet yük ve yolcu vagonu imal edilmiştir. Bunun yanısıra gövde et üretimi dışında kalan ve kömür, ham petrol, bor mineralleri, çay ve enerji alanlarında faaliyet gösteren KİT lerin tekel olmasa da temel üretici konumunda bulundukları yine Tablo 1 de görülmektedir. KİT lerin istihdam yaratılmasındaki rolü önemlidir. Ülkemizde ve KİT lerde çalışan personel sayısı Tablo 2 de gösterilmektedir. 3 Veriler, KİT lerin yanısıra özelleştirme kapsamında bulunan KBİ, Sümer Holding AŞ, TDÇİ, PETKİM, TŞFAŞ, Sümer Halı AŞ, TTA Gayrimenkul AŞ, ADÜAŞ ile 233 sayılı KHK ye tabi olmayan TÜRKSAT ı da içermekte olduğundan Tablo 1 için KİT yerine Kamu İşletmesi (Kİ) kavramı kullanılmıştır. Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

7 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Tablo 2: KİT lerde Sektörler İtibarıyla İstihdam Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2013: 39. Tablodan da görüldüğü üzere KİT ler, enerji, maden ve ulaştırma-haberleşme gibi alt yapı alanlarında önemli rol üstlenmektedir. Yıllar itibarıyla enerji ve maden istihdamının ortalama olarak toplam istihdamın %27 si olması ve bu oranın maden sektörü için %19, ulaştırma-haberleşme sektörü için ise %6 civarında olması, KİT lerin bu sektörler için önemini ortaya koymaktadır. Tablodan çıkarılacak başka bir sonuç, KİT lerdeki iş güvencesinin özel sektöre daha yüksek olduğudur yılında KİT lerin faaliyet gösterdiği neredeyse tüm sektörlerdeki istihdam oranında görülen artışın bu kuruluşlardaki katı istihdam politikasından kaynaklandığı savunulabilir. Yukarıda değinilen rakamsal büyüklüklere ek olarak İstanbul Sanayi Odası tarafından yayımlanan Türkiye nin 500 Büyük Sanayi Kuruluşu-2012 listesinde 8 KİT ve 3 Bağlı Ortaklığın bulunması (İstanbul Sanayi Odası, 2013) KİT lerin öncü rolünü ve kalkınmadaki önemini destekleyen başka bir göstergedir. Söz konusu listede yer alan KİT ler ve bağlı ortaklıkları Tablo 3 de gösterilmektedir. Tablo 3: Türkiye'nin 500 Büyük Sanayi Kuruluşu İçinde KİT'ler ve Bağlı Ortaklıklar Sıralama Üretimden Net Firma veya Müessese Adı Satışlar (2012, bin TL) EÜAŞ - Elektrik Üretim AŞ TKİ - Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu TPAO - Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı ETİ MADEN - Eti Maden İşletmeleri Çay-Kur - Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü Soma Elektrik Üretim ve Ticaret AŞ MKEK - Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu ESK - Et ve Balık Kurumu* TTK - Türkiye Taşkömürü Kurumu TÜVASAŞ - Türkiye Vagon Sanayi AŞ TÜLOMSAŞ - Türkiye Lokomotif ve Motor Sanayi AŞ Kaynak: İstanbul Sanayi Odası, Not: *Kuruluşun ismi tarihinde Et ve Süt Kurumu olarak değiştirilmiştir. Liste 2012 yılı verilerini içerdiğinden Kuruluşun ismi listede eski adıyla yer almaktadır. 180 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

8 G. İPKİN Sonuç olarak özellikle 1980 sonrası uygulanan serbest piyasa ekonomisine geçiş politikaları ve bu çerçevede KİT lere yönelik alınan kararlar ile özelleştirme uygulamaları neticesinde KİT lerin ülke ekonomisi üzerindeki etkisi yıllar itibarıyla azalsa da mevcut durumda KİT ler önemli bir role sahiptir. Bu bağlamda KİT lerin yurt dışı ve yurt içi yenilikleri takip ederek yeni bilgi üreterek ve bu bilgileri uygulamaya geçirerek faaliyetlerini sürdürmesi önem arz etmektedir. 3. KİT lerde Gerçekleştirilen Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Ar-Ge ve inovasyonla amaçlanan yenilik sürekli bir süreçtir. Firmalar; ürünler ve süreçlerinde sürekli olarak değişiklik yapmakta ve yeni bilgiler toplamakta olup dinamik bir süreci ölçmek, statik bir faaliyete kıyasla çok daha zordur (OECD, 2005: 15). Bu çalışmalara ilişkin verilerin toplanması ve değerlendirilmesinde kolaylık sağlayacak araçlardan birisi de anket yöntemidir (OECD, 2005: 20). Bu kapsamda KİT lerin ve bağlı ortaklıklarının Ar-Ge ve inovasyona olan yaklaşımları, bu faaliyetler için kendi bünyelerinden ayırdıkları kaynaklar ve alternatif finansman arayışları, anılan faaliyetlerin sonucunu nasıl ölçtükleri, yılları arasında ne tür Ar-Ge ve inovasyon yaptıkları gibi verileri toplamak amacıyla KİT lerde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri ve Bu Faaliyetlerin Etkinliğinin Ölçülmesi Anketi hazırlanmıştır. Anketin hazırlanmasında OECD Frascati ve Oslo Kılavuzları ile Boston Danışmanlık Grubu (BCG) tarafından yayımlanan İnovasyonun Ölçülmesi 2009 adlı Rapor referans alınmış, anketin bu yayımlara uygun olmasına dikkat edilmiştir. 4 Anket soruları 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ye tabi olan (KİT statüsünde bulunan) tüm kuruluşlara resmî yazı ile gönderilmiş ve anılan kuruluşların tümü tarafından en üst düzey yöneticilerinin (Genel Müdür veya Genel Müdür Yardımcısı) imzasıyla yine resmî yazı ile iletilmiştir. Ayrıca 1.2. KİT lerin Sınıflandırılması başlığı altında da değinildiği gibi TCDD nin bağlı ortaklıkları olan TÜDEMSAŞ, TÜLOMSAŞ ve TÜVASAŞ ın farklı alt sektörlerde faaliyet gösteren şirketler olması nedeniyle anket soruları bu kuruluşlara ayrıca gönderilmiş ve anılan kuruluşlarca cevaplandırılmıştır. Bu itibarla çalışma belli bir örneklemi değil, KİT lerin tamamını kapsamaktadır. Diğer taraftan anket kapsamında Ar-Ge ile bilime ve teknolojiye yönelik uzun dönemli ve ileriye dönük uygulamalar, inovasyon ile ise, yeni veya önemli ölçüde değiştirilmiş ürün, süreç ve yeni pazarlama yöntemi gibi yenilik faaliyetleri kastedilmiştir. Bu bölümde KİT lerin ve bağlı ortaklıkların Ar-Ge ve inovasyon faaliyetleri sırasıyla anılan faaliyetlere ilişkin kuruluşların verdiği öncelik durumu, proje geliştirilmesi, kaynak aktarımı ve alternatif kaynak arayışları ile ölçüm-takip mekanizmasının işleyişi açısından ele alınacaktır. Bölüm sonunda ise, kuruluşların bu faaliyetlere ilişkin performansı bir puanlama sistemi ile özetlenecektir KİT lerin Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetlerine Verdikleri Önem Anket sonucunda kamu işletmelerinin Ar-Ge ve inovasyonu motive edici bir ortama sahip olduğu ortaya çıkmaktadır. Çalışanlara yönelik davranışlar, hataya 4 Anket soruları Ek te yer almaktadır. Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

9 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm karşı tavırlar ve kurum içi iletişim konusunda kamu işletmelerinin inovasyon konusunda başarılı olabilecekleri anlaşılmaktadır. Kuruluşların %68 i, Ar-Ge ve inovasyonun, faaliyetlerin etkin ve verimli gerçekleştirilmesi için önem düzeyinin yüksek olduğunu, %82 si bu faaliyetleri gerçekleştirecek personele eğitim verildiğini ve/veya personelin bu konuda desteklendiğini, %87 si ise yenilikçi düşüncelerin üst yönetime iletilmesi ve bu fikirlerin uygulamaya geçmesine yönelik uygun ortam bulunduğunu belirtmişlerdir Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetlerinde Bulunma yılları arasında kuruluşların %77 si Ar-Ge ve/veya inovasyon faaliyetinde bulunmuştur; ancak bu faaliyetleri kuruluş politikası olarak sürekli yapan işletmelerin oranı %46 da kalmıştır. Söz konusu faaliyetlerin kuruluşun etkinliği ile verimliliği açısından önemli olduğunu belirten ve/veya bu çalışmalara düzenli olarak finansman aktaran bazı kuruluşların dönemi içinde bu konuda herhangi bir proje üretmemesi dikkat çekmektedir Kaynak Aktarımı ve Alternatif Kaynak Arayışları Ankette, kuruluşların Ar-Ge faaliyetlerine ayrılan kaynaklardaki artışa karşı bütçe duyarlılığı (bu aktarımlardaki artışın sıkı bir şekilde sorgulanması durumu, bütçe dengesini ne ölçüde etkilediği) sorulmuştur. Kuruluşların %74 ü bu şekilde bir artışa karşı bütçe duyarlılığının yüksek olduğunu belirtirken %9 u artışların etkisinin hissedilmediğini, %18 i ise düşük derecede etkilediğini belirtmiştir. Ar-Ge harcamalarına karşı bütçe duyarlılığının düşük veya zayıf olduğu şirketlerin %50 si dönemsel olarak bu faaliyetlerde bulunurken bu işletmeler arasında düzenli olarak Ar-Ge ve inovasyon yapan kuruluş bulunmamaktadır. Şirketlerin büyük çoğunluğu için bütçe duyarlılığı yüksek olmasına rağmen kuruluşların %60 ı sadece kendi kaynakları ile bu faaliyetleri finanse etmektedir. Kuruluş harici finansman sağlayan diğer firmalar ise TÜBİTAK, AB Hibe fonları gibi genel ve bulundukları sektör itibarıyla özel (örneğin MKEK için Milli Savunma Bakanlığı (MSB), Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM) gibi) finansman kaynaklarından faydalanmaktadır. Bununla beraber dış finansman kaynakları oldukça sınırlı bir şekilde kullanılmaktadır: yılları arası Ar-Ge faaliyetleri için harcanan 399,8 milyon TL lik tutarın 202,6 milyon TL si (%50,7 si) bu şekilde karşılanmıştır. Ancak kurum harici finansmanın yoğun olarak kullanıldığı MKEK rakamları ayrıştırıldığında, bu rakam 28 milyon TL ye (%12,5 e) düşmektedir. Kurum dışı finansman olanaklarının geliştirilmesi ihtiyacının yanısıra kuruluşların hiçbirisinin tarihli ve 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun ile getirilen teşviklerden yararlanmaması dikkat çekici önemli bir husustur. Ar-Ge ve yenilik yoluyla ülke ekonomisinin uluslararası düzeyde rekabet edebilir bir yapıya kavuşturulması için teknolojik bilgi üretilmesini, üründe ve üretim süreçlerinde yenilik yapılmasını, ürün kalitesi ve standardının yükseltilmesini, verimliliğin artırılmasını, üretim maliyetlerinin düşürülmesini, teknolojik bilginin ticarileştirilmesini, rekabet öncesi işbirliklerinin geliştirilmesini, teknoloji yoğun üretim, girişimcilik ve bu alanlara yönelik yatırımlar ile Ar-Ge ye ve yeniliğe yönelik doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye girişinin hızlandırılmasını, Ar-Ge personeli ve nitelikli işgücü istihdamının artırılmasını desteklemek ve teşvik etme yi amaçlayan ilgili Kanun un 182 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

10 G. İPKİN kapsam maddesinde KİT özel sektör ayrımı yer almamaktadır (Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun, md.1). Kurum içi ayrılan kaynakların yeterliliği ise üzerinde durulması gereken başka bir husustur. Ar-Ge harcamalarının Net Satışlara oranı uluslararası karşılaştırmalarda sağlıklı sonuçlara ulaşılması amacıyla bir ölçüt olarak kullanılmaktadır (European Commission, 2007: 9). Kuruluş verileri bu kapsamda incelendiğinde oranın yılları için %0,06 olduğu görülmektedir. Sürekli olarak bu faaliyetlerde bulunmayan kuruluşlar çıkarıldığında ise oran %0,46 ya çıkmaktadır. Yukarıda değinilen hususlar Tablo 4 de özetlenmektedir. Tablo 4: KİT'lerin Ar-Ge Harcaması ve Net Satışlar Oranı Yıllar Kurum İçi Finansman Ar-Ge Harcaması (TL) Kurum Dışı Finansman MKEK Harici Kur. Dışı Fin. Net Satışlar Toplamı Kur. İçi Fin / Net Satışlar ,09% ,06% ,10% ,02% ,02% TOPLAM ,06% Ülkemizde 2011 yılında GSYH nin %0,86 sının Ar-Ge ye harcanmış olması (TÜİK, 2012: 1) ve OECD ülkelerinde 2008 yılı için bu oranın %2,33 olması (TÜBİTAK, 2011: 1) KİT lerin Ar-Ge harcaması açısından ekonomiye öncülük etmediğini göstermektedir. Ülkemizin 30 uncu sırada bulunduğu 2011 yılı için araştırma geliştirme faaliyetleri için GSYH den en çok kaynak ayıran ülkeler listesinde, bu konuda öncü ülkeler şu şekilde sıralanmaktadır: İsrail (%4,4), Finlandiya (%3,8), İsviçre (%3,4), Danimarka (%3,1) ve Almanya (%2,8) (World Bank, 2013). Bu nedenle kamu kurum, kuruluş ve işletmelerinin dünya rekabet ortamını dikkate alarak Ar-Ge faaliyetlerine daha fazla pay ayırması ve bu faaliyetlere gereken önemi vermesi gerekmektedir Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetlerinin Ölçülmesi Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinden istenilen sonuçların alınabilmesi için kritik bir unsur olarak bu faaliyetlerin etkinliğinin ne şekilde ölçüldüğü, kuruluşların bu konuda nasıl bir yol izledikleri önemlidir. Bu çerçevede kuruluşlara; müşteri memnuniyeti, inovasyonun marjinal getirisi, gelir artırıcı-gider azaltıcı etkisi gibi on ölçüt sunulmuş, kuruluşun bunlardan hangilerini kullandığı anketle sorulmuştur. Ankette kuruluşlar kendi özel ölçütlerini de belirtmiştir. Kuruluşların %74 ü bu faaliyetlerin ölçümünün yeteri kadar iyi yapıldığını belirtmiştir. Bununla beraber bunların sadece %50 si 3 ve daha fazla ölçüt kullanmaktadır. Şirketler en çok yapılan faaliyetlerin maliyet azaltıcı etkisini (%78), müşteri memnuniyetini (%50) ve pazar payına etkisini (%50) ölçtüklerini belirtmiştir. Ancak maliyet azaltıcı etkiyi ölçtüğünü belirten kuruluşların %79 u Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

11 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm rakamsal büyüklükler hakkında bilgi verememiştir. Bu oran gelir artışını ölçüt olarak kullanan işletmeler için %86, pazar payı ve şirket kârlılığına etkisi açısından ise %100 dür. Ar-Ge ve inovasyonun ölçülmesinde kuruluşlar tarafından kullanılan ölçütler ve bunlardan hangi sıklıkla faydalanıldığı Şekil 2 de gösterilmiştir. Şekil 2: KİT lerin Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetlerinin Etkinliğinin Takibinde Kullandığı Ölçütler 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 00% Kaynak: KİT lerde Ar-Ge ve İnovasyon Anketi Sonuçları Kuruluşların Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin ölçümü konusunda düşük performans sergilemesi, bölümün başında da değinildiği üzere Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin etkisinin tespit edilmesinin zor bir işlem olduğunu göstermektedir. Kuruluşların bu faaliyetleri ölçmede hangi zorluklarla karşılaştığı Şekil 3 de gösterilmektedir. Şekilden de anlaşılacağı üzere, şirketler, hangi ölçütün kullanılması gerektiği konusunda belirsizlikle karşılaşmaktadır. Bununla beraber yeterli verinin bulunmayışı ve bu faaliyetlerin etkinliğinin izlemesinin kuruluş önceliği olarak görülmemesi ölçümde en çok yaşanan zorluklardır. 184 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

12 G. İPKİN Şekil 3: KİT lerin Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetlerinin Ölçülmesinde Yaşadığı Zorluklar 60% 50% 40% 30% 20% 10% 00% Kullanılacak ölçütün belirsizliği Yeterli veri olmayışı Yüksek öncelikli konu olmaması Zaman kısıtı Ölçümün yenilikçiliği olumsuz etkileyeceği Maliyetinin yüksek olması Eleman yetersizliği Kaynak: KİT lerde Ar-Ge ve İnovasyon Anketi Sonuçları. Yukarıda değinilen veriler ışığında kuruluşların Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerini özetlemek amacıyla yalın bir puanlama sistemi oluşturulmuştur (Tablo 5). Burada her parametreye eşit ağırlık verilmiş ve dokuz faktör üzerinden firma performansı incelenmiştir. Söz konusu her parametrenin etki katsayısının farklı olacağı ve ekonometrik analizlerle desteklenmesi gerektiği açıktır; ancak anılan puanlama tablosu, kuruluş politikalarını ve yaklaşımlarını anlamak açısından önemli bilgiler sunmaktadır. Ayrıca, bahsi geçen Tabloda, 6 ve üstü puanı olan kuruluşların yılları arasında; aktif büyüklük, net satışlar ve kârlılık gibi mali göstergeleri olumlu seyir izlemiştir. Bununla beraber 3 ve altı puanda olan firmaların bu rakamlarının dalgalı ve değişken olduğu gözlemlenmiştir. PTT nin, 9 üzerinden 4 puan almasına rağmen döneminde iyi bir mali performans sergilediği görülmektedir. Bu duruma, Kuruluşun tekel özelliğinin yanısıra döneminde yenilikçilik faaliyetlerindeki artışın etken olduğu düşünülmektedir. Bu dönem için kuruluş puanı; sürekli kaynak aktarma, sürekli faaliyetlerde bulunma ve aktarımın net satışlara oranı parametrelerindeki olumlu etkiyle 7 ye çıkmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

13 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Tablo 5: KİT'lerin ve Bağlı Ortaklıkların Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri Performans Tablosu Genel Değerlendirme ve Sonuç Ekonominin sağlıklı işleyebilmesi için devletin bizzat üretimde ve ticari faaliyette rol almak yerine piyasaların etkin işleyişini sağlayan ve buna yönelik düzenlemelerde bulunan bir otorite olması gerektiği anlayışına bağlı olarak 1980 sonrası uygulanan serbest piyasa ekonomisine geçiş politikaları ve bu çerçevede KİT lere yönelik alınan kararlar ile özelleştirme uygulamaları neticesinde KİT lerin ülke ekonomisi üzerindeki etkisi ve önemi yıllar itibarıyla azalsa da büyük ölçüde devam etmektedir. Bu duruma ek olarak Ar-Ge ve inovasyon çoğu zaman yüksek finansman gerektiren maliyetli işlemlerdir; dolayısıyla, kuruluşların diğer ticari faaliyetleri gibi iyi yönetilmeli ve performansı yakından takip edilmelidir. Aksi halde, kaynakların sonuçsuz projelere harcanması suretiyle firmaları zarara uğratması söz konusu olabilmektedir. Ancak, bu risk dolayısıyla Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerini durdurmak, KİT ler açısından, fonksiyonlarını etkin olarak yerine getirememe sonucunu doğurmaktadır. KİT lerde gerçekleştirilen Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerine bakıldığında her KİT in bu faaliyetlere farklı önem atfettiği görülmektedir. Örneğin, MKEK in bu faaliyetleri düzenli olarak yapması ve projelerine önemli ölçüde finansal kaynak sağlamasına karşılık TETAŞ bu faaliyetleri kuruluş önceliği olarak dahi görmemekte, hatta görev tanımı itibarıyla inovasyon faaliyetlerinde bulunamayacağını belirtmektedir. Bu farklılık, aynı sektörde faaliyet gösteren KİT ler için de geçerlidir. Örneğin, TETAŞ ın aksine elektrik sektöründe faaliyet gösteren bir diğer KİT olan EÜAŞ, Ar-Ge ve inovasyonu yüksek öncelikli bir konu olarak görmekte ve çalışanlarını bu konuda teşvik ettiğini belirtmektedir. Benzer şekilde, gıda sektöründe faaliyet gösteren ESK döneminde Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerine kaynak aktarımında dahi bulunmamışken ÇAYKUR net satışlarının ortalama %0,25 ini bu faaliyetlere ayırmıştır. KİT lerin görev tanımı, 186 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

14 G. İPKİN içinde bulunduğu rekabet ortamı aynı sektörde bile farklılık arz etmesine rağmen toplu verilere göre bazı değerlendirmelerde bulunmak mümkündür. KİT ler, genel olarak, Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin önemine inanmakta ve çalışanlarına motive edici bir ortam sunmaktadır. Başka bir ifadeyle, KİT ler bu faaliyetlere olumlu tavır sergilemekte ve yenilikçi düşüncelerin üst yönetime iletilmesi ve bu düşüncelerin hayata geçirilmesi için uygun ortam sağlamaktadır. KİT lerde hakim olan bu anlayışa karşılık 22 kuruluştan sadece 10 u bu faaliyetlere düzenli olarak kaynak aktarmaktadır. Bununla birlikte KİT lerin gerçekleştirdiği Ar-Ge ve inovasyon, bu iş için ayrılan finansal kaynağın büyüklüğü bağlamında değerlendirildiğinde, bu faaliyetler için aktarılan kaynağın yeterli olmadığı görülmektedir yılında GSYH nin %0,86 sını Ar-Ge ye harcayan ve 2012 yılı için bu oranın %2 olmasını hedefleyen ülkemizde, KİT lerin Ar-Ge/Net Satış oranının %0,06 olması; ayrıca düzenli olarak Ar-Ge faaliyetinde bulunmayan KİT lerin çıkarılmasıyla bu rakamın ancak %0,46 ya ulaşması, KİT lerin Ar-Ge harcaması açısından ekonomi ve kalkınmaya öncülük etmediğini göstermektedir. Bunun yanısıra KİT lerin 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun ile getirilen teşviklerden yararlanmaması dikkat çekmektedir. Zira ilgili Kanun kapsamında KİT-özel sektör ayrımı yer almamaktadır. Ar-Ge ve inovasyon faaliyetleri için ayrılan finansal kaynağın yetersiz olmasının yanısıra bu faaliyetlerin nasıl sonuçlandığı, verimlilik analizlerinin nasıl yapıldığı konularında da genel olarak bazı eksiklikler göze çarpmaktadır. KİT ler Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin etkin bir şekilde takip edilmesi ve bunun için bazı ölçütlerin kullanılması gerekliliğine inanmakta ve bu amaçla bazı göstergelerden yararlandığını belirtmektedir. Ancak, göstergelerin rakamsal büyüklüğüne ilişkin yeterli bilgi sağlanamamıştır. Örneğin, yapılan yenilik faaliyetinin etkinliğini pazar payına ve şirket kârlılığına etkisi şeklinde analiz ettiğini söyleyen kuruluşlar, yeniliğin pazar payının ve şirket kârlılığının ne kadar iyileştiği konusunda bilgi verememiştir. Bu durum kuruluşların Ar-Ge ve inovasyon kültürünün artması gerektiğini düşündürmektedir. Bununla beraber kuruluşlar etkinlik için hangisinin kullanılması gerektiği konusunda belirsizlik bulunduğunu belirtmektedir. Ayrıca bazı KİT ler, gerçekleştirilen Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin etkisinin analiz edilmesini zaman alan ve maliyetli bir süreç olarak görmektedir. KİT lerin yaklaşık dörtte biri ise ölçümün yenilikçiliği olumsuz etkileyeceğini düşünmektedir. Sonuç olarak KİT ler Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerinin önemine inanmakta ve yapılan bu faaliyetlerin kuruluşun ana işleri gibi takip edilmesi ve sonuçların analiz edilmesi gerektiğini belirtmektedir. Ancak, bu faaliyetlere yeterli kaynak aktarılmaması, kurum dışı finansman imkânları ile teşviklerden yeterince faydalanılmaması, yeniliklerin maliyeti ile getirisinin bilimsel esaslara göre tespit edilmesinde sorunların yaşanması gibi unsurlar nedeniyle kuruluşların yenilikçilik performansı düşük kalmaktadır. Ülkemiz ekonomisinde önemli rolü bulunan KİT lerin Ar-Ge ve inovasyon faaliyetlerini, bulunduğu piyasanın niteliğinden (tekel veya serbest piyasa) bağımsız olarak kurumsal yönetim standartlarına uygun ve etkin bir şekilde yürütmesi gerekmekte, kamu şirketlerinin işletmecilik esasları ile karlılık ve verimlilik prensiplerine göre hareket etmeleri, bu açıdan dünya rekabet ortamını dikkate alarak Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

15 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm Ar-Ge faaliyetlerine daha fazla pay ayırması, alternatif kaynak arayışlarında bulunması ve yapılan faaliyetlerin etkin bir şekilde takip edilmesi önem arz etmektedir. Kaynakça Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun, (2008), Resmî Gazete, 26814, , Yürürlük Tarihi Boston Consulting Group (BCG) (2009), Measuring Innovation 2009: The Need for Action, A BCG Senior Management Survey, Boston: The Boston Consulting Group. European Commission (2007), Monitoring Industrial Research: The 2007 EU Industrial R&D Investment Scoreboard, Seville: European Commission Joint Research Centre. Forfas (2010), The Role of State Owned Enterprises: Providing Infrastructure and Supporting Economic Recovery, Dublin: Forfas. Hazine Müsteşarlığı (2013), Kamu İşletmeleri Raporu, Ankara: Hazine Müsteşarlığı. İstanbul Sanayi Odası (2013), Türkiye'nin 500 Büyük Sanayi Kuruluşu 2012, İstanbul, (Erişim Tarihi: ). OECD (2002), Frascati Manual: Proposed Standard Practice for Surveys on Research and Experimental Development, Sixth Edition, Paris: OECD Publications. OECD (2005), Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data, Third Edition. Paris: OECD Publications. Sayıştay (2012), Kamu İşletmeleri 2010 Yılı Genel Raporu, Ankara: Sayıştay. TÜBİTAK (2011), 5.1. Ulusal Yenilik Sistemi 2023 Yılı Hedefleri [2011/101], 1.pdf (Erişim Tarihi: ). TÜİK (2012), Araştırma-Geliştirme Faaliyetleri Araştırması, 2011, Ankara: TÜİK. World Bank (2013). Data World Bank, GB.XPD.RSDV.GD.ZS/countries?display=default (Erişim Tarihi: ). 188 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

16 G. İPKİN Ek: Anket Soruları Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

17 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 190 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

18 G. İPKİN Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

19 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 192 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014

20 G. İPKİN Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran

21 Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Ar-Ge ve İnovasyon Faaliyetleri: Genel Görünüm 194 Maliye Dergisi Sayı 166 Ocak-Haziran 2014