Kurumlar, Kurullar. Haldun DARICI *

Transkript

1 Kurumlar, Kurullar Haldun DARICI * Geçtiğimiz yılı önemli bir ekonomik kriz içerisinde geçiren ülkemizde, kriz ortamından çıkmak amacıyla çeşitli yapısal tedbirler alınmış, bu çerçevede çıkarılan kanunlarla yeni kurumlar ve kurullar oluşturulmuştur. Sayıları 2001 yılında önemli seviyelere ulaşan bu kurumlarla ilgili olarak kamuoyunda farklı değerlendirmeler yapılmıştır. Ancak, bir taraftan bu kurumların fazla olduğu belirtilirken, diğer taraftan yeni kurumlar kurulmaya devam edilmektedir. BDDK, SPK, RK, RTÜK, gibi başlıklarla gündeme gelen bu kurumlara niçin ihtiyaç duyulmuştur, bu kurumların ekonomideki etkileri ne olacaktır? Bu konuda değerlendirmelerde bulunmadan önce ülkemizdeki mevcut kurum ve kurulların kurulmasıyla ilgili yasal düzenlemelere değinmek yararlı olacaktır. Türkiye deki Durum Ülkemizde son dönemlerde oluşturulan bazı kurumlar ve kurullarla ilgili yasalar Ek te belirtilmiştir. İlgili tablodan da görüleceği üzere, ülkemizde Sermaye Piyasası Kanunu ile başlayan kurum sallaşma dönemine, daha sonra çıkarılan Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, Bankalar Kanunu gibi çeşitli kanunlarla devam edilmiştir. Sözkonusu yasal düzenlemelerle; 1- Belirli sektörlerde özelleştirmeyi de kapsayan düzenlemeler yapılmıştır. Örneğin şeker kanunu ile şeker fabrikalarının, doğal gaz piyasası kanunu ile doğal gaz dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesine zemin hazırlanmıştır. Haldun DARICI: Maliye Teftiş Kurulunda Maliye Başmüfettişi olarak görev yapmaktadır. 1

2 2- Belirli sektörlerin, örneğin bankacılık, sermaye piyasası gibi, düzenlenmesi ve denetimiyle ilgili esaslar belirlenmiştir. Bu çerçevede sözkonusu yasalar konularına göre, faaliyet alanları itibariyle yapılan düzenlemeler ve çeşitli ürün ve materyallerle ilgili düzenlemeler olmak üzere iki grupta toplanabilir. Birinci gruba, bankacılık, sermaye piyasası, rekabet ve ihale işlemleriyle ilgili yasalar ikinci gruba ise elektrik, doğal gaz, telekomünikasyon, şeker ve tütün konularındaki yasal düzenlemeler dahil edilebilir. Kurumlar ve Kurulların Bazı Özellikleri Ülkemizde çeşitli yasalarla özerk olarak kurulan kurum ve kurullarla ilgili müşterek bazı hususlar aşağıda belirtilmiştir. 1- Kurumlar ve kurulların hukuki dayanağı, yasal düzenlemelerdir. İlk olarak 1981 yılında çıkarılan Sermaye Piyasası Kurulu oluşturulmuş ve daha sonra çıkarılan çeşitli yasalarda da kurumlar ve kurullara yer verilmiştir. 2- Kurumlar, kamu tüzel kişiliğine haiz ve idari ve mali özerkliğe sahip olarak kurulmuşlardır. 3- Yasalarla, kurumlara özel bazı gelirler tahsis edilmiş veya gerektiğinde bütçeden ödenek tahsisi öngörülmüştür. Örneğin; - Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun gelirleri, bankaların bilanço toplamlarının onbinde 3 ü oranında yapacakları katkı paylarından, - Sermaye Piyasası Kurulunun, kurulca kayda alınan satışı yapılacak sermaye araçlarının ihraç değerinin binde 3 ünden, - Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun, radyo televizyon kuruluşlarınca elde edilen reklam gelirlerinden kesilecek yüzde 5 paylardan, - Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler piyasası Düzenleme Kurumunun, yurt içinde üretilen veya ithal edilen tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin, yurt içinde yapılacak ilk teslimlerinde satış fiyatının binde 4 ünden, oluşmaktadır. Rekabet Kanunu ile Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkındaki Kanunlarda ise ilgili kuruluş bütçesine ödenek konulabileceği veya gerektiğinde sözkonusu kuruma ödenek aktarılabileceği yönünde düzenlemelere yer verilmiştir. 2

3 4- Yasalarla kurumların denetimiyle ilgili farklı hükümlere yer verilmiştir. Örneğin Şeker Kurumu ve Tütün Kurumunun Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurumunun denetimine tabi olduğu belirtilirken, Telekomünikasyon Kurumu ile Rekabet Kurumunun Sayıştay denetimine tabi olması öngörülmüştür. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun hesap ve işlemlerinin ise Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi ve Maliye Müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından denetlenmesi uygun bulunmuştur Kurumlarda, karar organı olarak oluşturulan Kurulların üye sayıları da farklılık göstermektedir. Telekomünikasyon Kurulunda 5 üye bulunurken; Tütün Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Şeker Kurulu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu ve BDDK da 7 üye, Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda 9 üye, rekabet Kurulunda 11 üye bulunmaktadır. 6- Kurulların Başkan ve üyeleri Bakanlar Kurulunca atanmaktadırlar. 7- Yasalarda, kurum çalışanlarının mali haklarıyla ilgili olarak, kurul üyelerinin aylık ücretlerinin Bakanlar Kurulunca, kurum personelinin ise Bakanlar Kurulunca belirlenecek esaslar çerçevesinde kurullarca belirleneceği, yönünde düzenlemelere yer verilmiştir. 8- BDDK, Rekabet Kurumu Telekomünikasyon Kurumu gibi bazı kurumların kanunlarında, Kurumun 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 6245 sayılı Harcırah Kanununa tabi olmadığı, yönünde hükümlere yer verilmiştir. 9- Tütün Kanunu ve Bankalar Kanununda kurumun ilişkilendirildiği bakanlık, ilgili Devlet Bakanlığı olarak belirlenirken, Şeker Kanunu ve Rekabetin Korunması Hakkında Kanunda Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Doğalgaz Piyasası Kanununda Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Telekomünikasyon Kurumunda ise Ulaştırma Bakanlığı olarak belirlenmiştir. Yapılan açıklamalar, belirli faaliyet alanlarında veya özelleştirme yapılan belirli sektörlerde, düzenleme ve denetimler yapılabilmesi için kamu tüzel kişiliklerinin oluşturulduğunu, bu kurumlara özel gelirler tahsis edildiğini, kurumların idaresiyle ilgili olmak üzere üyeleri Bakanlar Kurulunca seçilen Kurullar oluşturulduğunu göstermektedir tarih ve 4743 sayılı Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun un 7 nci maddesi ile, sözkonusu tüm Kurumların yıllık hesaplarının Başbakanlık Müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi ve Maliye Müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından denetlenmesi uygun bulunmuştur. 3

4 Yapılan Değerlendirmeler Kurum ve kurulların sayısında özellikle 2001 yılında görülen artış, bu kurumları kamuoyunun gündemine daha fazla taşımıştır. Yapılan bazı değerlendirmelerde, kurum ve kurul sayısındaki bu artışa değinilerek ülkemizde adeta bir kurullar cumhuriyeti oluşturulduğu ileri sürülmüştür. Ayrıca yapılan çeşitli değerlendirmelerde, hükümetin elindeki birçok yetkinin kurullara devredildiği, bu kurulların hukuki ve anayasal dayanaklarının bulunmadığı, kurulların yetki alanlarının geniş olduğu ancak sorumluluklarının olmadığı belirtilmiştir. Yine bazı eleştirilerde devlet içinde devletçikler oluşturulduğu, bu kurumların sayısının çoğalmasının yanlış olduğu ve ülke genelinde yapısal bozukluklara neden olacağı ileri sürülmüştür. Ayrıca, bu kurumlarda çalışanlara önemli mali ayrıcalıklar yaratıldığı, bu kurumların kaynaklarını gereksiz harcamalara tahsis ettikleri de yapılan çeşitli eleştiriler arasında yer almıştır. Yapılan bu eleştirilerle ilgili olarak, öncelikle bu kurumların SPK hariç, uzun bir mazilerinin bulunmadığını, ekonomik hayatımıza henüz giren çok yeni kurumlar olduklarını belirtmek gerekmektedir. Sözkonusu kurumlar, ister ülkemizin ihtiyaçları nedeniyle kendi isteklerimizle kurulmuş olsun, isterse uluslar arası kuruluşların istekleriyle kurulmuş olsun, bugün artık ekonomik ve sosyal hayatımıza girmiş ve çok önemli alanlarda faaliyet göstermektedirler. Bankacılık, sermaye piyasası, telekomünikasyon... gibi hayati alanlardaki düzenlemeler, sözkonusu özerk kurumlar tarafından yerine getirilmektedir. Bu itibarla sözkonusu kurumların başarılı olma mecburiyetleri vardır. Bu kurumların başarılı olmaları için öncelikle faaliyette bulundukları alanda, görevlerini en iyi şekilde yerine getirmeleri gerekmektedir. Bu husus ise büyük ölçüde kuruma atanacak personel kalitesine bağlıdır. Ancak bu kalite sadece Bakanlar Kurulunca seçilerek Kurul Üyesi olarak atanan personel ile sınırlı değildir. Kuruluş aşamasında Kuruma alınan personelin seçimi ile daha sonra kuruma alınan personelin en iyi şekilde yetiştirilmeleri, bu kurumların başarılı olabilmeleri, kurumsallaşmaları açısından büyük önem taşımaktadır. Öte yandan, Kurullara yapılan atamaların dışında, bu kurumlara yapılan en önemli eleştiriler kaynakların gereksiz alanlarda kullanıldığı yönünde olmaktadır. Bu konuda öncelikle bir belirlemede bulunmak gerekmektedir. Yasalarla bu kurumlara önemli mali imkanlar sağlanmıştır. Örneğin, BDDK nın bankaların bilanço toplamları üzerinden, RTÜK ün reklam gelirlerinden aldıkları paylar, bu kurumlara önemli kaynaklar sağlanmaktadır. Keza yeni kurulan Tütün Kurumunun, tütün ve alkollü içkiler üzerinden alacağı paylar da bu kuruma önemli mali imkanlar sağlayacaktır. Kurumlara, özel yasalarla bütçe kaynakları dışında özel gelir kaynakları tahsis edilmeye çalışıldığı ve bütçeden kaynak aktarımının son derece sınırlı ve istisnai hallerde düşünüldüğü anlaşılmaktadır. Ancak bu kurumların gelir 4

5 kaynakları arasında kamunun da bulunduğu gözden uzak tutulmamalıdır. Örneğin BDDK, Ziraat Bankası ve Halk Bankası gibi kamu bankalarından da pay almaktadır, keza RTÜK TRT' in reklam gelirlerinden pay almaktadır. Ancak bu kurumların kullandıkları kaynak, ister bütçeden tahsis edilmiş olsun, ister kamu veya özel kesimden sağlanmış olsun, bu kaynakların kullanımında son derece dikkatli olunmalıdır. Kamunun diğer kesimlerinde tasarruf önlemleri uygulanmaya çalışılırken bu kurumların, nasılsa mali kaynaklarım var, düşüncesiyle yapacakları harcamalar kamuoyunda olumsuz yönde değerlendirmelere neden olabilecektir. Bu yöndeki bazı örnekler, sözkonusu kurumların görevleriyle ilgili icraatlarından çok, sözkonusu uygulamalarıyla gündeme gelmesine neden olmaktadır. Konuyla ilgili üzerinde durulması gereken diğer bir husus da kurumların kendi personeline sağladıkları ücret ve diğer mali haklar ile ilgilidir. Kurul ve kurum personeliyle ilgili olarak, yasalarla farklı düzenlemeler bulunmakla birlikte, temel prensip, kurul üyelerinin ücretlerinin Bakanlar kurulunca, kurum personelinin ise Bakanlar Kurulunca belirlenecek esaslar çerçevesinde Kurulca tespit edilmesi yönünde olmuştur. Ancak konuyla ilgili olarak yapılan düzenlemelerde, bir birlik olmaması, kurumların kendi personeline ücret dışında farklı sosyal hak ve benzeri imkanlar sağlamaları, bu kurumlar ve bu kurumlar ile diğer kamu kurumları arasında önemli farklar oluşmasına neden olmuştur. Nitekim bu düzenlemeler dolayısıyla, 2001/3330 sayılı ve 2002/3729 sayılı kararnameler ile bu kurumlarda çalışan personelin ücretlerine üst sınır getirilmiştir. Diğer bir düzenleme ise 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu ile yapılmıştır. Yapılan bu düzenleme ile sözkonusu kurumlarda çalışan personele ödenen yurt içi ve yurt dışı yevmiyelerin, emsali Devlet memurlarına yapılan ödemelerin birbuçuk katını geçemeyeceği öngörülmüş ve ayrıca temsil ve ağırlama giderlerine sınırlama getirilmiştir. Bu müdahaleler, kurum ve kuruluşlarda farklı düzenlemeler olduğunu ve ortak bazı düzenlemelere ihtiyaç duyulduğunu göstermektedir. Sonuç Ekonomik hayatımıza son dönemde süratli bir şekilde giren ve bağımsız idari otorite olarak da adlandırılan bu kurumlarla ilgili olarak yukarıdaki bölümlerde yapılan açıklamalar çerçevesinde yapılan bazı tespitler aşağıda belirtilmiştir. 1- Ülkemizde özellikleri belirtilen mahiyette halen dokuz kurum mevcuttur. Kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali yönden özerk olan bu kurumlarda karar organı olarak görev yapmak üzere Kurul lar oluşturulmuştur. Yasalarla bu kurumlara, genellikle bütçe dışında gelir kaynakları tahsis edilmiş ve bu kurumların görevlerini bağımsız bir şekilde yürütmeleri amaçlanmıştır. 5

6 2- Ancak mali açıdan da özerk olması öngörülen bu kurumlarda personelin aylık ücretleri ile gündelik ödemelerine, Bütçe Kanunu ve Bakanlar kurulu kararıyla üst sınır getirilmiştir. Bu müdahaleler, ücret ve diğer mali haklar konusunda mevcut kurumlar arasında veya bu kurumlarla diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında belirli farklar oluşmasından kaynaklanmıştır. Öte yandan, belirtilen kurumların kuruluş yasalarında, 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa tabi olmadıklarına dair hükümlere de yer verilebildiğinden, bu kurumlar farklı düzenlemeler yapma yoluna gitmişlerdir. Böylece, ücretleri, diğer mali hakları, ihale işlemleri, tedavi usulleri vs.. birbirinden farklı kurum ve kuruluşlar ortaya çıkmıştır. Sözkonusu kurumların özerk nitelikleri dikkate alınmakla birlikte, bu kurumların başta ücret ve diğer mali hakları olmak üzere belirtilen diğer konularda temel prensipleri belirleyen bir çerçeve kanununa ihtiyaç olduğu düşünülmektedir. Bu yönde yapılacak bir düzenleme, hem bu kurumlara dışarıdan yapılacak müdahaleleri önleyecek, hem de kurumlar arasında bir birliktelik sağlayacaktır. 3- Ekonomik hayatımıza yeni giren bu kurumlarla ilgili en önemli tehlike ise yapılan çeşitli eleştirilerde de belirtildiği üzere, bu kurumların giderek büyümeleri, ekonomide yapısal bozukluklara neden olmaları ve yeni KİT ler yaratılmasıdır. Gerçekten de kurulan veya kurulacak Telekomünikasyon Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu gibi kurumlar, iş hacımlarındaki gelişmelere de bağlı olarak hızla büyüyebilecek mahiyette kurumlardır. Bu konuda olumsuz bir gelişme BDDK da yaşanmıştır. Bu kurumda, başlangıçta az sayıda ve kaliteli personel istihdamı politikası ile yola çıkılmış ancak daha sonra, fona alınan banka sayısındaki artışın da etkisiyle, personel sayısında ciddi artışlar gerçekleşmiştir. Bu kurumlarda büyümeyi teşvik edebilecek bir unsur da yeterli gelir kaynaklarının olmasıdır. Ancak bugün için yeterli olan bu kaynakların, kurumların aşırı büyümeleri halinde yetersiz kalması da mümkündür. Bu durumda yeni gelir kaynakları aranacak veya bütçe kaynaklarına başvurulabilecektir. Kurumlardaki büyümenin, mali açıdan riskleri dışında, bu kurumların hantal bir yapıya dönüşmeleri ve karar alma mekanizmalarında da gecikmeler yaratma sakıncaları bulunmaktadır. Kurumlarla ilgili olarak belirtilen bu eleştiriler, sözkonusu kurumların henüz çok yeni olmaları nedeniyle erken ve aşırı bulunabilir. Ancak, ülkemizde Kamu İktisadi Teşebbüsleriyle ilgili olarak yaşanan gelişmeleri de gözden uzak tutmamak gerekir. Ülkemizde, doğal kaynakların ülke ekonomisine kazandırılması, sanayinin geliştirilmesi, istihdam yaratılması gibi amaçlarla kurulan KİT ler, başlangıçta olumlu hizmetler vermiş ancak daha sonra da yapısal bozuklukların temel nedenleri arasında yer almışlardır. Bu riskin, yeni kurulan 6

7 kurumlarımız için de mevcut olduğunu özellikle belirtmek gerekmektedir. 2 Sözkonusu olumsuz gelişmelerin yaşanmaması, devasa boyutlara ulaşan yeni KİT ler yaratılmaması bakımından en büyük sorumluluk ise bu kurumlara ve kurullara düşmektedir. 2 Bu yazı, Ocak/2002 tarihi itibariyle kaleme alınmıştır. Ancak sözkonusu kurumlarla ilgili olarak son dönemlerde görülen gelişmeler (kurumların kadro talepleri, yaptıkları çeşitli harcamalar vs..) bu kurumların hızla büyüme eğiliminde olduklarını ve yeni KİT ler yaratıldığı yönündeki endişelerin yersiz olmadığını göstermektedir. 7

8 8

9 9

10 10

11 11