Kurumlar ve Regülasyon Kutluşad Seferoğlu Cemre Demirel Ece Adıgüzel
Giriş 1980 li yıllarda çoğu ülkenin idari yapısında düzenleyici kurumlar ya da diğer bir ifadeyle Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) yoğun bir biçimde yer almaya başlamıştır.
Düzenleyici kurumların artmasının nedenleri: 1980 lerden sonra gerek Avrupa da gerekse Türkiye deki özelleştirme uygulamaları ile regülasyon ihtiyacı daha çok hissedilmeye başlamış ve BİO lar ile özelleştirme sonrası oluşan problemler aşılmaya çalışılmıştır. Merkezi planlamayı terk eden ülkeler de özelleştirmeyle karşı karşıya kalmışlar ve aynı şekilde bu ülkelerde de regülasyon kurumlarına ihtiyaç ortaya çıkmıştır. Teknolojinin katkısıyla hızla gelişen ve uzmanlaşmayı gerektiren telekomünikasyon, enerji, finans, rekabet gibi alanlarda siyasal iktidarların ve ekonomik baskı gruplarının olumsuz etkilerinden uzak olarak faaliyetlerin sürdürülmesi için regülasyon kurumları oluşturulmuştur. Bu kurumların bahsedilen alanlarda izin verme, kural koyma, izleme, yaptırım uygulama, kamuoyunu bilgilendirme, bilgi isteme, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinde bulunma, anlaşmazlıkları çözme hususlarında görev ve yetkileri bulunmaktadır.
REGÜLASYON KAVRAMI İktisat bilimi açısından regülasyon: Finansal piyasalarda, altyapı hizmetlerinde, rekabet, ulaşım gibi alanlarda piyasaların etkin ve verimli şekilde çalışmalarını sağlayan ve devletin nereye, ne zaman ve ne şekilde müdahale edeceğini ortaya koyan uygulamalar bütünüdür. İktisadi regülasyon ilk defa 1870 lerde ABD'de yapılmaya başlanmıştır.
Fiyat, ücret, piyasaya giriş veya çıkış, teşvik, rekabet gibi alanlarda yapılan düzenlemeler iktisadi regülasyon olarak değerlendirilmektedir. Bu anlamda ekonomik verimliliğin sağlanması, rekabetin ve teknolojik yeniliğin önündeki engellerin kaldırılması, verimliliği teşvik eden düzenlemelerin yapılması, piyasalarla ilgili düzenleyici bir çerçevenin oluşturulması İktisadi Regülasyon kapsamında değerlendirilmektedir.
REGÜLASYONUN HEDEFLERİ Joskow a göre regülasyonun temel hedefleri şunlardır: 1. Mal ve hizmetlerin tüketiciler arasında etkin dağılımını sağlamak ve bu konuda sektörde hakim konumda bulunan firmaların bu etkinliğe zarar verecek faaliyetlerini engellemek 2. Maliyet etkinliği sağlamak, yani mal ve hizmet üreten firmaların en düşük maliyetle faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak
İki temel hedefe toplumun geniş kesimini ilgilendiren hedefler de eklenebilir: Üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerini karşılamasa dahi, yine de ülkenin her tarafına ulaşmasını sağlamaya çalışmak Hakim durumdaki mal ve hizmet üreten firmaların aşırı kar elde etmelerine engel olmak ve böylece tüketicileri yüksek fiyatlara karşı korumak
BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN GENEL ÖZELLİKLERİ Genel yönetim yapısı içinde yer alırlar, ancak bu yapının içinde özerklik tanınarak piyasaların, özgürlüklerin korunmasına çalışılmaktadır. BİO ların hukuk düzeni içerisindeki yeri sahip oldukları iki temel özellikle açıklanabilir. Birincisi, faaliyet gösterdikleri alanlarla ilgili karar alma ve bunları uygulama yetkisine sahip olmaları; ikincisi ise, kuruluş kanunlarıyla kendilerine tüzel kişilik tanınmasıdır.
Kurumsal oluşum ve işleyişleri yasa ile belirlenmektedir. Merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmış olmalarına karşılık devletin gözetimi dışında değildirler. Diğer kamu kurum/kuruluşlarına göre özerk bir yapıya sahiptirler fakat düzenleme yetkileri kendilerine tanınan özerkliğin yasal sınırları içerisinde geçerlidir.
Kamusal yaşamın duyarlı alanlarında faaliyet gösterirler. (Bir faaliyetin organizasyonu, düzenlemesi ve denetimi vb.) Eylem ve işlemleri yargısal denetime tabidir. Gelir elde etme ve bunları harcama konusunda yani mali yönden diğer kurum/kuruluşlara göre daha serbest hareket edebilirler.
OECD, 1997 de aldığı düzenleyici devlet (regulatory state) modelini teşvik etmeye başlamıştır. OECD, düzenleyici devleti; devlet tarafından yönetilen bir ekonomiden, piyasa ve sivil toplum tarafından yönlendirilen, yenilikçi ve girişimci bir ekonomiye geçiş süreci şeklinde tanımlamıştır. Bu geçiş sürecinin en önemli aktörü Bağımsız Düzenleyici Kurumlar dır veya diğer adıyla Bağımsız İdari Otoriteler. BİO lar ilgili oldukları alanlarda geniş yetkilere sahiplerdir, birnevi özerk bir yapıları vardır. SPK, Rekabet Kurumu, RTÜK ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu; Türkiye deki BİO lara örnektir. BİO lar serbest piyasa ekonomisinin düzenli işlemesini sağlamak için oluşturulmuştur. Bunlar genellikle sermaye piyasası, rekabet ve bankacılık alanlarında faaliyet gösterirler. Ayrıca telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde faaliyet gösteren BİO lar da bu guruba dahil edilebilir. Ülkemizdeki BİO ların büyük bir çoğunluğu bu niteliktedir. SPK ve BDDK bu grup içinde yer almaktadır.
Hükümetin BİO lara müdahale etmesi işlem maliyetini ve bürokrasi maliyetini arttırır, güvensiz taahhüte yol açar. Hükümetin ve BİO ların uyumu ise işlem maliyetlerinin azalmasını ve güvenli taahhütün oluşmasını sağlar. Hükümet, işlem maliyetlerinin düşmesi ve güvenli taahhüt oluşturma amacıyla düzenleyici güçlerini BİO lara verir. Fakat seçimle başa gelen bir hükümetin yetkilerini, BİO gibi bağımsız ve yönetici kadrosu seçimle oluşturulmayan özerk yapılara vermesi tartışılan bir konudur. Bu yetkilendirmenin diğer amaçları şunlardır: Kamu yararı, esneklik, istikrar, şeffaflık vs. Türkiye de geleneksel düzenleyici kurum yapısını değiştirerek BİO lar oluşturdu, fakat Türkiye deki bağımsız regülasyon süreci; işlem maliyetleri ve güvenilir taahhüt açısından çelişkilidir.
Türkiye de BİO lara geçiş sürecindeki sıkıntılar Türkiye 1980 lerden itibaren geleneksel devlet yapısını terk ederek daha liberal bir piyasa ekonomisine ve kurumsallaşmaya yöneldi, fakat bu durum rantçı bir toplumun oluşmasına ve kamu fonlarının belirli gruplara akmasına sebep oldu. Türkiye yine de IMF nin teşviği ve 2002 de AKP nin seçilmesiyle bu liberal yapısını ve BİO lara geçişi sürdürdü. Türkiye deki BİO ların en büyük sorunlarından birisi anayasa tarafından korunmuyor olmaları ve yasal belirsizlikleridir. Yani BİO ların regülasyon yapısı içindeki yerleri net değildir. Ayrıca Türkiye de BİO ların bağımsızlığı da şüphelidir. 2011 de çıkan yasalar ile başbakan, tüm işlemler ve faaliyetler üzerinde bir otorite hâline gelmiştir, bu durum BİO ları da kapsamaktadır.
BİO ların yasal yapısının net olmaması, sorumluluk alanlarının ne olduğunu da muallakta bırakır. Örneğin 2002 de çıkarılan yasaya göre BİO lar meclise her sene rapor vermek zorundadırlar, fakat bu raporun kapsamı net değildir. Türkiye de bürokrasinin maliyeti giderek yükselmektedir. Genel olarak bakıldığında 2001 yılından 2006 yılına kadar azalan bütçe açığı bu tarihten itibaren tekrar artmaya başlamış ve kamudaki borçlanma gereği de buna paralel olarak artmıştır (Hazine Kontrolörleri Derneği İnternet Sitesi, 2011). Kamu mali yönetim açısından oldukça olumlu şeyler (kamu net borç stokunun önemli ölçüde azalmış olması gibi) söylemek mümkün iken bürokrasinin artan maliyetleri açısından aynı şeyi söylemek zor görünmektedir. Türkiye deki BİO ların bir diğer sorunu, hükümet politikası ile olan uyumsuzluk nedeniyle yetkilerinin kısıtlanmasıdır. Şimdi Türkiye deki sekiz BİO nun (SPK, RK, EPDK, TAPDK, BDDK, EPDK,KİK, BTİK) 2006 yılından başlamak üzere 2011 yılına kadar yıllık toplam bütçelerini inceleyerek bir inceleme yapacağız:
Görüldüğü gibi araştırmaya dahil edilen BDK ların bütçeleri 2010 yılına kadar GSYİH daki payları yıllara göre artış göstermiştir. 2010 yılından itibaren BDK ların bütçelerindeki bu düşüşün nedeninin altında AKP hükümetlerinin bu kurulların sözde özerkliğinden ve varlıklarından rahatsız olması ve sürekli bu kurullar hakkında şikayette bulunması yatabilir. Başbakan ın bu kurulların her zaman faydalı olmayacağını vurgulaması, Bağımsız Bazı Kurullar faydalı değil. diye şikayetçi olması, Ali Babacan ın bu kurulların yetkilerinin gözden geçirilmesi gerektiğini vurgulaması, kantarın topuzu kaçtı diyerek bu kurulların bazı yetkilerinin hükümete devredilmesi gerektiğini dile getirmesi ve Üst kurullar biz istediğimiz için bağımsızlar istersek kapatırız demesi ve M. Şahin in Üst kurullar zorlamayla oluştu diyerek yakınması tablolar ve grafikteki bütçe azalışını açıklar niteliktedir.
Türkiye deki büyük bürokratik yapıların (İçişleri, Milli Eğitim, Sağlık) bütçelerinde de (bakanlıkların toplam bütçeleri ve GSYİH Oranları) artış tespit edilmiştir.
Türkiye de işlem maliyetlerinin artmasının sebebi BİO lara geçiş sürecindeki başarısızlık ve BİO lara tayin edilmesi gereken yetkilerin tekrardan devlette toplanması olabilir. Türkiye de BİO lara devlet müdahalesi arttıkça, işlem maliyetleri de artmıştır. Türkiye deki regülasyon sürecinin incelenmesi adına bir diğer örnek de enerji endüstrisidir. Enerji, 2002 seçimlerinden önce AKP nin en çok vaatte bulunduğu sektörlerden biriydi. Enerji konusunda liberal bir tutum izleyeceğini söylüyordu, fakat 2007 deki başarılı seçimlerin de etkisiyle Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu yerine Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı na daha aktif bir görev verdi.
Bu durumun altında yatan sebepler enerji alanındaki özelleştirmelerin ve EPDK nın piyasayı idaredeki başarısızlığı olarak gösteriliyor. Bu nedenlerle hükümet, global trend in aksine daha devlet odaklı bir enerji piyasası yaratıp, EPDK nın yetkilerini kısıtladı. Bağımsız İdari Otoriteler hakkında duyulan kuşkulardan biri, özerk bir yapıya sahip olan ve bağımsız kişiler tarafından yönetilen bu kurumların kamu çıkarı yerine kendi menfaatlerini düşünme riskidir. Fakat Türkiye deki enerji sektörünü göz önüne alırsak, aynı tehlikenin devlet eliyle idare durumunda da söz konusu olduğunu görebiliriz. Zira AKP için enerji sektöründe politik çıkar, kamu çıkarına üstün gelmiş gözükmektedir.
Devlete ait olan TETAŞ geçici bir monopoldür. Elektrik Piyasası Kanunu özelleştirmeyi ön plana çıkarsa da, hükümet bunu belirsiz bir süreye ertelemiş ve TETAŞ ı monopol olarak korumuştur. Politik çıkar yüzünden TETAŞ ın kontrolündeki elektrik ücretlendirmesi bölgeden bölgeye farklılık göstermektedir. Bu farklılığın altında da kaçak elektrik kullanımı yatmaktadır.
AKP, 2005 te kaçak elektrik kullanımının en fazla olduğu 10 ilden 9 unda en yüksek oyu almayı başarmıştır. 2005 te kaçak elektrik kullanımının en düşük olduğu 10 ilin ise sadece 3 ünde en yüksek oyu alabilmiştir. Politik çıkar yüzünden oluşan bu durumda kaçak elektrik kullanmayan iller, kullanan illerin ücret yükünü de sırtlamaktadır. Türkiye de BİO lara geçiş iç dinamikler tarafından değil, IMF gibi dış dinamikler tarafından teşvik edilmiştir. Sonuç olarak siyasi ve hukuki ortamların elverişsizliği nedeniyle Türkiye de BİO lara geçiş süreci başarısız olmuştur.
1980 SONRASI EKONOMİK GELİŞMELER VE IMF İSTİKRAR PROGRAMLARI Türkiye ekonomisinin dünya mal piyasalarıyla entegre hale gelmesi 1980 dönüşümü ile başlatılmış, 1989/90 da da ulusal mali piyasaların serbestleştirilmesi ve uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki kontrollerin kaldırılmasıyla tamamlanmıştır. Türkiye, 1990 lı yıllarda tamamıyla dışa açık bir makro-ekonomik uyum süreci yaşamış ve ulusal ekonominin birikim ve büyüme ilişkileri de bu sürece uygun olarak yeniden biçimlenmiştir. 1980 li yıllarda 24 Ocak 1980 İstikrar Kararları ve onu izleyen yıllarda alınan liberalleşme politikaları izlenmeye başlandı böylece Türk ekonomisinde bir ekonomik dönüşüm süreci başladı. Bu bağlamda IMF tarafından onaylanan kısa vadeli istikrar önlemleriyle orta vadeli ayarlama ve liberalleşme politikaları uygulanmaya başlandı. Bu kararların uygulanmaya başlanılmasıyla Türkiye de bir dönüşüm süreci başlatılmıştır. İthal ikameci ve içe dönük bir ekonomik yapıdan, dışa dönük ve ihracata yönelik bir sanayileşme modeline geçilmiştir. Alınan kararlar sonrası yüksek bir devalüasyon yapılmış ve faiz oranları hızla yükselmeye başlamıştır. Ayrıca yabancı sermaye yurtiçine çekilmeye çalışılmış ve özellikle bankacılık alanında yabancı sermaye girişine önem verilmiştir.
1999 da yaklaşık %5 küçülen gayrı safi yurt içi hasıla (GSYİH), 2000 yılı boyunca %7.4 genişlemiş; ancak 2001 yılından itibaren negatif büyümeye geçmiştir. 2002 de %7.6 büyüyen milli gelirin artış hızının 2003 te %5.8 e ve 2004 te %8,9 a ulaştığı görülmektedir. 2004 yılında enflasyon bir önceki yıllara kıyasla çok daha az oranda gerçekleşmiş, fiyat artışlarının yıllık ortalaması TÜFE bazında yüzde 8,6 ya, ÜFE bazında ise yüzde 12,2 ye düşmüştür.
Faiz Ödemeleri / Vergi Gelirleri (%) Hedef ve Geçekleşme
IMF ce Sağlanan Mali Desteğin Boyutları ve Kullanımı Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ve izleyen Niyet Mektupları doğrudan doğruya IMF tarafından yönlendirilmiş ve mali açıdan da desteklenmiştir. 1999 Temmuz undan bu yana IMF tarafından yapılan mali taahhütlerin toplamı 31.9 milyar dolar; gerçekleşen kullanımın da 29.2 milyar dolar olduğu hesaplanmaktadır. Türkiye nin 1999-2003 arasında IMF ye toplam 8.8 milyar dolarlık anapara ve 2.2 milyar dolarlık faiz geri ödemesinde bulunduğu göz önünde tutulursa, söz konusu dönemde IMF kaynaklı net kullanımının 18.2 milyar dolar olduğu görülmektedir. Programlara göre 2001-2002 arasında IMF den gelen kaynağın 11.9 milyar doları bütçe finansmanında, Hazine nin iç borçlanmasını karşılamakta; 7.6 milyar doları TC Merkez Bankası rezerv desteği olarak; 1.1 milyar doları da Hazine rezervi olarak kullanılması öngörülmüştür. Yine bu bağlamda, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna
Bankacılık sektörü 2001 Finansal Krizi, bankacılık sektöründe ciddi yapısal süreçleri de beraberinde getirmiştir. Bu dönemde alınan önlemler içerisinde batan ya da ciddi maddi zarara uğramış olan özel sermayeli bankalar ve kamu bankalarının yeniden yapılandırılması, regülasyonların önemli bir düzeyde bankacılık piyasasına uygulanmış olmasıdır. Buna göre: (1) 2002 yılında bankacılık sektörü yeniden yapılandırma programı, (2) 2004 yılında tam mevduat sigorta sisteminin sınırlanması, (3) 2005 yılında kurumsal yönetim ile ilgili bankacılık kanunu (Bu kanunun amacı, finansal piyasalarda güven ve istikrarın sağlanmasına, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasına, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir) başlıca düzenlemeleri oluşturmaktadır.
Finansal açıdan yeniden yapılandırma: Görev zararı alacaklarının tasfiyesi, Kısa vadeli yükümlülüklerin azaltılması, Kamu bankalarına sermaye desteği sağlanması, Mevduat faizlerinin piyasa faizlerine uyumlu hale getirilmesi gibi alanlarda yoğunlaşmıştır. Bu kapsamda, kamu bankalarının yıllardır biriken görev zararları tasfiye edilmiş ve sermaye yapıları güçlendirilmiştir. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu bünyesindeki bankaların bazı kısa vadeli borçları sıfırlanmış, yabancı para açık pozisyonları kapatılmış ve çözümleme süreci başlatılmıştır. Özel bankaların finansal yönden yeniden yapılandırılması kapsamında ise, yabancı para açık pozisyonlarını kapatmak için iç borç takası gerçekleştirilmiş ve sermaye yapılarının iyileştirilmesi için Banka Sermayelerini Güçlendirme Programı uygulanmıştır. Operasyonel yeniden yapılandırma kapsamında ise kamu bankalarının şube ve personel sayısı azaltılmış, üst yönetimleri bağımsız bir ortak yönetim kuruluna
Finansal yeniden yapılandırma ile, kriz yıllarına göre, bankaların sermaye yapıları güçlendirilmiş, aktif kalitesi iyileşmiş, karlılığı artmış, finansal riskliliği (likidite, faiz ve kur riskleri) önemli ölçüde azaltılmıştır. Bununla birlikte, bankacılık sektörü diğer gerçekleşen krizlere oranla 2008 yılındaki küresel finansal krizden çok daha az etkilenmiştir. Bu da son reformların düzenleyici etkilerinin bankalar üzerindeki