KAYIP-KAÇAK DÜZENLEMESİ VE GERÇEKLEŞEN TARTIŞMALARA İLİŞKİN BİLGİ NOTU ÖZET Kayıp kaçak enerji, dağıtım şebekesine girişte ölçülen enerji miktarı ile şebeke çıkış noktaları olan sayaçlarda ölçülen enerji miktarı arasındaki farktır. Örneğin, 10 milyar kwh bir enerjinin girdiği sistemde, sayaçlarından okunan miktar 8 milyar kwh ise kayıp kaçak oranı %20 demektir. Kayıp kaçak sadece ülkemizde değil, gelişmiş veya gelişmekte olan tüm ülkelerde tüketiciye fatura edilmektedir, çünkü kayıp kaçak, elektriği tüketiciye ulaştırma kapsamında oluşan bir maliyettir. Kayıp kaçak bedeli, enerji şebekesinin ortaya çıktığı tarihten beri tüketiciden alına gelen bir maliyet unsurudur. 1.1.2011 tarihine kadar enerji bedeli içinde alınırken, sonrasında sistem bedelleri arasına alınmıştır. 1.1.2011 tarihinden önce; 1 kwh elektrik için toplamda 26 kr fatura ödeniyordu. Bunun 18 kr enerji bedeli, 4.3 kr vergi ve fonlar, 3.7 kr dağıtım ve diğer bedeller idi. 1 gün sonra enerji bedelinin dışında alınmaya başlayınca aynı fatura 25.8 kr oldu. Bunun 15,1 kr enerji bedeli, 2,4 kr kayıp kaçak bedeli, 4,3 kr vergi ve fonlar, 4 kr dağıtım ve ilgili diğer bedeller olarak faturada yer aldı. (Vergi ve bazı fonlar enerji bedeli içinde hesaplandığı için oradaki düşüş faturayı da düşürmüştür. Toplanan kayıp kaçak bedeli dağıtım şirketlerinde kalmamakta, parayı bu enerjiyi satın aldıkları TETAŞ a ödemektedirler. Yargıtay, teknik kaybın kaçınılmazlığını kabul etmiş, kanun EPDK ya yetki vermediği için kayıpkaçak bedelini iptal etmiştir. Danıştay ise kayıp kaçak bedelinin tüketiciye yansıtılmasının doğru olduğunu belirtmiştir. Kayıp kaçak oranlarına rağmen, devlet kesintisiz olarak tüm vatandaşlarına elektrik sağlamaya devam etmektedir. Kayıp kaçak ile de tüm imkanlarla mücadele edilmeye devam etmektedir. Kaçak kullananlar tespit edilmekte, cezasıyla birlikte tahsilat yapılmaktadır. Uygulanan politikalar ile 2000 lerin başında yüzde 20 seviyesinde olan kayıp kaçak oranı yüze 14 e düşürülmüştür. 1
Bu bilgi notunda uzun süredir kamuoyunda tartışma konusu olan kayıp kaçak bedeli hakkında kısa bir değerlendirme yapılacaktır. Bu kapsamda, öncelikle kısaca kayıp-kaçak nedir, nasıl oluşmaktadır, engellenemez mi ve dünyada nasıl uygulanmaktadır sorularına cevap aranacaktır. Daha sonra kayıp kaçak ne zaman ortaya çıkmıştır, neden 1.1.2011 de faturada görmeye başladık, elektrik dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinden önce var mıydı, tüketiciden toplanan bu paralar nereye gidiyor sorularına cevap oluşturulacaktır. Son olarak ise Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun kayıp kaçakla ilgili kararının gerekçesinin ne olduğu ve mevcut kanun teklifi ile ne yapılmak istendiği izah edilecektir. Uluslararası Tartışmalar Kayıp elektrik fiziksel olarak Elektrik Mühendisleri Odasının el kitabında da hesaplamaları yer alan standart bir işletme neticesidir. Kaçak elektrik ise, non technical losses-teknik olmayan kayıplar, bir çok bilimsel makaleye de konu olmuştur. Google in akademik arama motoru Scholar.google.com da 1990 adet makale sadece elektrik sistemlerindeki teknik olmayan kayıp ile ilgilidir. Her ülkenin sorunu olan kayıp kaçak konusu, AB ve ABD de de yoğun tartışmalara ve çalışmalara da konu olmaktadır. Son dönemde akıllı şebeke ve sayaç sistemlerine geçişte önemli bir konu başlağı da kaçakların önlenmesi olmuştur. ABD deki kaçak miktarı her yıl 6 milyar dolar civarındadır. ABD de kredi kartı ve arabadan sonra en çok çalınan meta elektriktir. İngiltere de kaçak elektrik miktarının 400 milyon pound civarında olduğu düşünülmektedir. İngiltere düzenleyici otoritesi OFGEM in enerji hırsızlığı sayfasında, enerji hırsızlığını ihbar etmek teşvik edilerek bunun tüketicinin ödediği bedelleri arttırdığı belirtilmektedir. AB Enerji düzenleyicileri birliği de konu ile ilgili 2008 de yoğun bir kamu istişaresi (public consultation) yaparak konu hakkında detaylı bir doküman yayınlamıştır. Doküman da net olarak kayıpların iki şekilde olduğu, bunların teknik ve teknik olmayan kayıplar olduğu belirtilmiştir. 2
AB çalışmasında belirli bir miktarın altında kaldığı zaman teknik kayıp ve teknik olmayan kaybı ayrıştırmanın zorluğuna da değinilmiştir. Çünkü İngiltere deki sayaç anlaşmazlık dokümanlarında yer aldığı gibi, tüketici sayaçları daha ucuz maliyetli olduğundan ölçme doğruluğu uluslararası standartlar gereğince daha düşüktür. (%2.5-%0.5). Çünkü elektromekanik aksamlardır. Bir noktadan sonra kaçak mı olduğu yoksa sayaçların mı doğru ölçemediği konusu tartışmalıdır. 2014 yılında İngiliz düzenleyici OFGEM, yeni bir modele geçerek kayıp kaçak bedellerinin yine sektörden alınarak fakat ayrı hizmet sağlayıcıları eliyle verilmesi için TRAS (Theft Risk Assessment Service)- Hırsızlık riski değerlendirme servisi, sistemini devreye almıştır. Burada tedarikçiler, OFGEM tarafından onaylanmış TRAS hizmet sağlayıcılarına bilgi aktararak bu sağlayıcıların hırsızlık incelemesi yapmasını sağlamaktadır. Kayıp kaçak enerji, çok basit bir şekilde, dağıtım şebekesine girişte ölçülen enerji miktarı ile şebeke çıkış noktaları olan sayaçlarda ölçülen enerji miktarı arasındaki farktır. Bu farkın bir kısmı teknik kayıp, kaçak olarak adlandırdığımız kalan kısmı ise sayacın doğru ölçmesi engellenerek veya sayaç takılmaksızın şebekenin herhangi bir noktasından kullanılan enerjidir. Örneğin, 10 milyar kwh bir enerjinin girdiği bir sistemde, tüketici sayaçlarından okunan ve faturalandırılan miktar 8 milyar kwh ise bu bölgenin kayıp kaçak oranı %20 demektir. Burada problem olan husus, kaçak kullanmayanın kim olduğu bilinmekte iken kaçak kullanan kim olduğunun bilinmemesi, bu sebeple sistemdeki kaybın ve kaçağın tüm tüketicilere yansıtılmak zorunda kalınmasıdır. Kaçak kullananlar tespit edildiğinde, bunlardan cezasıyla birlikte tahsilat yapılmakta ve bu tahsilat da diğer tüketicilerin ödeyeceği kayıp kaçak bedelini düşürmektedir. Kayıp kaçak sıfırlanamaz, zira kayıp dediğimiz kısım elektriğin doğasından kaynaklanmakta iken, kaçak ise minimize edilmeye çalışılan ama sıfırlanamayan bir unsurdur. Kayıp kaçak sadece ülkemizde değil, gelişmiş veya gelişmekte olan tüm ülkelerde tüketiciye fatura edilmektedir, çünkü kayıp kaçak, elektriği tüketiciye ulaştırma kapsamında oluşan bir maliyettir. Nitekim AB ülkelerinde de kayıp kaçak şebeke maliyetinin bir unsuru olarak dikkate alınmakta ve dağıtım bedeli içerisinde tüketiciye yansıtılmaktadır. 3
AB ve ABD mevzuatına bakıldığında da bu bedellerin devlet tarafından ödendiği bir yöntem bulunmamakta, söz konusu maliyetin kendi sektörü içerisinde çözülerek tüketicilere yansıtılması öngörülmektedir. Kayıp kaçak, enerji şebekesinin ortaya çıktığı tarihten beri tüketiciden alına gelen bir maliyet unsurudur. Ancak, ülkemizde 1.1.2011 tarihine kadar enerji bedeli içinde alınırken (örneğin enerji bedeli 10 kuruş, kayıp kaçak oranı %20 olan bir durumda enerji bedeli 12 kuruş belirleniyordu), serbest piyasa ekonomisi sonucunda ortaya çıkan serbest tüketici kavramı bu uygulamanın devamını imkansız hale getirmiştir. Şöyle ki, 1.1.2011 tarihine kadar dağıtım şirketlerinin enerji bedeline yansıtılan kayıp kaçak maliyeti serbest tüketici hakkını kullanıp dağıtım şirketi dışındaki tedarikçilerden enerji alan tüketicilere yansıtılamaz oldu. Bu değişiklik 2011 yılında yapılmasaydı, serbest tüketiciler lehine, serbest olmayıp elektriğini dağıtım şirketlerinden almaya devam eden tüketiciler aleyhine bir durum oluşacaktı. Bu da, serbest olmayan tüketicilerin kayıp kaçak maliyetini içeren enerji bedelini artıracaktı. Bu sorunu engellemek ve serbest piyasaya geçişi adil bir şekilde yönetebilmek için kayıp kaçak bedeli maliyeti enerjiden alınarak ayrı bir bedele dönüştürüldü. 4
Tablo 1. Nitekim, 1.1.2011 tarihinden önce 1 kwh elektrik için her şey dahil 26 kr (18 kr enerji bedeli, 4,3 kr vergi ve fonlar, 3,7 kr dağıtım ve diğer bedeller) ödeyen bir tüketici, 1 gün sonra aynı enerji için herşey dahil 25,8 kr (15,1 kr enerji bedeli, 2,4 kr kayıp kaçak bedeli, 4,3 kr vergi ve fonlar, 4 kr dağıtım ve ilgili diğer bedeller)ödemeye devam etmiştir. Kayıp kaçak bedeli ortaya çıkmış ama bu enerji bedelini düşürmüştür. Kayıp kaçak maliyetinin tüketiciye yansıtılması uygulaması özelleştirme sürecinden kesinlikle etkilenmemiştir. Özelleştirmelerden önce de sonra da bu bedel her hâlükârda tüketiciye yansıtılmıştır. Nitekim kayıp kaçak maliyeti enerji bedeli içinde yansıtılırken 10 adet şirket özelleştirilmişti, bunun ayrı bir bedele dönüştürülmesinden sonra ise 11 şirket özelleştirilmiştir. Yani, şirketlerin çoğu kayıp kaçak bedeli ayrıştırıldıktan sonra özelleşmiş olup bu uygulamanın özelleştirmeyle bir alakası yoktur. 5
Ayrıca, Elektrik Dağıtım Şirketlerinin özelleştirilme ihaleleri, EPDK tarafından belirlenen hedef kayıp kaçak oranlarının bedellerinin de özel şirketler tarafından tahsil edileceği kurgusu ve kabulü ile yapılmıştır. Burada atı çizilerek belirtilmesi gereken bir diğer husus ise tüketiciden toplanan kayıp kaçak bedelinin dağıtım şirketlerinde kalmadığı, dağıtım şirketlerinin topladıkları parayı bu enerjiyi satın aldıkları TETAŞ a ödediği gerçeğidir. Hatta, çoğu zaman dağıtım şirketleri topladıkları kayıp kaçak bedelinden daha fazla bir tutarı TETAŞ a ödemek zorunda kalmışlardır. Zira, hedeflerin yakalanamaması durumunda hedefin üzerinde gerçekleşen kaçak enerjinin parası vatandaştan alınmaksızın özel şirket tarafından TETAŞ a ödenmektedir. Kanuni düzenlemeye neden ihtiyaç duyulduğuna gelince; Yargıtay Hukuk Genel Kurulu, vermiş olduğu karar ile EPDK nın kanundan gelen bir yetkiye dayanmaksızın bu bedeli belirlediğini ifade etmiş, kanunilik ilkesi gereği kanunda açıkça zikredilmeyen bir bedelin tüketiciye yansıtılamayacağına hükmetmiştir. Aynı kararın gerekçesinde teknik kaybın varlığı ve kaçınılmazlığı da kabul edilmekle birlikte, kanunun bu haliyle bu konuda EPDK ya yetki vermediği gerekçesiyle kayıp kaçak bedelinin tamamını iptal etmiştir. Kanundaki ilgili hükümler ile; sıfırlanmasına imkan bulunmayan kayıp kaçak maliyetinin EPDK tarafından minimize edilmesine yönelik hedefleme yoluyla gerekli tedbirler alınarak düzenlenmesi ve enerji hizmetinden istifade eden tüketicilere bu hizmetin sunulması için kaçınılmaz olarak ortaya çıkan bir maliyetin tüketiciden tahsiline hiçbir muğlaklığa yer vermeyecek bir yetki verilmesi amaçlanmaktadır. Öte yandan, aynı konuda Danıştay nezdinde de davalar açılmış olup, Danıştay tarafından verilen kararlarda ise, kayıp kaçak enerjinin sistem işletmeciliği kapsamında kaçınılmaz olarak ortaya çıktığı ve bu enerjinin maliyetinin tüketicilere yansıtılmasının hukuka uygun olduğu belirtilmiştir. İki yüksek yargı organından farklı kararlar çıktığı da dikkate alınarak, uygulama birliği sağlamak adına kanun düzenlemesi yapılmıştır. 6
Kayıp kaçakla birlikte dava konusu olan diğer bedeller (dağıtım, iletim, sayaç okuma vb,) santralde üretilen enerjinin üretim noktasından tüketim noktasına kadar taşınması için elzem olan iletim ve dağıtım faaliyetleri kapsamında sunulan hizmetlerin maliyetlerinden hareketle belirlenmektedir. Yılda 10 milyar TL yi aşan bu maliyetlerin tahsilatının yapılmaması gibi bir yaklaşımın kabul edilmesi mümkün değildir. Nasıl ki ekonomideki tüm malların nihai tüketiciye sunulmasına kadar oluşan maliyetler ilgili ürünü alan tüketicilere yansıtılmakta ise, elektrikte de bunun yapılması en basit ekonomi kuralıdır. Bu bedellerin alınmaması durumunda ne iletim şirketinin ne de dağıtım şirketlerinin bu hizmetleri sürdürebilmesi mümkün olmayacaktır. Mevcut durumda, şirketler tarafından uygulanan bedeller için tek tek tüketiciler tarafından adli yargıda binlerce davalar açılmakta, bu durum yargının işleyişini yavaşlatmakta, yargı üzerinde büyük bir yük oluşturmaktadır. Binlerce davadan her biri ise sadece o davayı açanı bağlamakta, genel nitelikteki düzenleyici işlem geçerliliğini koruduğu için genel bir uygulama yapılamamaktadır. Oysa yeni düzenlemeyle yapılan işlemin dayanağı bir düzenleyici işlemse ve yapılan işlem bu düzenleyici işleme uygunsa sadece düzenleyici işleme dava açılması öngörülmektedir. Kayıp kaçak oranının düşürülmesine yönelik EPDK tarafından yapılan uygulamalar ile kayıp kaçakta iyileşmeler sağlanmış, 2000 lerin başında %20 seviyesinde olan ortalama kayıp kaçak oranı %14 seviyesine düşürülmüştür. 7