T.C. BAŞBAKANLIK Hazine Müsteşarlığı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğü 2007 Kamu İşletmeleri Raporu Ağustos 2008 i
ii
2007 Kamu İşletmeleri Raporu İrtibat Bilgileri Rapora Yönelik Görüş ve Önerilerinizi Hazine Müsteşarlığı KİT Genel Müdürlüğü Yıllık Programlar ve Koordinasyon Dairesine 204 61 87 veya 204 61 90 numaralı telefonlardan veya ypkd@hazine.gov.tr adresinden iletebilirsiniz. iii
iv
Müsteşar Sunuşu Hazine Müsteşarlığı 2009-2013 dönemini kapsayan Stratejik Planını tamamlayarak 24 Temmuz 2008 tarihinde kamuoyu ile paylaşmıştır. Kamu malî varlık ve yükümlülük yönetiminin etkinliğinin artırılması Müsteşarlığımızın stratejik amaçları arasında yer almış ve bu kapsamda kamu işletmelerinde kurumsal yönetim ilkelerinin uygulanması ve verimliliklerinin artırılması stratejik hedef olarak belirlenmiştir. Kurumsal yönetim ilkelerini kendisi için de bir çalışma prensibi olarak gören Hazine Müsteşarlığı, kamu işletmelerinde şeffaflığın artırılmasını teminen, bu işletmelerin malî raporlama sistemlerinin ve uygulamalarının geliştirilmesine yardımcı olduğu gibi, kamu işletmelerine yönelik düzenli istatistik ve raporlar yayımlamaktadır. Hazine Müsteşarlığı hazine adına pay sahipliği görevi üstlendiği kamu işletmelerinin daha etkin ve verimli çalışmalarını sağlayacak politikalar oluşturmanın yanı sıra, bu işletmelerin çalışma biçimleri, malî durumları, yöneticileri, performansları, bulundukları sektördeki konumları hakkında kamuoyunu bilgilendirilmeyi bir görev olarak benimsemiş ve ilk kez 2007 yılında 2006 KİT Hazine Pay Sahipliği Raporu nu tamamlayarak kamuoyuna sunmuştur. Ülkemizde sermayesinin tamamı Hazine Müsteşarlığına ait olan kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu bankaları ve TÜRKSAT ın yanı sıra, Özelleştirme İdaresi Başkanlığının, Savunma Sanayii Müsteşarlığının, Toplu Konut İdaresinin, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonunun ve mahalli idarelerin sahibi bulunduğu işletmeler ve iştirakler ile döner sermaye işletmeleri ve bütçe dışı fonlar ekonomik alanda faaliyet göstermektedir. Ayrıca, uluslararası tanımlar çerçevesinde, yönetim kontrolü ve yaptıkları işin türü itibarıyla bakıldığında Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı Şirketleri, Türk Havayolları A.O ve Anadolu Ajansı ile Milli Piyango İdaresi ve Spor Toto Teşkilatı gibi kurum ve kuruluşlar da kamu işletmesi olarak nitelendirilebilmektedir. Tüm bu kamu işletmelerinin aktif toplamının 2007 yılında yaklaşık 330 milyar YTL yi bulması, kamu işletmelerinin ekonomi içinde ne kadar önemli bir yer tuttuğunu göstermektedir. Kamunun pay sahibi olduğu işletmeler sadece Hazine Müsteşarlığı nın portföyünde yer alan KİT lerden ve kamu bankalarından ibaret değildir. Bu v
sebeple, 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, Hazine Müsteşarlığına geniş anlamda kamu işletmeleri Raporu hazırlama görevini tevdi etmiştir. Bu Raporda geniş anlamda kamu işletmesi olarak değerlendirilebilecek olan işletmeler ele alınmış ve ülkemizdeki kamu işletmelerine yönelik bir farkındalık yaratılmaya çalışılmıştır. Başka bir ifade ile, 2007 yılı raporunda KİT lerin yanı sıra, Hazinenin pay sahibi olduğu diğer işletmelere, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı portföyünde yer alan kuruluşlara, özel statülü kuruluşlara, bütçe dışı fonlara, döner sermaye işletmelerine ve mahalli idare işletmelerine yönelik tanıtıcı bilgilere de yer verilmiştir. Bu raporda, Hazine Müsteşarlığı ve Özelleştirme İdaresi portföyündeki işletmelerin verileri sürekli takip edildikleri için ayrıntılı bir şekilde yer alırken, diğer kamu işletmelerinin bilgileri tanıtım amaçlı olarak sunulmuştur. 2007 Kamu İşletmeleri Raporunda; Avrupa Birliği müzakerelerinde kamu işletmelerini doğrudan ilgilendiren Rekabet Politikası faslına, uluslararası kamu işletmesi tanımına, pay sahibi olarak Hazine Müsteşarlığının konumuna, KİT lerin toplu rakamlarına ve kamu işletmelerine yönelik genel ve kuruluş bazlı analizlere yer verilmiştir. Stratejik Planımıza uygun olarak hazırlanan 2007 yılı Kamu İşletmeleri Raporunun faydalı olmasını temenni eder, bu Raporda emeği geçen tüm mesai arkadaşlarıma teşekkür ederim. İbrahim H. ÇANAKCI Müsteşar vi
İçindekiler MÜSTEŞAR SUNUŞU... V İÇİNDEKİLER... Vİİ TABLOLAR LİSTESİ... X GRAFİKLER LİSTESİ...Xİ KUTULAR LİSTESİ...Xİ KISALTMALAR... Xİİ BÖLÜM 1: GİRİŞ... 1 BÖLÜM 2: AB REKABET POLİTİKASI DEVLET YARDIMLARI VE ŞEFFAFLIK DİREKTİFİ... 5 BÖLÜM 3: KAMU İŞLETMELERİ... 7 BÖLÜM 4: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ... 13 4.1. PORTFÖYÜMÜZ VE SERMAYE DURUMU... 13 4.2. GÖREV TANIMIMIZ... 13 4.3. AMAÇ VE HEDEFLERİMİZ... 15 4.4. KİT- BÜTÇE MALÎ İLİŞKİSİ... 15 4.4.1. KİT lere Yapılan Sermaye Ödemeleri... 16 4.4.1.1. Bütçeden KİT lere Ödemeler... 16 4.4.1.2. KİT Sermaye Mahsubu... 16 4.4.1.3. Kamu Bankaları Sermaye Mahsubu... 17 4.4.2. KİT lere Yapılan Görev Zararı Kamu Bankalarına Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri... 18 4.4.3. KİT lerden Bütçeye Ödemeler... 18 BÖLÜM 5: 2007 KİT SİSTEMİ PERFORMANSI... 21 5.1. MALÎ DURUM... 21 5.1.1. Gelir Tablosu... 21 5.1.2. Bilanço... 22 5.1.3. Rasyo Analizi... 24 5.1.4. Katma Değer... 26 5.2. İSTİHDAM... 26 5.2.1. Personel Sayıları...27 5.2.2. İstihdam Giderleri... 28 5.2.3.Ortalama Personel Maliyeti... 28 5.2.4. Personel Profili... 29 5.3. DİĞER GÖSTERGELER... 29 5.4. KİT LERİN TEMEL SORUNLARI... 30 BÖLÜM 6: KİT PERFORMANSLARI... 33 6.1. BORU HATLARI İLE PETROL TAŞIMA A.Ş.... 35 6.2. ELEKTRİK ÜRETİM A.Ş... 40 6.3. TÜRKİYE ELEKTRİK İLETİM A.Ş... 44 6.4. TÜRKİYE ELEKTRİK TİCARET VE TAAHHÜT A.Ş.... 49 6.5. TÜRKİYE KÖMÜR İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 52 6.6. TÜRKİYE TAŞKÖMÜRÜ KURUMU... 55 6.7. TÜRKİYE PETROLLERİ A.O... 59 vii
6.8. ETİ MADEN İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 63 6.9. TÜRKİYE CUMHURİYETİ DEVLET DEMİRYOLLARI İŞLETMESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 68 6.10. DEVLET HAVA MEYDANLARI İŞLETMESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 73 6.11. KIYI EMNİYETİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 77 6.12. POSTA VE TELGRAF TEŞKİLATI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 80 6.13. ET VE BALIK KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 83 6.14. TARIM İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 86 6.15. TOPRAK MAHSULLERİ OFİSİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 90 6.16. ÇAY İŞLETMELERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 95 6.17. DEVLET MALZEME OFİSİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 99 6.18. MAKİNA VE KİMYA ENDÜSTRİSİ KURUMU GENEL MÜDÜRLÜĞÜ... 103 6.19. TÜRKİYE ELEKTROMEKANİK SANAYİİ A.Ş.... 106 BÖLÜM 7: ÖZELLEŞTİRME PORTFÖYÜ... 109 7.1. TÜRKİYE ŞEKER FABRİKALARI A.Ş... 111 7.2. SÜMER HALICILIK VE EL SANATLARI SANAYİ VE TİCARET A.Ş.... 117 7.3. PETKİM PETROKİMYA HOLDİNG A.Ş... 120 7.4. SÜMER HOLDİNG ANONİM ŞİRKETİ... 124 7.5. TÜRKİYE DENİZCİLİK İŞLETMELERİ A.Ş.... 127 7.6. TÜRKİYE ELEKTRİK DAĞITIM A.Ş... 131 7.7. TÜTÜN, TÜTÜN MAMULLERİ, TUZ VE ALKOL İŞLETMELERİ A.Ş... 135 7.8. ANKARA DOĞAL ELEKTRİK ÜRETİM VE TİCARET A.Ş... 138 BÖLÜM 8. KAMU BANKALARI... 141 8.1. TÜRKİYE CUMHURİYETİ ZİRAAT BANKASI A.Ş... 143 8.2. TÜRKİYE HALK BANKASI A.Ş... 147 8.3. VAKIFLAR BANKASI A.Ş... 151 8.4. TASFİYE HALİNDE TÜRKİYE EMLAK BANKASI A.Ş.... 154 8.5. TÜRKİYE KALKINMA BANKASI A.Ş.... 157 8.6. TÜRKİYE İHRACAT VE KREDİ BANKASI A.Ş.... 161 8.7. İLLER BANKASI... 164 BÖLÜM 9: DİĞER KAMU İŞLETMELERİ... 167 9.1. TURKSAT UYDU HABERLEŞME KABLO TV VE İŞLETME A.Ş.... 169 9.2. TÜRKİYE RADYO TELEVİZYON KURUMU... 173 9.3. ATATÜRK ORMAN ÇİFTLİĞİ MÜDÜRLÜĞÜ... 176 9.4. TÜRK HAVA YOLLARI A.O.... 179 9.5. ANADOLU AJANSI... 182 9.6. T.C. BAŞBAKANLIK TOPLU KONUT İDARESİ BAŞKANLIĞI... 185 9.7. MİLLİ PİYANGO İDARESİ... 191 9.8. SPOR TOTO TEŞKİLAT BAŞKANLIĞI... 195 9.9. BÜTÇE DIŞI FONLAR... 197 9.9.1. TASARRUF MEVDUATI SİGORTA FONU... 198 9.9.2. SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMAYI TEŞVİK FONU... 202 9.9.3. ÖZELLEŞTİRME FONU... 204 9.9.4. SAVUNMA SANAYİİ DESTEKLEME FONU... 206 9.9.5. TANITMA FONU... 209 9.10. TÜRK SİLAHLI KUVVETLERİNİ GÜÇLENDİRME VAKFI... 210 9.11. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ... 213 9.12. MAHALLİ İDARE İŞLETMELERİ... 218 BÖLÜM 10: EKLER... 221 EK 1: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ KİT MALİ TABLOLARI... 223 Özet Gelir Tablosu (Toplulaştırılmış)... 225 Özet Bilanço (Toplulaştırılmış)... 226 Malî Rasyolar... 227 Vergi Dışı Gelirler... 228 EK 2: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ KİT İSTİHDAM BİLGİLERİ... 229 viii
Personel Sayıları ve Maliyetleri... 231 Personel Profili... 232 EK 3: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI PORTFÖYÜ KİTLERİ DİĞER SEÇİLMİŞ GÖSTERGELER... 235 EK 4: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI VE ÖİB PORTFÖYÜ MALÎ TABLOLAR... 239 Özet Gelir Tablosu... 241 Özet Bilanço... 242 Malî Rasyolar... 243 EK 5: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI VE ÖİB PORTFÖYÜ İSTİHDAM BİLGİLERİ... 245 Personel Sayıları ve Maliyetleri... 247 Personel Profili... 248 EK 6: HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI VE ÖİB PORTFÖYÜ DİĞER SEÇİLMİŞ GÖSTERGELER... 251 EK 7: YILLAR İTİBARIYLA MAHSUP TUTARLARI... 255 EK 8: BAĞLI ORTAKLIK VE İŞTİRAKLER... 259 EK 9: 2007 YILINDA İSO 500 DE YER ALAN KAMU İŞLETMELERİ... 265 ix
Tablolar Listesi No Tablo Adı Sayfa Tablo 1 : Hazine Müsteşarlığı Portföyü Sermaye Durumu 14 Tablo 2 : KİT Bütçe İlişkisi 20 Tablo 3 : KİT Özet Gelir Tablosu 22 Tablo 4 : KİT Özet Bilanço 23 Tablo 5 : KİT Malî Rasyolar 25 Tablo 6 : KİT Personel Sayıları 28 Tablo 7 : KİT İstihdam Giderleri 28 Tablo 8 : KİT İstihdam Giderleri / (Satış + Faaliyet Giderleri) 28 Tablo 9 : KİT Ortalama Personel Maliyeti 29 Tablo 10 : KİT Diğer Göstergeler 30 Tablo 11 : KİT Diğer Göstergeler (GSYH ye Oran - %) 30 Tablo 12 : BOTAŞ ın Alacakları 37 Tablo 13 : TPAO Yurt İçi Yatırım Harcamaları Dağılımı 60 Tablo 14 : TMO Alım Bilgileri 92 Tablo 15 : TMO Satış Bilgileri 92 Tablo 16 : DMO Satış Hasılatı Bilgileri 101 Tablo 17 : T.C. Ziraat Bankası na Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 144 Tablo 18 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden TCZB Tarafından Aktarılan Tutar 145 Tablo 19 : HALKBANK a Yapılan Gelir Kaybı Ödemeleri 148 Tablo 20 : Hazine Kaynağına Dönüşen Kredilerden HALKBANK Tarafından Aktarılan Tutar 148 Tablo 21 : Vakıfbank Sermaye Durumu 151 Tablo 22 : EXIMBANK IN İhracat Sektörüne Yaptığı Destek 162 Tablo 23 : TÜRKSAT Uydularına Yönelik Bilgiler 171 Tablo 24 : MPİ 2007 Vergi ve Diğer Kanuni Yükümlükler 193 Tablo 25 : TMSF Bünyesindeki Bağlı Ortaklık ve İştirakler 200 Tablo 26 : TSKGV nin Pay Sahibi Olduğu Şirketler 203 Tablo 27 : Döner Sermaye İşletme Sayıları 205 Tablo 28 : Döner Sermaye İşletmeleri Gelir Tablosu 207 Tablo 29 : Döner Sermaye İşletmeleri Sermaye Tutarları 20 Tablo 30 : TSKGV nin Pay Sahibi Olduğu Şirketler 212 Tablo 31 : Döner Sermaye İşletme Sayıları 215 Tablo 32 : Döner Sermaye İşletmeleri Gelir Tablosu 216 Tablo 33 : Döner Sermaye İşletmeleri 2007 Sermaye Tutarları 217 x
Grafikler Listesi No Grafik Adı Sayfa Grafik 1 : IMF Kamu Sektörü Şeması 8 Grafik 2 : KİT Vergi ve Diğer Kanuni Yükümlülükler 19 Grafik 3 : KİT Katma Değer Hesabı 26 Grafik 4 : Bor İhracatının Bölgesel Dağılımı 65 Grafik 5 : Yaş Çay Alım Bilgileri 96 Grafik 6 : Pancar Alım Fiyatları 113 Grafik 7 : Alınan Pancar ve Üretilen Şeker Bilgileri 114 Grafik 8 : AOÇ Hasılatının Dağılımı 177 Kutular Listesi No Kutu Adı Sayfa Kutu 1 : KİT Nedir? 1 Kutu 2 : Görev Zararı Nedir? 17 Kutu 3 : Gelir Kaybı Nedir? 18 xi
Kısaltmalar AOÇ Atatürk Orman Çiftliği PMUM Piyasa Malî Uzlaştırma Merkezi BKK Bakanlar Kurulu Kar arı PTT Posta ve Telgraf Teşkilatı BOTAŞ Boru Hatları ile Petrol Sümer Halıcılık ve El Sanatları SÜMER HALI Taşıma A.Ş Sanayi A.Ş. ÇAYKUR Çay İşletmeleri TCDD T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi DHMİ Devlet Hava Meydanları İşletmesi TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. DMO Devlet Malzeme Ofisi TEİAŞ Türkiye Elektrik İletim A.Ş. DPT Devlet Planlama Teşkilatı Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve TEKEL Müsteşarlığı Alkol İşletmeleri EBK Et ve Balık Kurumu TEMSAN Türkiye Elektromekanik Sanayi A.Ş. EPDK Enerji Piyasası Düzenleme Türkiye Elektrik Ticaret ve TETAŞ Kurumu Taahhüt A.Ş. ETİ MADEN ETİ Maden İşletmeleri TİGEM Tarım İşletmeleri EÜAŞ Elektrik Üretim Anonim Şirketi TKİ Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu FDF Faiz Dışı Fazla TMO Toprak Mahsulleri Ofisi IMF Uluslararası Para Fonu TPAO Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı KBİ Karadeniz Bakır İşletmeleri A.Ş. TRT Türkiye Radyo Televizyon Kurumu KHK Kanun Hükmünde Kararname TŞFAŞ Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. KIYEM Kıyı Emniyeti TTK Türkiye Taşkömürü Kurumu KİT Kamu İktisadi Teşebbüsleri TÜDEMSAŞ Türkiye Demiryolu Makinaları Sanayi A.Ş. MKEK Makina ve Kimya Endüstrisi Türkiye Lokomotif ve Motor TÜLOMSAŞ Kurumu Sanayi A.Ş. OECD İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı TÜVASAŞ Türkiye Vagon Sanayi A.Ş. ÖİB Özelleştirme İdaresi Başkanlığı YDK Yüksek Denetleme Kurulu ÖYK Özelleştirme Yüksek Kurulu YPK Yüksek Planlama Kurulu xii
Bölüm 1: Giriş Kamu iktisadi teşebbüsleri, genel olarak kamusal kaynakları kullanarak ekonomik alanda faaliyet gösteren devlet şirketleri olarak tanımlanmakta, Avrupa Birliği, IMF ve OECD tarafından yayımlanan yasal metinler ve dokümanlarda ise yönetim kontrolü merkezi veya yerel kamu idarelerinin elinde olan işletmeler i ifade etmektedir. Hazine Müsteşarlığının temel ilkelerinden olan şeffaflık ilkesi gereği 2007 yılında ilk defa yayımladığımız 2006 Hazine Pay Sahipliği Raporunda da kısmen değinildiği üzere, ülkemizde kamu iktisadi teşebbüsleri kavramında gerek mevzuattan gerekse uygulamalardan kaynaklanan farklılıklar bulunmaktadır. Kuruluş kanunları dışında KİT lerin ilk kanunu olarak nitelendirilebilecek olan 1938 tarihli ve 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatiyle İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun, sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri iktisadi devlet teşekkülü olarak tanımlamıştır. 1983 tarihli ve 2929 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan işletmeleri kamu iktisadi teşebbüsleri olarak tanımlamış ve bu teşebbüsleri Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri şeklinde ikiye ayırmıştır. Halen yürürlükte olan 1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname de aynı kurguyu kabul etmiştir (Kutu 1). Kutu 1: KİT Nedir? Kamu iktisadi teşebbüsleri veya bilinen adıyla KİT ler, 233 sayılı KHK ya tabi ve sermayesinin tamamı devlete ait olan İDT ve KİK lerin ortak adıdır. İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT): İktisadi alanda ticari esaslara göre, kâr amacı güderek faaliyet gösteren teşebbüslerdir (MKEK, EÜAŞ, ÇAYKUR, BOTAŞ, TTK ve TKİ gibi). Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK): İktisadi alanda tekel niteliğini haiz mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üreten ve pazarlayan teşebbüslerdir (TCDD, KIYEM, PTT ve DHMİ). Bu kapsamda, her ne kadar kamunun pay sahipliği olsa da kamu bankaları ile özelleştirme portföyündeki kuruluşlar, mahalli idare işletmeleri, bütçe dışı fonlar, TMSF iştirakleri ve döner sermaye işletmeleri 233 sayılı KHK kapsamında olmadıkları için mevzuatta KİT olarak görülmemektedir. 1
Diğer taraftan, Anayasa nın Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi başlıklı 165 inci maddesinde ise KİT ler sermayesinin yarıdan fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları şeklinde tanımlanmaktadır. 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu da; devlete, il özel idarelerine, belediyelere, diğer kamu idarelerine ve kuruluşlarına ait veya bağlı olup, faaliyetleri devamlı bulunan ticarî, sınaî ve ziraî işletmeleri iktisadî kamu kuruluşları olarak düzenlemelerdeki en geniş tanımı yapmaktadır. Üyelik müzakerelerini sürdürdüğümüz Avrupa Birliğinin düzenlemeleri; merkezi veya mahalli idare farkı gözetmeksizin kamu işletmelerini, sermaye ve yönetim kontrolü açısından ele almaktadır. AB, üye ülkelerdeki kamu pay sahipleri ile işletmeleri arasındaki idari ve mali ilişkilerin şeffaf bir şekilde yürütülmesini sağlayacak çerçeve bir düzenlemenin ve bu ilişkileri yansıtacak bir raporlama sisteminin gerekliliğini vurgulamaktadır. Ülkemizde ise tüm kamu işletmeleri üzerinde ilkeler belirleyen bir düzenleme veya birim olmadığı gibi, bu işletmelerin faaliyetlerini konsolide bir şekilde takip eden ve raporlayan bir kurum da bulunmamaktadır 1. Hazine Müsteşarlığı ve diğer kamu pay sahipleri (ÖİB, TMSF, Mahalli İdareler vd.) sadece kendi portföyünde bulunan işletmeleri izlemekte ancak büyük çoğunluğu bunlara yönelik herhangi bir rapor yayınlamamaktadır. Bu raporda, 2006 yılı Hazine Pay Sahipliği Raporundan farklı olarak ülkemizde faaliyet gösteren ve geniş anlamda kamu iktisadi teşebbüsü olarak tanımlanabilecek kamu işletmelerine yer verilmiş, Hazine Müsteşarlığı portföyünde ve özelleştirme programında bulunan işletmeler daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır 2. 1 Bu sorunların aşılmasını teminen, tüm kamu işletmelerin izlenmesi ve raporlanması faydalı olacaktır. 2007/12702 sayılı Kamu iktisadi teşebbüslerinin ve bağlı ortaklıklarının 2008 yılına ait genel yatırım ve finansman programı Kararnamesinin Kurumsal Yönetim başlıklı 27 nci maddesi ile Hazine Müsteşarlığı geniş tanımlı bir Kamu İşletmeleri Raporu hazırlamakla görevlendirilerek bu amaca yönelik bir adım atılmıştır. 2 KİT sisteminde yaşanan zorlukların giderilebilmesi için başlatılmış olan yeniden yapılandırma süreci 2008 yılı hükümet programında da yerini almış ve 28.10.2007 tarihli 26684 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 2008 Yılı Programı ile KİT lerde hesap verebilirlik, şeffaflık, karar alma süreçlerinde esneklik ve stratejik yönetim anlayışının esas alınacağını bir KİT Yönetişim Kanununun çıkarılması hususunda Hazine Müsteşarlığı sorumlu, Devlet Planlama 2
Bu raporda öncelikle AB Şeffaflık Direktifine değinilecek, yukarıda kısaca bahsettiğimiz Kamu İşletmeleri tanımı daha ayrıntılı ele alınacak, Hazine Müsteşarlığı portföyündeki işletmelerin genel ve kuruluş bazlı analizleri yapılacak ve diğer kamu işletmeleri tanıtılmaya çalışılacaktır. Rapor içindeki veriler, KİT lerin düzenli olarak Hazine Müsteşarlığına gönderdiği tablo ve bilgilerden, TBMM adına denetim yapan Yüksek Denetleme Kurulu nun işletme bazında hazırladığı denetim Raporlarından, işletmelerin faaliyet raporlarından ve internet sayfalarında sundukları bilgilerden oluşmaktadır. Diğer taraftan, bu işletmelere ilişkin Yüksek Denetleme Kurulu denetim raporları mevzuattan dolayı gecikmeli olarak yayımlanabilmekte ve bunların pek çoğunun faaliyet raporu olmadığı gibi 3 internet sayfaları da yeterli düzeyde bulunmamaktadır. Teşkilatı Müsteşarlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu ve tüm KİT ler ise işbirliği yapılacak kuruluşlar olarak tespit edilmiştir. 3 2007/12702 sayılı BKK kamu işletmelerinin faaliyet raporlarını Mayıs ayı sonuna kadar hazırlayarak internet sitelerinde yayımlamalarını hükme bağlamıştır. 3
4
Devlet Yardımları Bölüm 2: AB Rekabet Politikası Devlet Yardımları ve Şeffaflık Direktifi Avrupa Topluluğunu kuran Roma Antlaşmasının 81 89 uncu maddelerinde temel rekabet kuralları belirlenmiştir. Devlet yardımlarına ilişkin olarak, Antlaşma nın 87 nci maddesinde, üye ülke tarafından ya da üye ülke kaynakları aracılığıyla herhangi bir şekilde belli şirketleri ya da belli ürünlerin üretimini kayırarak rekabeti bozan ya da bozmakla tehdit eden ve üye ülkeler arasında ticareti etkileyen her türlü yardımın ortak pazarla bağdaşmadığı ifade edilmiştir. Yukarıdaki esaslar çerçevesinde yasaklanan devlet yardımları; doğrudan ödemeler, faizsiz ya da düşük faizli krediler, devlet garantileri, vergi muafiyeti, sosyal güvenlik vb. kanuni yükümlülüklerden muafiyet, kamu işletmeleri tarafından sağlanan düşük fiyatlar ve normal piyasa koşulları çerçevesinde kabul edilebilecek miktarı aşan sermaye aktarımları şeklinde olabilmektedir. AB müktesebatında rekabet konusu oldukça karmaşık bir niteliğe sahip olup, bu konuda birçok yasal düzenleme bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu, kömür ve çelik, gemi inşaatı, tekstil, kamu yayıncılığı gibi çeşitli sektörlerde pek çok çerçeve yönerge yayımlamaktadır. 2006/111 / EC Sayılı Şeffaflık Direktifi Devlet ile kamu işletmeleri arasındaki malî ilişkilerin daha şeffaf bir şekilde ortaya konulmasını amaçlayan 2006 / 111 sayılı Direktife göre kamu işletmeleri (public undertakings); Kayıtlı sermayesinin çoğu kamuya (merkezi veya mahalli) ait olan, veya Oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan, veya Yönetim veya denetim biriminin yarısından fazlasının atama hakkı kamu kuruluşlarında olan işletmelerdir. Bu tanıma göre; sermayesinin yarısından fazlası Hazineye ve ÖİB ye ait olan kamu işletmeleri dışında, mahalli idarelere (il özel idarelerine, büyükşehir 5
belediyelerine ve belediyelere) ait şirketler ile sermayesinin çoğu devlete ait olmadığı halde imtiyazlı hisseler veya düzenlemeler yoluyla oy hakkının çoğu kamu kontrolünde olan ya da yönetim veya denetim kontrolü devlette olan işletmeler de (Vakıfbank, kamu vakfı şirketleri, THY gibi) kamu işletmesi sayılmaktadır. Şeffaflık Direktifi çerçevesinde kamu işletmelerinin şeffaflığının sağlanabilmesi için, aşağıdaki iki koşulun yerine getirilmesi gerekmektedir. Her türlü kaynak transferine ilişkin bilginin kamuoyuna açıklanması, Kamu hizmetine ilişkin hesapların ayrı tutulması. Ayrı hesap tutma işlemi rekabet kurallarının uygulanmasının en etkili ve verimli yoludur. Kamu işletmesi olsun veya olmasın genel ekonomik yarar niteliğine sahip bir kamu hizmetiyle görevlendirilmiş ve bu sebeple kendisine imtiyaz verilen kuruluş, faaliyetleri arasındaki (imtiyaz niteliğinde olan ve olmayan) ayrımı açıkça göstermeli, bu faaliyetlere ilişkin maliyet ve hasılatları doğru tespit ederek hesaplarına yansıtmalıdır. Ancak, ülkemizde kamu hizmeti gören kamu işletmeleri de, özel şirketler de bu tarz bir hesap ayrımına gitmemektedir. Diğer taraftan, ülkemizde sermayesinin yarısından fazlası devlete ait olmadığı halde yönetim veya denetiminde kamu kontrolü ağırlığı olan işletmeler kamu işletmesi sayılmadığından bu işletmelerle ilgili gözetim de sınırlı olmaktadır. Değerlendirme Merkezi veya mahalli kamu idareleri ile kamu işletmeleri arasındaki malî ilişkiler, AB Rekabet Politikası faslı altında yer alan devlet yardımları konusunun önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Sermaye aktarımı, görev zararı veya gelir kaybı ödemeleri, garantili ve ikrazlı krediler, verilen imtiyaz ve inhisari haklar gibi pek çok malî ilişki, AB Devlet Yardımları ve Rekabet düzenlemeleri çerçevesinde değerlendirilmesi gereken konulardır. Ayrıca, AB müktesebatına uyum sağlanması için kamu işletmelerinin tespit edilmesi, hesaplarını ayrı izlemeleri konusunda gözetilmeleri ve yönlendirilmeleri, söz konusu işletmelere aktarılan kaynakların merkezden takip edilmesi önem arz etmektedir. 6
Bölüm 3: Kamu İşletmeleri Ekonomik etkinliğin ve kalkınmanın sağlanması, doğal tekellerin işletilmesi, piyasa başarısızlıklarının önüne geçilmesi, ekonomiyi yönlendirerek gelir dağılımının düzenlenmesi ve özel sektöre öncülük edilmesi gibi çeşitli amaçlarla kurulan kamu işletmeleri, önemli malî politika araçlarından biri olarak varlıklarını sürdüregelmişlerdir. Bu işletmelerin malî politikalar içerisinde ifade ettiği anlam ve icra ettikleri fonksiyonlar yıllar itibarıyla değişmiştir. Günümüzde, kamu işletmesi kavramının içeriği ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, genellikle bir kamu idaresinin çoğunluk hissesine sahip olduğu ya da bir kamu idaresi tarafından yönetimi kontrol edilen işletmeler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu kapsamda, kamu işletmesi kavramı bir yandan pay sahipliği, diğer yandan yönetimde kontrol kavramı ile ilişkilendirilmektedir. Ekonomideki aktörlerin istatistiksel sınıflandırmasına ilişkin olarak Birleşmiş Milletler tarafından geliştirilen Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 93) ile Avrupa Birliği tarafından geliştirilen Avrupa Hesaplar Sisteminde (ESA 95) kamu işletmesi, kamu birimlerinin kontrolü altındaki şirketler olarak tanımlanmaktadır. Anılan sistemde kontrol, genel kurum politikasının atanan yöneticiler vasıtasıyla belirlenebilme yetkisi olarak ifade edilmektedir. Bu çerçevede, bir şirkette kamunun oy hakkı veren hisselerin yarıdan fazlasına sahip olması, hissedarların oy verme yetkisinin yarıdan fazlasını kontrol edebilmesi, özel bir kanun, karar ya da düzenlemeyle şirket politikasını belirleme veya şirket yöneticilerini atayabilme yetkisiyle donatılmış olması kontrol kavramının varlığına işaret etmektedir. Doğrudan bir kamu idaresinin kontrolü altında bulunmamakla birlikte, bir kamu idaresince kontrol edilen işletmelerin kontrol ettiği diğer işletmeler de kamu işletmesi olarak sınıflandırılmaktadır. IMF tarafından geliştirilen Devlet Malî İstatistikleri Kılavuzunda da (GFSM2001) benzer şekilde kamu işletmeleri genel yönetim birimleri tarafından kontrol edilen şirketler olarak tanımlanmaktadır. Yine benzer şekilde Avrupa KİT Merkezi (CEEP) tarafından malî olanaklarının yarıdan fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler kamu işletmesi olarak adlandırılmaktadır. 7
Grafik 1: IMF Kamu Sektörü Şeması 4 Kamu Sektörü Genel Yönetim Kamu İşletmeleri Merkezi Yönetim Mali Kamu İşletmeleri Mali Olmayan Kamu İşletmeleri Eyalet Yönetimi Yerel İdareler Parasal Kamu işletmeleri (Merkez Bankası Dahil) Parasal Olmayan Mali Kamu İşletmeleri Yukarıdaki şemada gösterildiği üzere IMF, kamu sektörünü genel yönetim ve kamu işletmeleri olarak ikiye ayırmaktadır. Kamu işletmeleri malî ve malî olmayan olarak tasnif edilmektedir. 5018 sayılı Kamu Malî Kontrol ve Yönetim Kanunu benzer bir yapıyı oluşturmakla birlikte, ülkemizde kamu işletmelerine yönelik net bir düzenleme bulunmamaktadır. Kamu işletmeleri konusunda değinilmesi gereken bir başka husus, söz konusu işletmeler ile genel yönetim birimleri arasındaki ayrımdır. Zira, yukarıda da değinilen uluslararası sektörel sınıflandırma yaklaşımlarına göre ülkelerde halihazırda genel yönetimin bir parçası olarak sınıflandırılan kimi kamu birimleri, kamu işletmesi özelliği gösterebilmekte 5, kamu işletmesi olarak yapılandırılan kimi kuruluşlar ise aslında genel yönetim sektörü birimi niteliği taşıyabilmektedir. Bu çerçevede, anılan sektörel ayrıma yönelik olarak uluslararası sınıflama standartları küçük farklılıklar dışında birbirine paralel bir yaklaşım sergilemektedir. Bu yaklaşıma göre; Genel yönetim birimlerinin kontrolünde bulunan, 4 Kaynak: IMF, Manual on Fiscal Transparency, Sf 19 5 5018 sayılı Kanuna tabi II sayılı Cetvelde yer alan ve kendilerine ait gelir ve giderleri bulunan pek çok kamu kurumu bu kapsamda gözden geçirilmelidir. Literatürde II sayılı cetvele tabi idarelerin de hizmetlerini fiyatladıkları için kamu işletmesi sayılabileceği söylenmektedir. Ancak bu durumda gelirlerinin giderlerini karşılama oranına bakılması gerekmektedir. 8
Tam bir defter tutma sistemine sahip ve kendi adına borç alıp verebilen, Ürünlerinin çoğunluğunu ekonomik olarak anlamlı bir fiyattan satan, Piyasa faaliyeti gösteren ve bir şirket gibi yönetilen, kuruluşlar genel yönetim sektörünün dışında tutulmakta ve kamu işletmesi olarak değerlendirilmektedir. Genellikle, satış hasılatının işletme giderlerinin yarısından çoğunu karşılaması halinde söz konusu birimin piyasa faaliyeti gösterdiği ve ürünlerini ekonomik açıdan anlamlı fiyattan sattığı kabul edilmektedir. Giriş bölümünde de ifade edildiği üzere, ülkemiz mevzuatında uluslararası yaklaşımlara paralel bir kamu işletmesi tanımı bulunmamaktadır. Mevzuatın tarihsel gelişimi irdelendiğinde kamu işletmelerine yönelik olarak farklı isimler altında ve farklı kapsamlarda düzenlemeler yapıldığı görülmektedir. Kamu işletmelerine yönelik olarak ilk temel yasa olan ve 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun da iktisadi devlet teşekkülü kavramına yer verilmiş ve sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen, tüzel kişiliği haiz, idari ve malî yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar iktisadi devlet teşekkülü olarak adlandırılmış ve bu şekilde sınırlı bir kapsam benimsenmiştir. İzleyen yıllarda çıkarılan muhtelif kanunlarla söz konusu kapsam, sermayesinin yarıdan fazlası Devlete ait olan kuruluşları içine alacak şekilde genişletilmiştir. Anayasada doğrudan bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımı yapılmamakla birlikte Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi başlıklı 165 inci maddede Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir. denilerek dolaylı bir kamu iktisadi teşebbüsü tanımına yer verilmiştir. Halihazırda kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin temel düzenleme olan 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı KHK da kamu iktisadi teşebbüsleri, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları nın ortak adı olarak tanımlanmış ve söz konusu teşebbüsler Kararname ekinde yer alan cetvelde tek tek belirtilerek kapsam oldukça netleştirilmiştir. Anılan KHK nın kapsamı Anayasadaki tanımlamadan daha dar olarak belirlenmiş ve kamu iktisadi teşebbüsü kavramı Devletin yüzde 100 pay sahipliği üzerine bina edilmiştir. Bu çerçevede, anılan 9
KHK nın kapsamı ilk düzenleme olan 3460 sayılı Kanun dan çok da farklı değildir. Görüldüğü üzere ülkemiz KİT mevzuatının tarihsel gelişimi incelendiğinde, farklı isimler altında düzenlemeye tabi tutulan kamu işletmeleri en geniş şekilde Devletin çoğunluk pay sahipliği üzerinden tanımlanmış, Devlet kontrolü kavramı üzerinden tanımlanan bir kamu işletmesi yaklaşımı benimsenmemiştir. Yukarıda da belirtildiği gibi güncel mevzuat da bu yöndedir. Dolayısıyla uluslararası tanımlama ve sınıflandırmalara göre kamu işletmesi özelliği gösteren pek çok kuruluş anılan çerçeve mevzuatın dışında kalmış ve farklı hukuki düzenlemelere tabi tutulmuştur. Bu çerçevede, ülkemizde tüm kamu işletmeleri için yeknesak bir düzenlemeler bütününden söz edilememektedir. Bu durum, kamu işletmelerine ait pay sahipliği fonksiyonunun da farklı kamu idareleri tarafından yerine getirilmesine yol açmış ve tüm kamu işletmelerinin koordinasyonunu sağlayan ve verilerini toplayan bir yapıdan da yoksun kalınmıştır. Yoğun olarak kuruldukları 1930 lu yıllardan beri Devlet İhale Mevzuatı, Sayıştay denetimi ve devlet muhasebesi dışında tutulan ve özel hukuk hükümlerine tabi tacir sıfatıyla piyasada rekabet eden şirketler olan kamu iktisadi teşebbüsleri zamanla uygulamada bir nevi genel yönetime tabi idareler haline dönüştürülmüş ve genel yönetim idarelerinin tabi olduğu hemen hemen tüm mevzuata (Harcırah Kanunu, Taşıt Kanunu, Kamu İhale Kanunu vb...) tabi kılınarak rekabet edebilirlikleri azaltılmıştır. Dolayısıyla kamu maliyesi alanında KİT ler, bütçeleme sürecinden istihdam politikalarına kadar pek çok alanda genel yönetime tabi bir idare gibi muamele görmeye başlamışlardır. Oysa uluslararası gelişmeler KİT lerin genel yönetimden ayrışmasını, özerkleşmesini ve ticarileşmesini öngörmektedir. Bu bağlamda, ülkemizde farklı kanunlar uyarınca faaliyet gösteren kamu işletmeleri ve iştirakleri aşağıdaki başlıklar altında sıralanabilir: Merkezi Yönetimle İlgili Olanlar Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan ve 233 sayılı KHK ya tabi KİT ler ve bağlı ortaklıkları, Sermayesi Hazine Müsteşarlığına ait olan kamu bankaları (Ziraat Bankası, Eximbank, Tasfiye Halinde Emlak Bankası ve Kalkınma Bankası), Sermayesinin tamamı veya bir kısmı Hazine Müsteşarlığına ait olan, ancak 233 sayılı KHK ya tabi olmayan işletmeler (TÜRKSAT gibi), 10