T.C. SAKARYA ÜNİVERSİTESİ İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ 1. ULUSAL YEREL YÖNETİMLER SEMPOZYUMU BİLDİRİLER KİTABI 23-24 Ekim 2008 Kültür ve Kongre Merkezi Esentepe Kampüsü-SAKARYA SAKARYA - 2008
YAYINA HAZIRLAYANLAR Arş. Gör. Lütfi ÖZCAN Arş. Gör. Fatma YURTTAŞ Araş. Gör. Özer KÖSEOĞLU Araş. Gör. Serdar GÜLENER BASKI YILI: 2008 BASKI-CİLT Erkam Matbaası İkitelli Organize San. Bölg. Turgut Özal Cd. Çelik Yenal İş Merkezi 117/4 İkitelli/İstanbul Bu eser TÜBİTAK ın desteği ile basılmıştır. İLETİŞİM Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Esentepe Kampüsü - ADAPAZARI E-posta: yerelyonetimler@sakarya.edu.tr Web: www.yerelyonetimler.sakarya.edu.tr
SEMPOZYUM DÜZENLEME KURULU Prof. Dr. Engin YILDIRIM (Sakarya Üniversitesi İ.İ.B.F. Dekanı) Prof. Dr. Bilal ERYILMAZ Prof. Dr. Halil KALABALIK Prof. Dr. Musa EKEN Doç. Dr. Burhanettin DURAN Doç. Dr. Ömer ANAYURT Yrd. Doç. Dr. Ferruh TUZCUOĞLU Yrd. Doç. Dr. Hamza AL Yrd. Doç. Dr. İrfan HAŞLAK Yrd. Doç. Dr. Mustafa Lütfi ŞEN SEMPOZYUM YÜRÜTME KURULU Prof. Dr. Musa EKEN Doç. Dr. Burhanettin DURAN Yrd. Doç. Dr. Ferruh TUZCUOĞLU Yrd. Doç. Dr. Hamza AL Yrd. Doç. Dr. Mustafa Lütfi ŞEN Öğr. Gör. Dr. Köksal ŞAHİN Arş. Gör. Fatih Bilal ALODALI Arş. Gör. Fatma YURTTAŞ Arş. Gör. Fikret ÇELİK Arş. Gör. Hale BİRİCİKOĞLU Arş. Gör. Lütfi ÖZCAN Arş. Gör. Mustafa KÖMÜRCÜOĞLU Arş. Gör. Nebi MİŞ Arş. Gör. Özer KÖSEOĞLU Arş. Gör. Sefa USTA Arş. Gör. Serdar GÜLENER SEMPOZYUM DANIŞMA KURULU Prof. Dr. Ahmet Hamdi AYDIN Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi Prof. Dr. Ayşe GÜNER Marmara Üniversitesi Prof. Dr. Ali SEYYAR Sakarya Üniversitesi Prof. Dr. Bilal ERYILMAZ Sakarya Üniversitesi Prof. Dr. Burhan AYKAÇ Gazi Üniversitesi Prof. Dr. Davut DURSUN Sakarya Üniversitesi Prof. Dr. Halil KALABALIK Sakarya Üniversitesi Prof. Dr. Kemal GÖRMEZ Gazi Üniversitesi Prof. Dr. Musa EKEN Sakarya Üniversitesi Prof. Dr. Namık Kemal ÖZTÜRK Muğla Üniversitesi Prof. Dr. Ömer ÇAHA Fatih Üniversitesi Prof. Dr. Zerrin TOPRAK KARAMAN Dokuz Eylül Üniversitesi Doç. Dr. Bekir PARLAK Uludağ Üniversitesi Doç. Dr. Burhanettin DURAN Sakarya Üniversitesi Doç. Dr. Doğan Nadi LEBLEBİCİ Hacettepe Üniversitesi Doç. Dr. Emre BAĞCE Kocaeli Üniversitesi Doç. Dr. Hamza ATEŞ Kocaeli Üniversitesi Doç. Dr. Hüseyin ÖZGÜR Pamukkale Üniversitesi Doç. Dr. İsa SAĞBAŞ Afyon Kocatepe Üniversitesi Doç. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR Selçuk Üniversitesi Doç. Dr. Muhammet KÖSECİK Pamukkale Üniversitesi Doç. Dr. Muhittin ACAR Hacettepe Üniversitesi Doç. Dr. M. Kemal ÖKTEM Celal Bayar Üniversitesi Doç. Dr. Ömer ANAYURT Sakarya Üniversitesi Doç. Dr. Önder KUTLU Selçuk Üniversitesi Doç. Dr. Recep BOZLAĞAN Marmara Üniversitesi Doç. Dr. Veysel K. BİLGİÇ Polis Akademisi Doç. Dr. Yılmaz BİNGÖL Kocaeli Üniversitesi
SEMPOZYUMUMUZA KATKILARINDAN DOLAYI SAKARYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ SERDİVAN BELEDİYESİ SAKARYA İL ÖZEL İDARESİ TÜBİTAK MARMARA VE BOĞAZLARI BELEDİYELER BİRLİĞİ TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ TEŞEKKÜR EDERİZ
SUNUŞ Yoğun bir sosyo-ekonomik dönüşüm sürecinin yaşandığı zamanımızda, ortaya çıkan dönüşümler ve gelişmeler bilgi toplumu, postmodernizm, post fordizm, sanayi ötesi dönem gibi kavramlarla açıklanmaya çalışılmaktadır. Bütün bunlar özel sektör kuruluşlarıyla birlikte, kamu yönetimi ve yerel yönetimleri de şekillendirmeye başlamıştır. Bu çerçevede küreselleşme sürecinin de etkisiyle yerel yönetimlerin yapı, işleyiş ve ilişkilerinde geleneksel bürokratik yönetim anlayışları yerini, kamuözel sektör ve sivil toplum işbirliğiyle temellenen yeni yönetim yaklaşımlarına bırakmaya başlamış, demokratik ve özerk yerel yönetim ilkeleri, pek çok ülkeyi ve bu arada ülkemizi, yasal-kurumsal yeniden yapılanmaya zorlamıştır. Bu bağlamda Avrupa Birliği uyum sürecine paralel olarak, iki binli yılların başlarında kamu yönetimi, kamu mali yönetimi ve yerel yönetimlerde köklü yasal değişiklik çabaları yoğunlaşmış, Belediye, Büyükşehir Belediyesi ve İl Özel İdaresi kanunları büyük ölçüde değiştirilmiştir. Kuşkusuz bu değişiklikler önemli olsa da, demokratik, katılımcı ve özerk bir yerel yönetim ihtiyacını tam olarak karşılamaktan uzaktır. Bununla birlikte, yerel halka en yakın birimler ve kuruluşlar olarak yerel yönetimlerin, daha demokratik, özerk, etkin ve sosyal adaleti temel alan bir yapıya kavuşturulmaları büyük önem taşımaktadır. Sakarya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi bölümünce düzenlenen 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumunun yukarıda değinilen özelliklere sahip yerel yönetimlerin ülkemizde de gelişmesi amacına hizmet edeceği umuduyla tüm katılımcılar için sempozyumun verimli geçmesini dilerim Prof. Dr. Engin Yıldırım Sakarya Üniversitesi İİBF Dekanı
ÖNSÖZ Yerel yönetimlerin yürüttüğü hizmetler, beşikten mezara kadar hayatımızın çeşitli yönlerini kapsamaktadır. Bir belde içinde yaşayan, bir köyde oturan veya büyük bir metropolde ikamet eden bireyler merkezi idareden önce yerel yönetim kuruluşları ile temas halindedir. Ayrıca yerel yönetimler, demokrasi pratiklerinin geliştiği yegâne kuruluşlardır. Yerel seçimler ve bu bağlamda yerel siyaset, halkın karar alma süreçlerine katılımının da bir garantisidir. Son yıllarda küreselleşme, yerelleşme, yönetişim gibi gelişmeler yerel yönetimlerin önemini bir kat daha artırmakta, yerel yönetimlerin kamuoyunda sürekli tartışılmasına yol açmaktadır. Dünyada yerel yönetimlerin artan önemi Türkiye de de 2000 li yıllarla birlikte yerel yönetimlerde reformu gündeme getirmiştir. Yerel yönetimlerde yeniden yapılanma çerçevesinde 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiş ve uygulanmaya başlanmıştır. Yasal düzenlemelerin hayata geçirilmesiyle birlikte artık pratik olarak da yerel yönetimlerde yaşanan değişimin gözlenmesi imkânları ortaya çıkmaktadır. Düzenlenen 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu nun birkaç amacı bulunmaktadır. İlk amacı, yerel yönetimler alanındaki teorik gelişmelere katkı sağlamaktır. İkinci amacı, yerel yönetim reform sürecini tartışarak, bu süreçte ortaya çıkan sorunları araştırmak ve çözüm önerileri geliştirmeye çalışmaktır. Son olarak da, yerel yönetimler sempozyumu ile yerel yöneticiler, akademisyenler ve ilgili tarafların yönetim ve reform süreciyle ilgili bilgi ve deneyim paylaşmasına yardımcı olmaktır. 23-24 Ekim 2008 tarihleri arasında düzenlenen sempozyumda sunulan bildiriler elinizdeki kitapta toplanmıştır. Bildiriler genel olarak, yerel yönetimlerde yeniden yapılanma çalışmalarına odaklanmaktadır. Bu çerçevede, yerel yönetimlerde yeniden yapılanma, uygulamalar, elde edilen sonuçlar, ortaya çıkan sorunlar ve çözüm önerileri de bildiriler kapsamında tartışılmaktadır. Sempozyuma katkılarından dolayı destekleyici kurum ve kuruluşlara, Sakarya Üniversitesi Rektörlüğü ne, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanlığı na ve öğrencilerimize teşekkür ederiz. Düzenleme Kurulu
İÇİNDEKİLER YEREL YÖNETİMLERDE YENİDEN YAPILANMA Yerel Yönetimler Personeline Etkisi Açısından Yerel Yönetimler Reformu... 1 Prof. Dr. Kamil Ufuk BİLGİN Dr. Hasan H. CAN 5393/11: Devam Eden/Edemeyen Reform... 17 Yrd. Doç. Dr. Erbay ARIKBOĞA Belediyelerde Komün Esasından Alan Yönetimine Tedrici Geçiş: 2003 Sonrası Yerel Yönetimler Yasalarında Artan İzleri... 35 Doç. Dr. Hüseyin ÖZGÜR 2004 ve Sonrası Yerel Yönetim Reform Girişimleri Açısından Köy ve Mahalle Yönetimleri... 55 Doç. Dr. Hikmet KAVRUK YEREL YÖNETİMLERDE STRATEJİK PLANLAMAYA GEÇİŞ Stratejik Plan Hazırlamakla Yükümlü Belediyelerin Deneyimleri Üzerine Bir Araştırma... 71 Doç. Dr. Neşe SONGÜR Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim: İç Denetimden Stratejik Plana Yeni Arayışlar... 85 Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR Elif Ayşe ŞAHİN Yerel Yönetimlerde Stratejik Plan Uygulama Girişimleri: Kuramsal Çerçeve ve Kocaeli Büyükşehir Belediyesi 2007-2011 Dönemi Stratejik Planı Örneği... 105 Yrd. Doç. Dr. Ahmet NOHUTÇU Kamu Sektöründe Stratejik Planlama: Türkiye de İl Özel İdarelerinde Bir Araştırma... 123 Dr. Sefa ÇETİN 5393 Sayılı Belediye Kanunu ve Değişen Hesap Verebilirlik... 133 Arş. Gör. Hale BİRİCİKOĞLU Arş. Gör. Serdar GÜLENER YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ Belediyeler İçin Nüfus Esaslı Gelir Paylaşım Yöntemine Alternatif Bir Model Geliştirmesi... 147 Doç. Dr. İsa SAĞBAŞ Öğr. Gör. Dr. Bülent BOSTANCI
Yerel Yönetim Yatırım Finansman Aracı Olarak Belediye Tahvilleri... 155 Doç. Dr. Mustafa ÇELEN Performans Bütçenin Performansını Özelleştirme Yoluyla Arttırmak: Isparta Belediyesi Örneği... 167 Yrd. Doç. Dr. Serpil AĞCAKAYA Yeni Anayasa Tartışmaları Çerçevesinde Yerel Vergilendirme Yetkisinin Ekonomi Politiği... 181 Öğr. Gör. Dr. Fatih SARIOĞLU YEREL SİYASET VE SOSYAL BELEDİYECİLİK Kent Yönetiminde Demokratik Bir Açılım Olarak Kent Konseyleri... 197 Doç. Dr. M. Akif ÇUKURÇAYIR Yrd. Doç. Dr. H. Tuğba EROĞLU Vatandaş Odaklı/Vatandaşın Odakta Olduğu Yönetim: Kent Konseyleri ve Selçuklu Belediyesi Örneği...221 Doç. Dr. Önder KUTLU Arş. Gör. Sefa USTA Arş. Gör. Mustafa KOCAOĞLU Toplumsal Sorunların Çözümünde Yeni Belediyecilik Anlayışı: Sosyal Belediyecilik Yaklaşımı...237 Doç. Dr. Uğur YILDIRIM Öğr. Gör. İsmail GÖKTÜRK Yerelleşen Sosyal Yardım ve Sosyal Hizmetler... 257 Yrd. Doç. Dr. Tuncay GÜLOĞLU Yrd. Doç. Dr. Muharrem ES Küreselleşme Sürecinde Türkiye de Sosyal Devletin Yapısal Dönüşümü: Yerel Yönetimler Reformu... 269 Arş. Gör. Dr. Cantürk CANER Arş. Gör. Nihal AÇIKALIN Yerel Yönetim Reformunda Katılıma Yeni Bir Yaklaşım: Yerel Hizmetlere Gönüllü Katılım... 281 Arş. Gör. Özgür ÖNDER Arş. Gör. Özcan SEZER AB VE YEREL YÖNETİMLER İl Genel Meclisleri: Fransa-Türkiye Karşılaştırmasının İlk Bulguları... 295 Doç. Dr. Atilla GÜNEY Yrd. Doç. Dr. S. Ulaş BAYRAKTAR Yrd. Doç. Dr. İhsan KAMALAK Yrd. Doç. Dr. Hacı KURT Yrd. Doç. Dr. Bediz YILMAZ
Avrupa Birliği nin Katılım Öncesi Mali Yardımları Kapsamında Türkiye de Desteklenen Yerel Yönetim Projeleri: Sorunlar, Sonuçlar ve Öneriler... 309 Doç. Dr. Muhammet Kösecik İsmet AKBAŞ Neo-Liberalizm ve Yerel Yönetimler Ekseninde Subsidiarite İlkesine Bir Bakış: Avrupa Birliği Örneği...333 Arş. Gör. Halil BİLECEN Türkiye deki Yerel Yönetim Reform Çalışmaları İçin Bir Örnek: 1980 Sonrası Fransa da Yerel Yönetim Alanında Yapılan Reform Çalışmaları... 347 Arş. Gör. Vasfiye ÇELİK Öğr. Gör. Hasan YAYLI KENT ESTETİĞİ VE SAĞLIKLI KENTLER Sağlıklı Şehirler Oluşturma Sürecinde Yerel Yönetimlerin Rolü... 363 Yrd. Doç. Dr. Murat OKÇU Esin KAYA Kent Estetiği ve Kent Kimliğinin Oluşumunda Belediyeler ve Reform: Rol, Kapasite ve Anlayış Değişimi...377 Dr. Bedrettin KESGİN Yrd. Doç. Dr. Aynur CAN Avrupa ve Türkiye de Sağlıklı Kentler... 385 Öğr. Gör. İsmail BAŞARAN KENTSEL ALAN YÖNETİMİ VE SORUNLARI Ege Bölgesi Büyük Köylerinin ve Küçük Belediyelerinin Belediyeleşme Süreci: Sorunlar ve Çözüm Önerileri... 399 Doç. Dr. Hüseyin ÖZGÜR Doç. Dr. Ertuğrul ACARTÜRK Yrd. Doç. Dr. F. Neval GENÇ 5747 Sayılı Yasanın Kentsel Alan Yönetimine Etkileri: Sakarya ve Uşak Kentsel Alan Önerileri... 419 Yrd. Doç. Dr. Şerif ÖNER Yrd. Doç. Dr. Mustafa Lütfi ŞEN 5747 Sayılı Yasa Kapsamında Kapatılan Belediyeler: Isparta Örneği... 445 Yrd. Doç. Dr. Mehmet AKTEL Yrd. Doç. Dr. Yakup ALTAN Yrd. Doç. Dr. Uysal KERMAN
YEREL YÖNETİMLER PERSONELİNE ETKİSİ AÇISINDAN YEREL YÖNETİMLER REFORMU Kamil Ufuk BİLGİN Hasan H. CAN GİRİŞ KAYA-Kamu Yönetimi Araştırması nda, ülkemiz yerel yönetimlerinde genellikle, mevcut personele ilişkin olarak çağdaş yönetim tekniklerinden yararlanılmadığı bu nedenle, yerel hizmetlerde verimli ve etkili bir çalışma düzeninin kurulabilmesi için iş analizi ve iş ölçümleri yapılarak, görev ve pozisyonların tanımlanması gerektiği belirtilmiştir (TODAİE, 1991: 195). Böylece, adama göre iş değil; yerel hizmetler için en uygun insan kaynağının belirlenmesi mümkün olabilecektir (Tortop ve diğer, 2006: 189). Bu durum, yerel yönetimlerin kuruluş amaçları doğrultusunda hizmet üretimi için gerekli sayı ve nitelikteki insan kaynağını doğru yer ve zamanda hazır olmasını sağlama süreci olan insan kaynağı planlamasını (Kaynak, 1996: 10) gerektirmektedir. Ancak, insan kaynakları yönetimi, Türk yerel yönetimlerinde genellikle bir planlama konusu olarak algılanmamaktadır (Yalçındağ, 1992: 23). Çünkü, yerel hizmet sunumuna uzun erimli bakılmayıp, seçim dönemi süresi içinde gerçekleştirilebilecek çözümler üzerinde durulmakta ve yerel yöneticilerin genellikle istihdam vb. personel konularına oy kaygısı ile yaklaştıkları görülmektedir. Yerel hizmetlerin, merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın, yerel yönetimlerin yetkili organlarınca alınmış kararlarla sunulması anlamına gelen idari özerklik (Eryılmaz, 2000: 123), aslında günümüz küreselleşme ve yerelleşme kavramlarının bir arada ele alındığı stratejik yönetim anlayışının (Eddison ve diğer, 1993: 27) ö- nemli bir sonucudur. Bu bağlamda, kuruluş amaçları doğrultusunda yetki, görev ve sorumluluk alınan mal ve hizmet üretiminde, iş başarımının sağlanması süreç ve etkinlikleri olarak tanımlanan kamu performans yönetiminin (Bilgin, 2004: 20); yerel yönetimlerde henüz önemi anlaşılamamış olmakla birlikte, gerek kurumsal ve gerekse bireysel performansa dayalı yönetime geçilmesi ve yerel hizmetler ile personelin performanslarının ölçülmesi açısından uygulanması gerekmektedir (Köseoğlu, 2008: 24). Yerel yönetimler personelinin performansı açısından bakıldığında, karşımıza iki temel işlev çıkmaktadır. Bunların ilki, mevcut personelin geliştirilmesi; ikincisi ise Prof. Dr., TODAİE Yerel Yönetimler Merkezi Müdürü Dr., T.C. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdür Yardımcısı
2 Kamil Ufuk BİLGİN Hasan H. CAN norm kadroya geçiştir. Birinci temel işlev olan yerel personelin geliştirilmesi konusunda, hizmet içi eğitime ihtiyaç bulunmaktadır. Aslında, gerek yerel yöneticilerin gerekse personelin eğitimi, yerel yönetimlerin verimli ve etkili çalışmaları için temel işlev sayılmalıdır (Çukurçayır, 2002: 159). Bu ihtiyacın giderilmesi konusunda başta İçişleri, Bayındırlık, Çalışma, Kültür gibi bakanlıklar ile İller Bankası, Devlet Personel Başkanlığı, TODAİE gibi merkezi kuruluşların yanı sıra; TBB, belediye birlikleri ve üniversiteler aracılığıyla yerel düzeyde pek çok eğitim hizmeti verilmektedir (Bilgin-Akay, 2007: 32). Ancak, yaklaşık 200 bini memur, 100 bini işçi olmak üzere toplam 300 bin civarındaki yerel yönetim personelinin sürekli eğitiminde yetersiz kalınmaktadır. Yerel yönetimler personeline etkisi açısından yerel yönetim reformunda getirilen en önemli gelişme ise, ikinci temel işlev olan ve bireysel performansı dikkate alan norm kadro sistemidir. NORM KADROYA GÖRE PERSONEL SİSTEMİ Kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek için tamamlanması gereken işyükünü üstlenecek en uygun sayı ve nitelikteki çalışma ve görev yerini ifade eden norm kadro (Bilgin, 2004: 81) ile eşitlik, yeterlik, tarafsızlık, kariyer, açıklık ve performans anlayışına göre mal ve hizmet üretiminde gerekli en uygun sayı, unvan ve nitelikteki personel kadrolarının belirlenmesi amaçlanmaktadır (Bilgin-Aytürk, 2004: 155). Norm kadroya ulaşabilmek için kuruluşta örgüt analizi, iş analizi, iş ölçümü, iş tasarımı ve kadro analizi yapmak gerekmektedir (Bilgin, 2004a: 130). Örgüt analizi ile kuruluşun en uygun yeniden yapılanması mümkün olurken; iş analizi ile mevcut durumda ne yapılıyor, nasıl yapılıyor, neden yapılıyor, nerede yapılıyor, ne zaman yapılıyor ve kim yapıyor sorularına yanıt aranarak; sonuçta ne daha iyi yapılmalı, nasıl yapılmalı, neden yapılmalı, nerede yapılmalı, ne zaman yapılmalı ve kim yapmalı sorularıyla analiz edilen işin özeti, görev yetki ve sorumlulukları, çalışma koşulları ile bu işi yapacak personelin sahip olması gereken eğitim, deneyim, beceri, yetenek ile çaba gibi nitelikleri hakkında bilgi edinilerek, görev/iş ve insan kaynağı tanımlarına ulaşılmaktadır. İş ölçümü yapılarak, kuruluşta gerçekleştirilen görevlerin her biri için hangi iş ve etkinlikler yapılmakta ve bunların ne kadar zaman almakta olduğu belirlenmektedir. Böylece, iş basitleştirme, iş genişletme, iş zenginleştirme ve iş havuzu oluşturma gibi iş tasarımı teknikleri uygulanmaktadır. Kadro analizi yapılarak, kuruluşta gerçekleştirilen işlerin yılda kaç kez tekrarlandığı, her bir işin ne kadar sürdüğü hesabı yapıldıktan sonra, Türk kamu personeli yıllık çalışma performansına, oranı bulunmaktadır. Türkiye de, kamu personelinin yıllık çalışma performansı yıllık ortalama 1600 saat olarak alınmaktadır. Böylece, her birimdeki toplam yıllık çalışılması gereken süre saat cinsinden belirlenmekte ve 1600 e oranlanmaktadır. Sonuçta, her birimde çalışması gereken gerçek işgücü sayısı belirlenmekte, bu sayıya %10-20 oranında yedek işgücü ile bir yönetici eklenmektedir.
YEREL YÖNETİMLER PERSONELİNE ETKİSİ AÇISINDAN YEREL YÖNETİMLER REFORMU 3 YEREL YÖNETİMLERDE GENEL DURUM 1982 Anayasası nın 127.maddesinde il, belediye ve köy olarak belirtilen ülkemizdeki yerel yönetimler, yerel yönetim reformu çerçevesinde çıkarılan yasalarla son durumda il özel idaresi ve köy yönetimi dışında belediyeler dört aşamada isimlendirilmiştir. Buna göre, 22 Mart 2008 tarihi öncesinde 3225 olan belediye sayısı, bu tarihte yayınlanan Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması hk. Kanun (5747 Sayılı Kanun) ile 2105 e düşmüştür (www.yerelnet.org.tr). Buna göre, 16 Büyükşehir belediye sayısı ile 65 il belediye sayısı değişmezken; yeni kurulan 42 yeni ilçe nedeniyle 850 olan ilçe belediyesi sayısı ise, 892 ye çıkarılmıştır. 2011 olan belde belediyesi sayısı, 5000 nüfus ölçütü nedeniyle 1132 ye düşürülmüştür. İçişleri Bakanlığı verilerine göre, 283 olan ilk kademe belediyesi ise, tamamen kaldırılmıştır (www.mahalli-idareler.gov.tr). Diğer taraftan Türkiye de belediye sınırları içinde yaşayan nüfusun toplam nüfusa oranı 1950 de % 27,5 iken, bugün bu sayı % 83 e yükselmiştir. Ortalama belediye büyüklüğünün yaklaşık 16.700 nüfusu kapsadığı ülkemizde, 50.000 nüfusun altındaki belediyeler için ortalama nüfus büyüklüğü 3.000 civarındadır. Türk kamu personel sistemi içinde % 10 civarında bir personel büyüklüğüne sahip olan yerel yönetimler personel sayısının yanı sıra, İçişleri Bakanlığı verilerine göre, kadın seçilmişlerin sadece 18 kadın belediye başkanı; 817 kadın belediye meclisi üyesi ve 57 kadın il genel meclisi üyesinden oluştuğunu görmekteyiz. Ülkemizdeki yerel yönetimlerin yetkilerini düzenleyen temel mevzuat, bir idari reform kapsamında özellikle 2004 yılını izleyen dönemde tamamen yenilenmiştir. Bu yenilenmenin elbette ülkenin kendi şartları çerçevesinde şekillendirilmesi gerekmektedir (Horvath, 2000: 22). Buna göre, 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu; 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu çıkarılarak (Bkz. TBD, 2006; Hatipoğlu, 2005), yerel yönetimler personel sistemi norm kadroya göre yeniden düzenlemiştir. Bu kapsamda, ikincil mevzuat hazırlanmış ve yerel yönetimler norm kadro ilke ve standartlarına dair yönetmelikler uygulamaya konulmuştur. İL ÖZEL İDARELERİNDE PERSONEL REFORMU Anayasamızın 127 nci maddesinde de tanımlandığı gibi, il özel idareleri, yerel yönetimler sistemimizin bir parçasıdır. Bu düzenlemenin Anayasada yer almış olması, il özel idarelerinin hukuki statüsünün temellendirilmesi bakımından önemlidir (Can, 2007: 14). 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun, il genel meclisinin görev ve yetkilerini düzenleyen 10.md. göre, norm kadro çerçevesinde il özel idaresinin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek, il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. İl özel idaresi personelinin atanmasındaki yetki ise, aynı Kanunun 30.md. valiye verilmiştir (5302 s.kanun). İl özel idaresi teşkilatı, Kanunun 35.maddesinde göre genel sekreterlik, malî işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri birimlerinden oluşmaktadır. Bir
4 Kamil Ufuk BİLGİN Hasan H. CAN ilin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal, kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak norm kadro sistemine ve ihtiyaca göre bunların dışında birim kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi hususundaki yetki il genel meclisine verilmiştir. İl özel idarelerindeki birimler, büyükşehir belediyesi olan illerde daire başkanlığı ve müdürlük, diğer illerde ise müdürlük şeklindedir. Ayrıca, ilçelerdeki özel idare işlerinin yürütülmesi amacıyla kaymakama bağlı ilçe özel idare teşkilâtı da oluşturulabilecektir. İl özel idarelerinde sözleşmeli personel ile kısmi zamanlı sözleşmeli personel çalıştırılması hususunda Belediye Kanununun 49.md. hükümleri uygulanmalıdır. Dolayısıyla, sözleşmeli personel istihdamı konusunda oldukça çeşitli bir unvan yelpazesi belediyelerde olduğu gibi il özel idarelerinde de uygulama alanı bulmuştur. İl özel idarelerinde istihdam bakımından yeni Kanunun getirdiği bir önemli açılım da, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilmekte olan memurların özel idarelerde görevlendirilmelerine imkân verilmiş olmasıdır. Bu düzenlemeye göre, diğer kamu kurumlarında çalışan personel, valinin talebi, kendilerinin isteği ve kurumlarının izniyle il özel idaresi birim müdürü ve üstü yönetici kadrolarında görevlendirilebilecektir. Bu şekilde görevlendirmelerde 657 sayılı DMK 68. md. (B) bendinde öngörülen şartlar dikkate alınacak olup, bu şekilde istihdam edilen kamu kurum ve kuruluşları personeli, kurumlarından izinli sayılacaktır. Bu personelin görevlendirildikleri süre zarfındaki, görevlendirildikleri kadroya ait her türlü malî hakları ile kurumları tarafından karşılanması gereken sosyal güvenlik ve benzeri diğer hakları il özel idaresi tarafından ödenecek ve bunların izinli oldukları müddet, terfi ve emekliliklerinde hesaba katılacaktır. İl özel idaresindeki personel, görevlendirme süresinin sona ermesinden itibaren onbeş gün içerisinde yazılı olarak eski kurumlarına başvurmaları halinde en geç bir ay içerisinde kadrolarına, kadroları kaldırılmış veya kadrolarına zorunlu sebeplerle atama yapılmış ise, durumlarına uygun bir kadroya atanacaktır. İl özel idareleri bakımından önemli bir yenilik, il özel idare müdürlüğü yerine genel sekreterliğin ihdas edilmesidir. Genel sekreter, il özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenleyip yürütmekle yetkili ve sorumlu kılınmıştır. Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dâhil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanacak olup, valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığı nın onayı ile atanacaklardır. Kanunun 36.md. bu düzenlemede açık olmayan husus, genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürü ve genel idare hizmetleri sınıfına dâhil müstakil daire başkanı, ibareleridir. Buradaki sorun, genel idare hizmetleri sınıfından bakanlık genel müdürü ve genel idare hizmetleri sınıfına dâhil müstakil daire başkanı, özlük haklarının özellikle Maliye Bakanlığı nda farklı düzenlenmiş
YEREL YÖNETİMLER PERSONELİNE ETKİSİ AÇISINDAN YEREL YÖNETİMLER REFORMU 5 olmasıdır. Bu çerçevede, esas alınacak özlük hakları için muğlâk bir durum söz konusu olabilmektedir. İl Özel İdarelerinde Norm Kadro Uygulaması İl özel idarelerinde norm kadro ilke ve standartlarının, İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirleneceği ve belirlenen bu ilke ve standartlar çerçevesinde norm kadro çalışmasını il özel idaresinin yapacağı veya yaptıracağı, Kanunun 36.maddesinde hüküm altına alınmıştır. Kanunun amir hükmü uyarınca hazırlanan, İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, İçişleri Bakanlığı tarafından 2007 yılında yürürlüğe konulmuştur. Yönetmelik, kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, yerel hizmetlerin dengeli dağılımının temin edilmesi, il özel idareleri tarafından sunulan hizmetlerde kalitenin artırılması, ihtiyaç duyulan nitelik, unvan ve sayıda personel istihdamının sağlanmasını amaçlamıştır. Yönetmelikle il özel idareleri, üç ana gruba ayrılmıştır. Bu gruplar; büyükşehir belediyesi olan iller, diğer iller ve Bozcaada ve Gökçeada ilçe özel idareleri olarak tespit edilmiştir (Bilgin, 2007:159). Bu çerçevede, büyükşehir belediyesi olan illerin özel idareleri için 6 alt grup, diğer illerin özel idareleri için 8 alt grup belirlenmiştir. Her alt grup için farklı sayıda norm kadro verilmiştir. Norm kadro alt grupları itibariyle, kadro unvanları listeleri de belirlenmiştir. Bunlar; müdür kadro unvanları, idari personel kadro unvanları, teknik personel kadro unvanları, sağlık personeli kadro unvanları ve yardımcı hizmet personeli kadro unvanlarıdır. Özel idarelerin, kendi alt grupları için belirlenen kadro unvan listelerinde yer alan memur ve sürekli işçi kadro unvanları dışında kadro unvanı kullanmaması ve bu kadro unvanları dışında yeni kadro unvanı ihdas etmemesi esastır. Ayrıca, idari birimlerin oluşturulmasında kadro unvanları yetki ve görev mükerrerliğine yer verilmeyecek şekilde tespit edilecektir. Dolayısıyla, aynı mahiyette hizmet ve görevleri ifa eden yönetici kadro unvanlarının ihdas edilmemesi gerekmektedir. Kadroların kullanımında idari, sağlık ve teknik personel grubuna, diğer gruplardan aktarma imkânı getirilmiştir. Bunun için, mevcut dolu memur kadro sayısı personel grupları itibariyle kendi alt grupları için tespit edilen norm kadro sayısından az olması aranacaktır. Bu durumda norm kadro standartları cetvellerinde belirlenen idari, sağlık ve yardımcı hizmet personeli gruplarından her birine ait norma uygun boş kadro sayısının yüzde ellisine kadarı ilgili personel gruplarından düşülerek ihtiyaca göre idari, sağlık ve teknik personel gruplarına sayı itibariyle meclis kararı ile eklenebilecektir. Bu, ilgili idareye ihtiyaç duyduğu kadroyu dolaylı olarak artırma imkânı vermektedir. İl Özel İdarelerinde Norm Kadro Uygulamasında Öngörülen Bazı İstisnalar İl özel idarelerinde, norm kadroyla tespit edilen sayılar ve kadrolar bakımından bazı istisnai hükümler ilgili Yönetmelikle düzenlenmiştir. Bunları aşağıdaki şekilde özetleyebiliriz.
6 Kamil Ufuk BİLGİN Hasan H. CAN a) Sağlık Personeli İstihdamı: İl özel idarelerinde norm kadronun uygulanmasında, sağlık personeli için ayrı bir istisna getirilmiştir. Buna göre, halen hastanesi bulunan veya daha sonra hastane açan özel idarelerde, norm kadro standartları cetvelinde belirlenen personel sayısının yetersiz kalması durumunda, Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliğinde yatak sayısı itibarıyla öngörülen kadro sayılarını aşmamak üzere ihdas edilecek kadrolar ö- zel idarenin personel kadrosuna eklenebilecektir. b) Özel Güvenlik Personeli İstihdamı: Bir başka istisna hükmü de özel güvenlik personeli ile ilgilidir. Bu çerçevede, özel güvenlik hizmetlerinin özel idarelerin kendi bünyesinde özel güvenlik birimi kurdurularak gördürülmesi halinde, 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun ile Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanunun Uygulanmasına İlişkin Yönetmelikteki usul ve esaslara uygun olarak belirlenecek kadrolar bu Yönetmelik hükümlerine göre ayrıca ihdas edilerek özel idareler için tespit edilen norm kadro standartları toplamına eklenebilecektir. c) Koruma ve Uygulama Bürolarında Personel İstihdamı: Buna göre, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunuyla getirilen hüküm uyarınca; il özel idareleri bünyesinde kurulacak olan; koruma, uygulama ve denetim büroları, proje büroları ile eğitim birimlerinde belirli niteliklere sahip personelin istihdamı gerekmektedir. Eğer, bu birimlerde görev alacak personel için ilgili il özel idaresinde, unvanlar ve hizmet grupları itibarıyla tespit edilen norm yeterli değilse, İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenecek sayıdaki personel, bir defaya mahsus olmak üzere; il genel meclislerince ihdas edilecek kadrolara atanabilecektir. Bu şekilde ihdas edilecek kadrolar aynı sınıf veya unvandan olmak üzere sayı itibarıyla tespit edilen norma uygun kadroların boşalması halinde yeni kadrolarla değiştirilecektir. Böylece, istisna hükmünden dolayı gelmiş olan fazla kadrolar zaman i- çinde eritilmiş olacaktır. d) Özürlü, Eski Hükümlü ve Terör Mağdurlarının İstihdamı: Bu husustaki düzenleme Yönetmeliğin 20.md. yapılmıştır. Buna göre; Özürlülerin Devlet Memurluğuna Alınma Şartları ile Yapılacak Yarışma Sınavları Hakkında Yönetmelik; Özürlü, Eski Hükümlü ve Terör Mağduru İstihdamı Hakkında Yönetmelik ve Muhtaç Çocukların İşe Yerleştirilmesine İlişkin Tüzük hükümlerinden doğan yükümlülüklerini yerine getirilmesi amacıyla il özel idarelerinin, kendileri için tespit edilen norm içerisinde yeterli sayıda boş kadroyu tahsis etmesi esastır. Ancak, norm kadro konusundaki yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte, toplam dolu memur ve sürekli işçi sayısı kendisi için tespit edilen normdan fazla ya da norma eşit olan özel idareler, yukarıda belirtilen mevzuata uygun olarak belirleyecekleri sayıda özürlü, eski hükümlü ve terör mağduru personeli bir defaya mahsus olmak üzere; atanacak personelin niteliklerini de dikkate alarak ihdas edecekleri kadrolara atayabileceklerdir. Bu şekilde ihdas edilecek kadrolar aynı sınıf veya unvandan olmak üzere sayı itibarıyla tespit edilen norma uygun kadroların boşalması halinde yeni kadrolarla değiştirilecektir.
YEREL YÖNETİMLER PERSONELİNE ETKİSİ AÇISINDAN YEREL YÖNETİMLER REFORMU 7 e) İç Denetçi İstihdamı: Yönetmelikteki düzenlemelerin bir istisnası da, iç denetçi kadrolarının il özel idarelerin normuna eklenmesidir (İç Denetçi Yönetmeliği). f) 5747 sayılı Kanun Kapsamında Devredilen Personelin İstihdamı: 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca yapılan düzenlemeler kapsamında, tüzel kişiliği sona ererek köye dönüşen, belde ve ilk kademe belediyelerindeki personelin devredildiği il özel idareleri, devredilen personelin istihdamında norm kadrodaki sınırlamalarla bağlı olmayacaktır. g) 5620 sayılı Kanun Kapsamında Sürekli İşçi ve Sözleşmeli Personel İstihdamı: İl özel idarelerindeki norm kadro uygulamasında önemli bir istisna alanı da 21.04.2007 tarihinde yürürlüğe giren 5620 sayılı Kamuda Geçici İş Pozisyonlarında Çalışanların Sürekli İşçi Kadrolarına Veya Sözleşmeli Personel Statüsüne Geçirilmeleri, Geçici İşçi Çalıştırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile yaratılmıştır. Bu Kanuna göre, 2006 yılı içerisinde usûlüne uygun olarak vizesi yapılmış geçici iş pozisyonlarında toplam 6 ay veya daha fazla süreyle çalışmış olan geçici işçiler ile 2005 veya 2006 yıllarında aynı şartlarda çalışıp da askerlik, doğum veya sağlık kurulu raporuyla belgelendirilen sağlık sorunları sebebiyle iş sözleşmeleri askıda kalanlar, bazı istisnalar dışında sürekli işçi kadrosuna veya sözleşmeli personel statüsüne geçirilmiştir. Kanundaki düzenleme uyarınca, yapılan geçiş işlemi sebebiyle; il özel idareleri, bunların kurdukları veya üye oldukları mahallî idare birlikleri ile müessese ve işletmelerinde sürekli işçi sayısının, norm kadroda yer alan sürekli işçi kadro sayısını aşması hâlinde, aşan sayı kadar sürekli işçi kadro sayısı ilgili kurumun norm kadro sayısına ilave edilmiş sayılacaktır. Ancak, bu kurum ve kuruluşlardaki sürekli işçi sayısı, norm kadro ile belirlenen sayının altına düşünceye kadar boşalan sürekli işçi kadroları iptal edilmiş sayılacaktır. İl Özel İdarelerinde Norm Kadro Uygulamasına Dair Diğer Esaslar Norm kadro konusundaki Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte, özel idarelerde unvanlar ve personel grupları itibarıyla mevcut bulunan memur kadro sayısı, ilgili il özel idaresi için belirlenmiş memur norm kadro sayısından fazla olan kısmı dondurulmuş olup, bunlardan boş olanların il genel meclisi kararıyla iptali yoluna gidilmesi Yönetmelikle hüküm altına alınmıştır. İl özel idareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin 18.md. yer verilen düzenlemeye göre, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu olmayan hizmetlerin hizmet satın alma yoluyla karşılanması esastır. Burada, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle karşılanması zorunlu olmayan hizmetlerin neler olduğu da her zaman açık bir şekilde ortaya konamayabilir. Sözleşmeli personel eliyle yürütülen hizmetlere ilişkin boş kadrolara, ayrıca atama yapılmaması da norm kadro uygulamasında işaret edilmesi gereken bir başka husustur.