HÂKİMLER VE SAVCILAR YÜKSEK KURULU HUKUKİ MÜZAKERE TOPLANTILARI 30 Mayıs-02 HAZİRAN 2013 - İSTANBUL Grup Adı Grup Başkanı Grup Sözcüsü : İdare Hukuku 3.Grup : Mahmut ERSERT (Danıştay Üyesi) : Murat TEKELİOĞLU (Ankara İdare Mahkemesi Üyesi) Raporlama Heyeti : 1- Musa HEYBET (Ankara İdare Mahkemesi Başkanı) 2- Yasin KARABABA (Batman İdare Mahkemesi Başkanı) 3- Tahsin TOSUN (HSYK Müfettişi) 4- Oğuzhan DEMİR (Mardin İdare Mahkemesi Üyesi) DANIŞTAY 10. DAİRE KONULARI A-) Tam Yargı Davaları B-) Ecrimisil Davaları C-) Doğrudan Gelir Desteği Davaları. A-) TAM YARGI DAVALARI 1-) Kamu görevlilerinin kamu hizmetini yürütürken üçüncü kişilere vermiş oldukları zararlar nedeniyle (görev kusuru) uğranılan zararların tazmini istemiyle adli yargıda kamu görevlisi veya idare aleyhine açılan tazminat davalarında, adli yargı mercilerince davanın görev yönünden reddi yerine davalının hasım sıfatının bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi yolunda verilen kararlar üzerine İYUK 9. maddede yer alan 30 günlük süre içerisinde dava açılıp açılamayacağı hususu tartışıldı. Bilindiği üzere İYUK 9. madde uyarınca görevsiz yargı yerinde açılan davalarda davanın görev yönünden reddi yolunda verilen kararın kesinleşmesi üzerine bu tarihten itibaren 30 gün içerisinde idari yargıda dava açılması gerekmektedir. Ancak uygulamada bazen adli mahkemelerce kamu görevlisine ya da idareye karşı açılan davaların gerekçe kısmında hizmet kusuru nedeniyle davanın idari yargıda açılması gerektiği belirtilmesine rağmen kararın hüküm fıkrasında husumet yokluğu nedeniyle davanın reddine karar verildiği görülmektedir. Yapılan müzakere neticesinde bu davalarda adli yargı mercilerince verilen husumet yokluğu nedeniyle davanın reddi yolundaki kararların davanın görev yönünden reddi şeklinde algılanması gerektiği kanaatine ulaşıldı. Dairenin görüşünün de bu doğrultuda olduğu belirtildi. Adli yargı kararındaki hüküm fıkrasında yer alan görev ret veya şahıs aleyhine husumet yokluğu nedeniyle davanın reddi yolundaki ifadelerin hak mahrumiyetine neden 1
olunmaması amacıyla bu şekilde yorumlanmasının hakkaniyete uygun olduğu sonucuna ulaşıldı. 2-) Adli yargı mercilerince verilen görevsizlik kararları üzerine 30 günlük dava açma süresinin hangi tarihten itibaren başlaması gerektiği tartışıldı. Genel kural yasada açıkça düzenlendiği üzere bu kararın kesinleşmesinden itibaren 30 günlük süre içerisinde davanın açılması gerektiği yolundadır. Katılımcılar tarafından husumet yokluğundan davanın reddine yönelik adli yargı kararlarının tebliği üzerine, idari eylemden doğan zararın (eylemin idariliğinin) öğrenildiği kabul edilerek dava açma süresinin bu kararın tebliğinden itibaren başlaması gerektiği şeklindeki görüşü müzakere edildi. Tam yargı davalarında usule ilişkin uyuşmazlıklar oldukça fazladır. Öncelikle eylemin ortaya çıkışı veya öğrenilmesi meselesi çok önem arz etmektedir. Kişilerin kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında zararın öğrenilmesine bir örnek verilecek olursa; emniyet görevlilerinin bir eylemi sonucunda kişi zarara uğramışsa bu süreçte kişi Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunmuş olabilir. Savcılık aşamasında takipsizlik kararı verilebilir veya kamu görevlisi hakkında dava açılabilir. Hatta Yargıtay aşamasında da davaya müdahale etmesi söz konusu olabilir. Tüm bu süreçlerde kişinin adli yargı kararlarını beklemesi ve bu kararlardan sonra zararı öğrendiğini belirtmesi ve zararın kişinin belirttiği tarihten doğduğunun kabul edilmesi mümkün değildir. Ayrıca kişi idari bir eylem neticesinde zarara uğraması nedeniyle adli yargıda dava açıyorsa aslında burada bir seçim yapmıştır denilebilir. Dolayısıyla davacının artık zararın idarenin bir eyleminden doğduğunu bildiği kabul edilmelidir. Ancak özellikle ceza davalarında görüldüğü üzere zarara uğrayan kişinin başlangıçta bu eylemin idareye atfedilebilir nitelikte olduğunu bilmeyebilir. Bu tür olaylarda kamu görevlisi hakkında verilen mahkûmiyet kararında ya da bu karar içeriğinde ihmalin tespiti yapılmış olabilir. Böyle durumlarda eylemin idariliği bu karar neticesinde tespit edilmiş olduğundan ceza mahkemesi kararından (kesinleşme) itibaren idari yargıda 2577 sayılı Kanunun 13. maddesinde öngörülen sürede dava açılması mümkündür. Çünkü bu karar üzerine eylemin idarilik vasfını haiz olduğu öğrenilmiş olacaktır. Fakat bazı durumlarda zararın hangi tarihte ve nasıl ortaya çıktığı hususunda bir netlik bulunmayabiliyor. Bu gibi durumlarda hakkaniyet ilkesi de gözetilmek suretiyle her dosyanın kendine özgü durumları dikkate alınarak zararın ortaya çıktığı tarih belirlenmelidir. 5-) Adli yargıda kişisel kusur nedeniyle açılan davaların yanı sıra idari yargıda hizmet kusuru nedeniyle açılan davalar aynı zaman zarfında görülmekte iken adli yargıda verilecek tazminat kararı idari yargı açısından mahsup sebebi kabul edildiğinden bu davalar bekletici sorun yapılmalı mı? Bu konuda genel olarak adli yargıda açılan davaların beklenilmesine gerek bulunmadığı şeklinde görüş birliğine varıldı. Ancak aynı olay nedeniyle hem idareden hem de kamu 2
görevlisinden zararın mükerrer olarak tahsili yoluna gidilemeyeceğinden idare mahkemelerinin bu hususu kararlarında belirtmesi suretiyle tazminata hükmetmeleri mümkündür. 6-) Tam yargı davalarında hasım düzeltme kararı verilip verilemeyeceği hususu tartışıldı. 2577 sayılı Kanunda hasım düzeltme hususunda iptal ve tam yargı davalarında ayrım yapılmamıştır. Bu hususta yapılan müzakere sonucunda tam yargı davalarında da esas karar verilinceye kadar hasım düzeltme yoluna gidilebileceği kanaatine varıldı. Nitekim Daire görüşünün de bu yönde olduğu belirtildi. 7-) Sigorta şirketlerince açılan tam yargı davalarında (rücu davalarında) sigortalı tarafından ödenen primlerin, sigorta şirketi lehine hükmedilecek tazminat miktarından mahsup edilip edilemeyeceği tartışıldı. Bu konuda sigorta primlerinin tam yargı davasında sigorta şirketine ödenmesine karar verilecek tazminat miktarından mahsup edilmesi gerektiği kanaatine varıldı. Ayrıca Danıştay ın farklı dairelerinin uygulamasının da bu şekilde olduğu belirtildi. Ancak bu konuda farklı fikirler de ileri sürüldü. Bu fikirlerin ortak noktası, sigorta şirketinin genel olarak idari mercilerin eylemlerini riziko kapsamına almadığı, sigorta sözleşmesinin sadece sigorta eden ve sigortalı arasındaki bir sözleşme olduğu, sigorta şirketlerinin idari eylem nedeniyle mahrum kaldığı karın idari yargıda verilen tazminat miktarından düşülmemesi gerektiği de belirtildi. 8-) Örnek olay olarak bir trafik polisinin görevli olduğu esnada bir aracın çarpması sonucunda hayatını kaybetmesi üzerine açılan manevi tazminat davasına yönelik olarak tazminata hükmedilip hükmedilemeyeceği hususu müzakere edildi. Genel kanaat kamu görevlisinin görev yaptığı sırada vuku bulan olaylar nedeniyle zarara düçar olması durumunda tazminata hükmedilmesi gerektiği, nitekim kamu görevlilerinin görevleri esnasında uğramış oldukları zarardan, yürütülen kamu hizmetinin asli sahibi ve sorumlusu olması nedeniyle idarenin sorumlu tutulabileceği kabul edildi. Yine başka bir örnekte görevi esnasında patlayan bomba nedeniyle yaralanan polis memurunun açtığı tam yargı davasında mahkemece 30.000 TL tazminata hükmedildiği ve bu kararın Dairece onandığı belirtildi. 9-) Adliye lojmanına hırsız girmesi nedeniyle lojmanda görevli polislerin hizmet kusuru bulunduğundan bahisle davalı idarenin sorumluluğu cihetine gidilip gidilemeyeceği hususu örnek olay olarak tartışıldı. Burada kamu görevlisi olan polislerin güvenlik hizmeti verdikleri esnada kusuru bulunduğu ileri sürülerek doğrudan tazminat verilmesi yönteminin Daire tarafından kabul edilmediği belirtildi. Fakat hırsızlık olayı öncesinde eğer kolluk makamlarına yapılmış bir somut ihbar, 3
başkaca belirtiler veya daha önce de aynı şekilde birden fazla vuku bulan hırsızlık olayları bulunmasına rağmen gerekli önlemlerin alınmadığı tespit edilebiliyorsa bu durumda tazminata hükmedilmesi gerektiği kanaatine ulaşıldı. Bu kapsamda örneklerin çoğaltılması mümkündür. 10-) 5233 sayılı Terörden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun uyarınca açılan davalar 15.Dairenin görevine girmekle birlikte aynı olayda idarenin hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluğu da söz konusu olabileceğinden genel hatlarıyla bu konu da tartışıldı. Genel olarak idari yargıda idarenin 3 tür sorumluluğu bulunduğu kabul edilmektedir. Bunlar hizmet kusuru, kusursuz sorumluluk ve sosyal risk ilkesinden doğan sorumluluktur. 5233 sayılı Kanun, sosyal risk ilkesinin kanunlaştırılmış halidir. Dolayısıyla artık mahkemeler tarafından sosyal risk ilkesine göre karar verilmesi mümkün görünmemektedir. İdare Mahkemelerince idarenin belirtilen sorumluluk türleri arasında öncelikle hizmet kusurunun bulunup bulunmadığı hususu incelenmeli, hizmet kusuru bulunmaması durumunda idarenin kusursuz sorumluluğunun bulunup bulunmadığı irdelenmeli en son olarak 5233 sayılı Kanun hükümleri uyarınca ilgililere tazminat ödenip ödenmeyeceği değerlendirilmelidir. B-) ECRİMİSİL DAVALARI Ecrimisil davaları, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu nun 75. maddesinin uygulanması suretiyle devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanların fuzulen işgal edilmesi nedeniyle ilgililer adına tahakkuk ettirilecek meblağa ilişkin davalardır ve uygulamada genellikle ecrimisil bedelinin tespiti için mahkemelerce bilirkişi incelemesi yoluyla uyuşmazlıklar çözülmektedir. Daire içtihatlarında bu alana ilişkin yerleşik içtihatlar bulunmaktadır. 1-) Bilirkişi incelemesi yaptırılması esnasında mahkemelerce dikkat edilmesi gereken hususlar: a-) Bilirkişi sorusu genel nitelikte olmayıp taşınmazın yüzölçümü, kullanım şekli, tespit edilebiliyorsa kullanım süresi, emsal taşınmazların değeri gibi somut ve olayı açıklığa kavuşturacak nitelikte ayrıntılı hususları ihtiva etmelidir. Dolayısıyla bilirkişiler, uzmanlık alanları dikkate alınmak suretiyle bu tür soruları tam olarak cevaplayacak nitelikteki kişilerden seçilmelidir. b-) İşgal edilen yerin tesise kattığı toplam değer belirlenmeli ve ecrimisil bu durum dikkate alınmak suretiyle hesaplanmalıdır. Burada meblağın hesabı ise; eğer fuzuli şagil konumunda bulunan kişi bu taşınmazı üçüncü bir kişiden satın almış olsaydı ne kadar ödeme yapacak ise bu oran dikkate alınmak suretiyle ecrimisil alacağı tahakkuk ettirilmesi gerekmektedir. c-) İşgal edilen yerle ilgili olarak daha sonra idare tarafından herhangi bir ihale yapılmış ise bu durumda bilirkişi tarafından ihale aşamasında yapılan kıymet takdiri vs. hususların dikkate alınması gerekmektedir. 4
d-) Fuzulen işgalin tespitinden önce ecrimisil takdiri yapılmış ise bu durumda tekrar bilirkişi incelemesi yaptırılmasına gerek olmaksızın yeniden değerleme oranları dikkate alınmak suretiyle ecrimisil miktarının tespit edilmesi sonucu karar verilmesi mümkündür. 2-) Ecrimisil tahakkuk ettirilirken ilgili mevzuat hükümleri uyarınca bazı kurum ve kuruluşlardan görüş alınması gerekmektedir. Bu incelemeler yapılmaksızın ecrimisil tahakkuk ettirilmesi durumunda doğrudan iptal kararı verilmesi mümkündür. Ancak bu halde de keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılarak uyuşmazlığın çözümlenmesi daha sonra idarece tespit edilecek meblağa karşı ikinci bir dava açılmasının da önüne geçecektir. 3-) Ecrimisil miktarına yönelik olarak hüküm verilirken kısmen iptal kısmen ret kararı verilmesi mümkündür. Dairenin uygulaması da bu şekildedir. 4-) Deniz üzerinde gezen dolayısıyla sabit durumda olmayan bir gemi nedeniyle ecrimisil alınamaz. Ancak gemi kıyıya demir atmış ve kıyıdaki işgal belli bir süre devam etmişse ecrimisil alınması mümkündür. 5-) Baz istasyonları: Baz istasyonlarının bulunduğu alanda kim işgalci konumunda ise o kişiden ecrimisil alınır. Bir GSM operatörü ise bu şirketten bir şahıs tarafından işgal ediliyorsa bu kişiden ecrimisil alır. 7-) Tahsis edilen kamu alanları: Kamu kurum ve kuruluşlarınca tahsis edilen alanlardan ecrimisil alınamaz. Örneğin bir kamu kurumunun içerisinde bir tahsis kararına dayalı olarak kantin işletilmekte ise buradan ayrıca ecrimisil istenemez. 8-) Düzenleme ortaklık payı kesilmek suretiyle oluşturulan yollarda tescil hangi idare adına olursa o idare tarafından ecrimisil alınır. Ancak imar uygulaması sonrasında herhangi bir tescil olmadan yol kullanılmaya devam ediyorsa bu durumda Hazine tarafından ecrimisil alınır. 9-) Ecrimisil düzeltme ihbarnamelerinde 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uygulanır. İlk ihbarnameden sonraki itiraz sürecinde 11. madde hükümleri uygulanacaktır. Bu hususa yönelik olarak farklı fikirler de ileri sürüldü. İlgili Yönetmelik hükmünde bu hususta bazı özel süreler öngörüldüğü, bu sürelerin dikkate alınabileceğini belirtenler olmakla birlikte Dairenin yerleşik içtihatları bu konunun usul hukukuna yönelik bir alan olduğu ve Yönetmelikle bu alanda düzenleme yapılamayacağı, bu durumda ilk ihbarnameye yapılan itiraz prosedüründe 2577 sayılı Kanunu 11. maddesi hükümlerinin dikkate alınması gerektiği sonucuna varıldı. C-) DOĞRUDAN GELİR DESTEĞİ UYGULAMALARINDAN KAYNAKLANAN DAVALAR Doğrudan gelir desteği ödemelerinin iki temel amacı bulunduğu, uyuşmazlıklara bu iki temel eksende yaklaşıldığı dile getirilmiştir. Bunlar; - Tarımsal üretimle ilgili hem ürün bazlı hem de alan bazlı olarak bir kayıt sistemi oulşturulması; ülkenin tarımsal açıdan üretim kapasitesinin, ürün çeşitliliğinin ve miktarının 5
saptanması - Tarımsal üretim yapan çiftçilerin desteklenmesi Doğrudan gelir desteği ödemelerinden genel olarak öncelikle taşınmaz malikinin yararlanması gerektiği, ispatı halinde yarıcı, ortakçı veya kiracıların da ödemelerden yararlanabileceği; belirtilen kişiler arasında tarımsal faaliyetin kim tarafından yapıldığına ilişkin ihtilaf bulunması halinde karinenin malik tarafından üretimin yapıldığı yolunda olmasına karşın aksinin ispatlanabileceği sonucuna ulaşıldı. Tarımsal üretimin yapılıp yapılmadığının tespiti açısından bazı dosyalarda uydu görüntülerinin %100 tespit aracı olamayacağı yolundaki raporlar da dikkate alınarak tek başına uydu görüntülerinin her zaman üretime ilişkin somut tespit aracı olamayacağı belirtildi. Doğrudan gelir desteği ödemelerine ilişkin olarak düzenlenen icmal listelerine süresinde itiraz edilmemesinin sadece idari anlamda bir kesinleşmeyi ifade ettiği; bu durumun aksinin ortaya çıkması durumunda, üretimin ispatı ve diğer şartların varlığı halinde destekleme ödemesi yapılması gerektiği görüşü belirtilmiştir. Doğrudan gelir desteği ödemesine konu üretimin gerçek olmadığı yolunda idarece yapılan tespite dayalı olarak destek ödemesi yapılmamasına karşın, adli yargıda açılan ceza davası ya da soruşturma, kovuşturma sonucunda üretimin gerçek olduğu veya üretimin yapılıp yapılmadığının tespitine yönelik yeni bir durumun ortaya çıkması halinde, ortaya çıkan yeni duruma göre yapılan başvuru üzerine tesis edilen işlemin iptali istemiyle açılan davada, uyuşmazlığın esasının irdelenmesi gerektiği görüşü belirtildi. Çiftçiler tarafından yapılan üretimin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı hususunun tespiti konusunda idareye de bir takım yükümlülük getirildiği ifade edildi. Doğrudan gelir desteğinin geri alınması konusunda genel hükümler ya da 6183 sayılı Yasa hükümlerinin uygulanması tartışması açısından, Danıştay 10. Dairesinin görüşünün, bu alacaklara 6183 sayılı Yasa hükümlerince tahsili yoluna gidilebileceği yönünde olduğu belirtilmiştir. Doğrudan gelir desteğinde dairenin temel görüşü, idarenin yaptığı inceleme ve araştırmanın şahıslar bazında yapılması gerektiği, ilgililerin üretim yapmadığının tespit edilmesi halinde destekleme primlerini geri isteyebileceği ve gerçeğe aykırı beyanda bulunulması halinde çiftçinin 5 yıllık yasaklama uygulayacağı yönündedir. Üreticilerin müstahsil makbuzu aldığı şirketler nezdinde yapılan vergi inceleme raporlarında; şirketin düzenlediği tüm faturaların sahte olduğundan bahisle destekleme primlerinin geri istenilmesi ve 5 yıllık yasaklama işleminin iptali istemiyle açılan davalarda; öncelikle bu durumu destekleyici başka bilgi ve belgelerinin bulunup bulunmadığı; gerek idarece gerek köy muhtarlıklarınca mahallinde üretime ilişkin herhangi bir tespit yapılıp yapılmadığı; dava konusu işlemin muhatabı çiftçi, ürünü satın alan şirket yetkilileri veya aynı konuya ilişkin 6
üçüncü kişiler hakkında cezai soruşturma veya ceza yargılaması bulunup bulunmadığı ve bu durumun irdelenmesi aşamasında hangi belirlemelerin yapıldığı hususlarının irdelenmesi gerektiği vurgulandı. Doğrudan gelir desteğinde süreler ceza davasındaki beraat kararlarından sonra başlayabilir. Beraat kararının öğrenildiği tarihten itibaren yeni bir hukuki durumun ortaya çıkması halinde 2577 sayılı Kanunun 10. maddesine göre idareye başvuru yapıp tesis ettireceği işleme karşı süresi içerisinde dava açılabilecektir. DGD den yararlanmak için idareye başvuru yapan vatandaşın başvuru belgelerinde eksiklik varsa bu eksikliğin bu aşamada giderilmesi gerekir. Eksik belgelere karşın, kişi DGD den yararlandırılmış ise aradan yıllar geçtikten sonra başvuru belgelerinin eksikliği nedeniyle DGD nin geri istenilmesinin olanaklı olmadığı yolunda daire kararları bulunmaktadır. 7