SAKARYA ÜNİVERSİTESİ Kamu Yönetimi Hafta 2 Yrd. Doç. Dr. Hale BİRİCİKOĞLU Bu ders içeriğinin basım, yayım ve satış hakları Sakarya Üniversitesi ne aittir. "Uzaktan Öğretim" tekniğine uygun olarak hazırlanan bu ders içeriğinin bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan ders içeriğinin tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Her hakkı saklıdır 2013 Sakarya Üniversitesi
2 Kamu Yönetiminin Örgütlenmesi Merkezden Yönetim) Sakarya Üniversitesi Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra; o Merkezden yönetim ilkesini tanımlayacak o Merkezden yönetim ilkesinin özelliklerini öğrenecek o Merkezden yönetim ilkesinin yararlarını öğrenecek o Merkezden yönetim ilkesinin sakıncalarını öğrenecek o Yetki genişliği ilkesini öğrenecek o Yetki devri ve imza devri ilkelerini öğrenecek o Merkezden yönetim kurumlarının örgütlenme biçimlerini öğrenecek o Örgütlerin hangi fonksiyonlardan oluştuğunu öğrenecek Anahtar Kavramlar Merkezden yönetim, yetki genişliği, yetki devri, imza devri İçindekiler I) A) Merkezden yönetim ilkesinin özellikleri B) Merkezden yönetim ilkesinin yararları C) Merkezden yönetim ilkesinin sakıncaları D) Yetki genişliği E) Yetki Devri ve İmza Devri 1) Yetki Devri ve İmza Devri Arasındaki Benzerlikler 2) Yetki Devri ve İmza Devri Arasındaki Farklılıklar F) Merkezi Yönetim Kuruluşlarının Örgütlenme Biçimleri G) Kurumların İç yapısı H)
KAMU YÖNETİMİNİN ÖRGÜTLENMESİ 3 Devlet, ulusal sınırlar içinde yaşayan halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve genel yararlarını korumak için çalışır. Bu amaçla devlet, iki esasa bağlı olarak örgütlenmeye gider. Bunlardan biri, genel nitelikteki kamu hizmetlerine ilişkin politika, karar ve yürütme fonksiyonlarının merkezi hükümetin emir ve komutası altındaki organlar tarafından yerine getirilmesidir. Buna merkezden yönetim denilir. Diğeri ise bölgesel ya da yerel nitelikteki fonksiyonların merkezi idarenin dışındaki bölge ve yerleşim birimlerinde oluşturulan özerk birimlerce yürütülmesidir. Buna da yerinden yönetim adı verilmektedir. Siyasi yapısı ne olursa olsun bütün ülkeler bu iki yönetim ilkesine göre idari birimlerini örgütlemektedir. Merkezden yönetim ilkesi merkezi hükümete bağlı, başta bakanlıklar olmak üzere çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarını ortaya çıkarmıştır. Yerinden yönetim ilkesi ise, mahalli idareler, özerk kamu kurumları ve federe birimleri (cumhuriyet, kanton, eyalet vb.) geliştirmiştir. Ne bütünüyle merkezden yönetim, ne de sadece yerinden yönetim esasına göre örgütlenmiş bir devlet bulunmamaktadır. Her devlet, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerini şekillendirirken sosyal, ekonomik, kültürel, siyasi ve tarihi şartları dikkate alarak farklı bir yapılanmaya gitmektedir. Bu sebeple bazı ülkeler, merkezden yönetime, bazıları yerinden yönetime ağırlık vermekte; diğer bazıları da bu ikisi arasında belirli bir denge kurmaya çalışmaktadır. I) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİ Hedef: Merkezden yönetim ilkesini tanımlamak Merkezden yönetim ilkesinin özelliklerini öğrenmek Merkezden yönetim ilkesinin yararlarını öğrenmek Merkezden yönetim ilkesinin sakıncalarını öğrenmek Yetki genişliği ilkesini öğrenmek Yetki devri ve imza devri ilkelerini öğrenmek Merkezden yönetim kurumlarının örgütlenme biçimlerini öğrenmek Örgütlerin hangi fonksiyonlardan oluştuğunu öğrenmek Merkezden yönetim, kamusal hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin, merkez ve onun hiyerarşik yapısı altında bulunan örgütlerce yürütülmesi anlamına gelmektedir. Bu ilke kamusal hizmetlerin doğrudan doğruya devlet tarafından yürütülmesini öngören bir ilkedir. Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacıyla söz konusu hizmetlere ilişkin karar ve faaliyetlerin merkezi hükümet ve onun hiyerarşik
4 Sakarya Üniversitesi yapısı içinde yer alan örgütlerce yürütülmesi demektir. Merkezden yönetim ilkesi, siyasi ve idari olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Siyasi Merkezden Yönetim İdari Merkezden Yönetim Siyasi bakımdan merkezden yönetim, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve dolayısıyla siyasi otoritenin tamamen merkezdeki iktidarda toplanmasını ve hukuki birliğin mevcut bulunmasını ifade eder. Böyle bir örgütlenme biçiminde kanun yapan ulusal meclisin dışında başka bir yasama organı bulunmaz. Dolayısıyla, farklı bölgelere ve yerleşme birimlerine göre değişen değişik kanunlar da söz konusu olmaz. Siyasi merkeziyetçiliğe göre örgütlenmiş devlete üniter devlet (tekçi devlet) denilir. Türkiye, Fransa ve Japonya üniter devlet biçimine birer örnektir. İdari bakımdan merkezden yönetim ise, daha dar bir anlamı ifade eder. İdari merkeziyetçilik, kamu otoritesinin merkezileştirilmesini gerektirir. Kamu hizmetlerine ilişkin politikaların belirlenmesi ve kararların alınması yetkisi merkezi organlarda toplandığı gibi bunların yürütülmesine ilişkin inisiyatif de bu organların eline verilmiştir. Merkezin hiyerarşik yapısı içinde yer alan alt birimlere, bölge ve il kuruluşlarına geniş takdir yetkisi tanınmaz (Eryılmaz, 2011:??). Devlet üstlendiği kamu hizmetlerini konularına göre bölmüş ve bunların her birini ayrı bir bakanlık şeklinde örgütlemiştir. Ancak bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği yoktur. Tek bir tüzel kişilik vardır. Bu da devlet tüzel kişiliğidir. Her bir bakanlık kendi görev alanında devlet tüzel kişililiğini temsil eder. Kamu hizmetleri değişik bakanlıklar tarafından yürütülse de bu hizmetler devlet tüzel kişiliği" adına gerçekleştirilmektedir. Devlet dediğimiz tüzel kişiye merkezi idare denilmektedir. İşte kamu hizmetlerinin devlet yani merkezi idare tarafından yürütülmesine merkezden yönetim denilmektedir (Gözler ve Kaplan, 2011: 38).
A) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ 5 Merkezden yönetim ilkesinin başlıca özellikleri şunlardır (Gözübüyük, 2010: 95; Eryılmaz, 2011: 89). a) Bütün hizmetler bir merkezde toplanmıştır. Karar almak ve alınan kararları uygulamak yetkisi merkeze aittir. b) Hizmetler, merkeze ait ve merkezi hiyerarşisi içinde yer alan kamu görevlileri tarafından yürütülür. c) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez tarafından yürütülmektedir. d) Kamu hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin gelir ve giderler merkezden yönetilmektedir. B) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN YARARLARI Merkezden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki şekilde belirtilebilir (Gözübüyük, 2010: 95; Eryılmaz, 2011: 89-90; Atay, 2009: 200): a) Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlar. b) Merkezden yönetim ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir yürütülmesini ve kamusal hizmetlerin sunulmasında bölgeler arasında eşitliği sağlayıcı bir etkisi vardır. c) Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan uzak kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin yürütülmesi mümkün olabilmektedir. d) Milli savunma ve diploması gibi hizmetler, yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenemez. Çünkü bu hizmetlerin faydası ülke geneline yayılmıştır ve bölünmez niteliktedir. Bu nedenle söz konusu hizmetlerin merkezi idare tarafından planlanması ve yürütülmesi zorunludur. C) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN SAKINCALARI
6 Sakarya Üniversitesi Merkezden yönetimin sakıncaları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Gözler ve Kaplan, 2011: 40; Eryılmaz, 2011: 90; Gözübüyük, 2010: 96): a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği arttırır. Karar alma yetkisinin merkezde olması, taşrada bulunan memuru, merkez ile haberleşmek zorunda bırakır. b) Merkezden yönetim ilkesi, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olarak yürütülmesini güçleştirir. Çünkü uzaktan yerel gereksinimleri saptamak zordur. c) Merkezden yönetim, demokrasi ilkesine de uygun değildir. Halkın yönetime katılmasının sınırları daraltılmış olur. Halk kendini ilgilendiren konularda görüşü alınmadığı için pasif kalmakta ve giderek her şeyi devletten bekler hale gelmektedir. SORU: Kırtasiyecilik nedir? CEVAP: Bürolarda muamelenin aşırı derecede çoğaltılıp, işlerin uzatılması. D) YETKİ GENİŞLİĞİ Yetki genişliği ilkesi, merkezi yönetimin yukarıda sayılan sakıncalarını gidermek özellikle de kırtasiyeciliği azaltmak için geliştirilmiş bir ilkedir. Bu ilke, merkezi yönetimin yumuşatılmış biçimidir. Yetki genişliği, merkezi yönetimin taşra teşkilatının başındaki amirlerin merkeze danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına karar alabilmeleri demektir. Yetki genişliğinde kararlar, merkezi yönetim adına, merkezi yönetimin taşradaki bir görevlisi tarafından alınmaktadır. Valinin bakan adına belli konularda kendiliğinden karar alıp uygulaması yetki genişliği ilkesine örnek olarak verilebilir. Ülkemizde sadece valiler yetki genişliği ilkesinden yararlanmaktadır. Kaymakamlar ve bucak müdürlerinin böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü 1982 Anayasası nın 126. Maddesine göre, illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır denilmektedir. Yetki genişliği ilkesinin özellikleri şunlardır (Gözler, 2009: 148)
7 1) Kullanılan yetki merkeze aittir. Vali bu yetkiyi kendi adına değil, merkez adına kullanmaktadır. 2) Bu yetki, bir milli kamu hizmetinin yerine getirilmesinde kullanılmaktadır. Yani yürütülen hizmet merkezi bir hizmettir. 3) Bu yetki merkezi bir memuru tarafından kullanılmaktadır. Vali, merkeze danışmadan karar alabilse de, merkezin hiyerarşisine tabidir. 4) Yetkinin kullanılması ile ilgili tüm gelir ve giderler merkeze aittir. ÖNEMLİ Yetki genişliği ilkesi merkezi idarenin kendi içinde uygulamış olduğu bir ilkedir. E) YETKİ DEVRİ VE İMZA DEVRİ Genel yetki kurallarına göre, idare hukukunda yetki hangi makama verilmişse sadece ve sadece o makam tarafından kullanılabilir. Bir makam sahip olduğu yetkiyi başka bir makama devredemez. Yetki devri ve imza devri bu kuralın istisnasını oluşturmaktadır. Yetki devri, karar alma yetkisinin bir makamdan diğer makama kişi ismi belirtilmeksizin devredilmesidir. İmza devri ise, karar alma yetkisinin ismen belirlenmiş bir kamu görevlisinden başka bir kamu görevlisine devredilmesidir. 1) Yetki Devri ile İmza Devri Arasındaki Benzerlikler Yetki devri ile imza devri arasında konuları bakımından benzerlik bulunmaktadır. Her ikisinin de konusu karar alma yetkisinin devredilmesidir. Her ikisi için de yasal bir izne gerek vardır. Her ikisi de yazılı bir şekilde yapılmalıdır. 2) Yetki Devri ile İmza Devri Arasındaki Farklılıklar Yetki devrinde karar alma yetkisi, bir makamdan diğer makama devredilmektedir. İmza devrinde ise, karar alma yetkisi, ismen belirlenmiş bir kamu görevlisinden yine ismen belirlenmiş başka bir kamu görevlisine devredilmektedir. Bundan dolayı, yetki devrinde yetkiyi devreden ve devralan kamu görevlisi değişse de yetki devri devam eder. Ancak imza devrinden devir, kamu görevlileri arasında gerçekleştiği için, yetkiyi devreden veya devralan makam değiştiğimde imza devri de kendiliğinden sona erer.
8 Sakarya Üniversitesi Yetki devri makamlar arasında olmasına karşın, imza devri kamu görevlileri arasında olmaktadır. Yetki devrinde karar alma yetkisi, yetkiyi devreden makamdan, yetkiyi devralan makama geçmektedir. Yetkiyi devreden makam artık o yetkiyi kullanamaz. Buna karşın imza devrinde devreden makam, karar alma yetkisini terk etmiş olmaz. İmza devrini yapan kişi, devrettiği kişinin yerine her zaman karar alabilir. Yetki devri yoluyla yapılan işlemlerin gerçek sahibi, yetkiyi devralan kişidir. Oysaki imza devrine dayanılarak yapılan işlemlerde yetkinin gerçek sahibi yetkiyi devreden kişidir. F. MERKEZİ YÖNETİM KURULUŞLARININ ÖRGÜTLENME BİÇİMLERİ 1 Merkezi yönetim kavramı, hükümet, bakanlıklar ve bunlara bağlı kurum ve kuruluşları ifade eder. Merkezi yönetim kuruluşları, üstlendikleri görevleri yerine getirebilmek için çeşitli şekillerde örgütlenirler. Genelde bu örgütlenme dört esasa göre yapılır. Bu örgütlenme esasları; hizmet edilen amaç, hizmet edilen kişiler, hizmet edilen alan ve ihtisas tır. Hizmet edilen amaca göre örgütlenme: Savunma, eğitim, sağlık, kültür ve konut gibi devletin üzerine aldığı temel görevlerden birini ya da bir kaçını yürütmek üzere bir bakanlık veya bağlı birim oluşturulması biçiminde ortaya çıkmaktadır. Bakanlıkların çoğu, amaç esasına göre örgütlenmiştir. Amaçlara göre örgütlenme, diğer örgütlenme biçimlerinden kolayca ayrılamamaktadır. Örneğin Tarım Bakanlığı, amaca göre ortaya çıkan bir örgütlenme biçimidir. Bakanlık, tarımı geliştirmek ve bu alanda çalışanların sorunlarını çözmek için uğraşmaktadır. Hizmet edilen vatandaş grubuna göre örgütlenme: Vatandaş grubu, özel ihtiyaçları olan ya da yaşam biçimleri, şartları ve sorunları diğerlerinden farklılık gösteren topluluklardır. Bu topluluklar, özel hizmet grupları olarak nitelendirilirler. Bu gruplara örnek olarak, özürlüler, işçiler, gençler, emekliler, göçmenler, yabancılar ve harp malulleri gösterilebilir. Söz konusu grupların sorunlarıyla ilgilenmek için ayrı ayrı örgütlere gerek duyulmaktadır. Vatandaş grubuna göre örgütlenmenin iki temel sebebi bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, söz konusu vatandaş grubunu korumak ve onlara daha iyi hizmet sunmaktır. İkincisi ise, birincinin aksine, toplumun söz konusu kesimini 1 Bu başlık, Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara, s.91-92 den derlenmiştir.
9 daha iyi denetlemektir. Yabancı işçiler, yabancı uyruklular ve göçmenler için oluşturulan idari birimler, adı geçen grupları daha iyi denetlemek ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Hizmet sunulan alana göre örgütlenme: Yönetim birimlerinin büyük bir kısmı, coğrafi alan esasına göre örgütlenmişlerdir. Belirli bir coğrafi bölgede yaşayan halka hizmet etmek üzere kurulan mahalli idareler ile bakanlıkların bölge, il ve ilçe kuruluşları, bu grubun en önemli örneklerindendir. İhtisasa göre örgütlenme: Bu esas, aynı işlerin ya da işlemlerin bir örgüt bünyesinde toplanmasını gerektirir. Bayındırlık ve Maliye Bakanlıkları gibi, birden fazla bakanlığa ve kamu kurumuna hizmet eden ya da muhasebe, satın alma, mühendislik vb. ortak nitelikteki hizmetleri yürütmek için oluşturulan birimler bu tipin örnekleridir. Bu örgütlenme biçimi, uzmanları bir yerde toplamak, teknik uygulamaları daha düzenli hale getirmek ve kurumların işleyişindeki verimliliği artırmak amacına yöneliktir. İhtisas esasına göre örgütlenme, teknik tecrübeden ya da profesyonel yetenekten daha iyi yararlanmak, yönetimde tarafsızlığı sağlamak ve bürokrasiyi siyasi baskılardan uzak tutmak gibi ihtiyaçlardan kaynaklanmıştır. G. KURUMLRIN İÇ YAPISI 2 Kamu ve özel kurumların iç yapısı, üç fonksiyona göre şekillenmektedir. Bunlar, temel (asli), yardımcı ve kurmay fonksiyonlardır. Temel ya da asli fonksiyonlar: Bir yönetim örgütünün kuruluş nedenini oluşturan işlevlerdir. Örneğin devlet, iç ve dış güvenliği sağlamak, geçerli bir para birimi kurarak ticareti düzenlemek, kanun yapmak, bunları uygulamak ve önemli alt yapı hizmetlerini yürütmek amacıyla ortaya çıkmıştır. Belirtilen bu fonksiyonlar, devletin vazgeçemeyeceği temel işlevlerdir. Aynı şekilde belediye de, imar planlarını yapmak ve uygulamak, kentin fiziki altyapısını inşa etmek ve korumak, çöp toplamak, itfaiye hizmetlerini yürütmek, oyun alanları ve park yerleri yapmak için kurulmuştur. Yardımcı fonksiyonlar: bir kurumun temel işlevlerini gerçekleştirmek amacıyla yapmak zorunda olduğu destek hizmetlerden oluşmaktadır. Bir idari kuruluşun, personel çalıştırması, araç-gereç satın alması, bina yapması, muhasebe kayıtlarını tutması ve bütçe yapması gibi faaliyetleri, yardımcı fonksiyonlar grubunda yer almaktadır. Vergi toplamak bir devlet için yardımcı fonksiyondur. Çünkü devlet, vergi toplamak amacıyla kurulmamıştır. Ama herkes, devlet vergi toplamadığı zaman, güvenlik, adalet, sağlık, eğitim ve dış ilişkiler gibi hizmetlerin yürütülemeyeceğini kabul eder. Bunun gibi belediye idaresi, personel istihdam etmek, araç-gereç satın almak ve bina yapmak amacıyla 2 Bu başlık, Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara, s.92-93 den derlenmiştir.
10 Sakarya Üniversitesi ortaya çıkmamıştır. Ancak belediye yönetiminin personel istihdam etmeden, araç-gereç satın almadan temel görevlerini yerine getiremeyeceği açıktır. Kurmay fonksiyonlar: Temel ve yardımcı fonksiyonlar bir yönetim örgütünün icra (yürütme=hat-line) birimleri içinde yer almaktadır. İşte kurmay fonksiyonlar söz konusu icra birimlerine danışmanlık yapan personelce yürütülmektedir. Kurmay personel, uzman kişilerden oluşur. Bunların görevi, yöneticilerin, karar organlarının ve yürütme birimlerinin zaman ayıramadıkları ya da yeterli bilgiye sahip olmadıkları konularda onlara danışmanlık hizmeti sunmaktır. Genellikle yöneticiler, araştırma ve inceleme yapmaktan daha çok, hazır raporlara ve bilgilere ihtiyaç hissederler. Bu ihtiyaç, kurmay memurları, müşavir, danışman ve uzman gibi kavramlarla adlandırılan personel tarafından karşılanmaya çalışılır. Kurmay personel yürütmeye ilişkin konulara doğrudan katılmaz. Ancak uygulamada, kurmay personelin yürütme işleriyle ilgilendikleri görülür. Bu nedenle bu iki fonksiyonu yürüten birimler arasında zaman zaman anlaşmazlıklar ve sürtüşmeler de eksik olmaz. Yürütme birimleri, kurmayları, yönetimin günlük işleyiş ve sorunlarından uzak olarak çalışan, fildişi kule planlamacıları biçiminde suçlarlar. Buna karşılık kurmaylar da, yürütme birimlerini, yönetimin rasyonelleştirilmesini engelleyen ve kamu kaynaklarını israf eden organlar olarak değerlendirirler. Bununla beraber kurmay personel, kendi alanlarında otorite olarak görüldüklerinden, icra birimlerinden daha çok, karar alma sürecine katılma eğilimindedirler. Kurmay fonksiyonlar, siyasi işlevlere daha yakındır. Çünkü kurmay fonksiyonlar, kamu politikasının ve programlarının belirlenmesi ile ilgilidir. İcra fonksiyonları ise, belirlenen bu politika ve programların rutin olarak yürütülmesidir. Hükümette ve bakanlıklarda kamu politikasını kurmay personel oluşturur. Kurmay fonksiyonlar, bir kamu kurumunda ayrı bir birim olarak örgütlenir. Merkezi idare düzeyinde, danışmanlık hizmeti vermek için kurulan müstakil kurmay birimlere de rastlanılmaktadır. Kurmay ve yürütme (icra) fonksiyonlarının ayrı olarak örgütlenmesinin en ilginç biçimi İsveç te uygulanmaktadır. İsveç te kurmay fonksiyonlar bakanlıklar tarafından yürütülmektedir. Bu nedenle bakanlıklar küçüktür. Bakanlıkların görevleri, planlama, koordinasyon ve program geliştirme gibi kurmay fonksiyonlarla sınırlıdır. Bu ülkede kamu programlarının yürütülmesi görevi, bütünüyle idari kurullara ( styrelsen lere) bırakılmıştır. İdari kurullar bakanlıklardan bağımsız olarak çalışırlar.
11 DEĞERLENDİRME SORULARI 1) Merkezden yönetim nedir? Çeşitleri ve özellikleri nelerdir? 2) Merkezden yönetim ilkesinin yararları ve sakıncaları nelerdir? 3) Merkezden yönetim kuruluşlarının örgütlenme biçimleri nelerdir? 4) Yetki genişliği ilkesi nedir? 5) Kamu ve özel kurumların iç yapısı hangi fonksiyonlara göre şekillenmektedir? KAYNAKÇA ATAY, Ender (2009), İdare Hukuku, Turhan Kitapevi, Ankara. ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara. GÖZLER, Kemal ve Gürsel Kaplan (2011), İdare Hukukuna Giriş, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZLER, Kemal (2009), İdare Hukuku, Cilt I, İkinci Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (2010), Türkiye nin Yönetim Yapısı, 11. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara.