Üçüncü Bölüm: Anayasalarımızda Yerel Yönetimler Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; 1876 Kanun- i Esasi de yerel yönetimlerle ilgili temel ilkeleri öğrenecek, 1921 ve 1924 anayasalarında yerel yönetimlere ilişkin düzenlemeleri anlayacak, 1961 anayasasının öngördüğü yerel yönetim sistemini öğrenecek, 1982 anayasasının yerel yönetimlere ilişkin temel ilkelerini öğreneceksiniz. Anahtar Kavramlar Tevsi- i mezuniyet Tefrik- i vezaif İdarenin bütünlüğü Kanuni idare Kamu tüzel kişiliği Yetki genişliği Hiyerarşi İçindekiler GİRİŞ... 2 1.1. 1876 KANUN- İ ESASİ... 2 1.2. 1921 ANAYASASI... 3 1.3. 1924 ANAYASASI... 4 1.5. 1982 ANAYASASI... 5 1.5.1. 1982 Anayasasında Kamu Yönetiminin Örgütlenmesine İlişkin İlkeler... 5 1.5.2. 1982 Anayasasında Yerel Yönetimlere ilişkin Düzenlemeler... 8
GİRİŞ Kamu yönetiminin örgütlenmesine ilişkin bazı temel ilkelere Anayasalarda yer verilmektedir. Bu dersin amacı daha önceden öğrendiğimiz örgütlenme ilkelerinin Türkiye nin Anayasal gelişme süreci de dikkate alınarak incelenmesidir. Bu incelemede, bazı yönetim ilkelerinin Osmanlı idaresinden devralınması nedeniyle, Osmanlı Anayasacılık hareketlerine kadar geri gitmek gerekmektedir. 1876 Kanun- i Esasi den başlamak suretiyle, 1982 Anayasasına kadar genel olarak kamu yönetiminin örgütlenme ilkeleri ve özelde ise yerel yönetimlere ilişkin örgütlenme ilkeleri ele alınmaktadır. Bu dersin ikinci amacı ise, 1982 Anayasasında yerel yönetimlere ilişkin temel düzenlemelerin değerlendirilmesidir. Yerel yönetimler Anayasanın 127. maddesinde Mahalli İdareler başlığı altında düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler, yasalara ve daha alt düzenleyici işlemlere temel oluşturması bakımından ayrıntılı olarak incelenmelidir. 1.1. 1876 KANUN- İ ESASİ 1876 Anayasası, Türk anayasacılık tarihinde, günümüz anayasacılık tekniğine uygun olarak düzenlenen ilk anayasa kabul edilir. Anayasa Meclis- i Ayan ve Meclis- i Mebusandan oluşan iki meclisi bir parlamenter sistemi benimsemiştir. 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnameleriyle Osmanlı devleti, eyalet sisteminde vilayet sistemine geçmiştir. Bu nedenle, daha önceden yasal düzenlemelerle temelleri atılan vilayet sistemi Anayasal düzeyde ele alınmıştır. Vilayet Umumi Meclislerinin seçimi ve görevlerine ilişkin bazı hükümler Kanun- i Esasi de yer almıştır. Bu Anayasanın 108-112. maddeleri il yönetimi ile yerel yönetimlere ilişkin hükümleri içermektedir. Kanun- i Esasi de ilin yönetimi iki ilkeye dayandırılmıştır: 1. Tevsi- i mezuniyet (Yetki genişliği): Merkezi yönetimin taşra uzantısı olarak ilin yönetimini ifade etmektedir. 2. Tefrik- i vezaif (Görevlerin ayrımı): Merkezi yönetim tarafından yürütülen bazı kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere devredilmesini ifade etmektedir. Bu ilkeye göre, ilin mahalli nitelikteki hizmetleri yerel yönetimlere (belediye ve özel idare) bırakılmaktadır. Kanun- i Esaside mülki taksimat vilayet, liva ve kaza şeklinde düzenlenmiştir. Ayrıca, merkezi yönetimde olduğu kadar taşra idaresinde ve yerel yönetimler düzeyinde seçilmiş meclisler kurulmuştur. Kanun- i Esasinin 112. maddesine göre, dersaadet ve taşrada, belediyeler seçimle işbaşına gelen belediye meclislerince idare olunur; belediyelerin kuruluşu, yetki ve görevleri ile üyelerin seçilme biçimi kanunla düzenlenir. Bu hükme binaen 1877 yılında Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayet Belediye Kanunu kabul edilmiştir. Böylece ilk kez belediyeler bir yasa kapsamında düzenlenerek tüzel kişiliğe kavuşmuştur. Diğer bir ifadeyle, belediye teşkilatının gerçek temellerinin I. Meşrutiyetle birlikte atıldığı söylenebilir. 2
Yürürlüğü 35 yıl askıda kalan 1876 Anayasası, II. Meşrutiyetin ilanıyla birlikte 1908 yılında yeniden yürürlüğe konulmuş ve 1909 yılında 24 maddesinde değişiklik yapılmıştır. Ancak yerel yönetimlere ilişkin hükümlerde herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Anayasacılık tarihimizde 1876 tarihli kanun- i Esasi deki yerel yönetimlere ilişkin ilkeler bazı farklarla birlikte sürekli uygulamada kalmıştır. 1.2. 1921 ANAYASASI Kurtuluş Savaşı yıllarında hazırlanan bu Anayasa oldukça kısa tutulmuş ve 23 madde ile sınırlandırılmıştır. Buna rağmen, Anayasada yerel yönetimlere geniş bir şekilde yer verilmiştir. 1921 Anayasasının 10. maddesinde idari taksimat Türkiye, coğrafi durum ve iktisadi bakımdan vilayetlere, vilayetler kazalara ayrılmış olup kazalar da nahiyelerden oluşur hükmü gereğince vilayet, kaza ve nahiyelerden meydana gelmekteydi. Anayasaya göre, vilayetler (iller) mahalli işlerde tüzel kişiliğe ve özerkliğe (muhtariyete) sahiptir. Ayrıca iç ve dış siyaset, yargı, adalet ve askeri işler, faydası birden fazla ili kapsayan işler hariç, çıkarılacak özel kanuna göre vakıflar, medreseler, sağlık, ekonomi, tarım, refah ve sosyal yardım işlerinin düzen ve yönetimi vilayet şuralarının (il genel meclisi) yetkisindedir (md. 11). Bu madde oldukça önemlidir, zira bu düzenlemede merkezi yönetimin görevleri sayılarak bunun dışında kalan sosyal hizmet, eğitim, sağlık, ekonomi ve tarım gibi hizmetler vilayet şuralarına (bugünkü il genel meclisi) bırakılmıştır. Vilayet şuraları ise, il halkının seçtiği üyelerden oluşmaktadır. Vilayet şuralarının toplanma dönemi iki yıl olup, toplanma süresi senede iki aydır. 1921 Anayasasına göre, vilayette, Büyük Millet Meclisinin vekili ve temsilcisi olarak vali bulunur. Vali, Büyük Millet Meclisi hükümeti tarafından atanır, görevi devletin genel ve ortak görevlerini görmektir. Vali, sadece devletin genel görevleri ile yerel görevler arasında çatışma olduğunda müdahale eder. Bu durumda, ilde devletin temsilcisi olarak görev yapan valinin ataması yasama organı tarafından yapılmaktadır. Anayasa, valinin ildeki ikili fonksiyonuna son vermektedir. Artık vali, ilde sadece devletin temsilcisi olup, il özel idaresinin yürütme organı niteliği Vilayet Şurasının başkanına bırakılmaktadır. Anayasa, nahiye (bucak) konusuna ayrı bir önem vermiş ve altı maddede nahiyeleri düzenlemiştir. Buna göre, nahiye, özerlik sahibi tüzel kişilik olarak kabul edilmiştir. Nahiyenin organları olarak bir şurası, bir idare heyeti ve bir de müdürü vardır. Kaymakam tarafından yönetilen ilçeye ise tüzelkişilik verilmemiştir. Görüldüğü gibi vilayet ve nahiyelere oldukça geniş yetkiler verilmiştir. Ancak ilerleyen yıllarda bu yetkilerin kullanılması için gerekli olan yasalar çıkarılamadığı için anayasada öngörülen yönetim biçimi vilayet ve nahiyelerde uygulanamamıştır. Yine de 1921 Anayasasının yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine verdiği önem takip eden anayasaların hiçbirinde mümkün olmamıştır. 3
Genel bir değerlendirme yapıldığında, 1921 Anayasası ile yerel yönetim ve yerel demokrasinin gelişmesini öngören düzenlemeler savaş koşulları ve meclisin enerjisini ve kaynaklarını savaşa harcamakta olduğundan bu hükümlerin uygulanması mümkün olmamıştır. Zaten 1921 Anayasası, 1924 yılında yerini yeni bir Anayasaya bırakarak yerel yönetimle ilgili düzenlemelerin tamamen değişmesiyle sonuçlanmıştır. 1.3. 1924 ANAYASASI Türkiye Cumhuriyetinin ilk anayasası olan 1924 Anayasası, idari örgütlenme bakımından 1921 Anayasasının çizgisinden uzaklaşmıştır. 105 maddeden oluşan Anayasada illerin yönetimi ve yerel yönetimlere ilişkin sadece üç madde bulunmaktadır. 1924 Anayasasına göre, Türkiye coğrafya durumu ve ekonomik ilişkileri bakımından illere, iller ilçelere, ilçeler bucaklara bölünmüştür ve bucaklar da kasaba ve köylerden meydana gelir. Anayasada il, şehir, kasaba ve köylere tüzelkişilik tanınmış, nahiyeye (bucak) hukuki kişilik verilmemiştir. 1876 Kanun- i Esasinin bir devamı olarak illerin işlerinin, yetki genişliği ve görev ayırımı esaslarına göre yürütülmesi ilkesine devam edilmiştir. Ancak burada 1921 Anayasasından farklı olarak ilin genel ve yerel işleri ayrımı yapılmamıştır. Dolayısıyla 1921 Anayasası tarafından benimsenen il özel idaresinin yürütme organının seçilmiş bir kişiye bırakılması anlayışı devam ettirilmemiştir. Diğer bir deyişle, 1921 Anayasasının adem- i merkeziyetçi anlayışı terk edilmiştir. 1.4. 1961 ANAYASASI 1960 askeri darbesinin ardından bir bilim komisyonu tarafından hazırlanan 1961 Anayasası, kamu yönetiminin örgütlenmesini merkezi idare (md. 115) ve mahalli idareler (md. 116) şeklinde düzenlemiştir. Anayasaya göre, Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımdan coğrafya durumuna, iktisadî şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. Anayasada yetki genişliği ilkesine yer verilmiştir. Buna göre, illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır ve belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için, yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir. 1961 Anayasası yerel yönetimleri 116. maddesinde dört fıkra halinde düzenlemiştir: Yerel yönetimler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahallî ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ile olur. 4
Mahallî idarelerin kuruluşları, kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. Yerel yönetimlerle ilgili bu düzenlemelere bazı farklılıklarla birlikte 1982 Anayasasında da yer verilmiştir. 1961 Anayasası, yerel yönetimleri 1982 Anayasası kadar kapsamlı bir şekilde düzenlememiştir. Bu anlamda, 1961 Anayasasının özgürlükçü niteliği yerel yönetimlerle ilgili düzenlemelere de yansımıştır. 1961 Anayasası döneminde belediyelerle ilgili önemli bir düzenleme olarak, 27 Temmuz 1963 tarihli ve 307 sayılı yasa ile belediye başkanlarının belediye meclisi içinden seçilmelerine ilişkin uygulamaya son verilmiş ve belediye başkanlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi yöntemi benimsenmiştir. Aynı kanunla belediye başkanlarının vali ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması uygulamasına son verilmiştir. 1.5. 1982 ANAYASASI 1980 yılındaki askeri darbenin ardından hazırlanan 1982 Anayasası, yürürlükteki Anayasamız olması nedeniyle, genel olarak Türkiye de kamu yönetiminin öğütlenmesi ve yerel yönetimleri anlamak açısından oldukça önemlidir. 1982 Anayasası, 1961 Anayasasına bir tepki olarak hazırlandığından özellikle yürütme organını klasik parlamenter rejimlere göre fazlaca güçlendirmiştir. Bu aşırı merkeziyetçi eğilim, Türkiye de hakim güçlü merkezi idare zayıf yerel yönetim eğilimini pekiştirmiştir. 1.5.1. 1982 Anayasasında Kamu Yönetiminin Örgütlenmesine İlişkin İlkeler Anayasa da kamu yönetimini doğrudan etkileyen ilke ve hükümler, IV. İdare başlığı altında düzenlenmiştir. Anayasa, kamu yönetimi ya da yönetim kavramı yerine idare terimini kullanmıştır. İdare kavramı, Anayasa da yerine göre, örgüt, yönetsel faaliyet veya sevk ve idare anlamında kullanılmaktadır. 1982 Anayasasında kamu yönetiminin örgütlenmesine ilişkin temel ilkeler şunlardır: İdarenin (yönetimin) bütünlüğü ilkesi, kanuni (yasal) idare ilkesi, kamu tüzelkişiliği ilkesi, merkezden yönetim ilkesi, yerinden yönetim ilkesi ve yetki genişliği ilkesi. İdarenin Bütünlüğü İlkesi Anayasanın 123. maddesine göre, İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin veya yönetimin bütünlüğü, çeşitli yönetim ilkeleriyle örgütlenen ve farklı statülere sahip olan kamu kurumları arasında birlik ve uyumu sağlamayı amaçlamaktadır. Merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, değişik örgüt yapıları, farklı görev ve yetkiler itibariyle ilk bakışta kamu yönetimi kurumları 5
arasında parçalı bir görünüm varmış gibi bir manzara ortaya koyabilir. Kamu yönetimi; merkezi yönetim, mekân yönünden yerinden yönetim ve fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları gibi çeşitli birimlerden meydana gelse de, söz konusu birimler arasında belirli bir bağ, uyum ve düzen bulunmaktadır. Aslında bu birimler, bir bütünün ya da sistemin parçalarıdır. Kamu yönetimini meydana getiren kurumların örgüt ve görevleri bakımından aralarındaki uyumu hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi sağlamaktadır. Ø Hiyerarşik denetim, ast- üst biçiminde örgütlenmiş her bir kamu kurumunun kendi içindeki bütünlüğünü sağlamaktadır. Ø Vesayet denetimi, merkezi yönetimle yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlamak amacıyla ortaya çıkan denetim mekanizmasıdır. Kamu yönetimini oluşturan bütün örgütler, kanuni idare ilkesi gereği ya doğrudan kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanarak kurulmaktadır. Bu anlamda, idarenin bütünlüğü ilkesi, üniter devlet ve kanuni idare ilkesiyle iç içedir. İdari kuruluşlar arasında organik yönden var olan bütünlük, görevler yönünden de söz konusudur. Kamu kurum ve kuruluşları, görevlerini birbirinden kopuk olarak değil, fakat birbirleri ile uyum içinde yürütmelidirler. Kanuni İdare İlkesi İdarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceği hükmüne, Anayasanın 123. maddesinde yer verilmiştir. Anayasa ya göre kamu yönetimini oluşturan tüm kurumlar, ya doğrudan doğruya kanunla veya kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak kurulmaktadır. İdarenin görevlerinin de kanunla düzenlenmesi öngörülmektedir. Kamu Tüzelkişiliği İlkesi Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, bir devlet içinde, devlet tüzelkişiliği yanında, birden çok kamu tüzelkişiliğinin ortaya çıkmasına yol açar. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması neticesinde ortaya çıkan yerel yönetimlerin ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip olduğu bizzat Anayasada belirtilmiştir (md. 127). Ayrıca yerinden yönetimin hizmet (fonksiyon) yönünden uygulanmasının sonucu olan bazı hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının da kamu tüzelkişiliği Anayasada yer almaktadır. Bunlar arasında kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları (md.135) ve RTÜK (md.130), üniversiteler (md.130) bunlardan bazılarıdır. Kamu tüzelkişiliğine sahip olma nitelikleri Anayasa güvencesine alınmış olan kuruluşlar yasa koyucunun tasarrufu dışında tutulmuştur. Anayasanın 123. maddesine göre kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla ve kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur hükmü ile kanun koyucuya hizmet yerinden yönetim kuruluşları oluşturma ve onlara kamu tüzelkişiliği verme yetkisi tanınmıştır. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim İlkeleri Anayasanın 123. maddesine göre, İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına dayanır demek suretiyle her iki ilkeye birlikte yer vermiştir 6
(Md. 123). Faydası ve etkisi ülke geneline yayılmış genel kamu hizmetleri, merkezden yönetime; mahalli müşterek nitelikteki kamu hizmetleri de yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenir. Anayasa, hangi hizmetlerin merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmesine ilişkin bir hüküm ortaya koymamıştır, fakat yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenlenmesini özellikle hükme bağlamıştır. Ancak ülkemizdeki genel bir eğilim olarak merkeziyetçiliğin varlığından söz etmek gerekir. Merkeziyetçiliğin iki anlamı ve kullanım alanı vardır: Ø Coğrafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarına ve yerel yönetimlere verilen yetki ve görevlerin dar tutulmasıdır. Ø Örgütsel merkeziyetçilik, bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmasıdır. Buna yetki merkezciliği denilir. Ülkemizde merkeziyetçiliğin iki türüne de rastlanmaktadır. Yani bir yandan merkezi yönetim kuruluşları yetki, görev ve mali kaynakların aktarılması gibi konularda yerel yönetimlere karşı kıskanç davranmakta ve onlara güvenmemektedir; diğer yandan gerek merkezi yönetim kuruluşları ve gerekse yerinden yönetim kuruluşları kendi içinde örgütsel olarak yetki ve görevleri üst düzeyde toplama eğiliminde olmaktadır. Kamu yöneticileri, kendi astlarına yetki ve görev aktarma konusunda da istekli gözükmemektedir. Merkeziyetçilik, hem idari, hem de mali alanda kendini göstermektedir. İdari merkeziyetçilik, temel kamu politikası kararlarının belirlenmesinin ve yürütülmesinin merkezdeki organların elinde toplanmasını ifade eder. Mali merkeziyetçilik, gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması konusundaki yetkinin yine merkezde toplanmasıdır ki, bu özellik idari merkeziyetçiliğin doğal bir sonucudur. 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçeve- sinde ortaya çıkan harcama yetkilisi kavramı, bir ölçüde mali desantralizasyon işaret etmektedir. 2003 yılından itibaren uygulanan kamu yönetimi reformlarıyla yerel yönetimler yeniden düzenlenmiş, yerinden yönetime önem verilmeye başlanmıştır. Yerel yönetimlerin idari ve mali kapasitelerini güçlendirici adımlar atılmıştır. Yerel yönetim yasalarında ilk kez, yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliğinden söz edilmiştir. Ülkemizde yerinden yönetim ilkesi olarak, idari yerinden yönetim uygulanmaktadır ve kamu yönetimi yapımız buna göre düzenlenmiştir. İdari yerinden yönetim de, coğrafi veya mekân yönünden yerinden yönetim; fonksiyonel veya hizmet yönünden yerinden yönetim olmak üzere iki biçimde uygulanmaktadır. Yerel yönetimler, kamu iktisadi kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, üniversiteler, TRT, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, idari yerinden yönetim ilkesine göre kurulmuşlardır. Yetki Genişliği İlkesi Anayasa Mahkemesi yetki genişliğini (tevsi- i mezuniyet) görevlerin bir bölümünün yürütülmesi için gerekli kararları almak ve uygulamak gibi kamu gücünden doğan 7
yetkilerin, yasa ile, bir bölge ya da hizmetin başında bulunan memura tanınması olarak yorumlamıştır. Yetki genişliğinde ayrı bir kamu tüzelkişiliği, dolayısıyla özerklik söz konusu değildir. Yetki genişliğini kullanan kişi, merkezden yönetimin içindedir, onu temsil eder ve onun hiyerarşik denetimine tabidir. 1982 Anayasasının 126. maddesine göre Türkiye de yetki genişliği, sadece illerin idaresi için söz konusudur. Bunun uygulaması olarak valilere yasada, bazı konularda, merkeze danışmadan kendiliğinden karar alıp uygulama olanağı tanınmıştır. Yetkiyi merkez adına kullanan vali, bu yetkiyi, merkezi idarenin yürütmekle görevli olduğu bir kamu hizmetinin yürütülmesi için kullanmaktadır. 1.5.2. 1982 Anayasasında Yerel Yönetimlere ilişkin Düzenlemeler Yerel yönetimler, Mahalli İdareler başlığı altında 1982 Anayasasının 127. maddesinde düzenlenmiştir. Anayasanın 127. maddesi dikkate alındığında yerel yönetimlerle ilgili temel ilkeler şunlardır: Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Anayasanın bu fıkrasından yerel yönetimlerle ilgili birkaç temel ilke çıkarabiliriz: 1 İlk olarak, Türkiye de yerel yönetimler il, belediye veya köy şeklinde örgütlenmektedir. 2 Yerel yönetimlerin kuruluş amacı il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek (yerel ortak) ihtiyaçlarını karşılamaktır. 3 Yerel yönetimlerin kuruluş esasları kanunla düzenlenmelidir. Tüzük ve daha alt düzenleyici işlemlerle yerel yönetim kurmak mümkün değildir. 4 Yerel yönetimlerin karar organları, kanunda gösterilen usullerde, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur. Bunun anlamı, yerel yönetimlerin karar organları dışında kalan yürütme ve danışma organlarının seçimle gelme zorunluluğu olmamasıdır. Belediyelerin karar organı belediye meclisi, il özel idaresinin karar organı il genel meclisi ve köyün karar organı ise köy derneğidir. 5 Yerel yönetim kuruluşları kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Ayrı tüzel kişilikleri olması dolayısıyla yerel yönetimlerin kendilerine ait malvarlıkları, gelir ve giderleri ile personeli bulunmaktadır. 8
Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Buna göre, yerel yönetimlerin kuruluşu, yetki ve görevleri Anayasanın 123. maddesinde öngörülen yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenlenir. Bu düzenlemenin kanun ile yapılması gerekir. 1982 ANAYASASININ 127. MADDESİ Mahalli İdareler Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. (Değişik: 23/7/1995-4121/12 md.) Mahallî idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahallî idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir. Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. Mahallî idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahallî idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır. Türkiye de yerel yönetim seçimleri, genel seçimlerden farklı olarak beş yılda bir yapılmaktadır. Mahalli idare seçimleri, 1984 tarihli ve 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun gereğince serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında yapılmaktadır. 9
Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir. Bu düzenleme, büyükşehir belediyelerinin Anayasal dayanağını oluşturur. Dolayısıyla nüfus, ekonomik ve coğrafi durum gibi faktörler bakımından büyük kentlerde diğerlerinden farklı bir belediye örgütlenmesine gidilebilir. Böyle bir düzenleme ise ancak kanunla yapılabilir. Bu kapsamda oluşturulan ve normal belediyelerden farklı bir kanuna tabi olan büyükşehir belediyelerinin (anakent belediyesi) sayısı 2012 yılına kadar 16 idi. Ancak 2012 yılında kabul edilen 6360 sayılı Kanunla 13 yeni büyükşehir belediyesi kurulmuş ve son olarak Ordu ilinin de büyükşehir belediyesi statüsüne kavuşmasıyla birlikte büyükşehir sayısı toplamda 30 a ulaşmıştır. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Yerel yönetimlerin merkezi yönetimin katı vesayet denetimine maruz kalmasını engelleyen temel husus, onların yargı denetimine tabi olmalarıdır. Bu konu, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında da yer almıştır. Bu düzenlemeye göre yerel yönetimlerde seçilmiş organların (belediye başkanı, belediye meclisi, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi, köy derneği ve muhtar) organlık sıfatını kazanmaları ve kaybetmeleriyle ilgili nihai denetimin yargı yolu ile olacağı belirtilmiştir. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir. Bir önceki fıkrada belirtilen düzenlemeye burada bir istisna getirilmiştir. Çünkü bu fıkrada, kendisi bir yargı mensubu olmayan İçişleri Bakanına, hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organları veya bu organların üyelerini kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilme yetkisi verilmiştir. Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir. Bu fıkra merkezi yönetim kuruluşlarına yerel yönetimler üzerinde vesayet denetimi uygulama yetkisi vermektedir. Bu düzenlemede ayrıca yerel yönetimler üzerinde uygulanacak vesayet yetkisinin ilkesel sınırları da belirlenmiştir. Buna göre, vesayet denetiminin şu dört amaç doğrultusunda uygulanması gerekir: Ø Mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, Ø Kamu görevlerinde birliğin sağlanması, Ø Toplum yararının korunması 10
Ø Mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması. Burada, idari vesayet yetkisinin mutlaka kanunla düzenlenmesi gerektiği de anlaşılmaktadır. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanır. Bu fıkra, yerel yönetim birliklerine anayasal dayanak oluşturmaktadır. Buna göre, yerel yönetimlerin kendi aralarında kendi aralarında birlik kurmaları için Bakanlar Kurulunun izni gerekmektedir. Ayrıca yerel yönetim birliklerinin görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. 2005 yılından önce yerel yönetim birlikleriyle ilgili ayrı bir kanun bulunmazken, bu tarihten itibaren 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte yerel yönetim birlikleri ayrı bir kanunla düzenlenmiştir. Bu düzenlemede, ayrıca yerel yönetimlere kanunla verilen görevlerle orantılı olacak biçimde gelir kaynakları sağlanması gereği belirtilmektedir. Ancak uygulamada, merkezi yönetim, yerel yönetimlere mali kaynak sağlamak konusunda istekli davranmamaktadır. KAYNAKÇA Eryılmaz, Bilal (2013), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, İstanbul. Ökmen, Mustafa ve Bekir Parlak (2013), Kuramdan uygulamaya Yerel Yönetimler, Alfa- Aktüel, Bursa. Şengül, Ramazan (2013), Yerel Yönetimler, Umuttepe Yayınları, Kocaeli. Günday, Metin (1999), İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, Ankara 11
Meslek Sınavlarında Çıkmış Sorular I. Vali II. Kaymakam III. Bucak müdürü 1. 1982 Anayasası na göre, yukarıdaki mülki idare amirlerinden hangileri yetki genişliği ilkesinden yararlanır? (Kaymakamlık, 2010) A) Yalnız I B) Yalnız II C) Yalnız III D) I ve II E) II ve III I. İl idare şube başkanları II. Köy ihtiyar heyeti III. İl özel idaresi genel sekreteri 4. 1982 Anayasası nın 127. maddesine göre, yukarıdakilerden hangilerinin seçimle işbaşına gelmesi zorunludur? (Kaymakamlık, 2009) A) Yalnız I B) Yalnız II C) I ve II D) I ve III E) II ve III I. Türkiye nin merkezî idare kuruluşu bakımından illere, illerin de ilçelere ayrılacağı açıkça öngörülmüştür. II. Birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatı kurulabileceği öngörülmüştür. III. Birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatının görev ve yetkilerinin Bakanlar Kurulunca düzenlenmesi öngörülmüştür. 2. 1982 Anayasası nın merkezî idare konusundaki düzenlemeleriyle ilgili yukarıdaki ifadelerden hangileri yanlıştır? (Kaymakamlık, 2010) A) Yalnız I B) I ve II C) I ve III D) II ve III E) I, II ve III 5. İdarenin kuruluşuna ve görevlerine ilişkin aşağıdaki ilkelerden hangisi 1982 Anayasası nda yer almaz? (Kaymakamlık, 2007) A) İllerin idaresi yetki genişliğine dayanır. B) İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. C) Bölgelerin idaresi yetki genişliğine dayanır. D) Kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur. E) İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim veya yerinden yönetim esaslarına dayanır. 3. 1982 Anayasası nın 127. maddesinde düzenlenmiş olan yerel yönetimlerle ilgili aşağıdaki ifadelerden hangisi doğrudur? (Kaymakamlık, 2009) A) Bölge idaresi de bir yerel yönetim olarak öngörülmüştür. B) Yerel yönetimler ülkenin genel ihtiyaçlarını karşılamak için kurulurlar. C) Yerel yönetimler kendi aralarında Bakanlar Kurulu izni ile birlik kurabilirler. D) Yerel yönetimlerin karar organlarının organlık sıfatlarını kaybetmeleri ancak açılacak disiplin soruşturması ile mümkün olur. E) Büyük yerleşim merkezleri için yönetmelikle özel yönetim biçimleri getirilebilir. 6. Aşağıdakilerden hangisi yerel yönetimlerin özelliklerinden biri değildir? (KPSS, 2007) A) Kuruluş esasları kanunla belirlenir. B) Devlet tüzel kişiliği içinde yer almazlar. C) Türlerinin belirlenmesi Anayasa yla yapılmıştır. D) Kendi aralarında birlik kurmaları İçişleri Bakanının iznine tabidir. E) Karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. 12
7. Yasal yönetim ilkesi ölçütüne göre, aşağıdaki ifadelerden hangisi yanlıştır? (TODAİE, 2010) A) Kamu yönetimini oluşturan kuruluşların yasal dayanağının bulunması gerekir. B) Kamu kuruluşlarının görev ve yetkilerinin yasal dayanağının bulunması gerekir. C) Yürütme görevi Anayasa ve yasalar çerçevesinde yerine getirilmelidir. D) Anayasa ya göre, kamu kuruluşları kendiliğinden ortaya çıkmalıdır. E) Kamu görevlerinin yürütülmesi için yasal dayanak bulunmalıdır. 13