Ekonomik Yaklaşım, Cilt : 23, Sayı : 82, ss. 1-22 SÜRDÜRÜLEBİLİR BORÇLANMANIN ELEŞTİRİSİ: BAŞKA BİR SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK OLGUSU VE TÜRKİYE ÖRNEĞİ 1 Burak GÜRBÜZ * Özet Çalışmanın birinci amacı borcun zaman içinde sürdürülebilirliği ve sonlanması kavramını eleştirel bir yaklaşım getirmektir. Türkiye örneğinden yola çıkarak borçların, geçici bir olgudan ziyade, süreklilik gösteren bir sürece tekabül ettiği görülmektedir. Çalışmanın ikinci amacı borcun sürdürülebilirliğinin toplumsal maliyetlerinin ölçülmesi, buradan da yeni bir borç sürdürülebilirlik ölçüsünün Türkiye için hesaplanmasıdır. Sonuçlar, piyasa aktörlerinin ve uluslararası kuruluşlarının dar tanımına uygun borcun sürdürülebilirliği göstergesi ile borcun toplumsal maliyetlerini de içine alan alternatif göstergenin zaman içinde birbirine zıt hareket ettiğini göstermektedir. Anahtar Kelimeler: Sürdürülebilirlik, borç, finans, süreklilik, krizler, Türkiye. JEL Sınıflaması: F59, H63, H68. Critique of Debt Sustainability: An Alternative Concept of Sustainability and the Case of Turkey Abstract The first objective of this study is to give a critical account of debt sustainability and solvability. Based on the case of Turkey we show that debt, rather than being a transitory phenomenon is a self-sustained process. The second 1 Çalışma, 10.103.02 proje kodu ile Galatasaray Üniversitesi Bilimsel Araştırmalar Projesi tarafından desteklenmiştir. * Doç. Dr.,Galatasaray Üniversitesi, İktisat Bölümü.
2 Burak GÜRBÜZ objective of the study entails the measurement of the social costs of debt sustainability, and calculating a new indicator for Turkey's debt sustainability. The results show that the debt sustainability indicator based on the narrow definition adopted by market actors and international institutions, and the alternative indicator that takes into account social costs move in opposite directions. Keywords: Sustainability, debt, finance, persistence, crises, Turkey. JEL Classification: F59, H63, H68. Giriş Çalışma, hali hazırda kullanılan dış borç sürdürülebilirlik kavramına eleştirel bir yaklaşım önermekte, borcun sürdürülebilirliğinin aslında borcun sürekliliğini sağladığını ve sürdürülebilirlik kavramının arkasında kamunun etkinliğini sınırlayan, piyasanın finansal aktörlerinin etkinliğini genişleten bir siyasal anlayış yattığını göstermektedir. Bu bağlamda iktisadi ve sosyal kalkınma parametrelerini de içine katan başka bir borç sürdürülebilirlik kavramının, piyasa aktörlerinin referans verdiği borç kavramıyla çeliştiğini ortaya koymaktadır. Çalışmada ilk olarak borcun sürdürülebilirliği ile sürekliliği kavramları, borcun sürdürülebilirliğinin değişik tanımları ve bu çeşitliliğin nedenleri üzerinde durulmuştur. Burada, Türkiye için 1983-2008 yılları arası iki birincil dengeye göre (dış ticaret ve faiz dışı fazla) bir aşırı borçluluk hesabı yapılmış ve borcun zaman içinde süreklilik kazandığı gösterilmiştir. İkinci olarak aşırı borçluluk hesabından yola çıkarak ileriye yönelik bir tahmin yürütülmüş ve dış ticaret açığı artışı sürdüğü sürece borcun sürdürülebilirliği kavramının anlamını yitirdiği gösterilmiştir. Son olarak sadece büyüme, faiz ve açıklar ile sınırlı olmayan, kişi başına düşen borç servisini, borç servisinin kamu eğitim ve sağlık harcamalarının içindeki paylarını, özel sabit sermaye oluşumunu da hesaba katan başka bir borç sürdürülebilirliği endeksi hesaplanmıştır. 1. Borcun sürdürülebilirliği ve sürekliliği Calvo, Leiderman ve Reinhart (ör. 1993, 1994, 1996) 1990 lı yılların ilk yarısında gerçekleştirmiş oldukları çalışmalarında, gelişen ülkelerde borçlanma süreçlerinin borcu veren taraf (merkez ülke) ile karşılıklı bir ilişkiye dayandığını göstermişlerdir. Çevre ülkelerin borçlanmaları kendi ihtiyaçlarının yanı sıra, borcu veren gelişmiş ülkelerdeki likidite bolluğu ile ilintilidir. Likiditeyi elinde tutan kesim bunu nereye yatıracağını düşünürken, diğer gelişmiş ve gelişen ülkelerin
Sürdürülebilir Borçlanmanın Eleştirisi: Başka Bir Sürdürülebilirlik Olgusu ve Türkiye Örneği 3 borçlanma kâğıtlarının da içinde bulduğu alternatif yatırım araçlarının getirilerini karşılaştırarak karar alırlar (itici güç). Finansal serbestleşmenin hızlanması ve gelişen ülkelere yayılması ile beraber borçlanma kâğıtları finansal yatırım araçlarının çeşitlenmesine ve genel olarak finansal piyasalarının genişlemesine katkıda bulunmuştur. Başta çoğu gelişen ülkeyi istikrarsızlıklara sürüklemekle beraber (Türkiye 1990 lar), zamanla çoğu ülke bu yeni düzene uyum sağlayacak kurum ve politikalar geliştirmiş borçlanma kapasitelerini (eşiklerini), diğer bir deyişle sermaye çekim güçlerini yetkinleştirmişlerdir (çekici güç). 2001 krizi sonrasında, Türkiye, sermaye girişlerinin ve borcun sürekliliğini sağlayabilmek üzere finansal (bankacılık dâhil) piyasalarını düzenleyici kurumlarını iyileştirmiş, borcun sürdürülebilirliğini sağlayabilmek amacıyla da maliye politikalarında ihtiyatlı davranmış, finans piyasalarının çıkarları ile uyum sağlamıştır. Böylelikle, sermaye girişleri-borçlanma süreçleri istikrar, süreklilik, sürdürülebilirlik kazanmış, büyümeyi sağlayan cari açıklar finanse edilmiştir. Tüm bu gelişmeler toplumsal anlamda ne ifade etmektedir ve borç alacak ilişkisi tarihte nasıl bir gelişme göstermiştir? Borcun borcu kullanan ülkeler tarafından zamanında ödenebilmesi tarihte hep sorun olmuştur. Bunu sağlayamayan ülkelere borç veren kuruluşlar çeşitli yaptırımlar uygulamışlardır. Borç veren merkez ülkelerin çevre ülkelere borçlarını ödemelerine yönelik bu uygulamalar, askeri yaptırımlardan ekonomik yaptırımlara kadar uzanır. Askeri yaptırımları bir kenara bırakırsak, borçların ödenmesinde kullanılması düşünülen iktisadi yaptırımların tarihte birçok örneği vardır. Bunlardan en eskisi borçlu ülkelerde vergilerin arttırılması yoluyla dış borçların tahsil edilmesidir. Günümüzde uygulanan buna benzer bir diğeri, kamu harcamalarının kısılması ve kamu gelirlerinin özelleştirmeler yoluyla arttırılması sonucu yaratılacak olan faiz dışı fazladır. 1980'lerde Türkiye ve diğer borçlu ülkelere ihracata yönelik büyüme adı altında uygulatılan bir diğer yol ise döviz kazandırıcı faaliyetlerin (ihracat) çeşitlendirilip arttırılmasıdır. Günümüzde ise sermayenin serbest dolaşımı sayesinde borçların kıymetli kağıtlara dönüştürüldükten sonra ikincil piyasalarda uzun vadelere bölünüp yerli yabancı portföy yatırımcılarına satılması, ülkelerin borç krizine çare olarak sunulmaktadır. Yukarıda anlatılanlardan yola çıktığımızda görürüz ki, sermaye ihracının yapısal özelliğini (örneğin özel krediler, portföy yatırımları, resmi borçlar vs...) merkez ülkelerin kendi ekonomik koşulları belirleyecek, sonra da bu koşullar borçlu ülkelere, IMF, Dünya Bankası aracılığıyla uygulatılması düşünülen ekonomik programların içeriğini (örneğin ithal ikameci sanayileşme, ihracata dönük büyüme, sermayenin serbest dolaşımı sonucu ithalat yönlü büyüme vs...) oluşturacaktır. Özellikle 1990 yılından sonra, finansal piyasaların mali serbestleşmeyle beraber
4 Burak GÜRBÜZ etkilerini arttırmaları sonucu, borçlanma koşulları arz ve talebin değişimlerine indirgenip kuralsızlaştırma sürecine hızla sokulmuştur. Borçlar bir anlamda menkul kıymetleştirilerek, ileriye dönük varlık olarak borcun süreklileşmesinin önü açılmıştır. Böylelikle piyasa serbestliliği ile oluşan kuralsızlaştırma, merkez kapitalist ülkelerin önderliğinde uluslararası finans kuruluşlarının ve aktörlerinin öncülüğünde devam etmektedir (Lapavitsas, 2009: 39 42). Ellen Meiksins Wood a göre kapitalizm ekonomik kanunları mümkün olduğu kadar evrensel çapta kabul ettirme ihtiyacı ile aynı zamanda bu evrenselliğin sermayenin kendisi için taşıdığı zararlı sonuçları sınırlama ihtiyacı (Wood, 2007: 167), duymaktadır. Onun içindir ki Wood borçların tahsilini kolayca sağlamak üzere merkez ülkelerin, diğer çevre ülkelere uyguladıkları yaptırımlar arasında borcun ödenmesinde yaşanan gecikmeleri yeniden borçlanmanın önünü tıkayacak olacak olmasını bir tehdit aracı olarak kullanmasının yanı sıra, piyasa kanunlarını da vazgeçilmez kanunlar olarak çevre ülkelere benimsetmeye çalışmışlardır (Wood, 2007: 168). Kapitalist çevre ülke halklarının tahakküm içine alınmalarının meşru gerekçesi, bu ülkelerin finansman açığına bir çare olarak sunulsa da, ilişkilerin ve kuralların biçimlenmesinde merkez ülkelerin yaptırım gücünün önemli bir ağırlığı olmuştur. Ondokuzuncu yüzyılda, merkez gelişmiş ülkelerin çevre ülkelere zor kullanarak borçlarını tahsis ettiklerini görmekteyiz. Örneğin 1862 de Juarez in Meksika da iktidarı ele geçirdikten sonra borçlarını ödemeyeceğini ilan etmesi, ülkesinin Fransız, İngiliz ve İspanyol donanmaları tarafından önce abluka altına alınıp sonra istila edilmesine neden olmuştur. 1902 ve 1913 de Venezüella ve Guatemala da benzer olaylar, aynı sebeplerden dolayı vuku bulmuştur (Raffinot, 2008: 6). Buradaki amaç devletin topladığı gelirlerin bir bölümüne el koyup alacaklılara transfer etmektir. Aynı zamanda bu süreç alacaklı ülkenin borçlu ülkeden ticaretten, bankacılığa kadar birçok alanda çeşitli imtiyazlar elde etmesini sağlamıştır. Merkez ülkelerin dönemlere göre kâh kapalı, kâh açık iktisadi süreçlerinden bağımsız olarak dünya siyasetini ve ekonomisini laisser faire, laisser passer temelli şekillendirdiğini görmekteyiz (Chang, 2009: 91). Buna belki tek istisna 1945 75 yılları arası ikinci dünya savaşından çıkmış merkez ülkelerinin iç talebe yönelik yeniden yapılanma çabalarının, çevre az gelişmiş ülkelerin planlı sanayileşebilmelerinin önünü açmış olmasıdır. 1970'lerin başına kadar sürecek olan bu dönemin en önemli özelliği sabit döviz kuru uygulamaları ile uluslararası faiz oranlarının düşüklüğüdür. 1970'li yılların başında merkez kapitalist ülkelerde iç piyasanın doyumu, verimlilik artışlarının yavaşlaması buna mukabil reel ücretlerin yüksek kalması, beraberinde petrol krizlerinin üretim maliyetlerini daha arttırması sonucu oluşan krizler, dünya ekonomisinin merkez ülkeler lehine yeniden yapılandırılmasını gerektirmiştir. Önce sabit döviz kuru terk edilerek kurlar
Sürdürülebilir Borçlanmanın Eleştirisi: Başka Bir Sürdürülebilirlik Olgusu ve Türkiye Örneği 5 serbestleştirilmiş ardından da 1979 yılında da Federal Rezerv'in Başkanı Paul Volker, ABD faiz oranlarını tek taraflı yükseltmiştir. Böylece çevre ülkelerin sanayileşmesi için gerekli ucuz finansman olanağı, pahalı bir borç haline dönüşmüş, bu ülkelerin iç tüketime yönelik planlı sanayileşmesinin de sonuna gelinmiştir (Balkan, 1994, Toussaint, 2002). 1960'lı yıllardan beri merkez ülkelerin siyasilerine baskı yapan ve ikinci dünya savaşı öncesi kapitalizmine özlem duyan finans çevreleri bu dönüşümü coşkuyla karşılamışlardır. Teknolojik ve kurumsal değişimler ve yenilikler kuralsızlaşmayla beraber küresel genişlemeyi de sağlamıştır (Lapavitsas, 2009: 41). Yukarıda belirttiğimiz üzere, 1980'li yıllardan itibaren ama özellikle sermayenin serbest dolaşımı ile beraber dış borçların tanımı da değişmiştir. 70 li yıllarda az gelişmiş ülkelere verilen borçların %60 dan fazlası özel bankalar tarafından açılırken bu oran 90 lı yıllarda %10 lara düşmüş ve yerini doğrudan yabancı yatırımlar ile portföy yatırımları almıştır. İlkinin dış borçlar içindeki payı yine aynı dönemlerde %17 lerden %50 lere çıkarken, ikincisinin % 0,3 den %16 lara fırlamıştır. Buna mukabil ülkeden ülkeye verilen resmi borçlar yarı yarıya düşmüş ve çoğunlukla Afrika ülkeleriyle sınırlı kalmıştır. Kısacası dış borçların yapısı, resmi borçlardan daha fazla özel borçlara yönelerek yapısal bir değişime uğramıştır (Camara ve Salama, 2004: 199-201). Yüksek faizlerin etkisi ile çevre az gelişmiş ülkelerin 80'li yılların başında yaşadıkları borç krizleri, 1982 Meksika krizi örneğinde olduğu gibi, IMF'nin çevre ülkeler üzerindeki baskılarını arttırmıştır. IMF'nin temel amacı, borçlu ülkelerde sabit döviz kuru ile korunan iç talebe yönelik sanayileşme stratejisine son vererek, ihracat faaliyetleri gibi döviz kazandırıcı ticari faaliyetlerin gelişmesini, böylelikle de borçların tahsilini sağlamak olmuştur. Döviz dar boğazlarına karşı IMF ve uluslararası finans çevrelerin onayı ve gözetiminde ABD tarafından geliştirilen çözümler Baker ve Brady planları çerçevesinde şekillenmiştir: ilki borçların ödenmesini vadelere bölerek düzenlerken, ikincisi borçların yeniden yapılandırılmasını (ödemelerin uzun vadeye yayılmasını) ve başta borç servislerinin (borç faizlerinin) ödenmesini sağlamıştır (Raffinot, 2008: 83 85). Bu bakımdan 1989 yılındaki Brady planı yıllar içinde az gelişmiş ülkelerin borçlarının süreklilik arz etmesini sağlamıştır. Borçların süreklileşmesinin teminatı IMF'nin borçlu ülkelere uygulatmaya çalıştığı ekonomide serbestleşme programlarıyla, uluslararası finans çevrelerinin ve reyting kuruluşlarının borçlu ülkeleri izlemeye alıp, piyasalaşma performanslarına göre puanlamasıdır. Tehdit ise borçlu ülkeye verilen zayıf puanlardır: bu durumda uluslararası büyük bankalar, finans kuruluşları kredi kanallarını kesecek ve fonlar çevre ülkelerden çıkıp gerisin geriye merkeze doğru yol alacaktır ki bu da tekrar çevre ülkenin borç krizi içine girmesine neden olmuştur
6 Burak GÜRBÜZ (de Brunhoff, 2007: 178 180). Sermayenin geri gelebilmesi için, bu sefer merkez ülkeler ve uluslararası finansal örgütler, borçlu ülkelerden yapısal uyum programları çerçevesinde kendilerine yeni güvenceler verilmesini talep etmişlerdir. Böylece çevre ülkelerin borçlanma süreci süreklilik arz etmesi sağlanmıştır. Borçlanmanın süreklileşmesinin bir başka nedeni bankaların işlevlerinden kaynaklanmıştır. Kısaca tanımlayacak olursak bir bankanın kârı yeni varlıklar açmasına bağlıdır. İster doğrudan yatırım olsun, ister portföy yatırımı olsun, merkez ülkenin sermaye ihracındaki temel motivasyonu verimlilik ve kârdır. Buna mukabil olası bir borç sorunu borçlu ülke açısından yaratacağı yıkımlar yatırımların azalması ve işsizlik gibi, toplumsal ve kamusaldır (Toussaint, 2002; Lapavitsas, 2009). 2. Türkiye de dış borçlar ve sürdürülebilirliği Türkiye de dış borçların gelişimini ve yapısını etkileyen dört dönemden bahsedilebilir. İlki 1963-1979 yılları arası ithal ikameci sanayileşme dönemi, ikincisi 1980-88 yılları arası ekonomide serbestleşme ve dışa açılım dönemi, üçüncüsü 1989-1997 yılları arası mali serbestlik ve ekonominin küresel piyasalarla bütünleşme çabaları ve son olarak 1998 den günümüze kadar olan ki dönem ise küresel ekonomi ile bütünleşmenin tamamlandığı dönem. Bu dört dönemin içinde 1989 sonrası mali serbestlikle beraber Türkiye nin küresel ekonomiye dâhil olma çabaları toplam borcun GSMH içindeki payının diğer dönemlere göre aşırı yükseldiği yıllar olarak kayda geçmektedir. Her ne kadar 1998 ve sonrası dönemde dış borcun değişim hızı diğer dönemlere göre düşmüş olsa da, dış borcun GSMH içindeki ortalama payı %60 ile ithal ikameci döneme göre %45 daha fazla çıkmaktadır (bkz: Ek 2). Ekonomide serbestlikle beraber hem dış borç GSMH içindeki oranı hem de kişi başına düşen borç servisi sürekli yükselmektedir. Borçların ekonomide serbestleşme sonrası sürekli artmış olması sürdürülebilir olmasından kaynaklanmaktadır. Özellikle 1989 yılında çıkan 32 no lu hükümet kararnamesi ile beraber başlayan mali serbestlik ve arkasından 1998 yılında Türkiye ile IMF arasında imzalanan ve tam 10 yıllık sürecek stand-by anlaşmaları bağlamında Türkiye nin küresel ekonomi ile bütünleşme evrelerine baktığımızda Türkiye nin dış borç stokunun %7 den %9,9 a çıktığını görmekteyiz. AKP nin iktidara geldiği yıllara göz attığımız zaman ise (2002-2008 yılları arası) aynı oran ortalama %11,1 artmıştır. Kısacası mali serbestlik dış borç stokunu yükseltmiştir. Fakat bu borç stokları içerisinde özel borçlar kamu borçlarına nazaran daha fazla artmıştır. Yine son dönem yani AKP döneminde kamu borç stoku %4 artarken, özel borç stoku %22 oranında yükselmiştir. Ayrıca 1990 dan 2008 e kadar toplam borç içinde payı artan özel borçların yaklaşık %95 i kısa vadeli borçlardan oluşmaktadır. Bu oran AKP
Sürdürülebilir Borçlanmanın Eleştirisi: Başka Bir Sürdürülebilirlik Olgusu ve Türkiye Örneği 7 döneminde %87 ye kadar inmiş olsa da yüksekliğini korumaktadır. Toplam borç içinde kısa vadeli borçların artış oranı AKP döneminde ortalama %5,7 artarak diğer dönemleri çok geride bırakmıştır. Aynı dönemde uzun vadeli borçların payları %1,4 azalmıştır (bkz: Ek 1). Son olarak diyebiliriz ki, Türkiye nin kürsel sermaye ile bütünleşme dönemi sadece dış borç stokunu arttırmakla kalmamış aynı zamanda sıcak para da diyebileceğimiz kısa vadeli borçların payını uzun vadeli borçlara nazaran arttırmıştır. Üstelik özel borçlar kamu borçları nazarında artış göstermiş. Bu bağlamda dış borçların hem uzun vadeli hem de özel borç sebebiyle eğitim, sağlık gibi kamu yatırımlarında ve/veya özel sanayi yatırımlarında kullanılması gittikçe daha zor hale gelmiştir. Çalışmamızın daha sonraki kısımlarında değineceğimiz üzere bu durum, borçlanmanın ana sebebini kalkınmaya yönelik sosyal yatırımlardan mali verimliliğe kaymasına yol açmıştır. Türkiye nin dış borçlarının yapısından dış borçların sürdürülebilirliği meselesine geçtiğimizde, büyüme oranları, uluslararası faiz oranları, iki birincil denge olan dış ticaret ile faiz dışı bütçe nin gelişimlerine bakmamız gerekir. Tablo 1: Büyüme oranı (g), dış borcun GSMH içindeki payı (d/y), dış ticaretin GSMH içindeki payının değişim oranı ((M-X)/Y) ve faiz dışı bütçe dengesinin GSMH içindeki payının değişim oranı ((T-G)/Y), 1988-2008 g d/y (M-X)/Y (T-G)/Y 1988-1998 %4,3 -%1,5 %5,4 -%1,05 1998-2008 %3,8 %0,6 %5,6 -%5* 1999-2001 %0 %18,3 %4,6 -%5,1 2002-2008 %5,8 -%6,1 %6 %0,5** * 1998-2003, ** 2006-2008 Not: Konsolide kamu bütçesi verileri TCMB da 2003 yılına kadar olup ondan sonraki seneler zaman serilerinin kesik kesik olması ve birbirini takip edememesinden dolayı 2004-2005 yılları hariç tutulmuştur. Kaynak: TUİK (2012) ve TCMB (2012) verileri ile hesaplanmıştır. Türkiye de 80 li yıllarda borçların geri ödenmesi Türkiye nin ihracat gibi, kısmen kendi iktisadi dinamizmine bağlı iken, 90 lı yıllarda sermayenin serbest dolaşımı ile beraber, borçların finansal piyasalar tarafından yönetilmesi sonucu oluşan krizler, Türkiye nin borç sorununun kendi kontrolünden çıktığını göstermektedir. Gelen sıcak paralarla değerlenen ulusal para bir taraftan büyümeyi, öte taraftan cari açığı arttırmaktadır. Böylelikle borçlanma sürekli hale gelmektedir. Türkiye de özellikle 1988 sonrası finansal serbestleşmeyle beraber büyüme oranı dönemlere göre ortalama %4 civarı çıkmaktadır, buna mukabil dış borçlar GSMH'nın %35-40 civarında seyrederek azalma göstermemiştir. Bu durum dış
8 Burak GÜRBÜZ borcun sürdürülebilir olmasının yanı sıra dış borçların süreklilik arz ettiğini gösterir. Dış borçların kronik dış açıklardan beslendiğini yukarıdaki tablodan (Tablo 1) görmekteyiz. Özellikle 2002-08 yılları arası diğer dönemlere nazaran ortalama %6 ya varan yüksek büyüme oranları yine diğer dönemlere nazaran GSMH nın %17,5 a varan yüksek dış açıklarla sürdürülmüştür. İncelenen yıllar arası dış açık ortalama olarak, büyüme oranında, %6 artmıştır. Borcun sürdürülebilirliği dış borcun (faiz ve anaparanın yıllar içindeki payının) her yıl zamanında geri ödenebilmesidir. Borçlu ülke bunu başarıyorsa büyüme oranı dış borç faiz oranından daha yüksektir, bu da dış piyasalardan yeniden borçlanabilmesini olanaklı kılar. Bundan dolayı genel geçer anlamda borcun sürdürülebilir olması, ya da büyümenin sağlanabilmesi, ekonomide iki açığın kontrol edilmesini gerektirir. Bunlardan ilki cari işlemler açığıdır, diğeri ise faiz dışı bütçe açığıdır. Dolayısıyla borçlu ülkenin ihracata yönelik büyümesinin yanı sıra, faiz dışı bütçe açığını kapatacak önlemleri de uygulamaya sokması gerekmektedir. Bunlar daha çok kamu harcamalarını kısıtlayan önlem paketleriyle, hazineye bir defalık gelir yaratacak olan özelleştirmeler ve vergilerdir 2. Özellikle sermayenin serbest dolaşımı ile beraber borçlu ülkelerin dış ticaret açığının kapatılması idealinden artık vazgeçilmiş, dış ticaret açığı borcun sürdürülebilirlik hesabından çıkarılmıştır. Sebebi, serbest sermeye ithalatı ile beraber değerlenen döviz kurlarının dış açıkları daha da arttırması ve dış borçların kronikleşmesini - sürekli hale gelmesini- sağlamış olmasıdır 3. Dahası, borçların borcu verenler tarafından varlık olarak görülmesi ve borçların vadesinin bu sayede süresiz uzatılabileceğinin varsayılması, borçlu ülkenin dış ticaret açıklarında bir düzelme olmasa bile borcun finansal piyasalar tarafından sürdürülebilir ve sürekli kılacaktır (Raffinot, 2008: 36). Daha önce de belirttiğimiz üzere aşırı borçluluk oranı hesabı denkleminde borçların zamanla azaltılması ülkenin ekonomik büyümesine bağlıdır. Buna göre büyüme oranı (g) dış borç faiz oranından (r) yüksek olmalıdır ki (r<g) borç sürdürülebilsin. Tersi durumda (r>g) dış borcun GSMH içindeki payı daha çok artacak, borç sürdürülemez olacaktır. Büyümenin borç faiz oranından daha yüksek gerçekleşmesi halinde basit bir sürdürülebilirlik denklemine göre borcun sürdürülebilir çıkması gerekir (Raffinot, 2008: 42). 2 Burada sadece kamu harcamalarını incelememize rağmen, şunu da unutmamak gerekir ki, son dönemde gözlemlenen vergi payındaki artışlar ağırlıklı olarak dolaylı vergilerin artışının bir yansımasıdır. Bu da maliye politikalarının sosyal harcamalarının kısılmasının yanı sıra, dolaysız vergilerin payının düşmesi sonucu gelir dağılımını da olumsuz yönde etkileyen bir unsur olarak (Zenginobuz vd, 2010) ek bir toplumsal maliyet oluşturduğunu gösterir. 3 İhracata dayalı büyüme tartışmalarının ardından ithalata dayalı büyüme kavramının literatüre girmesi, dış ticaret, büyüme ve verimlilik ilişkilerini inceleyen teorilerinin getirdiği katkıların yanı sıra burada ele alınan süreçlerle de ilgili olduğunu düşünebiliriz.
Sürdürülebilir Borçlanmanın Eleştirisi: Başka Bir Sürdürülebilirlik Olgusu ve Türkiye Örneği 9 d'= (r-g)d/y+(m-x)/y Yukarı denklemdeki diğer kısaltmalar: d/y=dış borcun GSMH içindeki payı; d'=aşırı borçluluk oranı, M=ithalat, X= ihracat, ve Y= GSMH dır. Buna göre d' sıfırdan büyük ise o yıl içinde aşırı borçlanma olmuş demektir, yani borç sürdürülemez durumdadır, sıfırdan küçük ise aşırı borçlanma gerçekleşmemiş demektir. Bu aşırı borçluluk denklemi borcun zaman içinde sürdürülebilir ya da sürdürülemez olacağı hakkında bilgi verir (Raffinot, 2007: 43). Bu borçluluk oranı denklemi dış ticaret açığının kapanması üzerine kurgulu olduğundan, borçlu ülkenin borçlarını azaltabilmesi için ihracata dayalı bir büyüme sürecine girmiş olması gerekir. Genellikle 80'li yıllarda Türkiye ve diğer borçlu ülkelere önerilen politika buna bağlıdır. Buna mukabil günümüzde, özellikle 1988 sonrası sermayenin serbest dolaşımı ile beraber dış ticaret açıklarının gittikçe artması sonucu, piyasa aktörlerinin sürdürülebilirlik olgusu dış ticaret açıklarından faiz dışı bütçe açıklarına doğru kaymıştır. O zaman yukarıdaki denklemin sağ tarafına (G-T)/Y yazılmak suretiyle (G=kamu bütçesi faiz dışı harcama, T=kamu gelirleri) aynı mantıktan türeyen farklı bir borçluluk oranı denklemine varılmaktadır (d ). d''= (r-g)d/y+(g-t)/y Bu denklemden ileriye dönük tahmin hesabı yaptığımızda borcun sürdürülüp sürdürülemeyeceği ortaya çıkar. Büyüme bu sefer ihracattan ziyade, faiz dışı kamu fazlası yaratma üzerine kurgulu olacaktır. Sadece faiz dışı kamu bütçesini aldığımızda Türkiye nin dış borcu sürdürülebilir çıkmaktadır (Gürbüz ve Raffinot, 2002). Aynı zamanda dış borcun özel yatırımlar ve iktisadi büyüme üzerinde pozitif etkisinin olduğu da bulunmaktadır (Gürbüz, Jobert ve Raffinot, 2006). Hem faiz dışı bütçe, hem de dış ticareti berber alıp iki türlü aşırı borçluluk oranı hesabını Türkiye için ölçtüğümüz vakit aşağıdaki sonuçlara ulaşmaktayız.
10 Burak GÜRBÜZ Grafik 1: İki türlü borçluluk oranı hesabına göre Türkiye'de aşırı borçluluk oranları 0,1 0,08 d 0,06 0,04 0,02 0-0,02 19891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008-0,04-0,06-0,08 d -0,1 d' d'' Kaynak: WORLD BANK (2012), TUİK (2012) ve TCMB (2012) verileri ile hesaplanmıştır. (d ) ve (d ) denklemin sol tarafı, büyüme oranı ve dış borcun GSMH oranları aynıdır. Tek değişen dış ticaret ve faiz dışı açıklarıdır. Grafik 1 den görüldüğü üzere aşırı borçluluk denklemi dış ticaret açığının kapanmasına bağlı olduğu durumda (d') 1988'den 2008'e kadar her yıl Türkiye'nin aşırı borçlandığı ve dolayısıyla gelecekte borcunun sürdürülemez olduğu ortaya çıkmaktadır (Grafik 1). 2000'li yıllarda ise yine dış ticaret açıklarından hareket ederek GSMH'nın %4 ile %6 arası bir borçlanma ihtiyacı içinde olduğu görülmektedir. Öte yandan yukarıdaki denkleme dış ticaret açıklarını çıkartıp, faiz dışı kamu açıklarını eklediğimizde (d'') 2001 ve 2008 krizleri haricinde, Türkiye nin konsolide kamu bütçesi faiz dışı fazla verdiğinden aşırı borçlanma oranı eksi değerlere ulaşmaktadır. Diğer bir deyişle Türkiye bu yıllarda dış borçlanmaya ihtiyacı olmayacağı için zamanla GSMH içindeki dış borç oranı düşebilecek, borç sürdürülebilir hatta kapatılabilir olacaktır (Grafik 1). Yukarıda anlatılanlardan iki sonuç çıkartabiliriz. Birincisi, büyüme oranı dış borç faiz oranından daha büyük olmasına rağmen, 90 sonrası Türkiye'nin sürekli dış açık vermesi sonucu, dış borç süreklilik arz etmiştir. İkincisi ise, kamu harcamalarında yapılan kısıtlamalar ve özelleştirme gelirleri sonucunda sağlanan kamu bütçesi faiz dışı fazlalar dış borçların sürdürülebilir olduğunu gösterse de, dış açıkların daim olmasından ötürü mutlak sürdürebilirlik kavramı belirginsizleşmiştir.
Sürdürülebilir Borçlanmanın Eleştirisi: Başka Bir Sürdürülebilirlik Olgusu ve Türkiye Örneği 11 Türkiye nin uluslararası sermaye piyasalarında kısmen daha risksiz borç verilebilir ülke konumuna gelmesi, borcun sürdürülebilir olmasının yanı sıra, dış açıklardan dolayı dış borçların sürekli olmasını sağlamıştır. Bunu ileriye dönük basit bir tahmin ile görebiliriz. İki ayrı açıktan yola çıktığımız vakit (bir tarafta dış açıklar öte yandan kamu açıkları), gelecek için borç sürdürülebilirlik tahmininde tıpkı aşırı borçluluk oranı hesaplamamızda olduğu gibi, farklı sonuçlara varırız. Grafik 2: Aşırı borçluluk oranlarından (d' ve d'') hareketle ileriye dönük dış borcun sürdürülebilirliği tahmini 0,450 0,400 0,350 d 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 d 0,050 0,000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20-0,050 d' d'' Kaynak: WORLD BANK (2012), TUİK (2012) ve TCMB (2012) verileri ile hesaplanmıştır. Yukarıdaki tahminde, ileride Türkiye'de iktisadi büyümenin (g) %6, dış borç faiz oranlarının 4 ise r (%3) olacağı varsayımında bulunulmuştur. Bu rakamlar 2002-2008 yılları arası GSMH'nın ortalama artış hızı ve rakamlarıdır. Yine aynı yıllar arası yukarıdaki aşırı borçluluk denklemlerinden hareketle ihracat (X), ithalat (M), dış borç (d), faiz dışı harcamalar (G) ve vergi gelirlerinin (T) de ortalama artış hızları alınmıştır. Bu verilerin 2002 2008 yılları arası ortalama artış oranları sırasıyla %7, %11, % 14, %0,4 5 ve -%10 6 olmuştur. Gelecek 20 yılın tahmini, 2008 4 Dış borcun faiz oranı ödemeler dengesindeki faiz ödemelerini bir yıl önceki dış borç stokuna bölerek hesaplanmıştır. 5 2006-2008 yılları arası.
12 Burak GÜRBÜZ yılını başlangıç kabul edip yukarıdaki verilerin reel değerlerinin üzerine her sene ortalama artış hızları eklenerek elde edilmiştir. Çok da gerçekçi olmayan, hatta iyimser olan bu senaryo 7, bize en azından 2002-2008 yılı arası verileriyle önümüzdeki yıllar ile ilgili iki konuda fikir verecektir. Birincisi, iki ayrı sürdürülebilir borçlanma denklemlerinden çıkan farklı sonuçların borcun sürdürülebilirlik tanımını ciddi ölçüde tartışmalı olduğu göstermektedir. Faiz dışı fazla verilmesine bağlı borcun sürdürülebilir çıkması, dış ticaret açıkları arttığı sürece borcun aynı zamanda sürekli olduğunu gösterir. İkincisi, iyimser senaryoya göre büyüme oranı (%6) faiz oranından (%3) 3 puan fazla olmasına rağmen dış borcun gelecekte, dış ticarete göre, sürdürülemez çıkması, büyümenin kendi başına dış borcu sürdürülebilir olması için yeterli olmadığını, bunun yanı sıra kronik dış ticaret açıklarına çare bulunması gerektiğini gösterir. Buradan sürdürülebilirlik ile süreklilik sorunlarının bütünleşmiş bir çerçevede ele alınması gerektiği açıktır. 3. Azalan kamu harcamaları ve başka bir sürdürülebilirlik tanımı Neden farklı bir sürdürülebilirlik tanımı? Birincisi, yukarıda da açıklandığı üzere finansal küreselleşme sonucu borçlanma dinamiğini etkileyenin borçlanan tarafın iktisadi ihtiyacından çok, likidite sahiplerinin yatırım aracı arayışına bağlı olmasıdır. İkincisi, finansal alan ile reel alanın gittikçe ayrışmasından kaynaklanmaktadır; bu da borçlanma sürecinin iktisadi faaliyetlerden bağımsızlaşmasına neden olmaktadır. Bununla beraber, bankaların mali varlık işlem hacimleri artmaktadır 8. Şirketler sabit sermaye artırımlarında banka kredilerinden çok daha fazla piyasalardan borçlanma yoluna giderek piyasalarla daha fazla iç içe geçmişlerdir. Bireylerin ise tüketim ve tasarruf konularında gittikçe daha fazla oranda finans piyasalarına ihtiyaç duyduklarını görmekteyiz. Kredi kartlarının günlük tüketimde ki kullanım kolaylığının yanı sıra, eğitim, sağlık, emeklilik gibi sosyal alanlarda devletin yerini gittikçe özel sektöre devretmesi sonucu, hanelerin borçlanma gerekleri de beraberinde artmaktadır (Bakır ve Öniş, 2010). Borcun sürdürülebilirliği tanımının alacaklıların borçlarının tahsilinde ve yeniden borç verme kararlarını gözden geçirirken önem verdikleri bir kavram olduğunu söyledik. Burada genel geçer sürdürebilirlik kavramının, salt sermaye 6 2006-2008 yılları arası 7 2011 itibariyle, 2008 sonrası yaşanan sıkıntılarla ortalama büyüme oranın daha düşük, faiz oranın ise belki de daha yüksek olacağını düşünecek olursak, buradaki senaryonun iyimser olduğunu varsayabiliriz. 8 2008 dünya krizi sonrası, krizden çıkış politikası olarak para arzının arttırılması sonucu likidite artmış, bu da sermaye akışlarına yansımıştır. Gelişmiş ülkelerin yaşadığı iktisadi sıkıntılar ve reel ekonomideki yatırımlar fırsatlarının daralması (yapısal ve konjonktürel) sonucu likidite fazlası Türkiye gibi istikrarlı büyüyen ekonomilere daha da fazla yönelmiştir.