TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE POLİTİKASI. Ders: KAYITDIŞILIK VE GLOBAL EKONOMİYE ETKİLERİ. Sınıf: Bakü 2011

Transkript

1 AZERBAYCAN CUMHURİYYETİ EĞİTİM BAKANLIĞI AZERBAYCAN DEVLET İKTİSAT ÜNİVERSİTESİ YÜKSEK LİSANS HAZIRLIK MERKEZİ ULUSLARARASI EKONOMİK İLİŞKİLER BÖLÜMÜ TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE POLİTİKASI Ders: KAYITDIŞILIK VE GLOBAL EKONOMİYE ETKİLERİ Sınıf: Grup: Hazırlayan: I 824T Aynur Mikayılova Bakü

2 TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE POLİTİKASI İÇİNDEKİLER GİRİŞ... 4 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ 1.1. KAYITDIŞI EKONOMİ KAVRAMI VE KISA TARİHÇESİ KAYITDIŞI EKONOMİNİN TÜRKİYE DEKİ BOYUTU...8 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİNİN NEDENLERİ 2.1. EKONOMİK YAPIDAN KAYNAKLANAN NEDENLER VERGİ SİSTEMİNİN ÖZELLİKLERİ DİĞER NEDENLER...22 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYEDE KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE 3.1. KAYIT DIŞILIKLA MÜCADELE KAPSAMINDA ALINAN ÖNLEMLER UYGULAMAYA KONULAN YASAL VE İDARİ DÜZENLEMELER ORTA VADELİ PROGRAMLARDA KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELE (KADİM) PROJESİ KAYIT DIŞI EKONOMİYLE MÜCADELE STRATEJİSİ EYLEM PLANI

3 SONUÇ...33 KAYNAKLAR

4 GİRİŞ Hem dünyanın hem de iktisatçıların 1970 li yıllardan itibaren yoğun olarak ilgilendikleri kayıtdıģı ekonomi kavramı tanımlanmasında zorluklar yaģanan ve buna bağlı olarak da ölçülmesi zor olan bir kavramdır. Turkiye de kayıtdısı kesimle ilgili yapılan çalısmalarda yöntem farklılıkları nedeniyle çesitli büyüklüklere ulasılmaktadır. KayıtdıĢı ekonominin Türkiye deki boyutuyla ilgili olarak, hesaplama yöntemine göre araģtırmacılar GSMH nın % 2 siyle %137 si arasında değiģen oranlarda ve birbirinden çok farklı sonuçlar ortaya çıkarmıģlardır. Bazı uluslararası arastırmalarda ise Turkiye deki kayıtdıģı ekonominin GSMH ya oranı %32-34 oranları arasında hesaplanmıģtır. Türkiye de kayıtdıģı ekonominin ortaya çıkmasında ekonomik yapıdan, vergi sitemininden demografik duruma kadar farklı nedenler etki göstermektedir. KayıtdıĢı ekonominin yüksek olmasının yarattığı ekonomik, mali ve sosyal olumsuzluklar, kayıtdıģılıkla mücadeleyi Türkiye nin gündemine de sokmuģ ve bu kayıtdıģı ekonomi ile ilgili özellikle 2000 lerin baģlarından itibaren önlemler alınmaya baģlanmıģtır. ÇalıĢmada önce kayıtdıģı ekonomi olgusunun ortaya çıkıģı, Türkiye deki boyutu hakkında bilgi verilmiģ, daha sonra Turkiye de kayıtdıģı ekonominin nedenleri ve kayıtdıģı ekonomiyle mücadele çerçecesinde yapılanlar ele alınmıģtır. 4

5 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİ 1.1. KAYITDIŞI EKONOMİ KAVRAMI VE KISA TARİHÇESİ KayıtdıĢı ekonomi kavramının herkes tarafından kabul edilen bir tanımı olduğunu söylemek güçtür. Kesin olarak tanımlanamayan bir olgunun ölçülmesi de zordur. Ġlk baģlarda ekonomistler ekonominin resmi çerçevesi dıģında yürütülen ekonomik faaliyetlere fazla dikkat göstermemiģlerdir. Bu faaliyetlerin varlığını gözönüne alan sadece sosyolog ve antropologlardı lerde ve 1960 larda ise, örgütsel yaģamın gayri resmi boyutları giderek iktisatçılar tarafından da önemli olarak kabul edildi ve araģtırmalar için bir konu olmaya baģladı. Bu fenomen enformel sektör adı altında Uluslararası ÇalıĢma Örgütü nün (ILO) tarafından 1972 yılında analiz edilmiģtir. Sosyal antropolog Keith Hart (1971, 1973) akademik literatüre kayıt dıģı sektör kavramını (Üçüncü Dünya bağlamında) getiren ilk kiģi olmuģtur. O resmi iģgücü piyasası dıģında çalıģan kentsel iģgücünün bir kısmını açıklamak için enformel sektör kavramını kullanmıģtır. Hart enformel sektörü neredeyse (küçük) serbest çalıģan bireylerin tüm kategoriler için eģanlamlı olarak düģenmekteydi. Hart ın ilk çalıģmasına rağmen, enformel sektörde öncü araģtırma yaygın olarak Kenya da Uluslararası ÇalıĢma Ofisi nin istihdam üzerine raporu kabul edilir. Bu raporda gayri resmilik (informality) çoğunlukla hükümet düzenlemeleri ve vergiden kaçınma ile karakterize edilir. 1 GeliĢmiĢ ülkelerde kayıtdıģılığın boyutları üzerine ilk çalıģma ise 1958 de yapılmıģtır. Ġzleyen yıllarda Amerika Gelir Ġdaresi de kayıtdıģılığın boyutlarını tahmin etmeye yönelik çalıģmalar yapmıģ ve kayıt altına alma yönünde Kongreye önerilerde bulunmuģtur, Ancak hem ekonomistlerin hem de dünyanın dikkatinin konuya yönelmesi 1970 lerin sonlarına doğru olmuģtur. 2 Her ekonomide milli gelir hesaplarına dâhil edilemeyen parasal akımlar bulunmaktadır. Türkçede yaygın olarak kayıtdıģı ekonomi ( unrecorded economy ) kavramıyla ifade edilen bu türden ekonomik faaliyetler literatürde çoğu zaman birbiriyle eģanlamda kullanılan vergi dışı ekonomi veya vergi dışı piyasa ekonomisi ( untaxed economy ), gizli 1 Klarita Gerxhani, The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries, Tinbergen Institute Discussion Paper, TI /2, ( ) 2 Fatih SavaĢan, Türkiye de KayıtdıĢı Ekonomi ve KayıtdıĢılıkla Mücadelenin Serencamı, SETA Analiz, Sayı: 35 Mart 2011, s.6. 5

6 ekonomi ( hidden economy ), gölge ekonomi ( shadow economy ), görünmez ekonomi ( invisible economy ), yeraltı ekonomisi ( underground economy ), yasadışı ekonomi ( illegal economy ) resmi olmayan ekonomi ( unofficial economy ), informal ekonomi ( informal economy ), ikinci ekonomi ( second economy ), gri/kara ekonomi ( grey/black economy ) gibi çok sayıda kavram ile ifade edilmektedir. 3 KayıtdıĢı ekonominin ne tür ekonomik aktiviteleri kapsadığı konusundaki tartıģmalar ve dolayısıyla en kapsamlı tanımına ulaģma denemeleri uzun bir literatür taramasını gerektirmektedir. Örneğin, Uluslararası ĠĢ Örgütü (ILO) tanımlamayı bu sektörde faaliyet gösteren bireyleri esas alarak yapmaktadır. Buna göre gayri resmi (veya informal) sektör, istatistiklere yansımayan ve sözleģme, lisans, iģgücü denetimi, beyan ve vergileme gibi kuralların dıģında iģleyen ekonomik aktiviteleri yürüten bireyleri kapsamaktadır. Fatih SavaĢan, kayıtdıģı ekonomiyi devletin düzenlemelerinden, vergilemeden veya gözleminden tamamen ya da kısmen gizlenen ekonomik faaliyetler ve bu faaliyetlerden elde edilen gelirler olarak tanımlamaktadır. Bu tanımlama ile yasadışı faaliyetler, yasal ancak kısmen ya da tamamen kayıt dışında kalan faaliyetler ve vergi kaçırma amacında olsun ya da olmasın resmi istatistiklerin dışında kalmıģ bütün faaliyetler, ekonomik bir değer ürettikleri, yani gelirle sonuçlandıkları takdirde kayıtdıģı ekonomi kapsamı içine girmektedirler. 4 KayıtdıĢılığın yasadıģı olma boyutu genelde yasadıģı/illegal ekonomi terimi ile karģılanmakta ve kayıtdıģılığın bu boyutu ile ortaya çıkan gelir ve malvarlığına kara para denilmektedir. Bir diğer ifadeyle, kanunun cezalandırdığı fiil ya da fiillerin iģlenmesi sonucu elde edilen gelir veya para ile ifade edilebilen her türlü malvarlığı kara olarak nitelendirilmektedir. 5 Karapara çok genel olarak suç iģlenmek suretiyle elde edilen gelir veya para ile ifade edilebilen her türlü malvarlığı değeri olarak tanımlanabilir. Karapara konusunda tanım biraz daha net gözükmektedir. Ancak uygulamada karapara tanımı ülke mevzuatlarının çizdiği sınırlara veya karaparaya kaynaklık edebilecek suçlarla (öncül suçlar) ilgili benimsenen yaklaģıma göre farklılık arz etmektedir. Öncül suçların tayininde liste yaklaģımı, eģik yaklaģımı, tüm suçlar yaklaģımı veya karma yaklaģımlar söz konusu olabilmektedir. Türkiye de 4208 sayılı Kanunla öncül suçlar tek tek sayılarak liste yöntemi benimsenmiģ iken, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nun 282. maddesinde alt sınırı bir yıl ve 3 SavaĢan, a.g.m., s.6. 4 SavaĢan, a.g.m., s.7. 5 SavaĢan, a.g.m., s.7. 6

7 üzeri hapis cezası gerektiren suçları öncül suç kapsamına alarak alt eģik yöntemine geçilmiģtir. 6 Kayıt DıĢı Ġstihdamla Mücadele (KADĠM) Projesinde Kayıt dıģı ekonomi üçlü bir tasnife tabi tutulmaktadır. Bunlar; beyan dıģı ekonomik faaliyetler, gayri resmi ekonomik faaliyetler ve yasa dıģı ekonomik faaliyetlerden oluģmaktadır. KayıtdıĢı ekonomi daha çok vergi ile ilgili boyutu ile gündeme gelmekte, vergileme yönünden konuya yaklaģılmakta ve vergi dıģında kalan iktisadi faaliyetler incelenmemektedir. Ġllegal olmamakla birlikte bir takım vergi sığınakları ya da yasalardan kaynaklanan bazı vergi boģlukları vergiden kaçınmaya fırsat yaratabilmektedir. Burada yasal olarak vergi ödememe durumu, yani vergiden kaçınma söz konusudur. Oysa yasalarda vergi konusu olan iģlem ve faaliyetlerin vergi idaresinin bilgisi dıģında sürdürülmesi ya da vergi idaresinin bilgisi dahilinde olmakla beraber çeģitli yöntemlerle vergi matrahının eksik olarak beyan edilmesinden kaynaklanan vergi kaçakçılığı ve/veya vergi ziyaı da söz konusu olabilir. Vergisel yükümlülüğü azaltmak için tamamen veya kısmen kayıtdıģı kalan faaliyetlere vergi dıģı bırakılmıģ ekonomi veya vergi dıģı piyasa ekonomisi denilmektedir. Aslında günlük kullanımı ile kayıtdıģı ekonomi ile kastedilen de budur ve genelde tahmin metotları özellikle de vergi ile ilgili değiģkenleri kullanan tahmin yöntemleri bu tür kayıtdıģılığı tahmin etmektedir. Bu yaklaģıma göre, vergi istisna ve muafiyetleri, kayıt içi kesimin kayıtdıģılığı (yarı kayıtlılık veya yarı kayıtdıģılık), vergi yasalarının düzenleniģ Ģekli, vergi idaresinin etkinsizliği ve vergi idaresi ile bağlantılı kamu birimleri arası koordinasyonsuzluk bazı ekonomik faaliyetleri kayıtdıģı bırakmaktadır. 7 KayıtdıĢı ekonomi tamamen veya kısmen gizli olarak sürdürülen ekonomik faaliyetleri içerdiğinden kayıtdıģı ekonominin sağlıklı ve net bir Ģekilde tahmin edilmesi güçtür. KayıtdıĢılık oranının geliģmekte olan ülkelerde ve geçiģ ekonomilerinde daha yüksek olduğu bilinmektedir. Schneider ve Klinglmair tarafından çeģitli metodların kombinasyonu kullanılarak yapılan hesaplamalara göre yılları için kayıtdıģı ekonominin gayri safi milli hasılaya (GSMH) oranları, geliģmekte olan ülkeler için ortalama %41, geçiģ 6 Hasan Aykın, KayıtdıĢı Ekonominin Yaygın Olduğu Ortamda Karapara Ġle Etkin Mücadele Mamkün Mü?, YaklaĢım Dergisi, Mart 2008, Sayı: 183, ( ) 7 SavaĢan, a.g.m., ss

8 ekonomileri için %38 ve OECD ülkeleri için %18 olarak bulunmuģtur. 8 Turkiye için ortalaması yüzde 27, ortalaması ise yüzde 34 olarak tahmin edilmektedir. 9 Her ne kadar kayıtdıģı ekonomi tam ve doğru olarak ölçmek mümkün değilse de, bu amaca yönelik geliģtirilmiģ çok sayıda teknik mevcuttur. Tekniklerin tamamı kayıtdıģı ekonominin ekonomide bıraktığı izleri takip ederek kayıtdıģılığı ölçmeye çalıģmaktadır. Bazı teknikler, para piyasasındaki izlerini, bazı teknikler emek piyasasındaki izleri, bazı teknikler ise üretim piyasasındaki izleri kullanarak tahmin yapmaya çalıģmaktadır. MIMIC (çoklu neden-çoklu gösterge) modeli ise tüm izleri aynı anda değerlendirmeye çalıģan tek yöntem olarak karģımıza çıkmaktadır. Bunun dıģında anketlerden ve denetim sonuçlarından faydalanan mikro yöntemlerde vardır. Her yöntemin kayıtdıģılığı tahmin etmede baģarılı bulunduğu yanları vardır. Ancak sonuçta görünmeyeni tahmin etmeye çalıģan bu yöntemlerin tamamı önemli eleģtirilerle de karģılaģmaktadır KAYITDIŞI EKONOMİNİN TÜRKİYE DEKİ BOYUTU Turkiye de kayıtdısı kesimle ilgili yapılan çalısmalarda yöntem farklılıkları nedeniyle çesitli büyüklüklere ulasılmaktadır. Yasal olmayan faaliyetler ile gayri resmi ekonomi (ev ekonomisi) dısında kayıtdısı ekonominin GSMH içindeki payının % 20 lere kadar yükseldigi tahmin edilmektedir. Devlet Ġstatistik Enstitüsü (DĠE) verilerine gore, Türkiye de kayıtdısı ekonominin resmi GSYĠH ya oranı yaklasık % 45 tir. ĠLO verilerine göre, kentlerde kayıtdısı istihdam oranı Türkiye için %15 olarak belirlenmistir. Tayland, Arjantin, Meksika, Peru, Venezuella gibi ülkelerde ise bu oranın, %50 leri buldugu, hatta üzerine çıktıgı gözleniyor. Bunun nedeni, ülkemizde kayıtdısı istihdamın yogunlastıgı sektörlerin tarım ve hizmet sektörleri olması F. Schneider ve R. Klingmair, Shadow Economies Around the World: What do we know?, CESifo Working Paper No. 1167, April 2004, s.1., ( ) 9 SavaĢan, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., s Yalın Biçer, Türkiye de Kayıt DıĢı Ekonomiyi Önlemeye Yönelik Vergi Politikaları ve Değerlendirilmesi, (YayınlanmamıĢ Yüksek Lisans Tezi), T. C. Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı, Isparta, 2006, ss , ( ) 8

9 Türkiye de kayıtdıģı ekonomik faaliyetler ve bu faaliyetlerden elde edilen gelirler çok farklı yöntemlerle ölçülmeye çalıģılmıģtır. Bu yöntemlerin kullanılmasıyla üretilen tahmin rakamları ve tahmin rakamlarının neyi ölçtüğü ya da kayıtdıģı ekonominin hangi boyutunu yakaladığı da tartıģılmıģtır. KayıtdıĢılığın trendi ile ilgili iyimser bir yorum kayıtdıģı ekonominin artıģının durduğu, kötümser yorum ise kayıtdıģı ekonominin artıģ trendinin yavaģladığıdır. Hangi yorum doğru olursa olsun kayıtdıģılığın doğal zirvesine ulaģıldığını düģünmek pek yanıltıcı olmaz. Türkiye de nakit kullanımının yeni ödeme araçlarının yaygınlaģması ile azalmasından vergi idaresinin otomasyonuna; bankacılık sektörünün geliģmesinden enflasyonla mücadelede sağlanan kısmi baģarıya kadar birçok ekonomik ve mali geliģmenin yanında kamu mali yönetim ve denetimi ve mali teģkilatın yeniden yapılandırılması gibi hukuksal ve idari reformların bu sonuçta etkisi vardır. 12 Türkiye de kayıtdıģı ekonominin boyutu tam olarak bilinmemekle birlikte, bu alanda yapılan çeģitli araģtırmaların sonuçlarına göre önemli boyutlarda olduğu düģünülmektedir. KayıtdıĢı ekonominin varlığının ülke ekonomisi ve iģgücü piyasası üzerinde önemli etkileri olacağı açıktır. KayıtdıĢı ekonomi öncelikle ekonomik istatistiklerin sağlıksız olmasına sebep olmakta ve bu verilere dayanılarak uygulanan politika ve tedbirlerden istenilen sonuçların alınamaması riskine yol açamaktadır. KayıtdıĢı ekonominin yaygınlaģması devletin vergi gelirlerini azaltmakta, azalan vergi gelirini telafi etmek için devlet vergi oranlarını yükseltmekte ya da borçlanma yoluna baģvurmaktadır. Bu ise, özel sektörün ihtiyacı olan yatırılabilir fonların devlete kaymasına yol açmaktadır. Ayrıca kayıtdıģı istihdamın artması, sosyal güvenlik sistemine de zarar vermekte ve ekonomide rekabeti bozucu etki yapmaktadır. 13 Ankara Ticaret Odası nın hazırladıgı Kayıt Dısı 2007 raporuna göre kayıt dıģı ekonominin Türkiye deki boyutuyla ilgili olarak, hesaplama yontemine göre araģtırmacılar GSMH nın % 2 siyle %137 si arasında değiģen oranlarda ve birbirinden çok farklı sonuçlar ortaya çıkarıyor. Bazı uluslararası arastırmalarda ise Turkiye deki kayıt dısı ekonominin GSMH ya oranı %32-34 oranları arasında hesaplanmıstır. 14 Kayıt DıĢı Ġstihdamla Mücadele 12 SavaĢan, a.g.m., s Ahmet Tıktık, KayıtdıĢı Ekonomi, Ġstihdam ve ĠĢsizlik, İşveren Dergisi, Ağustos 2004, ( ) 14 Kayıt DıĢı 2007 Raporu, Ankara Ticaret Odası, , ( ) 9

10 (KADĠM) Projesinde Türkiye de kayıt dıģı ekonominin GSMH nin %50 sinden fazla olarak tahmin edildiği bildirilmektedir. Türkiye açısından sadece ekonomik değil, aynı zamanda sosyal bir sorun olan kayıtdıģı ekonominin varlığının iģgücü piyasası üzerinde önemli etkileri bulunmaktadır. KayıtdıĢı ekonominin iģgücü piyasasının etkin iģleyiģini önleyici olumsuz etkileri vardır. KayıtdıĢı ekonominin varlığı parçalanmıģ bir istihdam yapısı getirmektedir. Bu durum sendikal örgütlenmeyi ve iģçilerin pazarlık gücünü zayıflatmaktadır. Bunun yanısıra kayıtdıģı ekonomide istihdam edilenler için sigorta primi ödenmemesi, sosyal sigorta kuruluģlarının finansmanını olumsuz etkilemektedir. Ayrıca kayıtdıģı ekonomi kayıtlı ekonomi açısından haksız rekabet ortaya çıkarmakta, böylece kayıtdıģı ekonomi cazip hale gelmekte ve büyümektedir yılı Aralık ayı itibariyle, yaptığı iģten ötürü herhangi bir sosyal güvenlik kuruluģuna kayıtlı olmadan çalıģanların oranı, önceki yılın aynı dönemine göre 1 puanlık azalıģla % 42 olarak gerçekleģmiģtir. Bu dönemde, geçen yılın aynı dönemine göre tarım sektöründe sosyal güvenlikten yoksun çalıģanların oranı % 85,4 den % 83,8 e, tarım dıģı sektörlerde % 29,7 den % 28,3 e düģmüģtür. 16 KayıtdıĢı ekonominin varlığının diğer bir olumsuz etkisi ise, ülkenin yabancı kaçak iģçilerin akınına uğramasına neden olmasıdır. Yabancı kaçak iģçilerin iģgücü piyasasına girmesi bazı sorunları da beraberinde getirmektedir. Bu iģçilerin ucuz iģgücü arzetmeleri, piyasadaki mevcut ücret seviyesini düģürmekte ve yerli iģçilerin yerine yabancıların ikame edilmesi söz konusu olmaktadır. Böylece yerli iģçiler iģsiz kalmakta, iģsizlik oranı artmakta ve yerli iģçiler iģsiz kalmamak için her türlü kötü çalıģma koģullarını kabul etmek durumunda kalmaktadır. Ayrıca kayıtdıģı ekonomi, iģçi sağlığı ve iģ güvenliği haklarını zedelemekte, çalıģanların kötü ve riskli ortamlarda çalıģmalarına neden olmaktadır. ÇalıĢanların sigorta primleri ödenmediğinden çalıģanlar sosyal güvenlik koruması dıģında kalmaktadır. KayıtdıĢı ekonominin, kayıtlı ekonominin istihdam edemediği kitlelere iģ sağlayarak, hızlı nüfus artıģı ve yatırım azlığı gibi nedenlerden kaynaklanan iģsizliğe engel olduğu Ģeklinde görüģler bulunsa bile hem vergi kaybına yol açması hem de ilgili 15 Tıktık, a.g.m. 16 TÜĠK, Hanehalkı ĠĢgücü AraĢtırması 2010 Aralık Dönemi Sonuçları (Kasım, Aralık 2010, Ocak 2011), ocak-2011.html, ( ) 10

11 sektörlerde haksız rekabete sebep olması, kayıtdıģı ekonomi ile mücadele edilmesini gerektirmektedir. 17 İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE KAYITDIŞI EKONOMİNİN NEDENLERİ KayıtdıĢılığın ortaya çıkmasına ve büyümesine yol açan faktörlerin çoğu ülkeler için ortak olmakla birlikte bu faktörlerin nisbi ağırlıkları ülkeden ülkeye değiģmektedir. Türkiye de de tekstil özelinde mükelleflere ve GĠB (Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı) çalıģanlarına Türkiye de kayıtdıģılığın size gore en önemli üç nedenini sıralayınız sorusunu yönelten araģtırmanın bulgularına göre göre mükellefler ilk beģ sıraya vergi ve ekonomi/piyasa Ģartlarını koymuģlardır. Vergi yükü ilk sırayı alırken vergide adaletsizlik ve cezaların caydırıcı olmaması üçüncü ve beģinci sırayı almıģtır. Ekonomik krizler ve ayakta kalma çabası sırasıyla ikinci ve dördüncü sırayı almıģlardır. GĠB çalıģanlarına göre en önemli neden denetim azlığıdır. Vergi yükünün ikinci, cezaların caydırıcı olmamasını üçüncü ve vergide adaletsizliğin dördüncü sırayı alması bize Türkiye de vergiyle ilgili sorunların/algıların kayıtdıģılığa yol açan en önemli faktörler olduğunu göstermektedir EKONOMİK YAPIDAN KAYNAKLANAN NEDENLER Türkiye de sermaye birikiminin sağlanması ve özel giriģimciliğin olusması sürecinde alınan bir takım önlemler ya da vergi muafiyeti veya istisnası yoluyla saglanan teģviklerin kayıtdıģı ekonominin oluģmasında ve geliģmesinde etkisi olmustur. Temel ekonomik tercihlerin sonucunda ortaya çıkan uygulamalar, özel girisimcilerin sermaye biriktirme ve büyüme sürecinde gelirlerini kayıtdıģına çıkarma egilimlerine hoģgörü ile yaklaģılması sonucunu dogurmustur. Özellikle 1980 sonrası ekonomide yapısal bir degiģikliği amaçlayan düzenlemelerle, özel tasarrufları artıracak ve yatırım maliyetini düsürecek vergisel tesviklere önemli bir agırlık verilmiģtir. Sermaye birikiminin saglanması ve özellikle finans piyasalarının gelismesini amaçlayan temel tercihlerin sonucunda, vergi idaresinin kayıtlı ekonominin kayıtdısına çıkmasını engelleyecek en etkili aracı olan servet beyanı müessesesi 1984 yılında kaldırılmıstır. Buna paralel olarak ödeme araclarının ve banka hesaplarının izlenebilmesini zorlastıran bir takım gelismeler, vergi idaresini ve dolayısıyla vergi denetimini kayıtdısı ekonomi ile mücadelede eskisine oranla zayıflatmıstır. Gelir ve 17 Tıktık, a.g.m. 18 Bu araģtırma hakkında daha detaylı bilgi için bakınız: SavaĢan, a.g.m., ss

12 kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilerin oran ve kapsamlarının küçültülmesi yoluyla ekonomide çalısma, tasarruf ve yatırım sevkinin uyarılması bu politikanın özünü olusturmaktadır. Uygulanan politikaların ikinci bir amacı da düsük vergi oranlarına razı edilmesi düsünülen kayıtdısı sektörün belirli bir ölçüde açık dolasıma sokulması ve bu sektörün elindeki fonların Türkiye dısından ülkeye döndürülmesi veya sermaye çıkısının frenlenmesinin saglanmasıdır. Ancak bu amacla yapılan iktisadi ve mali düzenlemeler, gerek vergi sisteminin büyük ölçüde bozulmasına yol açması, gerekse kayıtdısı fonların sisteme girmesini kolaylastırması nedeniyle kayıtdısı sektörün payını artırmıstır. 19 Türkiye de tüm sektörlerde küçük iģletmelerin yaygın olması kayıt dıģılığa ortam hazırlayan önemli faktörlerden biridir. Küçük iģletmelerin yaygınlığı bir taraftan izleme ve denetlemeyi zorlaģtırırken, diğer taraftan bu iģletmelerin pek çok yasal düzenlemelerin dıģında kalmalarına yol açmakta; vergi, iģ, sosyal güvenlik, muhasebe vb. konularla ilgili yasalar genellikle bu tür küçük iģletmeleri kapsamamaktadır. Örneğin, tarım ve hizmetler sektörü, izlenme ve denetlenmelerinin zor olması nedeniyle kayıt dıģılığa daha elveriģli sektörler olarak karģımıza çıkmaktadır. 20 DĠE Genel Sanayi ve ĠĢyerleri Sayımı sonuçlarına göre (2002), Türkiye deki toplam giriģim sayısı dir. Mikro Ölçekli olarak tanımlanan 1 9 kiģi çalıģtıran giriģim sayısı dur. Bu sayı giriģimlerin %94,94 ünü oluģturmaktadır. GiriĢimlerin %3,09 unda ( giriģim) kiģi çalıģtırmaktadır. Sektörel açıdan baktığımızda, imalat sanayindeki iģletmelerin ölçeklerine göre dağılımında, mikro ölçekli olarak tanımlanan 1 9 iģçi çalıģtıran iģletmelerin, imalat sanayindeki toplam iģletmelerin %89,12 sini oluģturarak en büyük paya sahip olduğu görülmektedir. 21 Sermayeye eriģim, firmaların ölçek ekonomilerine ulaģmaları ve daha verimli bir üretim aģamasına geçebilmeleri bakımından kritik önemdedir. Bu da çoğu zaman büyüme için yeterli olmamaktadır. Diğer OECD ülkelerine oranla, Türkiye de yerleģik KOBĠ lerin banka finansmanına eriģimleri son derece kısıtlıdır. Bu durum, bir taraftan KOBĠ lerin ayakta kalabilmesi için fason üretim yapan iģletmelere dönüģmelerine; diğer taraftan da bazı 19 Biçer, a.g.m., ss Kayıt DıĢı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı ( ), GĠB Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığı, Yayın No: 87, Ankara, Nisan 2009, s. 12., ( ) 21 GĠB, a.g.m., s

13 faaliyetlerini kayıt dıģı alanlara kaydırmasına ya da gelirlerinin bir kısmını beyan dıģı bırakarak daha az vergi ödemelerine yol açmaktadır. 22 Bürokratik formalitelerin fazlalığı da iģletmelerin kayıt dıģında kalmayı tercih etmelerine sebep olabilmektedir. Dünya Bankası tarafından hazırlanan Doing Business, Turkey 2008 adlı çalıģma, iģe baģlama verileri tetkik ve araģtırma yatırımlarında küçük ve orta büyüklükteki iģletmelerin iģlemlerini kanuni olarak tamamlayabilmeleri için ihtiyaç duydukları prosedürleri temel almıģtır. ĠĢ yapma kolaylığı açısından, iģe baģlamadan iģyeri kapatmaya kadar belli baģlı 10 aģamanın (iģe baģlamak, lisanslarla uğraģmak, iģçi çalıģtırmak, mülkleri kayıt altına almak, kredi almak, yatırımcıları korumak, vergi ödemek, sınır ticareti yapmak, sözleģmeleri yürütmek ve bir iģi kapatmak) değerlendirildiği bu çalıģmada Türkiye ortalama iģ yapma kolaylığı açısından 178 ülke arasında 57 nci sırada yer almıģtır. 23 Dünya Bankası Doing Business-2011 raporuna göre ise Türkiye iģ yapma kolaylığı açısından 183 ülke arasında 65. sıradadır raporuna göre 5 sıra birden düģmüģtür. 24 Enflasyon nedeniyle gelirlerinde aģınma meydana gelen düģük ve sabit gelirli tüketiciler bu kayıplarını gidermek, enflasyon nedeni ile maliyetlerinde artıģlar meydana gelen üreticiler de, maliyetlerini azaltmak amacıyla kayıt dıģı ekonominin değiģik unsurlarına özellikle, kayıt dıģı istihdama yönelmektedirler. Bu nedenle enflasyon rakamlarının yüksek olduğu ülkelerde kayıt dıģı ekonomik faaliyetlerin arttığı gözlemlenmektedir. 25 Türkiye özelinde enflasyon ile kayıtdıģı ekonomi arasında beklendiği gibi pozitif bir iliģki tespit edilmiģ ancak bu iliģki istatistiksel olarak anlamsız çıkmıģtır. 26 Türkiye de 2000 ve 2001 yıllarında yaģanan ekonomik krizler kayıt dıģı faaliyetlerin artmasına zemin hazırlamıģtır. Ekonomik krizlerin yaģandığı dönemlerde, iģsiz kitleler kayıtlı ekonomide bulamadıkları istihdam imkanlarını kayıt dıģı ekonomi alanlarında aramaktadırlar. ĠĢletmeler de krizin olumsuz etkilerini azaltmak için üretimlerini kayıt dıģı alanlarda yaparak ve istihdamı kayıt dıģı yollardan sağlayarak, buna bağlı olarak maliyetlerini azaltmaya çalıģmaktadırlar. Kriz nedeniyle kayıtlı ekonomide istihdam edilmesi zor ya da mümkün olmayan niteliksiz iģçiler, kayıt dıģı ekonomide daha kolay iģ 22 GĠB, a.g.m., s GĠB, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., s GĠB, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., s

14 bulabilmektedirler. Kayıt dıģında daha düģük ücretlerle çalıģtırılan bu iģçiler iģletmelerin üretim maliyetlerini azaltmaktadırlar. 27 Krizlerin KOBĠ ler üzerinde bir diğer olumsuz etkisi de kredi piyasasında görülür. Yukarıda tartıģıldığı gibi istihdam yaratma kapasitelerinin çok altında bir oranla kredi piyasasından faydalanabilen bu iģletmelerin krizlerden sonra formal kredi imkânları daralmakta ve son küresel ekonomik krizde Türkiye de yaģandığı gibi kredi geri çağrılmalarından en fazla zararı görmektedirler. Bu nedenle krizler bu iģletmeler üzerine ekstra yük bindirebilmektedir. Bankacılık sistemi ile bağın gevģemesi iģletmelerin informal kredi piyasasına kaymalarına ve belge düzenine daha az riayet etmelerine de yol açabilmektedir. 28 KayıtdıĢı ekonomiyi ölçme tekniklerinden biri de bir temel yıla göre nakit kullanımındaki değiģmenin izlenmesidir (Gutmann tekniği). Bu tekniğin temelinde yatan varsayıma göre nakit kullanımı ile kayıtdıģı ekonomi arasında pozitif bir bağ vardır. Elbette ödeme tekniklerindeki değiģme ve bankacılık sektörundeki yapısal durum aynı iken nakit kullanımındaki değiģme kayıtdıģılığın göstergelerinden biri olabilir. Nakit dolaģımı özellikle de büyük banknot talebi kayıtdıģı ekonominin yasa dıģı faaliyetleri ile daha çok ilgilidir. 29 Türkiye de kredi kartı ve banka kartı kullanımındaki yaygınlaģma izlenme olasılığını artırdığından ekonomik birimler kayıtdıģına çıkma konusunda daha çekingen davranmaktadır., Diğer taraftan kredi kartı ve banka kartı kullanımıyla gerçekleģtirilen ekonomik faaliyetlerin daha çok iz bırakmalarından dolayı vergi denetimi açısından daha fazla imkan doğmaktadır. Nitekim, Türkiye de de para hareketlerinin izlenmesi suretiyle vergi kaçağını tespit etmek denetim birimlerinin faydalandığı yöntemlerden biridir. 30 Ekonomide kayıtlılığı teģvik edici bir araç olarak değerlendirilen kartlı ödeme sistemlerinin son yıllarda ekonomideki canlanmanın yanı sıra finansal sisteme ve oyun kuralları netleģtirilen banka ve kredi kartları piyasasına duyulan güvenin bir sonucu olarak hızla yaygınlaģtığı görülmektedir. Örneğin 2001 yılının sonunda yaklaģık 14 milyon olan kredi kartı sayısı 2007 yılsonunda 37 milyonu aģmıģ bulunmaktadır. Benzer Ģekilde 2001 yılsonunda 32 milyon civarında bulunan banka kartı sayısı 2007 yılsonunda 56 milyona yaklaģmıģ bulunmaktadır. Banka ve kredi kartları sayısında görülen belirgin artıģa paralel 27 GĠB, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., ss SavaĢan, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., s

15 olarak söz konusu kartlar aracılığıyla gerçekleģtirilen iģlemlerin özel tüketim harcamaları içerisindeki payının ve gayri safi yurt içi hâsılaya oranının giderek arttığı gözlenmektedir; 2001 yılında kredi kartı ile gerçekleģtirilen harcamaların özel kesim nihai tüketim harcamalarına oranı %10 un altında iken 2007 yılı itibarıyla özel kesim nihai tüketim harcamalarının %30,2 sinin kredi kartı aracılığıyla gerçekleģtirildiği görülmektedir. 31 Sektörlerin özellikleri kayıtdıģı ekonominin sektörel büyüklüğüne etki eder. Her sektör kayıtdıģı faaliyet yürütmede aynı avantaja sahip olmaz. Örneğin iģlemlerinde fiziki mal değiģimi olmayan hizmet sektörü denetimden kaçma konusunda daha avantajlıdır. Öte yandan vasıfsız emek istihdam eden sektörler kayıtdıģı çalıģmaya razı iģgücüne ulaģabilirler. Bu yüzden kayıtdıģı ekonominin sektörel dağılımı kayıtlı ekonomiden farklı olabilir. Türkiye de de perakende sektoründe kayıtlı ve kayıtdıģı kalma davranıģını inceleyen çalıģmalar, organize perakendede geleneksel perakendecilere göre kayıtdıģı istihdamın ve belge düzenine uyma düzeyinin düģük olduğunu tespit etmektedirler. Ayrıca, yüksek katma değer vergisi oranlarının belgesiz alıģveriģi özendirdiğini ve belge almama tercihini artırdığını saptamaktadırlar. Genel perakende ve gıda perakendecilerine kıyasla tekstil perakendecilerinde kayıtdıģılığın daha büyük olduğunu tespit eden araģtırmalar vardır. 32 Türkiye de tekstil sektorü istihdam, üretim ve ihracatta önemli role sahiptir. Kayıtlı istihdamda sektörün payı yüzde 11 civarındadır. KayıtdıĢı istihdamın da dahil edilmesiyle sektörün istihdamdaki payı yüzde 11 den yüzde 20 lere çıkmaktadır (Varol, 2005: 1-12). Eğer kayıtdıģı istihdam ile alakalı bu tahmin doğru ise, sektördeki kayıtdıģı istihdam toplam istihdamın yüzde 50 si civarındadır. 33 Tekstil sektöründeki yüksek rekabet, iģgücünün vasıf düzeyi, algılanan ceza caydırıcılığı ve firma büyüklüğü kayıtdıģı istihdamı artıran temel faktörler olarak tesbit edilmiģtir. Firmalar ve çalıģanlara göre Türkiye de sektörel kayıtdıģılık hakkında araģtırma sonuçlarına göre kayıtdıģılığın en yüksek olduğu sektörün ne olduğu sorusunda verilen yanıtlara göre, doktor-avukat meslek grubu yüzde 47 ile ilk üçte listelenme açısından baģı çekerken diğer hizmet yüzde 46 ile ikinci sırayı Emlak ise üçüncü sırayı almıģtır. Bunu 31 GĠB, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m., ss CoĢkun Can Aktan ve Fatih SavaĢan, KayıtdıĢı Ekonomi ve Etik, Ekim 2009, s. 16., nomi_ve_etik.pdf, ( ) 15

16 kuyumculuk-sarraflık (yüzde 37), inģaat (yüzde 34) ve mobilya dekorasyon (yüzde 19) izlemektedir. 34 Kayıtdısılıgı etkileyen bir diger faktör ise ülkedeki gelir dagılımıdır. Gelir dagılımının kayıtdısı ekonomiyle iliskisi, gelirden düsük pay alan grupların gelirlerini artırmak amacıyla kayıtdısı istihdama arz yaratması durumunda ortaya çıkmaktadır. Gelirlerin yetersizligi karsısında düsük gelir grubunda bulunan bireyler ya ek is talebiyle isgücü piyasasına çıkmakta ya da nitelikleri itibariyle isgücü piyasasına dahil olmayan kadınlar ve hatta egitimlerinin aksaması pahasına çocuklar bu piyasaya dahil olmaktadır. Gerek ek is talebiyle piyasaya çıkan isgücü, gerekse kadın ve çocuklar, üretken istihdam alanlarının yetersiz olması veya konumlarının zorlaması nedeniyle büyük ölçüde kayıtdısı sektörde istihdam sansı aramaktadır VERGİ SİSTEMİNİN ÖZELLİKLERİ Vergi idaresi ve vergi sistemi ile nasıl bir Türkiye ve nasıl bir ekonomi soruları arasında bağ vardır. Vergi sistemi ve vergiye iliģkin özelliklerden en baģta gelenleri vergi yükü, denetim ve ceza mekanizmalarının caydırıcılığıdır. Bu üç husus vergi kaçırma/kaçırmama kararını veren mükelleflerin optimum eksik beyanında dikkate alacağı objektif hususlardır. Öte yandan vergilemede adalet (algısı), vergi sisteminin vergilemenin genel ilkeleriyle uyumu, devlet harcamalarına mükellef bakıģı ve vergi idaresinin etkinliği gibi faktörler bir taraftan algılanan (sübjektif) vergi yükünü diğer taraftan algılanan yakalanma olasılığını ve vergisel uyumun maliyetini etkiler. 36 Türkiye de vergiye iliģkin yapılan birçok reforma karģılık Türk vergi sistemi bir türlü istenilen noktaya getirilememiģtir. Vergi kaçıranlar, vergisini kuruģu kuruģuna ödeyen mükelleflerin tepkisini çekerken, devlet de önemli miktarda gelir kaybına uğramaktadır. Kayıt dıģı ekonominin çok ciddi tehdit oluģturduğu Türkiye de devlet, bütçe giderlerinin ancak %53 ünü vergi gelirleriyle karģılayabilmektedir. Türk Vergi Sistemi ile ilgili çok fazla sayıda sorun bulunmaktadır. Bunların bir kısmı da mükelleflerden kaynaklanmaktadır. GeniĢ açıdan bakıldığında, Gelir idaresini, vergi denetimini, mükellef kitlesini, 34 AraĢtırma hakkında daha fazla bilgi için bakınız: Aktan ve SavaĢan, a.g.m., ss Biçer, a.g.m., s SavaĢan, a.g.m.. s

17 muhasebecilik ve mali müģavirlik ile Vergi yargısını vergi sisteminden soyutlamak mümkün değildir. 37 Kayıt DıĢı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planında ( ) Türkiye de kayıt dıģı vergisel nedenleri olarak aģağıdakilere yer verilmiģtir: 38 Vergi mevzuatındaki karmaģıklığın, kanunların anlaģılabilirliğini ve uygulanabilirliğini zorlaģtırması, Vergi oranlarının yüksekliği, vergi oranlarının sık sık değiģmesi ve ek vergiler konulması, Türk Vergi Mevzuatında yer alan muafiyet ve istisnalar, Denetim sürecinin etkinliğini ve kalitesini önemli derecede etkileyen denetim ilke ve standartlarının geliģtirilmesi gerekliliği, Denetimde koordinasyon eksikliği, Mevcut vergi ceza sisteminin caydırıcı olmaması, Vergi kanunlarını uygulamakta olan birimlerin bürokratik iģlemlere boğulmuģ olması, Ekonomik kriz dönemleri haricinde vergi afları, Bilgilendirici ve yönlendirici muhasebe ve mali müģavirlik hizmetlerinin yetersizliği. Bazı çalıģmalarda, Türkiye de vergi oranlarının yüksek olduğu vurgusu yapılmaktaysa da, KDV ve Kurumlar Vergisi OECD ülkeleri karģılaģtırmalarında bu oranların yüksek olmadığı tespit edilmiģtir. 39 Türkiye de objektif vergi yükü ne olursa olsun mükellefler vergi yükünün ağır olduğu algısına sahiplerse bu dikkate alınmalıdır. Zaten Türkiye de yapılan akademik çalıģmalar da vergi yükünün ağır olduğu algısına vurgu yapmaktadırlar. Bu algıya neler neden olmaktadır? Birincisi, vergi yükü yanında vergilerle kamu hizmetlerinden sağlanan faydaların birlikte ele alınması ile bulunan net vergi yükü (algısı) önemlidir. Ġkincisi, vergi yükü algısını kamu hizmetlerinden sağlanan fayda yanında vergi ile irtibatlı doğrudan ve dolaylı birçok faktör etkiler. Mükellef davranıģlarını ise algılar yönlendirir. 37 Nevzat Erdağ, Kayıt Dışı Kara Para Yolsuzluk, 1. Baskı, Cinius Yayınları, Ġstanbul, 2007, ss GĠB, a.g.m., s GĠB, a.g.m., ss

18 Ġlginç olan, vergi yükünün ağır olduğu kanısı Türkiye de sadece mükelleflerce değil vergi idaresi çalıģanlarınca da paylaģılmaktadır. Vergi yükünün ağır olduğu düģüncesi mükelleflerde daha yüksek olmasına rağmen çalıģanlarda da yüzde 70 leri aģmaktadır. Ġlginç olan vergi yükünün ağır olduğu kanısı Türkiye de sadece mükelleflerce değil vergi idaresi çalıģanlarınca da paylaģılmaktadır. 40 Yakalanma korkusunun vergi kaçırma davranıģına etkisi konusundaki ampirik çalıģmalarda, vergi kaçıranların ve kayıtdıģı sektörde faaliyet gösterenlerin diğer vergi mükelleflerine göre algıladıkları yakalanma olasılıklarının düģük olduğu tespit edilmiģtir. Türkiye de yapılan çalıģmaların tamamı, yakalanma olasılığının ve cezaların caydırıcılığının düģük olduğu konusunda hemfikirdir. Hem mükelleflerin (ve SMMM lerin) hem de vergi denetim elemanlarının yarıdan fazlası cezaların caydırıcı olmadığını düģünmektedir. Bu algıya katkı sağlayan faktörlerden birisi de nerdeyse rutin haline gelmiģ vergi aflarının bir Ģekilde cezalarda yüzde yüze varan indirimleri içermesi olabilir. 41 Vergi yükü dağılımında adalet ilkesinin zedelenmesi, vergi odemekle yükümlü birimlerin bu görevden kacınmasına neden olmaktadır. Özellikle 1980 sonrasında ekonomik tercihlerle iliģkili olarak ortaya çıkan vergi yükü kaydırma çabalarının Türk Vergi Sistemi nde bozulmaya yol açarak vergi adaletini zedelemesi, kayıtdıģı ekonominin geliģmesini kolaylaģtırmıģtır sonrasında vergi idaresinin kayıtlı ekonominin kayıtdıģına çıkmasını engellemede en etkili aracı olan servet beyanı müessesesinin kaldırılması, gelir ve kurumlar vergilerinde istisna ve muafiyet uygulamalarında üretimi özendirmeye ve ekonomiyi sağlıklı yönlendirmeye yönelik değiģikliklerin yapılmaması, stopaj tarifelerinin yaygınlaģtırılması enflasyon ortamında uygun bir politika olmakla birlikte, stopajın geçici olmak yerine nihai vergileme aracı olarak kullanılması, menkul sermaye iratlarının beyana tabi olmaktan çıkartılarak bunlar üzerindeki vergi oranlarının 0 ile %10 arasına çekilmesi, kentsel rantlardan kamunun vergi alma olanağının yapılan vergi yasası değiģiklikleri sırasında dikkate alınmaması vb. Düzenlemeler vergi sisteminin uniter bir yapıdan sedüler bir yapıya dönüģtürülmesine neden olarak vergilemede adalet ilkesini zedelediği gibi kayıtdıģı ekonominin geliģmesini kolaylaģtırmıģtır SavaĢan, a.g.m., ss SavaĢan, a.g.m., ss KayıtdıĢı Ekonomi ve Türkiye deki Boyutları, DPT: OĠK: 614, Ankara, 2001, s

19 Sistemin gerçekte hedeflediği adalet yerine bireyin algısı, vergiye bakıģı etkileyecek ve bu da bireyin vergi kaçırma eğilimini artıracaktır. Adaletsizlik algılaması, bireylerin ödedikleri vergi ile elde ettikleri fayda kıyaslamasından kaynaklanabileceği gibi, diğer bireyler ile kendi durumunu kıyaslama neticesinde de oluģabilir. 43 Bu konuda Türkiye de yapılan araģtırmalar sonucu elde edilen bulgular mükelleflerde yatay adaletin dikey adalete kıyasla daha fazla sağlandığı yönünde algının olduğunu ortaya koymaktadır. Vergi sistemi ile ilgili vergi bilinci ve ahlakı da vergi kaçırma ve kayıtdıģı iģçi çalıģtırma üzerinde etkili olan nedenlerdendir. Ayrıca vergi idaresi ve denetim birimlerine bakıģ da gönüllü vergi uyumunu etkileyen faktörlerdendir. Türkiye de gelir vergisi yükümlüsü sayısı yaklasık 8,7 milyon kisi iken bunun yaklasık 6 milyonu, yani %70 i ücretlilerden olusmaktadır. Oysa ücretlilerin sivil istihdam içindeki payı %40 düzeyindedir. Bütün bunlar da vergi ve diger yükümlülükleri omuzlayan ücretlilerde yasal düzenlemelere karsı bir direnç yaratmakta ve çalısanların kayıtdısı sektöre kaymasında önemli bir neden teskil etmektedir. 44 Türkiye de verginin bir vatandaslık görevi olması olgusu yeterince yerlesmemistir. Bu durum ise, vergi sistemindeki aksamalara vatandasların veya sivil toplum örgütlerinin yeterli tepkiyi göstermemesine ve tüm çözümlerin, ilgili tarafların görüsleri alınmadan, merkezi otorite tarafından yapılmasına yol açmaktadır. Ayrıca mükelleflerde; toplanan vergilerin etkin kullanılmadıgı, halkın tepki duydugu gruplara aktarıldıgı, kamu harcamalarında savurganlık oldugu, kayıt dısı ekonominin büyüklügü nedeniyle vergi yükünün belirli kesim üzerinde kaldıgı intibaının yaygın olması, onların vergi kanunlarına uyum saglamalarını zorlastırmaktadır. 45 Türk vergi sisteminde istisna ve muafiyetler ekonomik ve sosyal hedeflere ulaģmak amacıyla geniģ yer bulmuģtur. Bu önemli vergi kayıplarına, vergine genellik ilkesinden sapmaya, sistemin daha karmaģık hal almasına ve denetimde zorluklara yol açmıģtır. Türk Vergi Sisteminin basit olmadığı, istisna ve muafiyetlerin geniģ yer tuttuğu ve vergi idaresi çalıģanlarının vergisel iģlemlerde yeterli donanıma sahip olmadıkları yönünde bulgularla 43 SavaĢan, a.g.m., ss DPT, a.g.e., s Biçer, a.g.m., ss

20 dolu çok sayıda çalıģma vardır. 46 Vergi oran ve çeģitliliğinin fazla olmasına bağlı olarak mükelleflerin prosedüre uyması zor olmaktadır. Sıkça değiģen çok sayıda kanun, bakanlar kurulu kararları, genel tebliğler, iç genelgeler mevcuttur. Bu değiģikliklerin ve yoğun mevzuatın takibinde iģin uzmanlarının bile zorlandığı görülmektedir. 47 Türkiye de kayıtdısı ekonominin ortaya çıkısı ve boyutlarının genislemesinin nedenlerinin arasında vergi dairelerin faaliyetinden kaynaklanan bazı sorunlar da bulunmaktadır. Gelir Ġdaresinde merkez teģkilatındaki birim ve kiģilerin görev, yetki ve sorumluluklarının sınırları açık olarak belirlenmemiģ, Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı nın örgütlenme yapısı, kanunların kendine yüklediği görevleri yerine getirecek ve günün ihtiyaçlarını karģılayacak yapıda değildir. Bununla birlikte hiyerarģik yapının iyi olmaması, vergisel iģlemlerin yoğunluğu gibi nedenlerle merkez ve taģra teģkilatları arasında bir uyum ve bütünlük sağlanamamaktadır Bugün özelde vergi idarelerinin yani vergi kanunlarını birebir uygulamakta olan birimlerin bürokratik iģlemlere boğulmuģ olması önemli bir sorundur. Vergi Usul Kanununda tanımlanan tarh, tahakkuk iģlemlerini yerine getirme, yoklama ve inceleme iģlemlerini yapması gereken vergi daireleri maalesef sadece beyanname ile bildirilen matrahların tarh ve tahakkukunu yapar birimler haline gelmiģtir. Evrak sirkülasyonu, günümüz koģullarına cevap vermeyen vergi daireleri iģlem yönergeleri, mükellef sayısındaki artıģa paralel olarak bir türlü çözüm üretilemeyen nitelikli eleman sorunu baģta olmak üzere etkinsizliğe götüren bir kısır döngünün varlığı devam etmektedir. 48 Vergi afları vergi mükellefleri arasında vergi ödeme noktasında dürüst olmayan mükellefler lehine ayrımcı muamele yapılmasıdır. Vergi afları sonrası yeni af beklentisi oluģması, dürüst mükelleflerde yarattığı adaletsizlik duygusu ve affın aslında idari zafiyetin tescillenmesi olarak görülmesi sonucu gönüllü uyum azalabilir. 49 Türkiye de siyasi tercihler veya ekonomik gerekcelerle sıkca vergi affı çıkarılması veya ek vergilere baģvurulması da mukellefleri belirsiz bir vergilendirme ortamına 46 SavaĢan, a.g.m., s Yusuf Baytar, KayıtdıĢı Ekonomi Ġle Mücadelede Dikey Denetim Yöntemi, (YayınlanmamıĢ Yüksek Lisans Tezi), T.C. Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı, Adana, 2006, s. 13., ( ) 48 Baytar, a.g.m., ss James Alm, Tax Policy Analysis: the Introduction of a Russian Tax Amnesty, Ġnternatinal Studies Program, Working Paper 98-6, Georgia State Andrew School of Policy Studies, 1998, s. 4., ( ) 20

21 sokmaktadır. Türk Vergi Hukukunda 1960 dan 1992 yılına kadar vergi affına iliģkin hükümler taģıyan 15 adet kanun düzenlemesi yapılmıģtır. Ortalama olarak 2 yılda bir vergi affı yapılması anlamına gelen bu durum, vergilemede açıklık ilkesini zedelediği gibi, vergisini zamanında ödeyen mükellefler aleyhine bir adaletsizliğe yol açmaktadır. 50 Türkiye gibi kayıtdıģılığı yüksek olan ülkelerde vergi kaçırmanın yaygınlığı nedeniyle aflar politik açıdan risk taģımamaktadır. Seçimlerden önce veya sonra, kriz sırasında veya sonra af beklentisi oluģmaktadır. Türkiye de 2001 krizi sonrasında 2003 yılında çıkarılan 4811 sayılı Vergi BarıĢı Kanunu kapsamlı bir mali af niteliğindedir yılındaki dar kapsamlı yapılandırmanın üzerinden fazla zaman geçmeden küresel ekonomik krizin mükellef üzerinde bıraktığı etkileri silme amaçlı yeni bir yeniden yapılandırmanın arifesindeyiz. 15 Ekim 2010 tarihinde (Kurban Bayramı arifesinde!) kamuoyunun beklediği mali yeniden yapılandırma da adında geçmese bile aslında bir mali aftır. 51 Bir diğer sorun olarak, Türkiye de yapılan çalıģmalarda mükelleflerin ödedikleri verginin mal ve hizmet olarak geri dönmediği algısına veya mükelleflerin önceliklerine uymadığı düģüncesine sahip oldukları ve kamu hizmetlerinden memnun olma düzeylerinin düģük olduğu ortaya çıkmaktadır ki bu durum da vatandaģların gönüllü uyum düzeylerinde aģınmaya neden olmaktadır. Türkiye de kayıtdıģı istihdamı artıran önemli bir sorun da iģverenler katlanmak zorunda oldukları mali yükümlülüklerdir ki, bunlar da küçük iģletmelerde kendini daha fazla hissettirmektedir. Küçük ve Orta Büyüklükteki ĠĢletmeler (KOBĠ ler) Türkiye de toplam istihdamın %45 ini, yatırımların %27 sini gerçekleģtirirken toplam kredilerin sadece %3 4 ünü kullanmaktadır. Bu tür iģletmeler ancak ağır mali yükümlülüklerden (vergi, sigorta primi vb.) kaçarak kendilerine finansman kaynağı yaratabilmektedir. Diğer yandan küçük iģletmeler, çeģitli vergi yasalarının yanı sıra, Bağ-Kur, SSK, Belediye Yasası, Çevre Kanunu vb. mevzuatların getirdiği yükümlülükleri yerine getirmek için hem zaman hem de para harcamak zorundadırlar. Bu durum zaten finansman sıkıntısı içinde bulunan KOBĠ leri daha da zora sokmakta ve bu tür iģletmeleri kaçak iģçi çalıģtırmaya teģvik etmektedir. 52 ÇalıĢanların net ücretleri ile çalıģanları istihdam etmenin maliyeti arasındaki farkı ifade eden vergi makası, gelir vergisi ile çalıģan ve iģverenlerin sosyal sigorta 50 DPT, a.g.e., s SavaĢan, a.g.m., ss GĠB, a.g.m., s

22 katkılarından oluģmaktadır. Türkiye de istihdam üzerindeki vergi makası, toplamda %42,7 dir. Kayıt dıģılığı teģvik eden bu yapının değiģtirilmesi için istihdam üzerindeki vergi ve sosyal güvenlik yükünün azaltılması gerekmektedir. Vergi makasının büyüklüğü gelir vergisi oranının yüksekliğinden daha çok sosyal güvenlik katkı paylarının yüksekliğinden kaynaklanmaktadır. 53 Türkiye gelir vergisi, kurumlar vergisi ve servet vergileri ile KDV ve sosyal güvenlik primi oranlarının toplamından olusturulan vergi oranları endeksinde dünya ülkeleri arasında 19. sırada yer almaktadır. 54 Türkiye de üretim sektoründe ortalama ücret geliri elde eden bir çalıģandan kesilen toplam yüzde 30 oranındaki gelir vergisi ve sosyal sigorta çalıģan payı bir yandan çalıģan kesim üzerinde ağır bir yük oluģtururken öte yanda çalıģanların is bulmak veya mevcut islerini korumak amacıyla düsük ücret üzerinden çalısıyormuģ gibi gösterilmelerine rıza göstermeleri sonucunu dogurmaktadır. Sonuç olarak Turk vergi sistemi kayıtdısı istihdamı özendirmektedir. 55 Diğer taraftan yasal mevzuattan kaynaklanan sebeplerden dolayı kayıtdıģı çalıģma ve çalıģtırma da önemli boyutlara ulaģmıģtır. Türk Vergi Sistemi bünyesinde bulunan esnaf ve sanatkarlara uygulanan muafiyet bunlardan birisidir. ĠĢportacı ve seyyar satıcıların tamama yakını vergiden muaf esnaf arasında sayılmıstır. Ayrıca Esnaf ve Sanatkarlar Kanunu na tabi olarak 3 ten az kisinin çalıģtığı isyerleri Ġs Kanunu kapsamı dısında bırakılmıstır. Mevzuattan kaynaklanan kayıtdısılıga örnek gösterilecek bir diger sektör ise, Ġs Kanunu kapsamı dısında bırakılan tarım sektöründeki istihdamdır DİĞER NEDENLER Demografik dinamikler iģsizliği ve kayıt dıģı istihdamı artıran bir nitelik kazanmıģtır. Türkiye de nüfus artıģ hızının yüksek olması, özellikle hizmet ve tarım sektörünün yapıları gereği denetim ve izleme zorluğu kayıt dıģı ekonominin büyüklüğünü etkilemekte ve nedenlerinden birini teģkil etmektedir. Bu nedenlerin yanında hızlı nüfus artıģı, kente göç ile meydana gelen iģsizlik ve çarpık kentleģme, mevcut iģgücü piyasalarında olumsuzluklara ve 53 GĠB, a.g.m., s Halim Murat Bulut, Kayıt DıĢı Ekonominin Boyutları, Etkileri ve Kayıt DıĢı Ġle Mücadele Yöntemleri: Türkiye Örneği, (YayınlanmamıĢ Yüksek Lisans Tezi), T.C. Kafkas Üniversitesi Ġktisadi ve Ġdari Bilimler Fakültesi Ġktisat Anabilim Dalı, Kars, 2007, s. 102., ( ) 55 Biçer, a.g.m., s Biçer, a.g.m., s

23 kayıt dıģı istihdama neden olmaktadır. 57 Ortaya çıkan yoğun iģsizlik sonucunda insanların daha az ücret, daha az sosyal güvence ve elverisli olmayan kosullarda çalısmaya razı olmaları kayıtdısı istihdamın artmasına sebep olmustur. Kentlerde yeni istihdam yaratma olanaklarının sınırlı olması, çogunlukla düsük egitim seviyesine sahip ve kayıtlı sektörde istihdam edilemeyen iģgücünün; piyasaya giris ve çıkıģın kolay oldugu, herhangi bir egitim ya da uzmanlık gerektirmeyen, büyük miktarda sermayeye ihtiyaç duyulmayan, kurumsallasmamıģ evde çalıģma, fason üretim, iģportacılık, simitcilik, pazarcılık, su satıcılığı gibi islerin yapıldığı informal sektörde istihdamına neden olmaktadır. 58 Kayıtlı ekonomilerden elde edilen gelirin düģük olması durumunda bireylerin ek gelir yaratmak amacıyla ek bir iģte çalıģması durumu da kayıt dıģılığı artıran bir diğer unsurdur. Ġstihdamın büyüme elastikiyeti, Türk ekonomisinin yeterince yeni iģ yaratamadığını kanıtlayan bir göstergedir. Bu oran her yüzde birlik büyümenin (kayıtlı) istihdamı bir senelik bir geçiģ dönemi sonrasında ne kadar artırdığını göstermektedir. Türkiye nin dönemindeki katsayısı yalnızca %0,08 çıkmıģtır. BaĢka bir deyiģle, her yüzde birlik büyüme net istihdamı yalnızca on binde sekiz oranında artırmıģtır. Bu oranın diğer ülkelerle karģılaģtırıldığında düģüklüğü Türk ekonomisinin istihdam yaratma kapasitesinin zayıflığına iģaret etmektedir. 59 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYEDE KAYITDIŞI EKONOMİ İLE MÜCADELE 3.1. KAYIT DIŞILIKLA MÜCADELE KAPSAMINDA ALINAN ÖNLEMLER Kayıt dıģı ekonomi, Devletten gizlenen, kayda geçirilmeyen/geçirilemeyen ve bu sebeple denetlenemeyen faaliyetler olarak tanımlanabilir. Bu tanımdan yola çıktığımızda, bazı kayıt dıģı ekonomik faaliyetlerin yasadıģı faaliyetler olduğu halde, bazılarının da yasaklanmamıģ bir faaliyetin bilinçli olarak kayıtlara geçirilmemesi, dolayısıyla vergilendirilmemesi Ģeklinde ortaya çıktığını görürüz. Bu çerçevede yasaklanmamıģ faaliyetlerden bilinçli olarak kayıt dıģı kalan iģlemler ve bu iģlemler dolayısıyla ortaya çıkan vergi kayıp ve kaçağı önemli bir unsur olarak karģımıza çıkmaktadır GĠB, a.g.m., s Biçer, a.g.m., s GĠB, a.g.m., s Celalettin Sıvacı, Kayıt DıĢı Ekonomi ve Kadim Projesi, Bütçe Dünyası, Cilt 3 Sayı 27 Güz 2007, s. 51., ( ) 23

24 Kayıt dıģı ekonominin diğer önemli alt ayrımı ise yasadıģı mal ve hizmet üretimi sonucunda oluģan kayıt dıģı ekonomi, bir baģka ifadeyle suç ekonomisidir. Kayıt dıģı ekonominin suç ekonomisi dıģında kalan boyutu ile mücadelede amaç kayıt dıģı ekonomiyi kayıt altına almak iken, suç ekonomisi-kara para ile mücadelede amaç bu sektörü ve elde edilen geliri ortadan kaldırmaktır. Buradan hareketle kayıt dıģı ekonomi ile mücadelenin iki temel amacı olduğu ifade edilebilir. Birincisi, devletin ekonomik faaliyetleri kayıt ve beyan altına alarak yasaların öngördüğü koģullarda vergi toplaması, bu ekonomik büyüklüğü vergi, istihdam ve milli gelir boyutlarıyla kavraması; ikincisi, suç kaynaklı ekonomik faaliyetleri denetim altında tutarak önlemesidir. Devletlerin yasadıģı faaliyetlerden gelir (vergi) elde etmek gibi bir yaklaģımı ve amacı olacağı düģünülemeyeceğinden bu sektörü kayıt altına almaktan da söz edilemez. 61 Türkiye de kayıtdıģı ekonominin kayıtlı ekonomiye oranının yaklaģık üçte bir olduğu yönünde bulgular ağırlık kazanmaktadır. KayıtdıĢı ekonominin büyümesinin durduğu veya en azından büyüme hızında düģüģ olduğu yine akademik çalıģmalardan anlaģılmaktadır. Ancak kayıtdıģı ekonominin sektörel dağılımı veya bir diğer ifadeyle sektörlerin içinde kayıtdıģılık oranları toplam kayıtdıģılık oranlarından farklıdır. KayıtdıĢı ekonominin yüksek olmasının yarattığı ekonomik, mali ve sosyal olumsuzluklar, kayıtdıģılıkla mücadeleyi Türkiye nin gündemine de sokmuģtur. Ne var ki, bu mücadelede somut adımlarının atılması ancak son yıllarda mümkün olmuģtur sonrası dönemde siyasi ve ekonomik istikrarın sağlanmıģ ve toplumda kayıtdıģılıkla mücadelenin faydaları konusunda ortak bir anlayıģ - henüz yeterli düzeye çıkmasa da- geliģmeye baģlamıģtır. 62 Son yıllarda, yatırım ortamının iyileģtirilmesi kapsamında bürokrasinin azaltılmasına, enflasyon muhasebesi uygulamasına, vergi oranlarının indirilmesine, gümrük, sosyal güvenlik ve vergi iģlemlerinde büyük ölçüde otomasyona geçilmesine, kaçakçılıkla mücadeleye, fikri mülkiyet haklarının korunmasına ve az geliģmiģ illerde istihdamın artırılmasının teģvikine yönelik önemli düzenlemeler yapılmıģtır. Yapılan bu düzenlemelerle kayıt dıģıyla mücadele alanında bir altyapı oluģturulmuģ olmasına rağmen kayıt dıģılığın boyutu istenilen düzeyde azaltılamamıģtır. Sağlanan ekonomik istikrar ortamı kayıt dıģı ekonomiyle mücadele için uygun bir zemin hazırlamıģ, ayrıca genel ve sektörel düzeyde 61 Sıvacı, a.g.m., ss SavaĢan, a.g.m., ss