Kamu Kesiminde İdari Kuruluşların Genel Görünümü ve İdari Yapıda Yeni Organizasyonlar Olarak Bağımsız İdari Otoriteler (Üst Kurullar)

Kamu Kesiminde İdari Kuruluşların Genel Görünümü ve İdari Yapıda Yeni Organizasyonlar Olarak Bağımsız İdari Otoriteler (Üst Kurullar) Doğan KESTANE. GİRİŞ Devlet, vatandaşların genel ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulmuş (veya oluşmuş) bir örgüttür. 1 İlkel toplumlardan günümüz toplumlarına kadar gelişen insan nüfusu, kendi aralarında işbölümü, işbirliği ve dayanışma yolu ile devlet denilen çağdaş örgütlenme sistemini geliştirmişlerdir. Ülkemizde kuruluş ve görevleriyle bütün olan idare, iki koldan örgütlenmiş bir idari sistem olarak karşımıza çıkmaktadır; genel idare ve yerinden idare kuruluşları. Merkezden yönetim ilkesine dayanarak merkezî idare ortaya çıkmıştır. Buna devlet idaresi veya genel idare de denilir. Yerinden yönetim ilkesinin uygulanması sonucu ise karşımıza üç tür kurum çıkmaktadır; bunlardan biri mahalli idareler dediğimiz kuruluşlar. Diğeri hizmet yerinden yönetim ilkesinin uygulanması neticesi gelişen, çok ve çeşitli alanlara yayılmış olan hizmet yerinden idare kuruluşları dır. Üçüncü grubu ise kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları oluşturmaktadır. Türk idari teşkilat yapısı içerisinde yeni organizasyonlar olarak görülen bağımsız idari otoriteler (independent regulatory agencies) ise, işlev ve Doğan KESTANE: 1970 Kırşehir doğumlu olup, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi (lisans) ve Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi (yüksek lisans) mezunudur. Halen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde Devlet Bütçe Uzmanı olarak görev yapmaktadır. 1 1982 Anayasasının 127 inci maddesindeki Mahalli İdareler tanımından çıkarılmıştır. Tanım, Anayasanın Devletin Amaç ve Görevleri başlıklı 5 inci maddeden de çıkarılabilir. Benzer bir tanım için bknz. Turan GENÇ, Kamu Yönetimi, Ankara 1998, s.89 1

statüleri itibariyle, daha önce var olan ve bilinen idari teşkilat kategorilerinden ayrıksı ve kendine özgü birimler olarak görülmektedir. Amerika Birleşik Devletleri, bağımsız idari otorite olarak ilk örgütlenmeyi gerçekleştiren ülke olarak kabul edilir. Amerikan Kongresi, görevi devletler arasındaki ticari işlemleri düzenlemek olan Interstate Commerce Commission ı (ICC) 1889 da ihdas etmiştir. Bağımsız idari otoriteler Kara Avrupası ülkelerinde Anglo-Sakson ülkelerine göre daha sonraki tarihlerde (1970 li yıllardan itibaren) yaygınlaşmaya başlamıştır. Bunun nedeni ise Kara Avrupası nda Anglo-Sakson sisteminden farklı olarak güçlü bir idare hukuku ve idari yargı sisteminin bulunmasıdır. Kamusal yaşamın hassas sektörleri denilen alanların düzenlenmesi ve denetlenmesi, yine rekabete açılan hizmet sektörlerinde işletme ve düzenleme işlevlerinin ayrılması sonucu düzenleme işlevini yerine getirecek bağımsız otoriteye duyulan ihtiyaç klasik idari kuruluşlardan farklı yeni bir idari yapılanma modelini gerekli kılmıştır. Ancak, bu yeni yapılanma sonucu ortaya çıkan kuruluşların, devlet yapısı içindeki konumları ve hukuki statüleri Kara Avrupa sı (Türkiye dahil) idare hukuku sistemi açısından tartışmalara da yol açmıştır. I- KAMU KESİMİNDE İDARİ KURULUŞLARIN GENEL GÖRÜNÜMÜ A- GENEL İDARE Devletin örgütü, görevlileri, malları, maliyesi v.s. tarihi bir süreç içinde kanunlar ve bu kanunların yorum tarzı olarak geleneklerle oluşmuş bir yönetim tarzı ortaya çıkarmıştır. Devletin temel idari görevleri, genel idareyi teşkil eden kuruluşlar tarafından yürütülür. Devlet, tüzel kişiliğe sahiptir. Devletin tüzel kişiliği tabii ve aslidir, bağımsızdır. Yani başka bir organ tarafından verilmemiştir. Devlet, kamu hizmeti arzetme bakımından genel görevli teşkilattır. Yani kamu hizmeti arzetme yönünden, ülkenin belli bir kısmı veya belli hizmet veya hizmet grupları itibariyle sınırlanmamıştır. Bu hal Devleti, mahalli idarelerden ve diğer kamu kurumlarından ayırır. Ancak, devlet kamu hizmetinin özelliği veya idari ve siyasi amaçları gözönünde tutarak, bir kısım hizmetleri kendinden ayırıp kurduğu kamu tüzel kişiliklerine bırakmıştır. Devletin başkentte, taşra veya yurtdışında bulunan makam ve birimleri birbirine hiyerarşik bağ ile bağlıdır. a- Merkez Teşkilatı Genel idarenin merkez teşkilatına başkent teşkilatı da denir. Başkent teşkilatını cumhurbaşkanlığı, başbakanlık, bakanlıklar ve merkeze yardımcı kuruluşlar olarak nitelendirebileceğimiz anayasal kuruluşlar teşkil eder. 2

Anayasanın 8 inci maddesi yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından kullanılıp yerine getirileceğini belirtmektedir. Merkezi idarede Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulundan sonra gelen kademe Bakanlıklardır. Bakanlıklar, merkezi idarenin en önemli yapısını meydana getirirler. Anayasanın 113 üncü maddesi Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir kuralını getirmiştir. 27.02.1984 tarih ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esaslarına İlişkin Kanun ile bakanlıkların kurulmasına, örgütlenmesine, görev ve yetkilerine ilişkin kurallar belirtilmiştir. Bakanlıklar, devletin faaliyet ve hizmet konularına göre uzmanlaşmış bölümleridir. Merkezi idarenin merkez teşkilatını oluşturan bakanlıklar tüzelkişiliğe sahip değillerdir. Devlet tüzelkişiliğini temsil ettiği kabul edildiğinden ayrıca tüzelkişiliğe sahip olmalarına gerek görülmemiştir. Ancak bakanlıkların tüzelkişilikleri olmamasına rağmen, tüzelkişilerin sahip oldukları tüm yetkilere sahiptirler. Hatta kamu tüzelkişileri üzerinde idari vesayet yolu ile yönetim yetkileri bulunmaktadır. 2 Bakan, bakanlık kuruluşunun en üst amiridir (3046 sayılı Kanun madde 21/1). Bakan, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Hükümetin genel siyasetine uygun olarak yürütmek, diğer bakanlarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevli ve Başbakana karşı sorumludur. Her bakan ayrıca emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden de sorumludur. Bu haliyle bakan, bakanlığın görev alanında, Devlet tüzel kişiliğinin organıdır. Bakan, bakanlığındaki bütün işlemleri yürütemeyeceğinden, bazı konularda yetkisini emrindeki yüksek memurlara kullandırır, ancak sorumluluk kendisine aittir. 3046 sayılı yasanın 5 inci maddesi, bakanlıkların kuruluşunu dört ana bölümde ele almaktadır. Bu düzenlemeye göre bakanlıklar, kuruluş kanunlarıyla kendilerine verilen görevleri, merkez teşkilatı, taşra ve yurtdışı örgütü, bağlı ve ilgili kuruluşlarıyla yerine getireceklerdir. b- Merkezde Yardımcı Kuruluşlar Bakanlar Kuruluna ya da bakanlıklara görevlerinde yardımcı olmak, belli konularda görüş bildirmek, ya da denetimde bulunmak üzere çeşitli birimler kurulmuştur. Yardımcı kuruluşlardan bazıları Anayasada düzenlenmiştir. Ayrıca gerekli görüldüğünde yasayla yardımcı kuruluşlar oluşturmak mümkündür. Bu kuruluşlar, görevleri gereği, yürütme ve idare işlevleri ile doğrudan doğruya ilgili olmakla beraber, merkezin hiyerarşisi dışındadır. 2 YILDIRIM Turan, Türkiye nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, 2. Baskı, İstanbul 1999, s.12 3

Yapıları ve işleyişleri birbirinden farklı olan bu gibi kuruluşlara örnek olarak bir yandan en yüksek idari mahkeme, diğer yandan da devletin en yüksek danışma ve inceleme organı olan Danıştay ; mali bir denetim ve danışma organı olan Sayıştay ; Devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tesbiti ve uygulanması ile ilgili kararların alınması ve gerekli koordinasyonun sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kuruluna bildirmekle yükümlü Milli Güvenlik Kurulu ; yükseköğretim kurumlarının öğretimini yönetmek, planlamak, düzenlemek, denetlemekten sorumlu Yükseköğretim Kurulu ; ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın plana göre yapılmasından sorumlu Devlet Planlama Teşkilatı ; inceleme, araştırma ve denetleme organı Devlet Denetleme Kurulu gösterilebilir. Uygulamada bu kuruluşların, sadece danışma ve öneri işleviyle sınırlı kalmadıklarını, tüm merkezi idareyi hatta idarenin tamamını ilgilendiren konularda kararlar alma yetkisine sahip olabildiklerini görüyoruz. c- Genel İdarenin Taşra Teşkilatı Devlet yüklenmiş olduğu tüm işleri, başkentte yerine getiremez. Genel idare üzerine aldığı hizmetleri, hizmetin gereklerine, ekonomik ve toplumsal şartlar, ülkenin coğrafi durumuna göre yürütmek ve hizmetleri halka götürmek için taşrada örgütlenmiştir. Bu örgütler, merkezdeki genel yönetimin taşraya bir uzantısı olarak ülkeye yayılmıştır. Günümüz taşra teşkilatı sistemi, Cumhuriyetin ilk döneminde, Osmanlı yönetiminin günün şartlarına uydurulması neticesi doğmuştur. Anayasa merkezi idare ye ayırdığı 126 ncı maddesinde merkezi idarenin taşra örgütünün hangi esaslara göre ayrıma tabi tutulacağını açıklamaktadır. Türkiye merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafi durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. Merkezi idarenin taşra teşkilatını düzenleyen 10.6.1949 tarih ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, mülki idare bölümlerini şu şekilde belirtmektedir; Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafi durumuna, iktisadi şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller ilçelere ve ilçeler de bucaklara bölünmüştür. Her birimin başında, genel idarenin bir görevlisi olan mülki idare amiri denen bir yönetici bulunur. Mülki yönetim bölümlerinden en kapsamlı olanı il yönetimi dir. İlçe yönetimi ise gerek kamu hizmetlerinin halka götürülmesi, gerek çevredeki toplumsal ve ekonomik koşulların geliştirilmesi yönünden önem taşır. Mülki yönetim bölümlerinden üçüncüsü, coğrafi, iktisadi ve mahalli hizmetler bakımından aralarında münasebet bulunan kasaba ve köylerden meydana gelen bucak lardır. Genel İdarenin diğer taşra örgütü ise bölge kuruluşları dır. Çeşitle nedenlerle, genel yönetimle ilgili bazı kuruluşlar, taşra teşkilatını mülki yönetim bölümlerini aşacak bir biçimde örgütlendirmiştir. Anayasa birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilmesi konusunda yetki vermektedir. Yine 3046 sayılı Kanun, bakanlık ve bağlı kuruluşların bölge teşkilatı şeklinde örgütlenmesine imkan tanımaktadır. 4

B- YERİNDEN İDARE KURULUŞLARI Kamu hizmetlerinin merkezi idareye dahil olmayan kamu tüzelkişileri tarafından görülmesine yerinden idare denilmektedir. 3 Bu hizmetleri görmek üzere kurulmuş olan kamu tüzelkişileri ise kamu kurumu olarak adlandırılmaktadır. Yerinden idare kuruluşları anayasa veya kanunla kurulurlar. Yerinden idarede icrai kararlar merkez teşkilatı dışında alınmakta, hiyerarşik yönden merkeze bağlılık ise sözkonusu değildir. a- Mahalli İdareler Anayasamızda mahalli idareler olarak isimlendirilen bu kuruluşlar Anayasının 127 nci maddesi ile düzenlenmiştir. Mahalli idareler, mahalli ve müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş kamu tüzel kişileridir. İl özel idaresi, belediye idaresi ve köy idaresi olmak üzere üç türlüdür. Mahalli idareler; -tüzel kişiliğe haiz özerk kuruluşlardır, -karar organları seçimle işbaşına gelirler, -görevleri yasa ile belirlenir, -genel yönetimin mahalli idareler üzerinde idarenin bütünlüğünü sağlama, toplum yararının korunması amacı ile vesayet yetkisi vardır, -görevleri ile orantılı gelir kaynakları vardır. 4 aa- İl Özel İdaresi İl özel idaresini düzenleyen kanun, 16.05.1987 tarih ve 3360 sayılı Kanun ile değişikliğe uğrayarak İl Özel İdaresi Kanunu adını alan 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu dur. İl özel yönetimleri, Devlet görevlerinden bir kısmını mali gücü oranında mahalli olarak yerine getirmeye çalışan hizmet birimleridir. İl özel idaresinin organları, il halkının seçtiği üyelerden oluşan, genel yetkili müzakere ve karar organı İl Genel Meclisi, bu meclisin seçtiği kişilerden oluşan ve toplantıda olmadığı sıralarda bazı konularda görevli İl Daimi Encümeni, yürütme organı temsilcisi ve idari vesayet yetkilisi olarak Vali dir. ab- Belediye İdaresi Belediye, belde halkının mahalli mahiyette ortak ve medeni ihtiyaçlarını karşılamakla görevli bir kamu tüzel kişisidir. Belediyeler, 1580 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinde belirtilen amaçlarla sınırlı olmak üzere, belde halkının ihtiyaçlarını gidermede genel yetkili kurumlardır. 3 YILDIRIM Turan, a.g.e., s.23 4 GÖZÜBÜYÜK Şeref, Yönetim Hukuku, S Yayınları, s.81 5

Belediyelerin ikisi karar, birisi icrai olmak üzere üç organı vardır. Halkın seçtiği üyelerden oluşan Belediye Meclisi, meclis üyelerinin aralarından seçtiği kişilerden oluşan Belediye Encümeni ve halkın seçtiği Belediye Başkanı. ac- Köy İdaresi Köyler geleneksel bir mahalli idare kuruluşudur. Köyler kendiliğinden oluşmuş doğal bir varlık olarak belirmiş olduğu halde, 18.3.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu bu hususta esaslı hükümler koymuş ve bir düzene bağlamıştır. Organları, Köy Derneği, İhtiyar Heyeti ve Muhtar dır. Köyün Köy Sandığı adıyla anılan bir bütçesi vardır. Bu basit bütçe İhtiyar Heyetince belirlenir. b- Hizmet Yerinden İdare Kuruluşları Bazı kamu hizmetleri, genel yönetimin dışında, hizmet yönünden yerinden idare kuruluşları olarak örgütlenmiştir (public corporation). Hizmet yerinden idare kuruluşları, teknik bilgi ve uzmanlık isteyen belli bir hizmetin devlet tüzelkişiliği ve merkezi idare teşkilatı dışında örgütlenmesi ve tüzelkişiliğe kavuşturulması sonucu ortaya çıkan kuruluşlardır. Bu kuruluşlar, teknik bilgi ve uzmanlık isteyen kimi hizmetlerin merkezi idare tarafından yürütülmesi halinde ortaya çıkabilecek sakınca ve güçlükleri önleme düşüncesinden kaynaklanarak doğmuşlardır. 5 Bu gibi kuruluşlarla belli hizmetler tüzel kişiliğe kavuşturulur. Hizmet yerinden idare kuruluşları; - yasa veya yasanın verdiği yetkiye dayanan idari kararla kendilerine kamu tüzel kişiliği verilmiştir, - gördükleri kamu hizmetinin özelliğine uygun özerklikleri vardır, - belli kamusal görev ve yetkilerle donatılmışlardır, - kendine özgü malvarlığı ve bütçeleri vardır, - genel yönetimin veya bağlı oldukları kuruluşların vesayet denetimi ne konu olurlar. Vesayet denetimi, özerklik statüsüyle ters orantılı biçimde işlemektedir. 6 İdari vesayet denetimi, bazı kurumlarda neredeyse hiyerarşik denetime yaklaşır. Bu tür kuruluşlar, çok ve çeşitli alanlara yayılmıştır. İdari, iktisadi, sosyal, bilimsel, teknik, kültürel gibi geniş bir alanda ve farklı yapılarda görev yapan yerinden idare kuruluşları vardır. Bunlardan bazıları arzettikleri özellik ve önem nedeniyle Anayasamızda yer almış bulunmaktadır. Bu tür kuruluşlara sosyal güvenlik alanında Emekli Sandığı, iktisadi alanda iktisadi devlet teşekkülleri, eğitim alanında üniversiteler, yayın alanında TRT örnek gösterilebilir. 5 GÜNDAY Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, 3. Baskı, Ankara 1998, s.353 6 GÖZÜBÜYÜK Şeref, Yönetim Hukuku, S Yayınları, s.98 6

c- Kamu Kurumu Niteliğinde Meslek Kuruluşları Meslek mensuplarınca oluşturulan, tüzel kişilikleri olan, bir kısım kamu görevlerini yerine getiren, üyeleri üzerinde kamu hukukundan doğan bazı yetkilere sahip olan kişi topluluklarıdır. Yapı ve görevler açısından diğer kamu kurumlarından ayrılırlar. Bu kuruluşlar devletin bazı meslekleri kamu yararı ile çok ilgili görerek, bu meslek sahiplerinin faaliyetlerini düzenlemesi ve denetlemesi ihtiyacından doğmuştur. 7 vardır, seçilir, Kamu kurumu niteliğinde meslek kurumları şeklindeki kamu kurumları; -yasa ile kurulur, -belli bir meslek mensuplarını içine alır ve bunlara katılma zorunluluğu -organları kendi mensupları tarafından ve kendi üyeleri arasından -yasanın öngördüğü biçimde idari ve mali denetime tabidir. 8 Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları çok ve çeşitlidir. Ticaret odaları, sanayi odaları, borsalar, barolar, hekim-mühendis-mimar ve ziraat odaları, esnaf ve sanatkarlar konfederasyonu gibi kurumlar ile bunların birlikleri yer alır. II- BATI DA BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN GELİŞİMİ A- Bir Anglo-Sakson Modeli Bağımsız İdari Otoriteler üzerinde çalışma yapan araştırmacılar bu kuruluşların misyon ve amacının, yeni teknolojilerin ve mali enstrüman ve manipülasyonların bazı temel hak ve özgürlükleri ve ekonomik düzeni tehdit ve ihlallerine karşı koruma ve kollama olduğu noktasında fikir birliğine ulaşmaktadırlar. 9 Bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkıp gelişimi ile geniş anlamında özelleştirme uygulamalarının başlaması ve ekonomide devletçi politikaların yerini düzenlenmiş piyasa ekonomisi nin alması arasında paralellik gözlenmektedir. 10 Bu itibarla özelleştirme olgusunun boş bıraktığı alanların bağımsız idari otoriteler tarafından doldurulduğu kabul edilmektedir. Amerika Birleşik Devletleri, bağımsız idari otorite olarak gerçek bir batılı model başlangıcı sayılabilecek bir organizmayı ilk meydana getiren ülke olarak kabul edilebilir. Amerikan Kongresi, görevi devletler arasındaki ticari işlemleri düzenlemek olan Interstate Commerce Commission ı (ICC) 1889 da 7 VERSAN Vakur, Kamu Yönetimi, Der Yayınları, Dokuzuncu Basım, s.260 8 GÖZÜBÜYÜK Şeref, Yönetim Hukuku, S Yayınları, s.110 9 DURAN Lütfi, Türkiye de Bağımsız İdari Otoriteler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 30, Sayı 1, Mart 1997, s.4 10 TAN Turgut, Bağımsız İdari Otoriteler, Devletin Düzenleyici Rolü, (Koordinatör: İzak Atiyas), TESEV Yayınları No:19, İstanbul 2000, s.115 7

ihdas etmiştir. ICC modeli kalabalık bir kuşak meydana getirmeye başladı. Halen ABD de NASA dan FCC (Federal İletişim Komisyonu) ye kadar uzanan çok çeşitli alanlarda elliden fazla bağımsız idari otorite mevcuttur. 11 Bu otoriteler Anayasa tarafından öngörülmemekte, her ajans aynı zamanda onların görevlerini, işleyiş kurallarını ve yetkilerini belirleyen Kongre tarafından oylanan özel bir kanunla ihdas edilmektedir. Bağımsızlık garantileri geleneksel olarak tanınmıştır. İngiliz örneğinde ise adlandırma biraz değişmektedir. Bunlar Quasi autonomous non governmental organizations (hemen hemen özerk hükümet dışı organizasyonlar) olarak isimlendirilmektedir. Ancak ABD modelinden farklı olarak bu alanda herhangi bir birlik, teklik sözkonusu değildir. 12 XIX. yüzyılın ikinci yarısından itibaren, devlet ekonomik hayatın düzenlenmesi bakımından hissedilir şekilde harekete geçmeğe başlamış ve bu girişimler, Amerikan hükümetleri kadar eski olan Amerikan idare hukukunun ve idari kuruluşların modernleşmesine, gelişmesine doğru atılan ilk ve belirleyici adımlar olmuştur. 13 Dünyayı ve ABD yi sarsan Büyük Ekonomik Bunalım ekonomiyi büyük bir çöküntüye sürüklerken; bunu izleyen Roosevelt in ünlü New Deal programı, yeni idari kurumların kurulması, yeni yetkilerin devreye girmesi için elverişli bir ortamı yaratmış oldu. Büyük Bunalım, Federal Yönetimin ekonomik faaliyetlere müdahaleleriyle düzenlenmemiş bir piyasaya, ülkenin sosyal ve ekonomik refahına hizmet bakımından itimat edilemeyeceğini göstermiş bulunuyordu. New Deal cilerin aldıkları düzenleyici önlemlerin temelindeki düşünce, Devletin doğrudan doğruya ekonomik işletmelere sahip olması şeklindeki sosyalist seçenekten kaçınıp, düzenlenmemiş bir piyasanın en açık başarısızlıklarını düzelterek kapitalist sistemi kendi zayıflıklarından kurtarmak şeklinde beliriyordu. 14 Diğer taraftan İkinci Dünya Savaşı ve savaş sonrası toplumdaki sosyal gelişmeler devletin yetkilerini arttırırken; ekonomik faaliyetler, serbest piyasa mekanizmasının başarısızlıklarını ve aksaklıklarını gidermek düşüncesinin ötesinde kamu yararı, sosyal meseleler, çevre, doğal kaynaklar gibi faktörler nedeniyle de bir takım düzenlemelere tabi tutulmuştur. Peki müdahaleyi gerekli kılan faktörler nelerdir. Öncelikle piyasada oluşan tekelci gelişmeler, düzenlenme ihtiyacını doğuran faktörlerden ilk akla gelendir. 15 Bunların, doğrudan ekonomik hayatı bozan etkileri yanında, adil gelir dağılımı, müşteriler arasında fiyat veya hizmet ayrımı, serbest kalan tekelcinin sosyal ve siyasal gücüne güvensizlik gibi olumsuzlukları da düzenleme yapılmasının itici sebepleri arasına sokulabilir. Temel madde fiyatlarındaki ani artışlardan doğan aşırı ve beklenmeyen karlar; dış olgulardan yansıyan 11 PAULİAT Helene, Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler (Çev: Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, (Editör: İ.Kaboğlu), Alkım Yayınları, İstanbul 1998, s.7-8 12 PAULİAT Helene, Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler (Çev: Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, (Editör: İ.Kaboğlu), Alkım Yayınları, İstanbul 199, s.8 13 GÜRAN Sait, ABD nde Ekonomik Hayatın Düzenlenmesi, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, Yıl 6, Sayı 1-3, Aralık 1985, s.130 14 GÜRAN Sait, a.g.m.,, s.131 15 GÜRAN Sait, a.g.m., s.133 8

maliyetler, tüketicilerin üretilen mallar hakkında yeterli bilgi ile donanmış olmaması; aşırı, yıkıcı ve adil olmayan rekabetin getireceği sakıncalar; sınırlı ve kıt olan şeylerden (doğalgaz, radyo-televizyon kanalları v.b.) yararlanma zorlukları ve yeterli üretimde bulunamama problemi; işçi-işveren ilişkisinde eşit olmayan pazarlık gücü düzenlemeyi gerektiren diğer başkaca faktörlerdir. Ayrıca ekonomiden ziyade sosyal amaç ve hedef taşıyan müdahaleler, girişimcilerin faaliyetlerinin piyasa dışı faktörlerle düzenlenmesi şeklinde gelişmiştir. Halkın, tüketicilerin, çevrenin korunmasına yönelik bu önlemler, sağlığın, güvenliğin, kişiye fırsat ve imkan yaratma ve daha iyi nitelikli bir çevreyi muhafaza amacının ürünleridir. B- Kara Avrupası Uygulaması Anglo-Sakson sisteminin Kara Avrupası ndan farklı en belirgin özelliği olan güçlü idare hukuku ve idari yargı sistemi olmayışı nedeniyle bağımsız idari otoritelerin ilk örnekleri Anglo-Sakson ülkelerinde ortaya çıkmıştır. Bağımsız idari otoritelerin Kara Avrupası ülkelerinde ise 1970 li yıllarda var olmaya başladığını görmekteyiz. Zaten Kara Avrupası ülkelerinde bağımsız idari otoritelerin Anglo-Sakson sistemindeki örneklerden esinlenerek oluşturuldukları da kabul edilmektedir. Otoritelerin teşkilinde siyasal iktidar ve ekonomik güç odakları karşısında, güvenli otoriteler olarak, temel hak ve özgürlükler ile piyasa mekanizmalarının daha düzenli işleyişini, bunların müdahale, baskı ve etkileri olmadan sağlama ve güvence altına alma amacı yatmaktaydı. Avrupa Birliği kapsamındaki ülkelerde ise kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi, liberalizasyonu süreciyle gelişmeye başlamıştır. 16 Fransız geleneğinde, politik iktidara tabi güçlü bir yönetsel merkeziyetçilik benimsenmiştir. Fransız idari sistemi içinde yer almalarına karşın, bağımsız idari otoriteler henüz bulanık bir kategori olarak görünmektedirler. 17 Bugün genellikle bu otoritelerin sayısının 20 den biraz fazla olduğu kabul edilmekte ve bunlardan 10 tanesinin pazar ekonomisinin düzenlenmesine bağlı fonksiyonu vardır. Geri kalanların çoğunluğu hak ve özgürlükler alanını düzenlemeye ilişkindir. Yetkileri birbirinden çok farklıdır ve özellikle kapsamları da çok değişmektedir. Fransa da bağımsız idari otoriteler yargı yerleri değildir, ayrıca kamu hukuku tüzelkişileri de değildirler. Başbakana veya bir bakanlığa bağlıdırlar. Yönetim içinde yer alırlar fakat hiyerarşik güce tabi değildirler ve yönetsel nitelikli organ karakteri taşımazlar. 18 Fransa da Bağımsız idari otoritelerin müdahale alanları çok çeşitlidir. Bu alanlar, mali ve 16 Daha geniş bilgi için bknz. Emine Banu SALMAN; Türkiye Kurullara Teslim, Ekonom Dergisi, Sayı 15, Nisan 2000 17 Her şeyden önce bağımsız idari otoriteler şeklindeki bir model çerçevesinde yapılanmanın özellikle kıta Avrupası ülkelerinde göstermiş olduğu net olmayan görünüm; bu makamların ortak özelliklerini belirlemek bakımından büyük problemler yaratmaktadır. Ancak, tüm bunlara rağmen, yine de kıta Avrupası hukukçuların bu modeldeki bir yapılanmaya bağlandıkları önemli minimum özellikler bulunmaktadır. 18 MORANGE Jean, Fransada Bağımsız İdari otoriteler (Çev: Cevdet Atay), Bağımsız İdari Otoriteler, (Editör: İ.Kaboğlu), Alkım Yayınları, İstanbul 1998,s.18-19 9

ekonomik COB (Borsa İşlemleri Komisyonu), iletişim CSA (Görsel-İşitsel Yüksek Kurulu), yönetim-yönetilenler ilişkileri (Bilişim ve Enformatik Ulusal Komisyonu) alanları gibi duyarlı sektörlerdir. III- TÜRKİYE DE İDARİ YAPIDA YENİ ORGANİZASYONLAR OLARAK BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN (ÜST KURULLAR) İŞLEVSEL VE YAPISAL ÖZELLİKLERİ Piyasa ekonomisi, kitle iletişimi ve kamu özgürlükleri gibi duyarlı sektörlerde düzenleme ve denetim işlevlerine sahip bağımsız idari otoritelerin kamu kurumlarının, özellikleri gereği klasik idari şemada özel bir kategori oluşturdukları kabul edilmektedir. Bu kurumların Türkiye deki örnekleri olarak, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu ve Rekabet Kurumu gösterilebilir. 19 Bağımsız idari otorite kavramı ile isimlendirilen kuruluşların tümünün aynı niteliklere sahip olduğunu söylemek zordur. Bu kuruluşları iki ana grupta toplamak mümkündür. Birinci grup, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri denilen alanlarda düzenleme ve denetim işlevi yerine getirmektedir ki, bunların tipik örnekleri RTÜK, SPK ve Rekabet Kurumu dur. Bağımsız idari otoritelerin ikinci grubuna önceleri kamusal tekel biçiminde yürütülen kamu hizmetlerinin rekabete açılıp, özel girişimin de bu alanlara girişi sağlandıktan sonra, kamusal işleticilerle özel işleticilerin birlikte faaliyette bulundukları alanları düzenleme işlevini yerine getirmek üzere oluşturulmuş düzenleyici otoriteler girmektedir. Telekomünikasyon ve elektrik alanlarında oluşturulan düzenleyici otoriteler bunun tipik örnekleridir. Tekelci kamu hizmeti alanlarının özel girişime açılmasına paralel olarak bu tür düzenleyici otoriteler çoğalmaktadır. Bu kuruluşların genel olarak işlevi, toplum yaşamının duyarlı alanlardaki kamusal ve özel etkinlikleri düzenlemek, izlemek, denetlemek, aykırı davranış ve durumları önlemek ve yaptırıma bağlamak suretiyle kimi temel hak ve özgürlükleri ve ekonomik düzeni korumak ve güvence altında bulundurmaktır. 20 Bağımsız İdari Otoritelerin işlevleri, önce bireyi idareye, daha genel olarak yurttaş özgürlüklerini devlet karşısında veya yetkilerini kötüye kullanabilecek güç merkezleri karşısında korumak ve bürokrasinin işleyiş bozukluklarını önlemektir. Bunların misyonu, yeni teknolojilerin ve mali enstrümanların, kimi hak ve özgürlükleri, belli sosyal alanları ve ekonomik düzeni tehdit ve ihlallerine karşı kollama ve korumadır. Dolayısıyla, bağımsız idari otoritelerin varlık nedeni, 19 Ülkemizde yasal düzenlemeler, büyük ölçüde yabancı ülkelerdeki örneklerinden, uyarlama şeklinde yaşama geçirilmektedir. Yasaların Türkiye ye uyarlanmasında Avrupa Birliği nin ülkeler arasında mevzuatı uyumlaştırma çabasının etkili olduğu gözlemlenmektedir. 20 DURAN Lütfi, Türkiye de Bağımsız İdari Otoriteler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 30, Sayı 1, Mart 1997, s.5 10

gerçekte biri diğerinden ayrılamaz nitelikte olan bu iki işlevi aynı zamanda yerine getirmesine dayanmaktadır. Bu Türden Yapılar, Daha Çok Bir Hizmet Arzı Değil, Bir Faaliyetin Organizasyonu, Düzenlenmesi ve Denetimi Şeklinde Kendini Gösterir Kamusal yaşamın bazı duyarlı alanlarındaki etkinliklerinden yararlananların hak ve özgürlüklerini koruma amacına yönelik olarak iş görürler. Kamusal yaşamın duyarlı alanlarında denetim ve düzenleme esasına dayalı güçlü kamusal yetkileri vardır. 21 Bağımsız idari otoriteler, yasalar ve kendi düzenlemeleri ile getirilen kurallara uyulup uyulmadığını izlemek, gözetmek durumundadır. Bu amaçla, gerekli gördüğü bilgi ve belgeleri ilgililerden istemek, onların bilgilerine başvurmak ve gerektiğinde yerinde incelemeler yapma yetkileri bu kuruluşlara verilmiştir. 22 Bu tür kuruluşların gelişmesinin önemli nedenlerinden biri, özelleştirilen kimi sektörlerde özelleştirme sonrası düzenleme ve denetim ihtiyacıdır. Elektrik ve telekomünikasyon gibi, özelleştirilen sektörlerde özel girişim yanında kamunun da işletici olarak faaliyetini sürdürmesi karşısında, devletin hem yargıç hem de taraf olamayacağı gerekçesiyle, işletici ve düzenleyici ayrımı yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Ayrıca Avrupa Birliği de mal ve hizmeti sunan işletici ile oyunun kurallarını koyan ve uygulanmasını denetleyen düzenleyici ayrımını yapması, üye ülkelerden bu yönde düzenleme istemesi de bağımsız idari otoritelerin çoğalmasına yol açmıştır. Hiyerarşi ve Vesayet Denetimi Dışındadırlar Türk idari teşkilat düzeninde bazı kuruluşlar bakanlıklarla bağlı, ilgili ve ilişkili statülerde irtibatlandırılmıştır. Bağlı Kuruluşlar: Görevlerinin özelliği ve önemi dolayısıyla, bazı bakanlıkların kimi ana hizmetleri, özel bir kanun ile kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli ya da katma bütçeli kuruluşlarca yürütülmektedir. Genel Müdürlük biçiminde özel bir kanunla kurulmuş bu kuruluşlara bakanlık bağlı kuruluşları denmektedir. Örneğin İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü gibi. 23 Tüzelkişiliği haiz olmayan bağlı kuruluşlar ile bakanlık arasındaki ilişki hiyerarşi 21 AKINCI Müslüm, Ekonomik Kamu Düzeni ve Rekabet Kurumu, Rekabet Dergisi, Sayı 5, Ocak-Şubat-Mart 2001, s.11 22 TAN Turgut, Bağımsız İdari Otoriteler, Devletin Düzenleyici Rolü, (Koordinatör: İzak Atiyas), TESEV Yayınları No:19, İstanbul 2000, s.122 23 GÜNDAY Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, 3. Baskı, Ankara 1998, s.269 11

ilişkisidir. Buna karşılık, tüzelkişiliği haiz bağlı kuruluş ile bakanlık arasındaki ilişki bir vesayet ilişkisidir. 24 İlgili Kuruluşlar: Tüzelkişiliğe sahip olan, bağlı kuruluşlar dışında diğer hizmet yerinden yönetim kuruluşları (örneğin kamu iktisadi teşebbüsleri), idarenin bütünlüğü ilkesinin bir gereği olarak bakanlıklarla ilişki içine sokulmuşlardır. Bu kuruluşlar bakanlık ilgili kuruluşları olarak adlandırılmakta ve bu kuruluşlarla bakanlıklar arasındaki ilişki bir idari vesayet ilişkisi olmaktadır. 25 İlişkili Kuruluşlar: Bu statüye giren kuruluşlar bakanlıklarla ilgilendirilmemiş ilişkilendirilmiştir. Zira ilgilendirildikleri takdirde bakanlığın bunlar üzerinde vesayet yetkisi olacaktır. Bakanlıklarla ilişkilendirilmek suretiyle vesayet denetiminin dışında tutulmuşlardır. İlişkilendirmek yani ilişkili olduğu bakanlık, bu neyi ifade eder? Bunun idari teşkilat sistemimizde, bağlı ve ilgili kuruluşlarda olduğu gibi bir tanımı yok. Profesör Turgut Tan a göre ilişkili olma (ilgili değil), bilinçli olarak kullanılmış bir ifade, yani ilgili yerine ilişkili deyiminin bilinçli kullanılması söz konusudur. 26 Bu grubun ülkemiz için tipik örnekleri bağımsız idari otoritelerdir. Bilindiği gibi, idarenin bütünlüğü ilkesini uygulamaya geçirmek için geliştirilen iki temel denetim sistemi hiyerarşi ve idari vesayet denetimidir. Merkezi idarede kamu yönetimi teşkilatı, aralarında hiyerarşi bağı olan memurlar ve diğer idare elemanlarından ibaret tek bir merkez şeklinde karşımıza çıkar. Bu yönetimde idare teşkilatı, hiyerarşi adı verdiğimiz mertebeler silsilesi şeklinde ifade edilen bir hukuki bağ ile bir zincir şeklinde merkeze bağlanmış bir örgüt niteliğindedir. İdari vesayet ise esas olarak merkezin, yerinden yönetim idarelerinin işlemlerini denetlemek ve bu kararları bozabilmek yetkisidir. 27 Yerinden yönetimin ortaya çıkarması muhtemel sakıncalarını önlemek, birlik ve bütünlüğü sağlamak üzere merkezi idarenin yerinden yönetim idareleri üzerinde denetimini sürdürmesi, toplumun genel çıkarları ile bağdaşmayacak veya bölgesel çıkarlara ve hizmetin gereklerine uygun olmayacak kararlarına engel olması ihtiyacını da ortaya çıkarmıştır. Bu itibarla merkez, yerinden yönetim idareleri üzerindeki denetimini idari vesayet adı verilen bir usulle yürütmektedir. Bağımsız idari otoritelerin, Başbakanlık veya bir bakanlıkla ilişkilendirilmelerinin bütçe açısından sözkonusu olduğu; bunun bir vesayet veya hiyerarşi ilişkisi olmadığı kabul edilmektedir. Dolayısıyla bu kurumlar hiyerarşi ve idari vesayet sistemi kapsamında denetime tabi tutulmamaktadırlar. 24 GÜNDAY Metin, a.g.e., 3. Baskı, Ankara 1998, s.269 25 GÜNDAY Metin, a.g.e., 3. Baskı, Ankara 1998, s.269 26 TAN Turgut, Bağımsız İdari Otoriteler, Perşembe Konferansları - 4, Rekabet Kurumu, Ocak 2000,s..20 27 YILDIRIM Turan, Türkiye nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, 2. Baskı, İstanbul 1999, s.16 12

Özerk, Ayrı Kamu Tüzel Kişiliğine Sahiptirler Bağımsız idari otoritelerin en temel ortak özelliği kamu tüzel kişiliğine haiz ve özerk yapıda olmalarıdır. Ayrı tüzel kişilik sahibi olmaları zorunlu görülmemekle beraber, Türkiye deki örneklerinin tümü ayrı kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Faaliyetlerinden kaynaklanan sorumluluk kendilerine ait olmak üzere, Devlet nam ve hesabına hareket ederler. Dolayısıyla bunlar tam anlamıyla devlet otoritesini temsil ederler. Nitekim, bunların bağımsızlığından kastedilen devletin her türlü müdahalesinden soyutlanmış olmak değildir. Bunların bağımsızlığından anlaşılması gereken, bu şekilde yapılanma içerisinde kurum personelinin her türlü siyasi baskı, etki ve telkinden arındırılmış bir statü güvencesi taşımalarıdır ki, bu güvencenin yargıçlara tanınan teminatlara eşit yada çok yakın teminatlar biçiminde düzenlenmesi gerekir. 28 Kurul niteliğindeki karar organlarının oluşturulmasında değişik yöntemler izlenmektedir. Bazılarının (örneğin RTÜK) üyeleri yasama organı tarafından seçilirken, bazıları da yürütme organınca oluşturulmaktadır. Üyelerinin uzunca sayılabilecek süreler için göreve getirilmeleri ve bu süre dolmadan görevden uzaklaştırılmalarının bazı koşullara bağlanması, bağımsızlıklarının güvencesi sayılmaktadır. Uyuşmazlık Çözme İşlevleri Dikkate Alınarak Yargı Benzeri Kuruluşlar Olarak da Nitelenebilir Bağımsız idari otoritelerin özgün taraflarından biri de kendi alanlarında bazı uyuşmazlıkların çözümünde yetkili kılınmış olmalarıdır. Tümünde söz konusu olmamakla beraber büyük bölümünde, bazı uyuşmazlıkları çözme yetkileri vardır; yani uyuşmazlık çözücü bir kurum olarak da ortaya çıkmaktadırlar. 29 Hatta yaptırım yetkileri nedeniyle bu kuruluşları, yargı benzeri 28 ERKUT Celal, Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye Piyasası Kurulu nun Kısa Bir Değerlendirmesi, Bağımsız İdari Otoriteler, (Editör: İ.Kaboğlu), Alkım Yayınları, İstanbul 1998, s.130 29 İstanbul Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğine (m.42 vd.) göre, Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki uyuşmazlıklar, yargı yoluna gitme hakları saklı olmak üzere, tarafların başvurusu halinde Borsada çözümlenebilmektedir. Bu yola gidilmesi durumunda uyuşmazlık Borsa yönetim kurulunca çözümlenmektedir. Tarafların bu karara karşı da, idari bir karar olduğu için, idari yargıda dava açılabilmektedir. Görüleceği gibi, aynı uyuşmazlık için adli yargıya gidilebildiği gibi, Borsa yönetim kurulunca çözümlenmesi de istenebilmektedir. Yine 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu uyarınca Türkiye Sermaye Piyasası aracı Kuruluşları Birliği nin yetkili organlarınca verilen, üyeliğe kabul başvurusunun reddi, üyelikten geçici ve sürekli çıkarma kararlarına karşı da, kararın tebliğini izleyen on iş günü içinde, SPK ya itiraz edilebileceği, Kurulca verilecek kararın kesim olduğu öngörülmüştür. 13

kuruluş 30 olarak niteleyenler de vardır. Profesör Lütfi Duran muhalif bir bakış açısı ile konuya yaklaşmakta ve bu kuruluşların bazı konulardaki kararlarının çekişmeli prosedür uyarınca verilse de kimi yaptırımlar içerse de yargısal işlem niteliğinde sayılamayacağı, sözkonusu organların görevlileri güvenceye sahip olmakla beraber, yargıç statüsünde bulunmadıklarından, bunların yargı mercilerinden sayılması mümkün olamayacağını ifade etmektedir. 31 Yaygınlaşma Süreci Yaşanmaktadır 1980 sonrası Sermaye Piyasası Kurulu, Rekabet Kurumu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu yla başlayan süreç, tüm sektörlere yayılmaya başlamıştır. Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu nun (IMF) kamu kesiminin yeniden yapılandırılması çerçevesinde kredi şartları olarak yapılmasını istediği düzenlemeler açısından kurullaşma süreci nin önem kazandığı görülmektedir. Personel ve Özlük Hakları Açısından Esnek Düzenlemeler Sağlanmıştır Görev konuları, klasik kamu hizmetlerine oranla geniş anlamlarıyla daha teknik ve bilimsel nitelikte olduğundan; buralarda görevlendirilecek kişilerin bir takım uzmanlık dallarından seçilmelerinde yarar ve hatta gereklilik vardır. Bu açıdan personel ve özlük haklarında genel personel düzenlemelerinden ayırıcı ve potizif iyileştirmeler getirilmiştir. Ayrıca bu kuruluşların çözmek durumunda kaldıkları problemler, genellikle çıkar çelişkilerinden kaynaklanmış olacağı için ilgili toplum kesimlerini veya örgütlerini temsil eden kişilerin de karar süreçlerine katılmaları da sağlanmaktadır. Düzenleme Yapma Yetkileri Vardır Bağımsız idari otoriteleri ihdas ederek görev ve yetkilerini belirleyen yasaların, bu kuruluşlara görev alanlarına ilişkin geniş düzenleme yetkisi tanıdıkları görülmektedir. Dolayısıyla, bu otoriteler görev alanlarında düzenleyici işlemler ile kurallar koymaktadır. Anayasaya (m.124) göre kamu tüzel kişileri kendi görev alanlarını ilgilendiren yasa ve tüzüklerin uygulanması amacıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahip olduklarından, bağımsız idari otoriteler de düzenleme yetkilerini yönetmelik çıkararak kullanabilirler. Ancak, uygulamada düzenleme yetkisinin karar, tebliğ ve başka isimler taşıyan işlemler ile yapıldığı da görülmektedir. 30 SEZEN Seriye (Editör); Kamu Yönetimi Sözlüğü, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayın No:283, s.20 31 DURAN Lütfi, Türkiye de Bağımsız İdari Otoriteler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 30, Sayı 1, Mart 1997, s.4 14

İlgili Kişi ve Kuruluşlardan Sağladıkları Gelirleri ve Kendi Özel Bütçeleri Vardır İlgili kişi ve kuruluşlardan sağladıkları gelirleri, kendi özel bütçelerine alınıp giderleri için harcanmaktadır. Böylece bunlar mali yönden de bağımsız olmakta ve daha serbest hareket edebilmektedir. Bunun bedeli olarak işlem ve eylemlerinden doğabilecek haksız zararları kendi mal varlıklarından tazmin etmek durumundadırlar. Örgütlenme Yapısında Ana Karar Organı Olarak Kurul Yer Alır Ana karar organı olarak kurul esas alınmakla birlikte (Fransa, Belçika ve Türkiye de olduğu gibi), bazı ülkelerde Komiser formülü de (İngiltere ve Almanya da olduğu gibi) görülebilmektedir. Danışma İşlevleri Vardır Kendi görev alanları ile ilgili konularda, ilgili bakanlıklara ve benzer statüdeki diğer kuruluşlara görüş bildirmek suretiyle bir danışma işlevini de yerine getirmektedir. Yaptırım Uygulama Yetkileri Vardır Bağımsız idari otoritelerin görevli oldukları alanlarda idari ve parasal yaptırımlar uygulama konusunda geniş yetkilerle donatılmış olmaları, bu kuruluşların hukuki statülerinin belirlenmesinde önemli tartışma konularından birini oluşturmaktadır. 32 Uygulanacak yaptırımların niteliği görev alanlarının özelliğine göre değişebilmektedir. 33 Yaptırım uygulama yetkisi bu kurumların özgün niteliklerini en fazla ön plana çıkaran özellikleridir. Bu aynı zamanda klasik idari kuruluşların sahip olmadığı bir yetkidir. Bağımsız idari otoriteler düzenledikleri alanda, düzenlemelere aykırı durumları tespit ettikleri takdirde idari para cezalarını uygulama yetkisine sahiptirler. Bunun en tipik örneği Rekabet Kurumu dur. Diğer idari kurumlar açısından başka idari yaptırımlar söz konusu olmaktadır. Faaliyete son verme, kapatma vesaire gibi. 34 Sermaye Piyasası Kurulu da, sermaye piyasası kurumlarının mali yapılarının ciddi olarak zayıfladığını saptarsa, faaliyetini geçici olarak 32 TAN Turgut, Bağımsız İdari Otoriteler, Devletin Düzenleyici Rolü, (Koordinatör: İzak Atiyas), TESEV Yayınları No:19, İstanbul 2000, s.122-123 33 Kimi bağımsız otoritelerin (örneğim Rekabet Kurumu) uyguladıkları yüksek para cezaları ile ön plana çıkarken, kimilerinde (Telekomünikasyon Kurumu) iznin iptali gibi idari yaptırımlar önem kazanmaktadır. 34 TAN Turgut, Bağımsız İdari Otoriteler, Perşembe Konferansları - 4, Rekabet Kurumu, Ocak 2000. s.12 15

durdurabilmekte yada sürekli olarak durdurup yetkilerini kaldırabilmekte, bunlardan da sonuç alınmazsa tedrici tasfiyelerine, tasfiye sonunda veya doğrudan doğruya iflaslarını isteme yoluna gidebilmektedir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu na da, bankalarla ilgili olarak aynı yetkiler tanınmıştır. IV- TÜRKİYE DE BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER (ÜST KURULLAR) Rekabet Kurumu 07.12.1994 tarih ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun gereğince kurulan Rekabet Kurumu, mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemleri yerine getirmekle görevlendirilmiş olan kurumdur. Kurulun Teşkili: Kurumun karar organı, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere toplam onbir üyeden oluşmaktadır. Kurul üyelerinden dört tanesi Rekabet Kurulu nun, iki tanesi Sanayi ve Ticaret Bakanlığı nın, biri DPT Müsteşarlığı nın bağlı olduğu devlet bakanlığının; birer üye de Yargıtay, Danıştay, Üniversitelerarası Kurul ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği nin her boş üyelik için kendi kurumları içinde veya dışarıdan gösterecekleri ikişer aday arasından Bakanlar Kurulunca seçilip atanmaktadır. Kurul başkanı, kurulun göstereceği üç aday arasından Bakanlar Kurulunca görevlendirilmektedir. Başkan, ikinci başkan ve üyelerin görev süreleri altı yıldır ve yeniden seçilebilirler. Kurul üyelerinin üçte biri iki yılda bir yenilenir. 4054 sayılı yasada belirtilen özel şartların oluşması dışında, kurulun başkan ve üyelerin görev süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilmesi mümkün değildir. Özerklik: Kamu tüzel kişiliğine sahip olan kurum idari ve mali açıdan özerktir. Rekabet Kurulu görevini yaparken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi, Kurul un son kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez, baskıda bulunamaz. Kurum un ilişkili olduğu bakanlık Sanayi ve Ticaret Bakanlığı dır (RK.m.20). Burada ilişkili olma konumu ne bir vesayet, ne de hiyerarşik ilişkiyi içermektedir. Kurum ile Bakanlık arasındaki ilişki, üyelerin aylık ücretlerini belirleme, bütçeye konulan ödeneği aktarma, Kurul kontenjanı yerine iki aday gösterme, rekabet hukuku ile ilgili mevzuatta yapılması gerekli değişiklikler konusunda Bakanlığa görüş bildirme gibi konularla sınırlıdır. Bunun dışında Bakanlığın, Kurul un işleyişini etkileme, emir ve talimat verme, denetleme gibi bir yetkisi bulunmamaktadır. 16

Hizmetin gerektirdiği asli ve sürekli görevler idari hizmet sözleşmesi ile çalıştırılacak personel tarafından yerine getirilmektedir. Personel, ücret ve mali haklar dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir. Kurum, bünyesinde çalıştıracağı personeli kendisi belirlemekte; ihtiyaca uygun kuruluş ve kadro statülerinin düzenlenmesinde serbest bırakılmış olup, bu kadroların teşkili veya iptali Kurul tarafından yapılmaktadır. Rekabet Kurumu bütçe özerkliğine sahiptir. Kurumun gelirleri, bütçeyi oluşturur. Gelirler üç kaynaktan sağlanmaktadır: Bakanlık (Sanayi ve Ticaret Bakanlığı) bütçesine konulacak ödenek, Kurul tarafından verilen idari nitelikteki para cezalarının % 25 i, yayın ve diğer gelirler. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Günümüzde birçok ülkede, teşkil edilmeleri, yapıları, görevleri birbirinden farklılıklar göstermekle birlikte, radyo ve televizyon evrenini düzenleyen örgütler bulunmaktadır. ABD de Federal İletişim Komisyonu (Federal Communication Commission), Fransa da Görsel İşitsel Yüksek Konsey (Conseil Superieur de I Audiovisiuel), İngiltere de Bağımsız Televizyon Komisyonu (İndependent Television Commission) bunlara örnektir. 35 Görsel-işitsel iletişim özgürlüğü yeni bir özgürlüktür. Radyo ve televizyon özgürlüğü ya da görsel-işitsel iletişim özgürlüğü Türkiye de ilk kez 1993 yılında 1982 Anayasasının 133 üncü maddesinde gerçekleştirilen değişiklikle tanınmış ve radyo ve televizyon yayıncılığı alanında kamu tekelinin kaldırılmasının ardından 13.4.1994 tarihinde kabul edilen 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun uyarınca RTÜK ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde, kamu yada özel yayın kuruluşlarınca gerçekleştirilen radyo ve televizyon etkinliklerini düzenlemek ve denetlemekle görevlendirilmiştir. RTÜK, frekans planlamasını yapmak, radyo ve televizyon kuruluşlarına lisans ve yayın izni vermekten, özel yayın kuruluşlarının uyacağı kuralları belirlemeye, yayınların tüzel düzenlemelere uygunluğunu denetlemeye ve bunlara aykırı yayın yapan kuruluşlara yaptırım uygulamaya uzanan geniş bir yetki ağı ile donatılmıştır. Ayrıca, TRT Genel Müdürü ile yönetim kurulu üyelikleri için gerekli sayıda adayı belirleyerek Bakanlar Kuruluna sunmak da görevleri arasındadır. Özel yayın kuruluşlarına uyarma, yayını durdurma, yayın iznini iptal etme türünde yaptırımlar uygulayabilen RTÜK, TRT üzerindeki yaptırımını, kurumun genel müdürünü ve yönetim kurulu üyelerini görevden alarak kullanmaktadır. Uyarma ve yayını geçici olarak durdurmanın yanı sıra görevden alma yetkileri, eylemli olarak daha ilk faaliyet yıllarından itibaren kullanılmıştır. 35 SEZEN Seriye (Editör); Kamu Yönetimi Sözlüğü, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayın No:283, s.212 17

Kurulun Teşkili: Kurul üyelerinin seçim usulü, iktidar partilerinin on aday, muhalefet partilerinin sekiz aday göstermesi biçiminde olur. Basın, yayın, iletişim teknolojisi, kültür, din, eğitim, hukuk alanlarında birikimi olanlardan ve yükseköğretim görmüş, devlet memuru olma niteliğine sahip, beşi iktidar partisi veya partilerinin, dördü muhalefet partilerinin göstereceği adaylar arasından Türkiye Büyük Millet Meclisince seçilen dokuz üyeden oluşur. Üst Kurul üyelerinin görev süresi altı yıl olup, üyelerin üçte biri iki yılda bir yenilenir. Görev yapılan altı yıl boyunca, üyelerin her hangi bir siyasal baskıya uğramaları yönünde bir durum yoktur. Üyeler, seçildikleri görev süresince, Kuruldaki görevlerinden ve seçilerek geldikleri görevlerinden alınamazlar (Kanun m.10). Özerklik: Radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek amacıyla, özel bütçeli, özerk ve tarafsız bir kamu tüzelkişiliği niteliğine sahiptir. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, kuruluşunun temelini görsel-işitsel iletişim özgürlüğünü koruma amacında bulur. Bu amacı gerçekleştirmek için Üst Kurul bağımsız, siyasal iktidarların ya da sermaye gruplarının etkisinden uzak olarak örgütlenmelidir. Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun özerk ve tarafsız bir kamu tüzel kişiliği olarak örgütlenmesi gerekliliğini öngörmüştür (Kanun m.5). Üst Kurul üyeleri, seçildikleri görev süresince Kurul daki görevlerinden ve seçilerek geldikleri görevlerinden alınamazlar. Hükümetin Üst Kurul ile ilişkileri Başbakan tarafından yürütülür. Personelin istihdam şekli, özlük hakları, çalışma esas ve usulleri TRT personeline uygulanan hükümlere tabidir. Üst Kurul un gelirleri, TRT ve tüm özel radyo televizyon kuruluşlarınca elde edilen brüt reklam gelirlerinden kesilecek % 5 pay ile bu Kanun gereğince alınan yayın izni ve lisans ücretleri ile gerektiğinde TBMM bütçesinin transfer tertibinde yer alan ödenekten oluşur. Sermaye Piyasası Kurulu Birçok ülkede sermaye piyasasını düzenleyen ve denetleyen Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) benzeri örgütler bulunmaktadır. Fransa da Commission des operations de bourse, İtalya da Commissione Nazionale per la Societa Borsa, İspanya da Commision National de Valores örnek gösterilebilir. 36 Sermaye Piyasası Kurulu, 24 Ocak Kararları ve banker krizi nin ardından, 28.07.1981 tarihinde kabul edilen 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu uyarınca 1981 de kurulmuştur. Sermaye Piyasası Kurulu, bugünkü yasal düzenlemeler çerçevesinde, Fransız idare hukuku ile karşılaştırıldığında 36 SEZEN Seriye (Editör); Kamu Yönetimi Sözlüğü, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayın No:283, s.219 18

bazı farklılıklar göstermesine rağmen, tipik bir bağımsız idari otorite biçiminde örgütlenmesi öngörülmüş bir yapı arz etmektedir. 37 Halkın tasarruflarını menkul kıymetlere yatırarak ekonomik kalkınmaya yaygın ve etkin bir biçimde katılmasını sağlamak amacıyla, sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını, tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunmasını düzenlemek ve denetlemekle görevlidir. Sermaye Piyasası Kurulu, finans piyasasının belli bir disiplin içinde işlemesini sağlamak amacıyla, düzenleme yapma, izin verme, izleme-denetleme, durdurma-yasaklama başlıkları altında gruplandırılabilecek geniş yetkilerle donatılmıştır. Kurul aynı zamanda, piyasa etkinlikleri ile ilgili olarak kamuoyunu yeterli ve doğru bir biçimde bilgilendirmekle görevlidir. Kurulun Teşkili: Kurul, ilgili bakanlıkça önerilecek dört aday arasından iki, Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği tarafından önerilecek ikişer aday arasından birer kişi olmak üzere, Bakanlar Kurulu kararıyla atanacak yedi üyeden oluşur. Bakanlar Kurulu, adaylardan birini Başkan olarak atar. Kurul Başkan ve üyelerinin görev süresi altı yıldır. Süreleri bitenler yeniden seçilebilirler. Başkan dışındaki üyelerin üçte biri iki yılda bir yenilenir. Özerklik: Özel bütçeye sahiptir. Kurul, yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanır. Başkan ve üyelerin görev süreleri dolmadan görevlerine son verilemez. Kurulun bağımsız idari otoritelerin en önemli özelliği olan bağımsızlık niteliğini haiz olduğunu, ayrı bir tüzel kişilik verilmek suretiyle merkezi yapılanmanın tamamen dışında konumlandırıldığını görmekteyiz. Yine bağımsız idari otoritelerin ortak özelliği olan organizasyon, düzenleme ve denetim amacının neticesi olarak, tasarruf sahibinin koruyucu düzenlemeleri yapmak, müesseseleri oluşturmak, gerekli organizasyon ve denetimleri gerçekleştirmek şeklinde çok geniş bir yelpaze içinde yetkilerini, Devlet nam ve hesabına kullanma gücü ile donatıldığını; bu alandaki faaliyetlerinden doğan sorumluluğun da kendisine ait olduğunu görmekteyiz. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 18.6.1999 tarihinde kabul edilen 4389 sayılı Bankalar Kanunu uyarınca kurulmuştur. Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi 37 ERKUT Celal, Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye Piyasası Kurulu nun Kısa Bir Değerlendirmesi, Bağımsız İdari Otoriteler, (Editör: İ.Kaboğlu), Alkım Yayınları, İstanbul 1998,s.134 19

sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkilidir. Kurulun Teşkili: Kurumun karar organı, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluşan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu dur. Üyeler en az üçü bankacılık olmak üzere maliye-finans alanında en az 10 yıl deneyim sahibi ve üst düzey yöneticilik yapmış veya belirtilen öğretim dallarında en az 10 yıl öğretim üyeliği yapan adaylar arasından ilgili Bakanın önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca atanır. Bakanlar Kurulu, üyelerden birini başkan birini de ikinci başkan olarak görevlendirir. Başkan ve üyelerinin görev süresi altı yıldır. Kurul Başkan ve üyelerinin görev süreleri dolmadan görevlerine son verilemez. Özerklik: Kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir. İlgili Bakan, fon dahil olmak üzere Kurumun yıllık hesapları ile harcamalarına ilişkin işlemlerini Sayıştay denetçisi, Başbakanlık müfettişi ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyona denetletir; denetleme sonuçlarıyla ilgili gerekli tedbirleri alır. Denetim sonuçları ile bunlara ilişkin işlemleri ve alınan tedbirleri gösterir bir rapor, Kurumun yıllık faaliyet raporu ile birlikte ilgili Bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur. Kurumun, Kurul tarafından yapılan yıllık bütçesinin uygulama sonuçlarına ilişkin yılık mali rapor ve Bütçe Kesin Hesabı Bakanlar Kurulu kararı ile ibra edilmektedir. Şeker Kurumu 04.4.2001 tarih ve 4634 sayılı Şeker Kanunu uyarınca, yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemekle görevli Şeker Kurumu kurulmuştur. Kamu tüzel kişiliğine sahip Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık ise Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır. Kurulun Teşkili: Şeker Kurulu, Kurumun karar organı niteliğinde olup, bu Kanun kapsamındaki konularda her türlü kararları almak ve uygulamak üzere, biri başkan ve biri başkanvekili olarak toplam yedi üyeden oluşur. Kurul Başkanı, Kurumun da Başkanıdır. Bakanlar Kurulu; Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanlık, sakaroz kökenli şeker üreten ve sermayesi kamuya ait olan şirket ile pancar kooperatiflerinin oluşturduğu üst birliğin göstereceği ikişer aday, sakaroz ve nişasta kökenli şeker üreten şirketlerin her grubundan Türkiye deki fabrikalarından nominal üretim kapasitesinin son üç yıl ortalama üretimi en fazla olan iki şirketin ayrı ayrı önerecekleri ikişer aday arasından birer üye olmak üzere bir Başkan ve altı üye seçer ve atar. Kurul üyelerinin görev süresi beş yıldır. 20