Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar Ahmet Apan Kuşkusuz, içinde bulunduğumuz 21. yüzyıl sosyal güvenlik sistemlerinin köklü bir dönüşüm yaşadığı ve yeniden yapılandığı bir dönem olacaktır. Sosyal güvenlik kurumları, dünyada bir çok ülkede, 1970 li y ı l l a rdan itibaren nüfus yapısının değişmesi, nüfus artış hızının düşmesi, yaşam süresinin uzaması, doğumda hayatta kalma beklentisinin artması, işsizlik oranının artması vb. nedenlerin etkisiyle mali güçlükler içine girmiştir. Ülkemiz açısından ise, sayılanlara ilave olarak yıllardan beri süren ekonomik istikrarsızlığın meydana getirdiği daralma ve büyüme hızındaki düşüş, sosyal güvenlik kurumlarını da olumsuz etkileyerek aktüeryal dengelerinin bozulmasına ve 269
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar açıklarının büyümesine önemli ölçüde etken olmuştur (harb-is.org.tr, 2006). Sosyal güvenlik, toplumsal dayanışmanın en somut ve kapsamlı uygulamasını oluşturması nedeniyle, hayatın sürekliliği ve huzuru bakımından büyük öneme sahip olup, sosyal politikaların en kapsamlı aracıdır. Sosyal güvenliğin kapsamı hem kişiler, hem de sosyal riskler açısından genişleme eğilimine girmiştir. Sosyal güvenliğin toplumun tüm bireylerine yaygınlaştırılması ilkesi kimi ülkelerde, bir yandan doğrudan devlet bütçesinden ayrılan fonlarla finanse edilen sosyal yardım ve sosyal hizmetler, öte yandan da primli sosyal sigorta sistemleri çerçevesinde gerçekleştirilmektedir (Güzel ve Okur, 1992: 56). Ülkemiz açısından da benzer eğilimler söz konusudur. Öte yandan, sosyal risk bakımından bu genişleme işçinin çalışma gücünü etkileyen olaylara karşı sosyal sigortacılık tekniği ile korunması biçimindeki ilk sosyal güvenlik anlayışının yerini, toplumun tüm b i reylerine ekonomik güvence sağlamak düşüncesinin alması şeklinde olmuştur. Söz konusu eğilim ilk kez 1938 yılında Yeni Zelanda Sosyal Güvenlik Sisteminde ifadesini bulmuştur. Bu sistemle yoksulluğun ortadan kaldırılması amaçlanmıştır. Bu nedenle yoksulluğu doğuran olayların türü önem taşımamaktadır. Böylece klasik sosyal riskler yanında deprem, sel, kuraklık, yangın gibi doğal afetler bile sosyal güvenlik kapsamına alınmıştır. Ülkemizde bu yöndeki anlayış yeni yeni oluşmaktadır. 270
Ahmet Apan Sosyal güvenlik sistemini oluşturan unsurlar şunlardır: 1- Sosyal sigortalar, 2- Sosyal yardımlar, 3- Sosyal hizmetler. Kavram Olarak Sosyal Güvenlik Sosyal güvenlik, gelir düzeyleri, yaptıkları iş ne olursa olsun, bireyin toplumda karşılaştığı sosyal risklerin olumsuz etkilerini ortadan kaldırmak yada etkisini azaltmak için alınmış önlemler ve bu önlemleri hayata geçirmek için oluşturulmuş kurum ve kurumlar topluluğu olarak tanımlanabilir (Tunçomağ, 1996: 536). Sosyal güvenlik sistemleri toplumun zor durumdaki bireylerine yardım etmeyi, toplumsal dayanışmayı kurumsal hale getirmekte; vatandaşlara sosyal güvenliği bir hak olarak sunmaktadır. Sistem tarafından toplanan mali kaynaklar zenginden yoksula, çalışandan çalışamayana, gençlerden yaşlılara aktarılarak paylaşım sağlanmaktadır. Sosyal güvenlik kavramı her ne kadar sosyal yardım ve hizmetleri de içeren geniş bir anlama sahip olsa da, sosyal sigortalar bakımından öne çıkmaktadır. Sosyal sigortalar, sosyal güvenlik tekniklerinin en gelişmiş ve en yaygın olanıdır. Ancak, günümüz koşullarında sosyal yardım ve hizmetlerin önemi de gittikçe artmaktadır. Sosyal güvenlik terimi ilk kez 14 Ağustos 1935 tarihli ABD Sosyal Güvenlik Kanunu ile pozitif düzenlemelere girmiştir. Daha sonra, 1941 tarihli Atlantik Şerhinde yer alarak uluslararası düzeyde benimsenmiş ve 1942 yılında İngiltere de hazırlanan Beveridge Raporuyla da çağdaş anayasalardaki anlamına kavuşmuştur (TOBB, 1993: 11) 271
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar Sosyal Güvenlik Kavramının Dünyada Gelişimi Sosyal güvenlik sistemleri uzun bir tarihsel evrimin sonucu olup, bu sistemlerin oluşumunu hazırlayan koşullar ve ilk sistemler Batı toplumlarında ortaya çıkmıştır. Batı daki sosyal güvenlik sistemlerinin gelişimini 2 döneme ayırarak incelemek gerekir. Bunlardan birincisi, Klasik Dönem olarak adlandırılan ve Almanya da Bismarck ın etkisiyle başlayan dönem; ikincisi ise, Birinci Dünya Savaşından sonraki dönemdir. Batı Avrupa da sanayileşmenin başladığı 18 ve 19. yüzyıllarda kırsal kesimden kentlere doğru akın başlamış; kadın, çocuk, yaşlı hemen herkes çok elverişsiz koşullarda korunmadan yoksun ve devlet denetiminden uzak bir biçimde çalışmak zorunda kalmıştır. Bu dönemde çalışanların geçimleri günü gününe ücret almalarına bağlı olduğundan, hastalık veya işsiz kalma halinde çok büyük sorunlar ortaya çıkmıştır. Bugünkü anlamda sosyal güvenlik sistemi anlayışının temeli ve ortaya çıkışı, Almanya da Bismarck zamanında olmuştur. İngiltere de sosyal sigortacılık 17. yüzyılda ihtiyaç içinde bulunanlara yard ı m yapılmasına yönelik uygulamayla başlamış; ancak, Birinci Dünya Savaşından önce işçilere sosyal koruma sağlamak amacıyla yasal düzenlemeler yapılmıştır. 1601 tarihli Yoksullar Kanunu dışında, 1897 tarihli iş kazası halinde işverenin sorumluluğuna ilişkin Kanun ve 1908 tarihli yaşlılık yardımına ilişkin kanunlar yapılmıştır. 1911 tarihinde yürürlüğe giren Milli Sigorta Kanunu hastalık ve sakatlık sigortası yanında işsizlik sigortasını da düzenlemiştir. 272
Ahmet Apan Sosyal güvenlik sistemine yönelik temel uluslararası metinler de şu şekilde sıralanabilir: - 10 Aralık 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisi, - 102 Nolu ve 1952 tarihli Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin ILO Sözleşmesi, - 26 Şubat 1965 tarihli Avrupa Konseyi Avrupa Sosyal Güvenlik Şartı, - 17 Mart 1968 de yürürlüğe giren Avrupa Sosyal Güvenlik Tüzüğü, - 1 Mart 1977 de yürürlüğe giren Av rupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesi, - AET tarafından 1971 ve 1972 yıllarında kabul edilen Topluluk İçinde Dolaşan Bağımlı ve Bağımsız Çalışan Kişilerle Bunların Aile Bireylerine Sosyal Güvenlik Programlarının Uygulanmasına Dair 1408/71 ve 574/72 Sayılı Tüzükler. Bunlardan en önemlisi, ülkemizin de taraf olduğu ve sosyal sigortalar kapsamında 9 ana sigorta kolunu tespit eden 102 Nolu ILO Sözleşmesidir. Bu sigorta kollarından Hastalık, Analık, İş Kazası, Meslek Hastalıkları sigortaları ile Malullük, Yaşlılık, Ölüm ve İşsizlik sigorta kolları olmak üzere 8 sigorta kolu ülkemizde uygulamaya konmuştur. Aile yardımı (çocuk vb.) sigorta kolu ise, sadece Emekli Sandığı iştirakçileri için sınırlı biçimde getirildiği söylenilebilse de, esas itibarıyla uygulamaya konmamıştır. Bu konuda bazı sendika ve üst örgütlerince de talepler bulunmaktadır (hakis.org.tr, 2004). Dünya genelinde 1990 lı yıllar sosyal güvenlik sistemlerinde yeni 273
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar eğilimlerin yeniden yapılanma ihtiyacının ortaya çıktığı yıllar olmuştur. Bu ihtiyacını doğuran gelişmeleri şöyle özetleyebiliriz: - Günümüz sosyal güvenlik sistemleri, sanayi toplumunun ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde oluşturulmuştur. Bugün sanayi sektörünün değil, hizmet sektörünün hâkim olduğu bir ekonomik yapıya ve hizmet toplumuna ve ötesinde bilgi toplumuna geçilm i ş t i r. Hizmet toplumundaki sosyal güvenlik ihtiyacı sanayi toplumundan daha farklıdır. - Sosyal yapıda, klasik sosyal güvenlik sistemlerini yetersiz kılan ve önemli boşluklar doğuran gelişmeler olmuştur. Örneğin, aile yapıları değişmiştir. - Çalışma hayatında işyerinden başlamak üzere işgücünün yapısı, çalışan-işveren ilişkileri, ücret ve çalışma süreleri ile iş anlayışı açısından sosyal güvenlik sistemlerini etkileyecek köklü değişiklikler olmuştur. Sanayi sektöründe belirli süreli çalışma hayatından, esnek ve değişken süreli çalışma hayatına geçiş başlamıştır. İşyerleri küçülmüş, hatta ev ile işyeri birleşmeye başlamıştır. Bütün bu gelişmeler klasik sosyal güvenlik sistemlerini yetersiz kılmıştır. - Sosyal güvenlik sistemleri kriz içine girmiştir. Krizin sebepleri arasında sistemin olgunlaşması, nüfusun yaşlanması, sağlık hizmetlerinin maliyetinin artması, işsizliğin kronik hale gelmesi ve pasif sigortalıların artması gibi etkenler yer almıştır. - 1970 li yılların ikinci yarısında gelişmiş ülkelerde ortaya çıkan ekonomik kriz, bir yandan sosyal güvenlik sistemlerinin, ekono- 274
Ahmet Apan minin değişkenleri üzerinde olumsuz etkileri olduğu iddialarını gündeme getirmiş; diğer yandan da, sosyal güvenlik için ayrılan kaynakların daha fazla artırılamayacağı gerçeğini ortaya koymuştur (Alper; 2000: 20). Sosyal Güvenlik Sisteminin Ülkemizdeki Gelişimi Türkiye sanayileşme sürecine ancak 1930 lu yıllarda girebilmiş ve sosyal güvenlik sisteminin hazırlayıcı koşulları da buna paralel olarak yavaş bir gelişim göstermiştir. Buna rağmen, Türk sosyal güvenlik sistemini ele alırken, Osmanlı İmparatorluğuna kadar uzanan bir süreç içinde dikkat edilmesi gereken önemli düzenlemeler vardır. Bu nedenle, ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin geçmişini Osmanlı ve Cumhuriyet dönemi olmak üzere 2 ayrı başlıkta incelemek daha doğru olacaktır. Cumhuriyet Öncesi Dönem Osmanlı İmparatorluğu zamanında futuvvet, ahilik, aile içi yardımlaşma, loncalar ve dinsel temele dayalı öteki hayır kurumları sosyal korumanın başlıca araçları olmuştur. Bu dönemde, Ere ğ l i Kömür Havzasındaki işçilerin çalışma şartları ve hastalıklarına ilişkin 1865 tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesi ile iş kazalarının önlenmesi için gerekli tedbirlerin alınması, doktor, ilaç bulundurma zorunluluğu, iş kazalarına uğrayanların kendilerine ve hak sahiplerine tazminat talep etme hakkı tanıyan 1869 tarihli Maadin Nizamnamesi görülmektedir. Osmanlı döneminde ilk sigorta kuruluşu ise 1886 yılında askerler için tesis edilen Askeri Tekaüt Sandığı dır. Sonra sivil memurlar (1881), tersane işçileri (1909), Hicaz Demiryolu (1910) ve Şirket-i Hayriye 275
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar çalışanları (1917) için yardım sandıkları kurulmuştur. TBMM kurulduktan sonra 151 Sayılı Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesi nin Hukuku na Müteallik Kanun (1921) ile her madende bir yardım sandığı kurulması esası getirilmiştir. Cumhuriyet Dönemi Cumhuriyet in ilanından sonra, önceki dönemde olduğu gibi, münferit çalışan gruplar için münferit sandıklar oluşturulması uygulaması sürdürülmüştür. Bunlara İmalat-ı Harbiye (1926). Devlet Demiryolları ve Liman İşletme İdaresi (1934) sandıkları örnek olarak gösterilebilir. Bu dönemde işçiler için bazı koruma önlemleri alması nedeniyle, 1926 tarihli Borçlar Kanunu nun ilk yasal düzenlemeler arasında sayılması gerekir. Yine, 1930 tarihli Umumi Hıfzısıhha Kanunu da işçi sağlığı, kadın ve çocuk işçilerin korunmasına ilişkin düzenlemeler içermesi nedeniyle ismi sayılması gereken düzenlemelerdendir. Bunların dışında, 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunu konu ile ilgili ilk doğrudan düzenlemedir. Bu Kanun sosyal koruma sağlanacak riskleri, sosyal sigortalarda zorunluluk ilkesini, sigorta kollarının kademeli olarak kurulmasını ve sosyal risklere karşı güvencenin sağlanması görevini devlete vermiş; ancak, Kanunun öngördüğü sigorta kolları ile kurumun kurulması için 1945 yılını beklemek gerekmiştir. 1945 yılından itibaren çeşitli sosyal sigorta kolları kuru l m a y a başlanırken öncelikle 4772 sayılı Kanunla iş kazalarıyla, meslek hastalıkları ve analık sigortaları, daha sonra 1949 yılında 5417 sayılı Kanunla ihtiyarlık sigortası, 1950 yılında 5502 sayılı Kanunla hastalık ve analık sigortaları, 1957 yılında da 6900 sayılı Kanunla maluliyet, 276
Ahmet Apan ihtiyarlık ve ölüm sigortaları düzenlenmiştir. Sosyal sigortalarla ilgili kanun hükümlerini uygulamak amacıyla 9 Temmuz 1945 tarihinde 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu çıkarılmıştır. Bu Kurum daha sonra 17 Temmuz 1964 tarihli 506 sayılı Kanunla Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) adını almış ve Kurum mensuplarının haklarına ilişkin dağınık düzenlemeler tek metin içinde toplanmıştır. Bu arada, memurlar için de Ziraat (1937), Emlak ve Eytam (1938), Merkez Bankası (1938) Mensupları Sandıkları, Deniz Yolları (1937), Devlet Hava Yolları Memurları (1938) Sandıkları kurulurken, daha sonra işçilerde olduğu gibi dağınık olan bu memur sandıkları 1949 yılında 5434 Sayılı Kanun ile Emekli Sandığı bünyesinde toplanmıştır. Nihayet, 1971 yılında 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar ile Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (Bağ-Kur) Kanunu kabul edilerek, bağımsız çalışanlar da sosyal güvence kapsamına alınmışlardır (Sözer, 2006). Bu Kanun kapsamında esnaf ve sanatkârla, tarımsal işler dışında faaliyet gösteren öteki bağımsız çalışanların sosyal güvenliğe kavuşturulması sağlanmıştır. 1983 yılında çıkarılan 2 önemli Kanun ile tarım sektöründe çalışanların büyük bir bölümü de sosyal güvenlik kapsamına alınmıştır. Bunlardan ilki, 17 Ekim 1983 tarihinde kabul edilen 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunudur. Aynı tarihte kabul edilen 2926 sayılı Kanun ile de tarımda kendi nam ve hesabına çalışanlara da Bağ-Kur çerçevesinde sosyal güvenlik sağlanmıştır. Ayrıca, yurt dışında yaşayan Türk vatandaşlarının sosyal güvenlik- 277
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar lerinin sağlanması için 3201 sayılı Yurt Dışında Bulunan Türk Vatandaşlarının Yurt Dışında Geçen Sürelerinin Sosyal Güvenlikleri Bakımından Değerlendirilmesi Hakkında Kanun çıkartılmıştır. Nihayet, 25 Ağustos 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanunla 1 Haziran 2000 tarihinden itibaren işsizlik sigortası uygulaması başlatılmıştır. En son olarak, 2006 yılında çıkarılan 5502 sayılı Kanun ile Emekli Sandığı, Maliye Bakanlığı ndan alınarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı na verilmiş; bununla birlikte Emekli Sandığı, SSK ve Bağ- Kur birleştirilerek her 3 sosyal güvenlik kurumunu bünyesinde barındırmak üzere bir Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuştur. Yine, 5510 sayılı Kanun ile de kurumsal birleşmesi sağlanan sosyal güvenlik kurumları sigortacılık anlamında da birleştirilmiştir. Ancak, Dönemin Cumhurbaşkanı Kanunun bazı maddelerini yeniden görüşülmek üzere TBMM ne iade etmiş; Kanun değiştirilmeden aynen kabul edilince Kanunun bazı maddelerinin iptali için A n a y a s a Mahkemesine başvurmuştur. Dönemin Anamuhalefet Partisi de aynı yolu izleyince Kanunun 23 maddesi Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesinde görüşülmüştür. Anayasa Mahkemesi bu maddelerin bazılarını daha çok kamu görevlileri bakımından iptal etmiştir. Hâlihazırda, Kanunun yürürlüğü 2008 yılına ertelenmiş olup, Kanunla ilgili hazırlık çalışmaları devam etmektedir. Sosyal güvenlik sisteminin tarihi gelişimini özetledikten sonra şimdi de bugünkü duruma bir bakalım. Sosyal Güvenlik Sisteminin Bugünkü Durumu Ülkemiz, 1940 lı yıllardan itibaren sanayi toplumunun yapısına uygun olarak sosyal güvenlik kurumlarını oluşturmaya başlamış ve sistemini 278
Ahmet Apan prim esasına göre yapılanan sosyal sigortalar ile devlet ve gönüllü kuruluşlar tarafından finanse edilen sosyal yardım ve hizmetler üzerine kurmuştur. Yarım asırdan fazla geçmişi bulunan Türk sosyal güvenlik sistemi, aylık alma şartlarının kolaylaştırılması, hizmet borçlanması uygulamaları, prim karşılığı olmayan ödemeler, prim afları, sisteme yapılan siyasi müdahaleler, sigortalı kaçağını körükleyen kayıt dışı sektörün büyümesi gibi nedenlerle 1990 lı yıllardan itibaren temel işlevlerini bile zorlukla yerine getirmeye başlayarak bir kriz içine girmiştir. Sosyal güvenlik sistemi finansmanına işçi, işveren ve Anayasadaki sosyal devlet ilkesinden hareketle devlet katılmaktadır. Sosyal güvenlik sistemimiz 1992 yılından itibaren açık vermeye başlamakla beraber bunalım tohumları 1970 li yıllarda atılmış, ilk kriz belirtileri 1980 lerde ortaya çıkmaya başlamış ve 1990 lara gelindiğinde sistem tıkanmıştır. Sosyal güvenlikte o günden bu yana yaşanan krizin en büyük boyutunu finansman sorunları oluşturmuştur. Gelinen noktada emekli aylıklarını bile ödemede sıkıntılar yaşanırken, her yıl Hazine den milyonlarca YTL kaynak aktarılmak zorunda kalınmıştır. Sosyal güvenlik sistemimizin sorunları ulusal düzey yanında uluslararası olarak da ele alınmış, AB ye katılım sürecinde Katılım Öncesi Ekonomik Programın sosyal güvenlikle ilgili mali hedefleri şu şekilde tespit edilmiştir (ekutup.dpt.gov.tr/ab/kep, 2005): - 2005-2007 döneminde sosyal güvenlik sisteminin toplam açıklarının GSYİH nın % 4.5 ini aşmaması, - Emeklilik sistemi açığının GSYİH içindeki payının 2015 yılında mevcut durumun devamı halinde öngörülen açığa göre % 1 azalması, 279
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar - Emeklilik sistemi açığının GSYİH ya oranının uzun dönemde % 1 i aşmaması. Tüm bunlar neticesinde, sosyal güvenlik açıklarının sürd ü r ü l e- meyeceği ve reforma ihtiyaç duyduğu yargısına varılmıştır. Sosyal güvenlik reformunu elzem hale getiren sistem sorunlarına biraz daha yakından bakmakta fayda vardır. Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları Sosyal güvenlik sistemlerinin sorunları çok ve çeşitlidir. Dünyadaki yaygın uygulama üçlü, yani devletin de yükümlülük aldığı finansman yoludur. Türkiye nin sosyal güvenlik düzeninin bugün karşılaşmakta olduğu mali bunalımın temelinde devletin finansmana katılmamasının da başta gelen bir rolü olduğu açıktır. Bu nedenle, devletin sosyal sigorta kurumlarının finansmanına katılmaması bu kurumları krize sokan etkenlerden biri olarak gösterilmiştir (Talas, 1998: 645). 1945 yılında İşçi Sigortaları Kurumu (SSK) kurulurken İkinci Dünya Savaşının ekonomik yükünün sıkıntılarını yaşayan devletin o günün koşullarında benimsemiş olduğu işveren ve işçiden alınan primlere dayanan ikili finansman düzeninden vazgeçilmesi ve devletin finansmana katılması gerektiği halde olmamıştır. Bu nedenle, sosyal güvenlik kurumlarımız bugün Hazine den yardım almaksızın ayakta duramamaktadır. Öte yandan, Türk sosyal güvenlik sisteminin sorunları finansman sorunu yanında kapsam ve yapısal ve yönetsel sorunları kapsayacak şekilde 3 ana başlıkta toplanabilir. (Şimşek, 2003: 40) 280
Ahmet Apan 1. Kapsam Sorunu Ülkemizde prim esasına göre çalışan 3 sosyal güvenlik kurumunun çatısı altında aktif ve pasif sigortalılar ile bunların bağımlıları sıfatıyla sosyal güvenlik kapsamına alınabilenlerin oranı % 89 dur. Ancak, bu oran içinde sayılan nüfusun büyük bir bölümü aile fertlerinden yani bağımlılardan oluşmaktadır. Ülke nüfusunun yüksekliği de göz önüne alınarak nüfusun önemli bir kısmının sosyal güvenlik şemsiyesinden yoksun olduğu gerçeğine ulaşılmaktadır. İsteğe bağlı sigortalılık uygulaması çerçevesinde nüfusun tamamı teoride yasal kapsam içinde görünse de, fiili olarak bunun gerçekleşemediği görülmektedir. Öte yandan, reform kapsamındaki yasal düzenlemelerle genel sağlık sigortası bakımından ülke nüfusunun tamamı kapsam içine alınmaktadır. 2. Finansman Sorunları Sosyal güvenlik sisteminin karşı karşıya kaldığı mali sorunlar şöyle özetlenebilir: 2.1. Erken emeklilik ve aktif/pasif oranı: Aktüeryal dengeler ve erken emeklilik en büyük soru n l a rd a n d ı r. Ülkemizde reform öncesinde yaklaşık olarak 19.4 yıl çalışıp SSK dan emekli olan kadın 35, erkek 28 yıl emekli maaşı almaktadır (sabah.com.tr, 2005). Türkiye de AB ülkelerine kıyasla daha erken emeklilik ve dolayısıyla daha az prim ödeme söz konusudur. Diğer bir husus, emeklilik yaşı, ortalama yaşam süresi ve emekli maaşı alma süreleri birlikte değerlendirildiğinde ülkemizde emekli olanların yaklaşık olarak 28-34 yıl arasında emekli maaşı almasıdır. Sosyal güvenlik sisteminin 281
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar sürdürülebilirliği açısından bu durum tartışmalıdır. AB ülkelerinde emekliliğe ulaşma yaşı bizdekinin tersine oldukça geç olmasına rağmen, sosyal güvenlik sisteminin krizinden söz edilmektedir. Bu krizin başlıca nedenleri olarak nüfusun yaşlanması ve buna paralel olarak ortalama yaşam süresinin uzaması, artan sağlık maliyetleri, işsizlik oranının artması ve çalışanlardan yüksek verim elde edilmesi gösterilebilir. Bazı maddeleri iptal edilen 5510 sayılı Kanunla getirilen yeni sistemde, 1 Ocak 2007 tarihinden sonra sisteme girenler için emeklilik yaşının kadınlar için 58 ve erkekler için 60 olarak devam etmesi öngörülmüştür. Bu durumun 2036 yılından itibaren tedrici olarak artmaya başlaması ve 2048 yılından sonra kadın ve erkekler için emeklilik yaşı 65 ve çalışma günü sayısı 9.000 olarak sabitlenmesi öngörülürken Anayasa Mahkemesi kamu çalışanları açısından bu maddeyi iptal etmiştir. SSK kapsamındaki kişiler için 7000 gün olan prim ödeme gün sayısı 20 yıl içinde her yıl 100 er gün artırılarak 9000 güne çıkacaktır. Ancak, kısmi emeklilik nedeniyle kişilerin 5400 gün üzerinden de emekli olması alternatifi bulunmaktadır. 2.2. Devletin sosyal güvenliğin finansmanına katılmaması: Yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere Devletin doğrudan finansmana katılmak yerine oluşan açıkları yamamaya çalışması sosyal güvenlik kurumlarının geleceğini belirsizliğe sokmuştur. Reform kapsamında 5510 sayılı Kanunla bu konuya çözüm bulunmuş devletin çalışanların sigorta primine %5, Genel Sağlık Sigortasına %3 katkıda bulunması öngörülmüştür. 282
Ahmet Apan 2.3. Prim oranlarının yüksekliği: OECD nin her yıl yayınladığı OECD Employment Outlook Raporu nun 2005 sayısına göre Türkiye nin 30 OECD ülkesi arasında; - Vergi ve primin işgücü maliyetine oranında %42,7 ile ağırlık sıralamasında 12. sırada, - İşgücü maliyetinde ise yıllık 20.003 dolar ile 24. sırada olduğu görülmektedir (oecd.org, 2006). Prim oranlarının yüksekliği kayıt dışı çalışmayı ve sosyal güvenlik sisteminden yoksun kalmayı teşvik etmektedir. Bu oranların sosyal güvenlik kurumunun aktüeryal dengesine dikkat edilerek makul seviyelere çekilmesi gerekir. 9. Beş Yıllık Kalkınma Planının 106 nolu paragrafında da aynı konulara değinilmektedir. Bu konuda Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca istihdam üzerindeki vergi yüklerinin azaltılmasına yönelik çalışma başlatılmış olup, sona doğru yaklaşmış durumdayız. 2.4. Sosyal güvenlik için tahsis edilen kaynakların yetersizliği: Genel anlamda bakıldığında sosyal güvenlik kurumlarının bugün içinde bulundukları kaynak yetersizdir. Bu durum genel bütçeden yapılan transferlerle dengelenmeye çalışılmaktadır. 2.5. Prim karşılığı olmayan ödemelerin fazlalığı: Sosyal güvenlik sistemleri sigortacılık ilkelerinden uzaklaştıkça prim karşılığı olmayan ödemeler artmıştır (Güleyüpoğlu, 1999: 33). Bu durum aktüeryal dengeler bakımından olumsuz sonuçlar doğurmuştur. 2.6. Kayıt dışı istihdam: Ülkemizde kayıt dışı ekonominin büyüklüğü 283
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar bilinen bir gerçekliktir. Kayıt dışı ekonominin çalışma hayatına yansıyan yüzü ise; istihdama katılan kişilerin çalışmalarının (gün veya ücret olarak) ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına hiç bildirilmemesini ya da eksik bildirilmesini ifade eden kayıt dışı istihdam dır. Kayıt dışı istihdam yalnızca gelişmekte olan ülkelerin değil aynı zamanda gelişmiş ülkelerin de sorunudur. AB ve OECD ülkelerinde de kayıt dışı çalışma giderek yaygınlaşmaktadır. AB de kayıt dışı istihdam ortalama % 15-20 arasındadır. Kayıt dışı istihdam ile mücadele konusunda en son Bakanlığımızca hazırlanan ve 4 Ekim 2006 tarih ve 26309 sayılı Resmî Gazete de 2006/28 sayılı Başbakanlık Genelgesi olarak yayınlanan Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele (KADİM) Projesi bulunmaktadır. Bu pro j e Türkiye de kayıt dışı istihdama ve yabancı kaçak işçi istihdamına neden olan etkenlerin ortadan kaldırılarak kayıtlı istihdama geçişe katkıda bulunmayı hedeflemektedir. Proje denetimin etkin, caydırıcı olarak uygulanması, bilgilendirme ve bilinçlendirme faaliyetleri, mevzuat değişikliklerinin yapılması ve bürokratik engellerin kaldırılması başlıkları altında dört adet faaliyet sürdürülecektir. Bu faaliyetler ile kayıt dışı çalışanların kayıt altına alınması ve yabancı kaçak işçiliğinin en az seviyeye indirilmesi hedeflenmektedir (csgb.gov.tr, 2006). 3. Yapısal ve Yönetsel Sorunlar Sosyal güvenlik sisteminin karşı karşıya kaldığı yapısal ve yönetsel sorunlar ise şöyledir: Ülkemizde 3 büyük sosyal güvenlik kuruluşu arasında emeklilik, sağlık yardımlarından faydalanma ve daha birçok konuda baş 284
Ahmet Apan gösteren farklılıklar uzun zamanlar bir türlü giderilememiş ve hep sözü edilen norm ve standart birliği sağlanamamıştır. Sosyal Güvenlik Sistemi Reformuna Neden Gerek Duyuldu? Bu sorunun cevabını ararken öncelikle Beş Yıllık Kalkınma Planlarına bir göz atarak işe başlayalım. Çünkü bu Planlar sosyal güvenlik reformunun gerekliliğinin resmi belgelere yansımasının en güzel örnekleridir. Kalkınma Planlarında tek çatı fikrinden, norm ve standart birliği ilkesine kadar sosyal güvenlik reformunun konusu olan birçok husus ele alınmış ama somut bir sonuç alınamamıştır. Sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasındaki temel amaç, değişen sosyal yapının ihtiyaçlarına daha iyi cevap verebilecek bir sistem oluşturmaktır (Alper, 2000; 21). Günümüzde Türk sosyal güvenlik sisteminde sosyal güvenlik hakkı dünyadaki çağdaş gelişmelere uygun bir şekilde hem Anayasal, hem de yasal bakımdan düzenlenmiş ve garanti altına alınmış bulunmaktadır. Türk devleti yasal açıdan vatandaşlarına - hatta vatandaş olsun ya da olmasın ülkede yaşayan herkese - sosyal güvenlik hakkı tanımıştır. Anayasamız 60. madde ile sosyal güvenliği herkes için bir hak olarak kabul etmiş, devlete bu konuda gerekli tedbirleri alma ve sistemi kurma görevi vermiştir. Ayrıca, Anayasanın 61. maddesi ile sosyal güvenlik bakımından özel olarak korunması gereken toplum kesimleri tespit edilmiş ve devlete istisnai hükümlerle bu kimselerin sosyal güvenlik bakımından korunması için gerekli olanı yapma yükümlülüğü verilmiştir. Anayasanın 62. maddesi de devlete yurt dışında yaşamakta olan Türk vatandaşlarının sosyal güvenlik bakımından korunması için gerekli tedbirleri almakla zorunlu kılmıştır. 285
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar Bu kapsamda reformu gerekli kılan koşullar şöyle özetlenebilir: 1- Nüfusun Yapısındaki Değişim: Geleceğe ilişkin nüfus gelişim tahminleri nüfusun hızla yaşlanacağını ortaya koymaktadır. Türkiye yaklaşık 30 yıl gibi oldukça kısa bir sürede yaşlı nüfus sorunu ile karşılaşacaktır. Yaşlanma hızı ile ilgili bu gerçek böyle acil ve kapsamlı bir reform ihtiyacını zorunlu kılan nedenlerdendir. Öte yandan, gelecek 20 yıl içerisinde bağımlı nüfusun azalacağı buna karşılık çalışabilir nüfusun artacağı da kabul edilmektedir. Bunun bir fırsat teşkil edeceği ve reform için bir fırsat vereceği öngörülmektedir. 2- Eski Sistemin Yoksulluğa Karşı Koruma Sağlamaması: Sosyal güvenlik sisteminin temel amacının insanları yoksulluğu karşı korumaktır. Eski sistem yoksulluğu önlemek konusunda yeterince etkili olamamıştır. Ayrıca, kamu kaynakları sosyal sigorta şemsiyesi altındakilere gittiğinden yoksullara yönelik yeterli sağlık koruması sağlanamamıştır. 3- Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Açığının Ekonomi Üzerindeki Olumsuz Etkileri: Son on yıl içerisinde bizzat sosyal güvenlik sisteminin kendisi ülke ekonomisinde istikrarsızlık yaratan ana sebeplerden birisi haline g e l m i ş t i r. Açıkların kapatılması için sosyal güvenlik kuru m l a r ı n a yapılan transferlerin milli gelir içindeki payında meydana gelen artış dikkat çekicidir. Bu gelişme sorunun büyüklüğünü ortaya koymaktadır. Sistemdeki açıklar sosyal güvenlik sisteminin yanlış kurgu- 286
Ahmet Apan lanmış olmasından kaynaklanmıştır. Sosyal güvenlik sistemi kaynaklı kamu borç stoku oluşmuş ve bu stok faiz oranlarının yükselmesine ve geleceğe ilişkin belirsizliği artırarak ülkede enflasyonun yükselmesine yol açmıştır. 4- Bütün Nüfusun Koruma Altına Alınmaması: Halen işgücünün yaklaşık % 50 si kayıt dışılık sebebiyle sosyal sigortalar kapsamı dışında olup, nüfusun % 20 si efektif olarak sağlık güvencesi kapsamında değildir. Mevcut kaynaklar ihtiyaç sahiplerine sağlıklı bir şekilde ulaştırılmamıştır. 5- Eski Sosyal Güvenlik Kurumlarının Sorunları: Bu kurumların yaşadıkları idari ve yasal sorunlar reformu gerekli kılan koşulları hazırlamıştır. Sosyal güvenlik sisteminin sorunlarını ve reformun gere k l i l i ğ i n i inceledikten sonra Türk Sosyal Güvenlik Reformunu ele alalım. Türk Sosyal Güvenlik Reformu Reform kavramı farklı şekillerde tanımlanabilir. Ayrıntılı bir tanıma göre reform, yeniden biçimlendirme, bir sistem, kurum veya yapının zor ve tehdit edici yöntemlere başvurmadan, uzlaşıcı usuller ile değiştirilip, daha iyi, daha arzulanır bir şekle büründürülmesi eylemi; baskı ile değil ikna yoluyla, tümden değil parça parça, değişimin kurallarını zorlamadan evrimsel bir şekilde iyileştirmeyi amaçlayan harekettir (harb-is.org.tr, 2006). Yukarıda açıklanan nedenlerden dolayı, sosyal güvenlik sisteminde 287
Türkiye de ve Almanya da Sosyal Güvenlik Sistemleri Reformlar reform yapılması gerekliliği genel kabul görmüştür. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı hükümet programında ve acil eylem programında öngörülen sosyal güvenlik sistemi reformu ile ilgili 5502 ve 5510 sayılı Kanunları tamamlayarak TBMM den geçirmiştir. Bunlardan 5510 sayılı Kanununun bazı maddeleri kamu çalışanları açısından iptal edildiğinden henüz yürürlüğe girememiştir. Öte yandan, Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanun Tasarı Taslağı üzerindeki çalışmalar devam etmektedir. Esas olarak, sosyal güvenlik reformu birbirini tamamlayan 4 ana bileşenden oluşmaktadır. İlki, sağlık dışındaki kısa ve uzun vadeli sigorta kollarının yer aldığı tek bir emeklilik sigorta rejiminin kurulmasıdır. İkincisi, nüfusun tümüne hakkaniyete uygun eşit, koruyucu ve tedavi edici, kaliteli sağlık hizmeti sunumunun finansmanına yönelik genel sağlık sigortasının oluşturulmasıdır. Üçüncüsü, halen dağınık bir halde yürütülen sosyal yardım ve hizmetleri toplu hale getirerek nesnel yararlanma ölçütlerine dayalı tüm muhtaç kesimlerin ulaşabileceği bir sistemin oluşturulmasıdır. Dördüncü ve son bileşen ise, yukarıda anılan 3 temel işleve ilişkin hizmetlerin çağdaş, etkin ve vatandaşların günlük hayatlarını kolaylaştıracak şekilde sunulmasına imkan sağlayacak bir kurumsal yapının oluşturulmasıdır. Şimdi, önce sosyal güvenlik reformunun yürürlükte olan tek kanunu 5502 sayılı Kanunla getirilen sisteme değineceğim. 288
Ahmet Apan 5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu Sosyal güvenlik sistemleri, pek çok ülkede büyük bir bölünme göstermektedir. Örneğin, Fransa da olağan ücretliler rejimi, bazı işçi kategorileri için özel rejimler, ücretli olmayan öbür gruplara özgü rejimler yan yana bulunmaktadır (Tunçomağ, 1988: 35). Bu husus biraz da ülkelerin kendi geçmişi, alışkanlıkları ve mali yapısı ile ilgilidir. Mali ve idari yönden bağımsız rejimler, farklı sosyal grupların yararlandıkları zorunlu sosyal korumanın kapsamında da farklılıklar gösterirler. Ancak, çeşitli sosyal güvenlik kurumlarının bağımsızlığı er veya geç önce mali alanda son bulmuş ve giderek, bu mali birlik eğilimleri yönetim alanında kaçınılmaz etkiler yapmıştır. Bu gelişmenin nedenleri çok çeşitli olsa da en önemlisi, açık veya zımnen, sosyal güvenlik hakkının herkese zamanla tanınması veya daha açıkçası bu hakka asgari bir kapsam verilmesidir. Sosyal güvenlikte tek çatı uygulamasının gerçekleştirilebilmesi için B a ğ - K u r, SSK ve Emekli Sandığı arasındaki norm ve standart farklılıklarının kaldırılması gerekliliği uzun zamandır ülke gündeminde idi. Çünkü her üç sosyal güvenlik kuruluşunda primlerin alınmasından, sosyal sigorta yardımlarının verilmesine kadar bir çok alanda farklı uygulamalar vardı. Belirtilen farklılıklar zaman zaman özellikle Bağ-Kur sigortalılığından SSK sigortalılığına kaçışa ve suiistimallere yol açıyordu. Bu duruma çözüm için hem bürokrasinin azalması, hem de vatandaşın memnuniyetinin arttırılması ve suiistimallerin önlenmesi açısından sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanması yararlı bir uygulama olacaktır diyenler olduğu gibi aksini savunanlar da mevcuttu (Banger, 2005). Tek çatı fikri daha çok sosyal güvenlik siteminde norm ve standart birliği sağlanması, herkesin aynı sosyal güvenlik rejimi içine alınması 289