AVRUPA KONSEYİ Strazburg, 26 Ekim 2007 Görüş 403/2006 AVRUPA HUKUK YOLUYLA DEMOKRASİ KOMİSYONU (VENEDİK KOMİSYONU) YARGI KONSEYLERİNE DAİR AVRUPA HAKİMLERİ İSTİŞARE KONSEYİ TARAFINDAN HAZIRLANAN TASLAK GÖRÜŞ ÜZERİNE YORUMLAR Hazırlayan Hanna SUCHOCKA (Üye, Polonya) Bu rapor Venedik Komisyonu tarafından 72 nci Genel Kurul Oturumunda kabul edilmiştir (Venedik, 19-20 Ekim 2007)
AÇIKLAMALAR 1 Daha ziyade Venedik Komisyonu olarak bilinen Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu, Avrupa Konseyinin anayasal konularda görüşüne başvurduğu bir danışma organıdır. 1990 yılında kurulan Komisyon, Avrupa anayasa mirasından çıkan standartlara uygun anayasaların kabulünde önemli bir rol oynamaktadır 2. Avrupa Konseyine üye ülkelerin hepsi (47 üye devlet) Venedik Komisyonunun üyesidir. Ayrıca Kırgızistan (2004), Şili (2005), Kore Cumhuriyeti (2006), Fas ve Cezayir (2007) in de katılımı ile Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonunun toplam üye sayısı şu an itibariyle 52 ye çıkmıştır 3. Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi, Avrupa Konseyine üye devletlerde yargıyı güçlendirmek suretiyle; Yasama, yürütme ve yargı arasında karşılıklı saygının temini ve Vatandaşların yargıya olan güvenini temin amacıyla, 2000 yılında Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi tarafından kurulmuştur 4. Avrupa Konseyine üye devletlerin hepsi, Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyinde temsil edilmektedir 5. Aşağıda, Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyince hazırlanan 10 nolu taslak görüşün, Venedik Komisyonu olarak bilinen Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu tarafından yapılan değerlendirmesinin İngilizce ve Türkçe si sunulmaktadır. 10 nolu Görüş, Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi tarafından, adı geçen Konseyin 8 nolu oturumunda (21-23 asım 2007) kabul edilmiştir 6. KISALTMALAR AHİK : Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi AHİK-GT : Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Çalışma Grubu 1 2 3 4 5 6 Çeviren ve açıklamaları ekleyen: Ömer Faruk Altıntaş, Hâkim, Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü http://www.venice.coe.int/site/main/presentation_e.asp?menul=e http://www.venice.coe.int/site/dynamics/n_members_ef.asp?l=e http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/presentation/ccje_en.asp http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/presentation/ccje_en.asp https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?ref=ccje(2007)op10&language=lanenglish&ver=original&site=coe&backcolorinternet=fef2e0&backcolorintranet= FEF2E0&BackColorLogged=c3c3c3 Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 1
COMMENTS ON THE DRAFT OPINION OF THE CONSULTATIVE COUNCIL OF EUROPEAN JUDGES ON JUDICIAL COUNCILS YARGI KONSEYLERİNE DAİR AVRUPA HÂKİMLERİ İSTİŞARE KONSEYİ TARAFINDAN HAZIRLANAN TASLAK GÖRÜŞ ÜZERİNE YORUMLAR 1. The Terms of Reference of the Consultative Council of European Judges (CCJE) for 2007 (CCJE (2007) 2, point 4.i) request the CCJE to adopt an opinion on the structure and role of judicial councils and to consult on this opinion with the Venice Commission. 1. Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyinin (AHİK) 2007 yılı Görev Tanımlaması (AHİK(2007) 2, madde 4.i); AHİK den, yargı konseylerinin yapısına ve rolüne dair bir görüş kabul etmesini ve bu görüşle ilgili olarak Venedik Komisyonu ile istişarede bulunmasını öngörmüştür. 2. In view of this consultation, the Commission adopted its report on judicial appointments at its 70 th Plenary session (Venice, 16-17 March 2007) as a contribution to the elaboration of opinion no. 10 of the CCJE. The Commission presented its report (CDL-JD(2007)001rev, now CDLAD(2007)028) at the meetings of the Working Party of the CCJE (CCJE-GT) in Rome (28-29 March 2007) and in Graz (25-26 June 2007). 2. Komisyon, yukarıda sözü edilen istişare sadedinde, 70 inci oturumunda (Venedik, 16-17 Mart 2007) AHİK nin 10 nolu görüşünün tavzihine bir katkı olarak hâkim atamalarına dair raporunu kabul etmiştir. Komisyon, raporunu, AHİK bünyesindeki Çalışma Gruplarının Roma (28-29 Mart 2007) ve Graz (25-26 Haziran 2007) toplantılarında takdim etmiştir. 3. The CCJE invited the Venice Commission to give its comments to draft Opinion no. 10 (CCJE(2007)5PROV2), adopted by the CCJE-GT at its Graz meeting. 3. AHİK, Graz toplantısında AHİK-GT tarafından kabul edilen 10 nolu taslak Görüşü (AHİK(2007)5PROV2) yorumlaması için Venedik Komisyonuna çağrıda bulunmuştur. 4. The present comments are the reply to this request. They were adopted by the Venice Commission at its 72 nd Plenary Session (Venice, 19-20.10.2007) 4. İş bu raporda sunulan yorumlar sözü edilen talebe tekabül etmektedir. Mevcut açıklamalar, Venedik Komisyonu tarafından 72 nci Genel Kurul Oturumunda (Venedik, 19-20 Ekim 2007) kabul edilmiştir. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 1
General remarks 5. The Commission welcomes draft Opinion no. 10 in general and fully endorses the thrust of the Opinion, which focuses on judicial councils as the key element for the guarantee of judicial independence. 6. In its contribution to the opinion of the CCJE, the Venice Commission emphasised the importance of judicial appointments because these were seen as giving rise to major problems in new and even in old democracies. This does not mean that other tasks of judicial councils, such as training, are less important, on the contrary, the Commission approves of the manner in which these topics are treated in the draft Opinion. Genel düşünceler 5. Komisyon, genel olarak 10 nolu Görüşü memnuniyetle karşılar ve yargı bağımsızlığının teminatına yönelik temel bir unsur olarak yargı konseyleri üzerine yoğunlaşan Görüşün ana temasını tamamıyla onaylar. 6. AHİK nin görüşüne katkısında Venedik Komisyonu, hâkim atamalarının önemini vurgulamıştır; çünkü bu husus, yeni ve eski demokrasilerde temel problemlerin müsebbibi olarak görülmektedir. Ancak bu keyfiyet, yargı konseylerinin eğitim gibi diğer görevlerinin daha az önemli olduğu anlamına gelmemektedir; aksine, Komisyon, bu gibi diğer hususların taslak Görüşte ele alınış biçimini de tasvip eder. 7. The Venice Commission particularly welcomes the CCJE-GT s concern for transparency of the work of the Judicial Council, especially with respect to disciplinary matters (draft Opinion, para. 95) 8. Nonetheless, the Commission notes that some of the points presented in the draft Opinion do not fully correspond to the approach of the Commission in its Report on Judicial Appointments. The Commission would like to highlight these points in order to allow the CCJE to adopt its opinion at its plenary session on 21-23 November 2007 on the basis of a clear comparison. As an independent body, the CCJE is of course in no way bound to follow the recommendations of the Venice Commission. 7. Venedik Komisyonu, özellikle disiplin meseleleri açısından yargı konseylerinin çalışma biçiminin şeffaflığına dair AHİK-GT nin hassasiyetini (taslak Görüş, paragraf 95) bütünüyle paylaşır. 8. Bununla birlikte Komisyon, taslak Görüşte takdim edilen bazı hususların Hâkim Atamalarına dair Komisyon Raporunda benimsenen yaklaşıma bütünüyle tekabül etmediğini not eder. Komisyon, bu hususların, 21-23 Kasım 2007 tarihlerindeki oturumunda görüşünü kabul edecek olacak AHİK ye net bir mukayese imkanı sağlamak üzere altını çizer. Bağımsız bir kurum olarak AHİK nin, Venedik Komisyonunun tavsiyelerini izlemek zorunda olmadığı pek tabiidir. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 2
Composition of the Judicial Council 9. A major divergence between the CCJE opinion and the Commission s report relates to the composition of the Judicial Council. The Venice Commission states that a substantial element or a majority of the members of the Judicial Council should be elected by the Judiciary itself (report, para. 29), whereas the CCJE considers that, in order to prevent any manipulation or undue pressure, seventy-five per cent of the members should be judges (draft opinion, para. 18). This divergence need not necessarily be a contradiction because judges could, of course also be appointed by other bodies than the Judiciary itself. It remains however evident that the Commission can also accept a substantial element of judges, i.e. slightly less than half of the members. 10. However, a clear contradiction appears when the Commission considers that other members should be elected by Parliament among persons with appropriate legal qualification taking into account possible conflicts of interest (para. 29) as opposed to the CCJE-GT, which accepts elections by Parliament but commend[s] a system that entrusts appointments to non political authorities (para. 32, see also para 31). The Commission is of the opinion that the involvement of Parliament provides for democratic legitimacy of the Judicial Council. It is however fair to say, that in the event of election by Parliament, the CCJE-GT and the Commission agree in insisting on a qualified majority in order to guarantee a balanced representation. 11. While there is convergence as to a possible role of the Head of State in the Council, the CCJE-GT insists that no minister can be among its members (para. 23). The Commission could accept membership of the Minister of Justice under certain conditions, for example: [s]uch presence does not seem, in itself, to impair the independence of the Council, according to the opinion of the Venice Commission. However, the Minister of Justice should not participate in all the council s decisions, for example, the ones relating to disciplinary measures. The more stringent position of the CCJE-GT is of course perfectly valid, taking into account that the Council should not only be independent but also be seen to be independent. Yargı Konseylerinin Oluşumu 9. AHİK görüşü ile Komisyon raporu arasındaki en büyük kesişme Yargı Konseyinin oluşumu ile ilgilidir. Venedik Komisyonu, Yargı Konseyi üyelerinin önemli bir kısmı veya salt çoğunluğu bizatihi Yargının kendisi tarafından seçilmelidir (rapor, paragraf 29) derken; AHİK, her türlü kötüye kullanma ve gayri makul baskılardan korunmak için yargı konseyi üyelerinin % 75 i hâkim olmalıdır (taslak görüş, paragraf 18) mütalaasında bulunmuştur. Bu farklılık, tam bir tezat teşkil etmemektedir; zira, hâkim üyeler elbette yargı dışında başka organlar tarafından da atanabilirler. Bununla birlikte aşikar olan husus şudur ki; Komisyon, yargı konseyi üyeleri toplamının yarısına yakını anlamına gelen, hâkimlerin önemli bir kısmı ibaresini de kabul edebilir. 10. Mamafih, yargı konseyinin diğer üyeleri, muhtemel menfaat çatışmaları dikkate alınmak suretiyle uygun hukuk formasyonuna sahip kişiler arasından Parlamento tarafından seçilmelidir mütalaasında bulunan Komisyon ile bu görüşün tam karşısında, Parlamento tarafından yapılacak seçimleri kabul eden ancak atamaları siyasi olmayan bir makama havale eden bir sistemi açıkça öven AHİK-GT arasında açık bir tezattan söz etmek mümkündür. Komisyon, üyelerin seçimine Parlamentonun dahil olmasının yargı konseyinin demokratik meşruiyetini sağlayacağı görüşündedir. Mamafih, Parlamento tarafından yapılacak seçimlerle ilgili olarak, hem AHİK-GT ve hem de Komisyon un dengeli bir temsili sağlamak için nitelikli çoğunlukta ısrarcı olduğunu belirtmek uygun olacaktır. 11. Yargı konseyi içerisinde devlet başkanının muhtemel rolüne ilişkin mevcut farklılığın yanı sıra; AHİK-GT, yargı konseyi üyeleri arasında her hangi bir bakanın bulunamayacağı hususunda ısrar etmektedir (paragraf 23). Venedik Komisyonuna göre, bazı şartlar altında, örneğin bakanın mevcudiyeti yargı konseyinin bağımsızlığına halel getiriyor gözükmüyorsa, Adalet Bakanının yargı konseyi üyeliği kabul edilebilir. Bununla birlikte Adalet Bakanı, disiplin tedbirlerinin uygulanması gibi hususlardaki konsey kararlarının oluşumuna iştirak etmemelidir. Yargı konseyinin sadece bağımsız değil aynı zamanda bağımsız gözükmesi ile ilgili AHİK-GT nin daha sıkı pozisyonu son derece geçerli bir duruştur. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 3
Chair of the Judicial Council Yargı Konseyi Başkanı 12. The CCJE-GT followed the Venice Commission s suggestion (para. 35) that in parliamentary systems where the President / Head of State only has formal powers, there is no objection to appointing the Head of State as the chair of the Council for the Judiciary (draft Opinion, para. 33), whereas in other systems, the chair should be elected by the Council itself. 12. Venedik Komisyonunun Devlet Başkanı veya Cumhurbaşkanının şekli görevlere sahip olduğu parlamenter sistemlerde, bu görevi yürütenlerin yargı konseyi başkanı olarak atanmasında bir sakınca yoktur şeklindeki görüşü (paragraf 35) AHİK tarafından benimsenmiş (taslak Görüş, paragraf 33) olmakla birlikte; diğer sistemlerde yargı konseyi başkanının bizzat yargı konseyi tarafından seçilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. 13. While the CCJE-GT insists that in the latter case the chair should be a judge (para. 33), the Commission proposes that the chair of the Council could be elected by the Council itself from among the non judicial members of the Council (para. 35). The chair holds a key position within the Council and such an arrangement could help to avoid any appearance of judicial corporatism (self-interest, self protection and cronyism within the Judiciary). 13. En son ihtimalin cari olduğu [parlamenter olmayan] sistemlerde AHİK-GT yargı konseyi başkanının muhakkak hâkim olması gerektiğini savunurken; Komisyon, Yargı konseyi başkanı, hâkim olmayan konsey üyeleri arasından seçilebilir görüşünü önermektedir. Yargı konseyi başkanı konsey içerisinde önemli bir yere sahiptir; bu kabil bir düzenleme, hâkim sınıfı hegemonyası (sadece kendisi için en iyiyi talep, kendi meslek çıkarını koruma ve yargı içerisinde yandaş kayırmacılığı) görüntüsünden kaçınmaya yardımcı olacaktır. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 4
Disciplinary procedures Disiplin usulü 14. The Venice Commission is not in favour of the CCJE-GT s proposal that some of its tasks may be reserved to the Council for the Judiciary sitting in an all-judge panel (para. 20). It seems that behind this suggestion lies the issue of disciplinary action, which the CCJE-GT would like to see dealt with in a judges-only composition. The Venice Commission favours a different model. In order to avoid any corporatism, the Commission suggests a different approach when it states that an appeal against disciplinary measures to an independent court should be available (para. 25). The Commission therefore suggests that the Council, or a committee within it having a mixed composition, should adopt disciplinary measures in the first instance. An appeal to a court would then be an additional safeguard for the independence of the Judiciary. 14. Venedik Komisyonu, AHİK-GT nin yargı konseyi, bazı görevlerini icra ederken sadece hâkim üyelerden müteşekkil bir konsey şeklinde toplanır (paragraf 20) şeklindeki önerisi ile mutabık değildir. Söz konusu önerinin arkasında, AHİK nin sadece hâkim üyelerden müteşekkil yargı konseyi tarafından ele alınmasını istediği disiplin işlemleri meselesinin yattığı düşünülmektedir. Venedik Komisyonu başka bir modeli savunmaktadır. Her türlü sınıf hegemonyasından kaçınmak için, disiplin uygulamalarına karşı bağımsız mahkeme önünde temyiz imkanı sağlanmalıdır (paragraf 25) ifadesi ile Komisyon, meseleye farklı bir yaklaşım tarzı önermektedir. Buna göre Komisyonun önerisi şu şekildedir: disiplin tedbirlerinin uygulanması kararını, ilk aşamada, Konsey veya karma üyelerden müteşekkil bir komite almalıdır. Bu kabil bir karara karşı mahkeme önünde temyiz imkanı, yargı bağımsızlığı için ek bir güvence olacaktır. 15. The CCJE-GT draft however proposes the reverse: In first instance, disciplinary procedures, when not within the jurisdiction of a disciplinary court, should preferably be implemented by a disciplinary commission composed of judges elected by their peers, different from the members of the Council for the Judiciary. There should be a right of appeal to the Council for the Judiciary (para. 64). The Commission considers that the subsequent control by an independent tribunal may be lost in such a procedure. 15. Durum bu olmakla birlikte, AHİK-GT taslağı tam tersi bir öneride bulunmaktadır: İlk aşamada, disiplin mahkemesinin görev ve yetki alanı dışında kalan disiplin uygulamaları, yargı konseyi üyesi hâkimlerin dışında diğer hâkimler tarafından seçilen ve sadece hâkimlerden müteşekkil farklı bir komisyon tarafından yürütülmelidir. Söz konusu komisyon tarafından verilen kararlar, Yargı Konseyi önünde temyizi kabil olmalıdır (paragraf 64). Komisyon, böylesi bir usulde bağımsız bir mahkeme tarafından yapılacak denetim mekanizmasının mevcut olmadığı düşüncesindedir. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 5
Court administration 16. In paragraph 42 of the draft Opinion, the CCJE-GT recommends that, inter alia, the administration of justice / facilitation of court management should be tasks of the Judicial Council. The Commission fears that the day-to-day administration of the court system (buildings, administrative staff, IT matters etc.) would overburden the Judicial Council and detract it from its most important task to guarantee the independence of the Judiciary. In its report, the Commission states: While the participation of the judicial council in judicial appointments is crucial it need not take over the whole administration of the justice system, which can be left to the Ministry of Justice. An autonomous Council of Justice that guarantees the independence of the judiciary does not imply that judges may be self-governing. The management of the administrative organisation of the judiciary should not necessarily be entirely in the hands of judges. 17. This does not mean that the Venice Commission opposes the Northern European model with competences for management and budget matters (draft Opinion, para. 46). The Commission rather suggests that a Judicial Council should focus on judicial appointments, promotion and career of judges. If required, a different body could deal with administrative issues. 18. Finally, the Commission notes that the draft Opinion is seen to be relevant in particular in the countries where a separate system of administrative justice exists. The Commission is of the opinion that judicial councils are equally important for all countries, whether old or new democracies, and whether or not they have a separate system of administrative justice. Mahkemelerin yönetimi 16. Taslak Görüşün 42 nci paragrafında AHİK-GT, diğer tavsiyelerinin yanı sıra, yargı yönetimi/mahkeme yönetiminin kolaylaştırılması hususunun yargı konseyinin görevleri arasında olması gerektiğini tavsiye etmiştir. Komisyon, (binalar, idari personel, bilgi-işlem meseleleri gibi) mahkeme sisteminin günübirlik yönetiminin, yargı konseylerinin iş yükünü arttıracağı ve bu durumun konseyi yargı bağımsızlığının temini gibi en önemli görevini yerine getirmekten alıkoyacağından korkmaktadır. Komisyon raporunda şunu ifade etmiştir: Hâkim atamalarına yargı konseyinin iştiraki önemli olsa da, mahkemelerin yönetimi ile ilgili Adalet Bakanlığının yönetimine bırakılabilecek olan diğer hususların yargı konseyinin yetki alanına sokulması gerekmemektedir. Yargı bağımsızlığını temin eden bağımsız bir konsey, hâkimlerin kendi kendilerini yöneteceği anlamına gelmez. İdari yapısı itibariyle yargı yönetiminin bütünüyle hâkimlerin eline bırakılması gerekli değildir. 17. Yukarıdaki görüş, Venedik Komisyonunun mahkemelerin yönetimi ve bütçesel konularda yetki öngören Kuzey Avrupa modeli ne karşı olduğu anlamına gelmez. Komisyon daha ziyade; yargı konseylerinin, hâkim atamaları, hâkimlerin terfi ve kariyerlerine yönelmesi gerektiğini ileri sürmektedir. Eğer gerekirse, farklı bir organ mahkemelerin yönetimi görevini üstlenebilir. 18. Sonuç olarak Komisyon, taslak Görüşün özellikle farklı yargı yönetimi sistemlerinin mevcut olduğu ülkelerle ilintili olarak algılandığını not eder. Komisyon, ister yeni ve isterse eski demokrasi olsun ve her ne çeşit yargı yönetimi sistemine sahip olursa olsun, yargı konseylerinin bütün ülkeler için eşit derecede önemi haiz olduğu görüşündedir. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 6
Conclusion Sonuç 19. The CCJE-GT and the Venice Commission mostly converge in their approaches to Judicial Councils. Differences often relate to varying degrees placed on one or the other point. While there is agreement on most issues, divergences remain in the field of the composition of the Judicial Council (mixed vs. judges only as an option), appointment of its members (by Parliament or other bodies), the chair (non-judicial or judicial) and disciplinary procedures (outside appeal to court vs. internal appeal within Council). Nonetheless, the Venice Commission looks forward to the adoption of Opinion no. 10 as a further reference of the establishment for independent judiciaries in Europe. 19. AHİK-GT ile Venedik Komisyonunun yargı konseylerine yaklaşımları birçok açıdan örtüşmemektedir. Daha ziyade değişik derecelerde söz konusu olan yaklaşım farklılıkları, bir meseleden başka bir meseleye kendisini göstermiştir. Bazı hususlarda örtüşme olmasına rağmen; farklılıklar, yargı konseyinin oluşumu (karma oluşum karşısında sadece hâkimlerden müteşekkil bir yargı konseyi), yargı konseyi üyelerinin atanması (parlamento veya diğer organlar tarafından), yargı konseyi başkanı (başkanın yargıdan veya yargı dışından olması) ve disiplin uygulamaları (yargı konseyi kararlarının temyize tabi tutulması görüşüne karşın sadece yargı konseyi içerisinde itiraz yolunun mümkün olması) hususlarında ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte, Venedik Komisyonu, Avrupa yargı bağımsızlığının tesisine ileri bir referans olarak 10 nolu görüşün kabulünü dört gözle beklemektedir. 20. The Venice Commission remains at the disposal of the CCJE and its Working Party for further discussion. 20. Venedik Komisyonu, ileriki tartışmalar için, AHİK ve onun Çalışma Grubunun her zaman hizmetindedir. Yargı Konseylerine dair Avrupa Hâkimleri İstişare Konseyi Tarafından Hazırlanan Taslak Görüş Üzerine Venedik Komisyonu nun Yorumları 7