T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIK TEZİ SOSYAL GÜVENLİK REFORMU VE KAMU GÖREVLİLERİNİN YAŞLILIK AYLIKLARI Ahmet ALTINTAŞ Prof. Dr. Şükrü KIZILOT Kasım 2009
T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK REFORMU VE KAMU GÖREVLİLERİNİN YAŞLILIK AYLIKLARI Ahmet ALTINTAŞ Tez Danışmanı Onayı Bu tez tarafımdan okunmuş olup, Tezin Sosyal Güvenlik Uzmanlığı için uygun ve yeterli bir çalışma olduğunu onaylıyorum. Unvanı : Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Öğretim Üyesi Prof. Dr. Adı : Şükrü SOYADI : KIZILOT İMZA : Tez Savunma Tarihi Tez Komisyonu Onayı Bu tez Komisyonumuzca değerlendirilmiş ve yeterli bir çalışma olduğuna karar verilerek onaylanmıştır. TEZ KOMİSYONU: 1. BAŞKAN (İsim ve imza) 2. ÜYE (İsim ve imza) 3. ÜYE (İsim ve imza) 4. ÜYE (İsim ve imza) 5. ÜYE (İsim ve imza) 6. ÜYE (İsim ve imza) 7. ÜYE (İsim ve imza)
ÖNSÖZ Ülkemiz dış politikası açısından söylenmiş önemli sözlerden biri olan Yeni bir dünya kurulur ve Türkiye de yeni bir dünyada yerini alır. sözünde olduğu gibi, 2006 yılında başlayan dönüşüm kurum personeline bu yeni oluşum içinde kendi yerini bulma yönünde bir imkan tanımıştır. Emekli Sandığı, SSK ve Bağ-Kur un birleşimi kapsamında Sosyal Güvenlik Kurumu nun kurumsal yapısı içinde daha etkin olarak görev yapmak için 5502 sayılı Kanunun sayılan bu üç kurum personeline tanıdığı hak kapsamında SGK Sosyal Güvenlik Uzmanlığı kadrosu için müracaatımı yaptım. Zorlu olduğu bilinen bir programı tamamlama azmi ile çalışmalarımı ailemin, arkadaşlarımın ve yine bir arkadaş yakınlığı ile amirlerimin destek ve inancı ile daha da kararlı bir şekilde sürdürdüm. Bu süreç içerisinde ele aldığım tez çalışması sırasında Ülkemizin kıymetli değerlerinden biri olan sevgili hocam Sayın Prof. Dr. Şükrü KIZILOT un değerlendirme ve tecrübelerinden yararlanarak doğru ve düzgün bir çalışmayı ortaya koyma gayretini gösterdim. Eğer Emekli Sandığı Genel Müdürlüğünde çalışıyor ve işinizi doğru bir şekilde tamamlamak istiyorsanız mutlaka Kurum mevzuatına hakim olmanız gerekmektedir. Bende, 1992 yılından bu yana ulaşmış olduğum mevzuat bilgisinin desteği ile bu çalışmayı sonuçlandırdım. Yukarıda belirttiğim ve olmaz ise olmaz nitelikte olan aile desteği ve sabırlarından dolayı Eşim Yasemin Nuray ALTINTAŞ, çocuklarım Ceyda ve Ceren ALTINTAŞ ile Kurumumuz Kamu Görevlileri Emeklilik İşlemleri Daire Başkanlığı Mevzuat ve Dış İlişkileri Servisinde görevli çalışma arkadaşlarıma, Şef arkadaşım İsmail DALKIRAN, Şube Müdürümüz Necmettin TAŞAN, Daire Başkanımız Sayın İsmail ERTÜZÜN ile bu çalışmadaki destek ve yönlendirmelerinden dolayı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Başmüfettişlerinden Sayın Gürsel YILDIRIM, Yaklaşım Yayıncılık Yönetim Kurulu Başkanı Sayın Ekrem SARISU ve tez danışmanım olan değerli Hocam Sayın Prof. Dr. Şükrü KIZILOT a bir kez daha çok teşekkür ederim. I
İÇİNDEKİLER Sayfa No ÖNSÖZ...I İÇİNDEKİLER...II ÖZET... VII ABSTRACT... VIII KISALTMALAR... IX TABLOLAR DİZİNİ... X ŞEKİL VE GRAFİKLER DİZİNİ... XI GİRİŞ VE AMAÇ...1 Bölüm 1 SOSYAL GÜVENLİK 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı ve Amacı.4 1.2. Sosyal Risk Olgusu...7 1.3. Sosyal Güvenliğin Araçları 8 1.3.1. Sosyal Sigorta Rejimi.9 1.3.2. Sosyal Yardım ve Hizmetler...10 1.4. Sosyal Güvenliğin Finansmanı...12 1.5. Sosyal Güvenlikte Finansman Problemi Doğuran Koşullar..13 1.5.1. Demografik Koşullar...14 1.5.2. Politik Koşullar..15 1.5.3. Ekonomik Koşullar 15 1.6. Dünyada Sosyal Güvenlik Uygulamaları.....16 1.7. Fransız Sosyal Güvenlik Sistemine Genel Bakış...23 Bölüm 2 5434 SAYILI T.C. EMEKLİ SANDIĞI KANUNU NA GÖRE EMEKLİLİK VE EMEKLİ AYLIĞI 2.1. Emekliliğin Tanımı 28 2.2. Emekliliğe ve Emekli Aylığına Hak Kazanma...29 2.2.1. İstekle Emeklilik 31 2.2.1.1. Zorunlu Hizmet ve Yaş Şartının İkmali nedeniyle. 31 II
İstekle Emeklilik 2.2.1.2. İstekle Yaş Haddi...33 2.2.1.3. Sakatların İstekle Emekliliği...35 2.2.2. Re'sen Emeklilik...36 2.2.2.1. Görülen Lüzum Üzerine Re'sen Emeklilik..36 2.2.2.2. Sicilleri Üzerine Re'sen Emeklilik 36 2.2.2.3. Yaş Haddinden Re sen Emeklilik...37 2.3. Emekli Aylığı..38 2.3.1. Emekli Aylığı Bağlanmasına Esas Aylık Tutarı...38 2.3.1.1. Aylık Göstergeleri ve Gösterge Aylığı.40 2.3.1.2. Ek Gösterge ve Ek Gösterge Aylığı 41 2.3.1.3. Kıdem Aylığı...45 2.3.1.4. Taban Aylığı.....46 2.3.1.5. Ek Gösterge Esasına Dayalı Ekonomik Meblağ.48 2.3.1.6. Görev Yapılan Kurum Veya Statüsü Yada Kurum..50 Kanunları 2.3.2. Aylık Bağlama Oranı 52 2.4. Alt Sınır Aylığı 53 2.5. Emekli Aylıklarının Artırılması.54 2.6. Emekli Aylıklarıyla Birlikte Ödenen Çeşitli Ödemeler.56 2.6.1. Makam veya Yüksek Hakimlik Tazminatı.56 2.6.2. Temsil veya Görev Tazminatı...59 2.6.3. Millî İstihbarat Hizmetleri ve Emniyet Hizmetleri Sınıfına..61 Dahil Kadrolar İle Çarşı Ve Mahalle Bekçisi Kadro Unvanı Esas Alınarak Emekli Aylığı Ödenenlere Yapılan Ödeme 2.6.4. Kadrosuzluk Tazminatı 61 Bölüm 3 SOSYAL GÜVENLİK REFORMU 3.1. Sosyal Güvenlik Sisteminde Yenilenme ve Siyasi Kararlılık.64 3.2. Neden Sosyal Güvenlik Alanında Yeni Düzenlemeler Gerekmektedir?...66 3.3.Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu nun Yürürlük...71 Süreci III
3.4. 5489 ve 5510 sayılı ve Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık 73 Sigortası Kanunu na ilişkin Cumhurbaşkanı nın Çekinceleri ve Anayasa Mahkemesi Kararı. 3.4.1. Cumhurbaşkanı nın Veto Gerekçelerinde Bağlama Sistemi.73 3.4.2. Anayasa Mahkemesinin İptal Kararında Bağlama Sistemi 75 3.5. Anayasa Mahkemesince Bazı Maddelerinin İptaline Karar...77 Verilen 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu na Göre Yaşlılık Aylığı 3.5.1. Yaşlılık Aylığı Bağlama Sistemi...77 3.5.2. Aylık Bağlama Oranı 79 3.5.3. Yaşlılık Aylıklarının Artırılması 79 3.5.4. Kanunun Yürürlüğü Öncesinde Çalışmaları Bulunanların 80 Yaşlılık Aylıklarının Hesabı Bölüm 4 5510 SAYILI SOSYAL SİGORTALAR VE GENEL SAĞLIK SİGORTASI KANUNU'NA GÖRE EMEKLİLİK VE YAŞLILIK (EMEKLİ) AYLIĞI 4.1. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu.81 4.2. 5510 Sayılı Kanuna Göre Emekliliğe ve Emekli Aylığına Hak..84 Kazanma 4.2.1. İstekle Emeklilik 84 4.2.1.1. Zorunlu Hizmet ve Yaş Şartının İkmali Nedeniyle 84 İstekle Emeklilik: 4.2.1.2. İstekle Yaş Haddi...86 4.2.1.3. Sakatların İstekle Emekliliği..86 4.2.2. Re'sen Emeklilik...88 4.2.2.1. Yaş Haddinden Re sen Emeklilik...88 4.2.2.2. Sicilleri Üzerine Re'sen Emeklilik 88 4.2.2.3. Kadrosuzluk Nedeniyle Re sen Emeklilik...88 4.3. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu na Göre.89 Yaşlılık (Emekli) Aylığı 4.4. Aylık Bağlama Oranı 93 IV
4.5. Prime Esas Kazanç Tutarı..94 4.5.1. Aylıklarını Personel Kanunlarına Göre Alan Sigortalıların.95 Prime Esas Kazanç Tutarları 4.5.1.1. Gösterge Aylığı...96 4.5.1.2. Ek Gösterge ve Ek Gösterge Aylığı 96 4.5.1.3. Kıdem Aylığı 98 4.5.1.4. Taban Aylığı 98 4.5.1.5. Makam, Temsil ve Görev Tazminatları...98 4.5.1.6. Personel Kanunlarına Göre Ödenen Tazminat ve..99 Ödemeler 4.5.1.6.1. Devlet Memurları Kanununun 152 nci..99 Maddesi Uyarınca Ödenen Tazminatlar 4.5.1.6.2. Türk Silahlı Kuvvetleri Personel..100 Kanununun Ek 17 nci Maddesinin (A) Bendinde Yer Alan Cetvelde Belirtilen Oranlar Üzerinden Ödenen Hizmet Tazminatı 4.5.1.6.3. Yükseköğretim Personel Kanununun.100 12 Nci Maddesi Uyarınca Ödenen Üniversite Ödeneği 4.5.1.6.4. Hakimler ve Savcılar Kanununun...101 106 ncı Maddesinin Üçüncü Fıkrası Uyarınca Ödenen Ek Ödeme 4.5.2. Kadro Karşılığı Sözleşmeli Olarak Görev Yapan.. 101 Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.3. Açıktan Vekil Olarak Atanan Sigortalıların.101 Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.4. Başka Bir Kadro ya da Görevin Ödeme Unsurları Esas 102 Alınmak ve Kıyaslanmak Suretiyle Aylık veya Ücret Ödenen Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.5. Belediye Başkanı Olarak Görev Yapan Sigortalıların 103 Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.6. İlgili Kanunlar Uyarınca Yükseköğretim Kurumlarına Bağlı 104 V
Konservatuarlarda Sözleşme İle İstihdam Edilen Öğretim Elemanlarından Sanatçı Öğretim Elemanı Olarak İstihdam Edilen Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.7. Kamu İdarelerinde Sanatçı, Sanatkar ve Sanatçı Öğretmen..105 Olarak Sözleşme İle İstihdam Edilen Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.8. Yüksek Öğretim Kurumları İle Diğer Kamu İdarelerinde. 105 Sanat Uygulatıcısı ve Sahne Uygulatıcısı Olarak Sözleşme İle İstihdam Edilen Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.9. İlgili Kanunlarında Emeklilik ya da Ek Gösterge Açısından 107 Belirli Bir Kadro, Unvan veya Görevle Bağlantı Kurulanlar Sigortalıların Prime Esas Kazanç Tutarı 4.5.10. Yukarıda sayılanlar dışında kalan Sigortalıların Prime..107 Esas Kazanç Tutarı 4.6. Alt Sınır Aylığı.108 4.7. Yaşlılık Aylıklarının Artırılması.109 4.8. Yaşlılık Aylıklarıyla Birlikte Ödenen Çeşitli Ödemeler.111 4.9. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu na 112 Göre Yaşlılık Aylıkları 4.9.1. Varsayımlar.112 4.9.2. Bazı Kadro ve Görevler İtibariyle Yaşlılık Aylıkları...113 TARTIŞMA... 116 Sosyal Güvenlik Reformu ve Kamu Görevlilerinin Yaşlılık Aylığı.. 116 Kamu Görevlilerinin Yaşlılık Aylığında Değişimin Yönü ve...117 Nedenleri. SONUÇ VE ÖNERİLER... 121 KAYNAKÇA... 125 EKLER... 129 TEMEL KAVRAMLAR SÖZLÜĞÜ... 145 KAVRAM İNDEKSİ... 148 VI
ÖZET Ülkemizin sosyal güvenlik sistemi son dönemlerde ekonomi içerisinde sıkıntı yaratacak boyutta finansman sıkıntısı ile karşı karşıya kalmıştır. Ekonomik istikrarın sağlanması için atılması gerekli olan adımlardan birini oluşturan bu durumun, uzun süredir üzerinde çalışılan norm ve standart birliği çalışmaları kapsamında sonuçlanan bir reform ile giderilmesi amaçlanmıştır. Bu reform il ülkemizin üç temel sosyal güvenlik kurumu ve bu kurumların üyelerinin (iştirakçi veya sigortalıların) tek çatı altında ve tekbir sosyal güvenlik mevzuatı toplanması sağlanmış ve memurlar ve diğer kamu görevlilerinin sosyal güvenlikleri de bu sistem ile güvence altına alınmıştır. Reform niteliğindeki bu sistemin amacına ulaşmak için kullandığı ana parametreler olan emeklilik yaşı ve emekli aylık bağlama oranlarındaki derin değişimin ilk defa çalışmaya başlayacak kamu görevlilerinin emekli aylıklarında bir değişimi gerekli kılması beklenmektedir. Bu çalışma ile sosyal güvenlik reformu sonrasında ilk defa çalışmaya başlayacak kamu görevlilerinin emeklilik aylığındaki değişimin yönü araştırılmaya çalışılmıştır. VII
ABSTRACT The social security system of our country has recently faced with financial straits. In order to ensure economical stability, one of the necessary steps to be taken to overcome this situation has been intended to be solved with a reform that will result in the study framework of the association of longrun-studied norms and standards. With this reform, three keystone social security institutions of our country and the members of these institutions (the participants or the insured) have been collected under one roof and under one social security legislation, and social security of civil servants and other public officials is guaranteed by this system. To reach its goal this system which has reform qualifications makes the changes of the pensions of the new public officials who will start to work for the first time necessary as to the main parameters -retirement age and pension ratios. With this study, the course of the changes on the pensions of the new public officials who will start to work after social security reform have been studied. VIII
KISALTMALAR AB ABO Bkz. ÇSGB DMK EABEA ES ESK HSK ILO IMF KHK Md. OECD PEK R.G. SGK SHÇEK S.K. SSGSSK SSK SYDV TBMM T.C. TSK TÜİK vb. YHT : Avrupa Birliği : Aylık Bağlama Oranı : Bakınız : Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı : Devlet Memurları Kanunu : Emekli Aylığı Bağlanmasına Esas Aylık : Emekli Sandığı : Emekli Sandığı Kanunu : Hakimler ve Savcılar Kanunu : Uluslararası Çalışma Örgütü : Uluslararası Para Fonu : Kanun Hükmünde Kararname : Madde : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü : Prime Esas Kazanç : Resmi Gazete : Sosyal Güvenlik Kurumu : Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu : Sayılı Kanun : Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu : Sosyal Sigortalar Kurumu : Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türkiye Cumhuriyeti : Türk Silahlı Kuvvetleri : Türkiye İstatistik Kurumu : ve benzeri : Yüksek Hakimlik Tazminatı IX
TABLOLAR DİZİNİ Tablo 1: Sosyal Güvenlik Kurumlarına Yapılan Bütçe Transferleri... 13 Tablo 2: Bazı Avrupa Birliği Üyesi Ülkelerin Sosyal Güvenlik Rejimlerinin Genel Dağılımı... 18 Tablo 3: OECD Ülkelerinde Yaşlılık ve Dul Aylığı Harcamaları... 22 Tablo 4: Kadın İştirakçiler İçin Hizmet Sürelerine Göre Geçiş Sürecinde Tabi Oldukları Emeklilik Yaşları... 32 Tablo 5: Erkek İştirakçiler İçin Hizmet Sürelerine Göre Geçiş Sürecinde Tabi Oldukları Emeklilik Yaşları... 33 Tablo 6: Aylık Gösterge Tablosu... 41 Tablo 7: Ek Gösterge Rakamlarına Göre Emekli Aylıkları... 44 Tablo 8: Katsayı Artışları ve Emekli Aylıklarına Etkisi... 47 Tablo 9: Ek Gösterge Rakamlarına Göre 01/01/2009 Tarihinden İtibaren Geçerli EGEDEM Tutarları... 49 Tablo 10: Ek Gösterge Ve EGEDEM Tutarlarının Emekli Aylığına Etkisi... 49 Tablo 11: Bazı Kadro Görev Unvanı Veya Rütbeler İtibariyle Emekli Aylığı Tutarları... 62 Tablo 12: Bazı Ülkelerde Ve Türkiye de Yaşlanma Hızı... 68 Tablo 13: OECD ve AB Ülkelerinde Emeklilik Yaşı... 85 Tablo 14: Ek Gösterge Ve Yaşlılık Aylıkları... 98 Tablo 15: SSGSSK na Göre Yaşlılık Aylıkları... 114 X
ŞEKİL VE GRAFİKLER DİZİNİ Şekil 1: Emekli Aylığına Hak Kazanma Halleri... 30 Şekil 2: İstek Üzerine Emekli Aylığına Hak Kazanma Halleri... 31 Şekil 3: Re sen Emekli Aylığına Hak Kazanma Halleri... 36 Grafik 1: Ek Gösterge ve EGEDEM ile Emekli Aylığı Grafiği... 50 Grafik 2: Yaşlanma Hızı Grafiği... 68 Grafik 3: Hayatta Kalma-Emeklilik Yaşı- Ort.Çalışma Süresi Grafiği... 69 Grafik 4: Hanehalkı ve Yoksulluk Grafiği... 70 XI
GİRİŞ VE AMAÇ Ülkemizde faaliyet gösteren sosyal güvenlik kurumlarının son 10 yıl içinde karşı karşıya kaldığı gelir-gider dengesizlikleri bu kurumların bütçelerinde açıklara yol açmıştır. Bu nedenle bu kurumların sağladığı hizmetlerin bir bölümünün finansmanının transfer yardımlarıyla karşılanmak suretiyle sistemin aksamadan sürdürülebilirliği sağlanmaya çalışılmıştır. Transfer yardımları ile sürdürülmeye çalışılan bu sistem genel olarak ekonomi için bir yük halini almıştır. Esasen, sosyal güvenlik sistemi, özellikle son dönemde yaşanmakta olan finansal kriz nedeniyle kendisini daha iyi gösteren ve gelişmiş ülke sosyal güvenlik sistemlerinde de açıkça görülmekte olduğu gibi ekonomik bir aktör olarak, ülkelerin sosyal olduğu gibi ekonomik sistemi içinde önemli bir yere sahiptir. Hedefi fiyat istikrarını ve sürdürülebilir büyümeyi sağlamak olan istikrar programlarının temel unsurlarından biri mali disiplinin sağlanmasıdır. Ülkemizde uluslarası finans kurumlarının (IMF ve Dünya Bankası gibi) destek ve yönlendirmeleri ile ekonomik istikrarın sağlanması çalışmaları devam etmektedir. Öte yandan, kamu açıklarının kontrol altına alınması sonucu oluşan faiz dışı bütçe fazlası, bir yandan borç stokunun azalmasına, bir yandan da ekonomik politikalara duyulan güveni artırarak gerek risk priminin gerekse enflasyon bekleyişlerinin gerilemesine katkıda bulunurken tüketici ve yatırımcı (ulusal ve uluslar arası finans ve yatırım şirketlerinin) güvenini artırarak büyümeyi olumlu yönde etkilemektedir. Büyüme ise, işsizlik ve yoksullukla mücadelede en etkili araçtır. Dolayısı ile kamu açığının önemli bir bölümünü oluşturan sosyal güvenlik sistemi açıklarının kontrol altına alınması, ekonomik istikrarın sağlanması için bir zorunluluk olmuştur. Bu kapsamda sosyal güvenlik sisteminin açıklarının kapanması ve uzun vadede işlerliğini sürdürebilmesi, yeni düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasını gerekli kılmaktadır. 1
Öte yandan, Ülkemizde sosyal güvenlik kapsamına giren grupların farklılık göstermesi, yapılan veya yapılacak düzenlemelerin bu farklılıklar dikkate alınarak yapılmasını gerektirmektedir. Anayasa ya ve yasalara uygunluğu esas olan bu düzenlemeler, gerek ülkemiz gerekse dünya gerçeklerini içermesi ve bilimsel olması halinde başarılı olabilir. Yukarıda da değinildiği gibi sosyal güvenlik kurumlarının gelir-gider dengesinin, giderlerinin artışı yönünde bozulma göstermesi sonucunda kurumların finansmanında güçlüklerin yaşanması gerçeği karşısında, öncelikle bu dengeyi yeniden kurmak için gerekli önlemlerin tartışılması, planlanması ve yasal bir zemine oturtulması bir zorunluluktur. Finansmanın sağlanması ise aktif-pasif dengesinin uygun oranda kurulması ile mümkündür. İşte bu dengeyi sağlamak ise, dengeyi bozan faktörlerin doğru bir şekilde teşhis edilerek, bu doğrultuda önlemlerin alınması ile söz konusu olabilir. Son 10 yıllık dönemde Ülkemizde sosyal güvenlik alanında yapılan ve etkisini uzun vadede de gösterebilecek ve reform olarak nitelendirilen yasal düzenlemeler, karar süreçlerinde tepkilere neden olsa da, problemin bulunması yolunda konulmuş bir teşhis ve bu teşhis doğrultusunda çözüme ulaşmak için uygulanması gerekli olan ve olmaz ise olmaz nitelikte önlemleri içermektedirler. Sosyal güvenlik sistemimizin açık verme probleminin nedenleri arasında, kayıt dışı istihdamın yüksek oranlara ulaşması ve primlerin tahsilâtından kaynaklanan gelir azaltıcı etmenler olduğu gibi kayıt altında bulunanların da sisteme çok fazla katkısı olmaksızın sistem dışına çıkmaları yani erken yaşlarda emekli olmaları yer almaktadır. Günümüzdeki seviyesinde olmamakla birlikte, 1992 yılına kadar sosyal güvenlik sisteminde var olan emeklilik yaşının ülke ve dünya gerçekleri ile bağdaşmayan siyasal kararlar ile kaldırılması erken yaşlarda emeklilik suretiyle sisteme katkı sağlamaktan ziyade sistemle beslenen bir genç emekli grubunun oluşmasına sebep olmuştur. Artan ortalama ömür seviyesi dikkate alındığında bu grubun oldukça uzunca bir süre sistemden faydalanır hale gelmesi sistem için tehlike çanlarının çalmasına zemin hazırlar bir durum yaratmıştır. 2
Anayasa Mahkemesi bu hususu 23/02/2001 tarihli ve E.no: 1999/42, K.No: 2001/41 sayılı kararında; Sosyal güvenlik kurumlarının programlarının gerçekleştiremediği bir gerçektir; ancak bu başarısızlık, büyük ölçüde kurum dışı nedenlerden kaynaklanmıştır. Kurumların idari ve mali özerkliğe sahip olmamaları, onları siyasi otoritenin uzun vadeli sosyal koruma stratejilerinden uzak, kısa vadeli çıkarlara dayalı kararlarına uyma durumunda bırakmıştır. ifadesi ile sosyal güvenlik kurumlarının mali sıkıntıda olma nedeni hakkında bir tespitte bulunmuştur. 1999 yılında 4447 sayılı Kanun ile sosyal güvenlik kanunlarında yeniden yer alan ve geçiş süreçleri ile birlikte bugün bile 1992 deki seviyelerine gelmemiş olan emeklilik yaşı, sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sisteminin kurulması için yeniden gözden geçirilmiş ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile yeni bir seviyeye çekilmiştir. 5510 sayılı Kanun yine sürdürülebilir bir sistem açısından, emekli aylık bağlama oran ve sisteminin yeniden düzenlenmesi görevini de üstlenmiştir. Bu çalışma ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu öncesinde T.C. Emekli Sandığı Kanunu kapsamında sosyal güvenlikleri düzenlenen kamu çalışanlarıyla ilgili emekli aylıklarının hesap sistemi, her iki sistem ayrı ayrı ele alındığında emekli aylıklarındaki değişimin neden ve etki derecesi incelemeye tabi tutulacaktır. Bir kere yazılmaya görsün alın yazın Ne aklın para eder, ne de softalığın Hiçbir şey silemez, iyi bil, bozamaz hiçbir şey Çağlasa da gözyaşların, işin bitik, yazı kalın. Ömer HAYYAM 3
BİRİNCİ BÖLÜM SOSYAL GÜVENLİK 1.1. Sosyal Güvenlik Kavramı ve Amacı İnsanlık tarihi boyunca gerek bireysel gerekse toplumsal ihtiyaçlar bu ihtiyaçların karşılanmasını sağlayacak mal ve hizmetlerin üretilmesine ve enstrümanların ortaya çıkarılmasına neden olmuştur. Fizyolojik olan zorunlu ihtiyaçlardan, lüks ihtiyaçlara kadar birçok ihtiyacın karşılanması, sürekli olarak kendisini yenileyen bir sistem içerisinde söz konusu olmuş ve bu döngü aynı şekilde günümüzde de devam etmektedir. İktisadi açıdan bakıldığında arz-talep ilişkisi içerisinde hayatın genel akışını sağlayacak zorunlu ve lüks İhtiyaçların karşılanması yanında zaman içinde bir takım bekleyişlerin veya risk olgusunun satın alınması veya engellerin giderilmesi arzusu da kendi içerisinde bir ihtiyaç olarak şekillenmiş ve bu tür ihtiyaçların karşılanması için gerekli adımların atılması söz konusu olmuştur. Örneğin, ortaya çıkan bir hastalığa yakalanmama amacıyla hastalık öncesi ilaç kullanımına başlanması yada aşılanma gibi tıbbi yolların kullanılması veya yayılma riski olan bir hastalığa karşı hükümetlerin ülke düzeyinde ilaç stokları yapma gereği duymaları; üreticilerin ürünlerini, piyasaya sürmede yaşadıkları bir takım sorunların giderilmesi ihtiyacının kooperatiflerin, meslek veya sanayi odalarının kurulumu ve gelişimini gerektirmesi; çalışanların, güçlü işveren grupları karşısında haklarını aramama veya arayamama, bireysel olarak sonuç alamama gibi çaresizliklerinin giderilmesini sağlayacak örgütlenme ihtiyacının sendikaların doğuşuna neden olması gibi faaliyet ve oluşumlar beklenti, riskler ve engellerin aşılması için gerekli görülmüştür. Sosyal güvenliğin doğuşunu da bu kapsamda bir ihtiyacın karşılanmasına yönelik bir oluşuma bağlamak mümkündür. 4
Günümüzdeki yapısı ve gelişimi dolayısıyla sosyal güvenliğin sahip olduğu geniş içerik, bütün özelliklerini kapsayan bir tanımı bulma ve yapma konusunda güçlüklere sebep olmaktadır. Bu nedenle sosyal güvenlikle ilgili değişik tanımlar yapılmış ve tek bir tanım bulunmamaktadır. Sosyal güvenlik, bireylerin ne zaman karşılaşacakları belli olmayan veya karşılaşılma ihtimali olan risklere karşı ihtiyatlı davranma isteklerine ve karşılaşılması halinde bu risklerin zararların sebep olacağı etkilerini azaltmayı sağlayacak bir sistem olarak görüleceği gibi, gelecekte meydana çıkabilecek gelir azalışı ya da gider artışı şeklinde ortaya çıkması muhtemel risklere karşı güvence sağlama görevini üstlenen bir sistem olarak da görülebilir. Yaşlanma veya hastalanma nedeniyle çalışmayı bırakma ya da ara verme dolayısıyla gelir den mahrum kalmanın etkilerinin azalmasına imkan tanıyacak bir ödeme sisteminin oluşturulması gibi. Cahit Talas a göre 1, sosyal güvenlik, bir ülke halkının bugününü ve yarınını güven altına almayı amaçlayan ve birbiri arasında sıkı bir birlik ve uyum içinde kurulmuş olan bir kurumlar bütünüdür. Başka bir görüşe göre, bir mesleki veya sosyal risk yüzünden geliri veya kazancı kesintiye uğramış kimseleri başkalarının (fert veya devlet) yardımına müracaata lüzum bırakmaksızın, geçinme ve yaşama ihtiyaçlarının karşılayan bir sistemdir. 2 Sosyal güvenlik, toplumda yaşayan her kesimi yaşamın çeşitli sosyal risklerine karşı ekonomik güvence altına almaya, toplumda yoksul ve muhtaç insanlara yardım ederek onlara insan onuruna yaraşır asgari geçim düzeyi sağlamaya çalışmak olarak tanımlanabilir. 3 İnsanların kendilerini ve aile fertlerinin karşılaşacağı ve yaşamı için tehlike oluşturan olaylara karşı, güvence arayışının ürünü 4 olarak ifade edilebilen sosyal güvenlik ile ilgili yapılmış olan ve sayısını artırmak mümkün olan bu tanımlar genel itibariyle haklı ve gerçek yönler ihtiva etse de herkesçe kabul edilmiş genel bir sosyal güvenlik tanımına rastlamak mümkün değildir. Bu 1 Cahit TALAS, Sosyal Ekonomi, 6. Bası, Ankara, 1983, s.323 2 İ.Erkul/Ö.Z.Altan/N.Gerek, Sosyal Politika Dersleri, 2. Cilt, Eskişehir, 1984, s. 134 3 Aysen TOKUL, Sosyal Politika, Uludağ Üniv. Güçlendirme Vakfı, Bursa, 1997, s.94 4 Ali GÜZEL ve Ali Rıza OKUR, Sosyal Güvenlik Hukuku, 2. Bası, BETA Basım Yayım Dağıtım A.Ş. İstanbul, 2003 5
nedenle sosyal güvenlik kavramına ilişkin ortak noktaları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür. 5 Tabi bir insan hakkı olup, devletin yapmakla yükümlü olduğu görevlerdendir. Sosyal risklerin yol açabileceği gelir kayıpları ile gider artışlarının zararlarından kurtarıcı bir sistemdir. Karşılaşılan zararlara karşı bireylere çalışma gücünü yeniden kazandırmayı ve insan haysiyetine yaraşır yaşam seviyesini yakalamayı amaç edinen bir sistemdir. Kişinin, uğradığı tehlikenin türünü ve boyutunu, buna göre kendine sağlayacak koruma miktarın ve süresinin önceden bilebildiği bir sistemdir. Birbirini bütünleyen sosyal sigorta, sosyal yardım ve hizmetlerden oluşmaktadır. Ülkedeki tüm bireyleri açıkta bırakmayacak şekilde kapsamı genişleme eğilimindedir. Bu çerçevede genel bir değerlendirme yapıldığında ise bireyleri risklere karşı korumada kullanılan araçların ekonomik değere sahip oldukları değerlendirilebilir. Ayrıca, literatürde sosyal güvenlik, sosyal siyaset disiplini içinde bir dal olarak incelenmekte olup, en geniş anlamı ile sosyal siyaset; gelir dağılımını ve/veya gelirin yeniden dağılımını değiştirerek belirli bir gelirden sağlanan tatmini arttıran ve bu sayede toplum hayatında fertler ile sosyal gruplar arasında çıkabilecek çatışmaları ve huzursuzlukları önleyerek sosyal hayatın devamlılığını ve bütünlüğünü sağlamaya yönelik tedbirler ağı ve politikalar demeti 6 olarak tarif edilebilir. Bu tarifte geçen amaçların gerçekleşmesine imkan tanıyan araçlardan en geniş kapsamlı olanı sosyal güvenliktir. Bu açıdan sosyal güvenlik, tüm endüstri toplumlarının geliştirdiği ve geleceğe yönelik risklerden çağdaş toplumları koruyan, güvenli ve aydınlık bir 5 Muzaffer KOÇ, Sosyal Güvenlik ve Risk Kavramları, Sosyal Güvenlik Dünyası Dergisi, Eylül-Ekim 2004, S.27, s.84-85 6 Yusuf ALPER, Türkiye de Sosyal Güvenlik ve Sosyal Sigortalar (SSK, BAĞ-KUR), İstanbul: ALFA Basım Yayım Dağıtım Ltd.Şti., 2000, s.3 6
geleceğin yaratacağı tatmini ve mutluluğu gerçekleştiren, vazgeçilmez bir sosyal politika aracıdır. Bu ve benzer özellikleri ile uluslar arası belgelerde temel insan hakkı kapsamında değerlendirilen sosyal güvenlik, ulusal düzeyde anayasalar tarafından da güvence altına alınmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminin en önemli hedefi yoksullukla mücadeledir. Bu mücadele yoluyla gelir dağılımındaki eşitsizlikler önlenerek, toplumsal huzurun sağlanması da gerçekleşmektedir. Ülkemizde sosyal güvenlik sisteminde yapılmış olan reform niteliğindeki değişikliklerin nedenlerinden biri ise mevcut sistemin yoksullukla mücadelede yetersiz kalmış olması olmuştur. Sistemin kapsamının dar tutulmuş olması, özellikle sosyal sigorta sistemi kapsamında üyelerin ödedikleri primlerden çok daha fazlasını talep etmiş olmaları, erken emeklilik, süper emeklilik, gibi uygulamalar, sosyal güvenliğin mali açıdan sıkıntı içine düşmesine ve sistemin bütçe transferleri ile finansmanına yol açmış, sonuçta sistem yoksulluğu önleme işlevini gerçekleştirememiştir. 1.2. Sosyal Risk Olgusu Bireyler, çalışma süreçleri dahil günlük hayatta gerek kendi davranışlarının bir sonucu olarak veya dış etkenlerden kaynaklanan nedenlerden dolayı hayatlarını, sağlıklarını ve gelirlerini tehlikeye düşürebilecek veya değiştirebilecek bazı risklerle karşı karşıya bulunmaktadırlar. Bu nedenle sosyal risk kavramı gelecekte vukuu bulması muhtemel ancak belirsiz bir olguyu ifade etmektedir. Bu belirsizliktendir ki, söz konusu olgu, olumsuz (ölüm, kaza vs.) olabileceği gibi olumlu (evlenme, çocuk sahibi olma vb.)da olabilmektedir Sosyal risk olgusunun niteliğine ve vadelerine göre bazı ayrımlara tabi tutulması mümkündür. a) Niteliğine Göre Sosyal Riskler Mesleki Riskler: Bireylerin mesleklerini ifade ederlerken karşılaştıkları iş kazaları ile meslek hastalıkları sonucunda ortaya çıkan hastalık, malullük ve ölüm hallerini kapsamaktadır. 7
Fizyolojik Riskler: Bireylerin yaptıkları meslekleri ile ilgisi olmaksızın karşılaştıkları hastalık, analık, malüllük, yaşlılık ve ölüm hallerini kapsamaktadır. Sosyo-Ekonomik Riskler : Bireyin sosyal ve ekonomik statüsünü tehlikeye sokacak nitelikteki risklerdir. Bu riskler ise işsizlik ve ailevi yükleri kapsamaktadır. b) Vadelerine Göre Sosyal Riskler Kısa Vadede Ortaya Çıkabilecek Riskler: Bu riskler kişinin her an veya kısa bir süreçte başına gelebilecek risklerden oluşmaktadır. Bunlar; iş kazaları, meslek hastalıkları, hastalık ve analık halleridir. Uzun Vadede Ortaya Çıkabilecek Riskler: Bazı istisnai durumlar haricinde kişinin başına belli bir süre sonra geleceği/gelebileceği tahmin edilen risklerdir. Bunlar, malullük, yaşlılık ve ölüm halleridir. Bu tür bir sınıflandırmaya konu olan risk olgusu kısa veya uzun vadede bazı zararlara neden olmaktadır. Bu zararların başlıcaları şunlardır; - Çalışma gücü kaybı, - Gelir eksilmesi, - Gider artışı, - Mal varlığının azalması, - Muhtaçlık. Sosyal güvenlik politikaları iki grupta toplanabilir. Bunlar; önleyici ve tazmin edici politikalardır. Önleyici politikalar; risklerin ortaya çıkmasını engelleyici, tazmin edici politikalar ise; risk ortaya çıktıktan sonra zararı telafiye yönelik politikalardır. İş kazaları ve meslek hastalıkları ile hastalık risklerine karşı önleyici tedbirlerin alınması, bu risklerin ortaya çıkmasını önleyecektir. Ancak, genellikle riskler ortaya çıktıktan sonra, tazmin edici politikalarla bu risklerin doğurduğu gelir kayıpları giderilmeye çalışılmaktadır. 1.3. Sosyal Güvenliğin Araçları Bir amaç olan sosyal güvenlik, bu amacı katkıya dayalı primli ve herhangi bir katkıya dayanmayan primsiz olmak üzere iki yöntem aracılığıyla 8
gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Primli Yöntem : Prim toplama ve gelir dağıtımı yapma esasına dayanan Sosyal Sigortacılık, Primsiz Yöntem : Prim toplama esasına dayalı olmayan sosyal amaçlı Sosyal Yardım ve Hizmet, rejimleri olarak ifade edilebilir. 1.3.1. Sosyal Sigorta Rejimi: Üyelerinin gelirlerinin devamlılığını amaçlayan sosyal sigorta rejimi, mesleki (iş kazaları ve meslek hastalıkları), fizyolojik (hastalık, analık, malullük, yaşlılık ve ölüm) ve sosyo-ekonomik (işsizlik ve aile yardımları gibi) risklere karşı sigorta programları çerçevesinde güvence sağlayan bir rejimdir. Sosyal güvenliğin sağlanması devletin anayasal görevleri arasında bulunmakla birlikte, bunun sonucu elde edilecek hizmetlerin finansmanının tamamen devlet tarafından yapılması mümkün değildir. 7 İşte bu noktada sosyal güvenlik, sigorta tekniğinden yararlanılarak sağlanmaktadır. Sosyal parafiskal kuruluş 8 olarak adlandırılan, sosyal güvenlik kurumlarının, kuruluş kanunlarında hangi sosyal riskleri karşılama görevi verilmiş ise bu risk karşılığı hizmeti, finansmanına üyelerinin kesenek/prim ödeyerek katkıda bulunmaları ve ayrıca bu finansmana işverenler ve devletin de katılımı ile oluşturdukları fonların yardımı ile sunmaktadırlar. Ülkemizde üyelerin (sigortalıların) sosyal sigortaların finansmanına katılmaları, sistemin çalışması bakımından kişilerin kendi güvenliklerini sağlamada sorumluluk taşıması gerektiği düşüncesine dayandığı gibi bir zorunluluğu içermektedir. Ayrıca, kurumlar/işverenler de çalıştırdıkları kimselere karşı bazı sorumlulukları yerine getirmek zorundadırlar ve bu zorunluluk ve 7 Abdurahman AKDOĞAN, Kamu Maliyesi, 6. Baskı, Gazi Kitabevi, Kasım 1997, s. 339 8 Sosyal parafiskal kuruluş; toplamış oldukları gelirler dolayısıyla, amaçları doğrultusunda kendi üyelerine bazı sosyal hizmetler sunan kuruluşlardır. 5502 sayılı Kanun ile Sosyal Güvenlik Kurumu nun kuruluşuna kadar T.C. Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-Kur adı ile faaliyet göstermiş olan sosyal güvenlik kurumları ile Özel Sandıklar ve ek sosyal sigorta niteliğindeki OYAK gibi kuruluşlar ülkemizdeki sosyal parafiskal kuruluşlara birer örnektir. 9
ölçüsü yasal bir çerçeveye bağlıdır. Devletin garantisi altında bulunan sosyal güvenlik sisteminin finansmanına, transferler ile gerektiği hallerde katılması sağlanmıştır. Sosyal sigortanın ilkelerini; - Zorunluluk ilkesi, - Sosyal Sigortacılık ilkesi, - Kendi kendine yardım ilkesi, - Finansmana dışardan katkı ilkesi, - Gelirin yeniden dağılımı ilkesi, - Kuşaklar arası dayanışma ilkesi, şeklinde sıralamak mümkündür; 9 1.3.2. Sosyal Yardım ve Hizmetler Sosyal güvenlik sistemlerini tamamlayıcı niteliktedir. Belirleyici özelliği yardımlardan yararlananların bu yardımlar için yapılan giderlere katılmamalarıdır. Sosyal hizmetler ve yardımların finansmanı Devlet ve gönüllü kuruluşlar tarafından karşılanmaktadır. Primsiz rejim olarak da ifade edilen bu rejimde, genellikle primli rejimin yani sosyal sigortaların kapsamı dışında kalmış, sosyal korunmaya muhtaç olanlara hizmet götürülmesi amaçlanmaktadır. Bu yönüyle sosyal hizmet ve yardımlar, sosyal bütünleştirme işlevini yerine getirerek, sosyal güvenliğin yaygınlaştırılması ilkesini yaşama geçirmektedirler. Sosyal yardım yönteminde kişilere sosyal gelir sağlanması, muhtaç olma koşuluna bağlıdır. Sosyal yardımlarda izlenilen amaç; yardım görenin mümkün olan en kısa sürede yeniden çalışabilme ve böylece geçimini sağlama olanağına kavuşturulmasıdır. Ayrıca sosyal yardımlar özellikle mevcut sosyal sistemleri tamamlama ve olgunlaştırma fonksiyonu taşımaktadır. Bu yardımlar; - Yoksullara bedava sağlık yardımı ve bakımı, - Sosyal hastalıkların tedavisi için özel hizmetlerin kurulmasını, - Anne ve çocuklar için özel hizmetleri, - Bütün yada yalnız yoksul çocuklar için okulda yemek verilmesini, 9 S. Naim OKTAY, Emeklilik Ödenekleri ve Vergilendirilmesi, 1. Baskı, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ocak 2007, s. 21 10
- Aile ödeneklerini, - Yaşlılar, sakatlar ve dul annelere aylık bağlanmasını ve - İşsizlik yardımı yapılması ya da - Şehit aileleri ve gazilere yapılan yardımları kapsar. Ülkemizde sosyal yardımları Sağlık Bakanlığı, SHÇEK, SYDV, Vakıflar Genel Müdürlüğü, SGK, Yerel Yönetimler, Sivil Toplum Örgütleri tarafından yapılmaktadır. SGK tarafından sunulan sosyal yardımlar (primsiz ödemeler); 24/02/1968 tarihli ve 1005 sayılı İstiklal Madalyası Verilmiş Bulunanlara Vatani Hizmet Tertibinden Şeref Aylığı Bağlanması Hakkındaki Kanun ile İstiklal Madalyası verilmiş olanlar, Kore Savaşına ve Kıbrıs Barı Harekatına katılmış olan Türk vatandaşları ve bunlardan ölenlerin eşlerine aylık, 28/05/1986 tarihli ve 3292 sayılı Vatani Hizmet Tertibi Aylıklarının Bağlanması Hakkındaki Kanun kapsamında hiçbir karşılık ve menfaat gözetmeksizin üstün başarı ve gayretle Türk Vatanına hizmet etmiş Türk Vatandaşları ile bunların ölümü halinde muhtaç duruma düşen aile fertlerine ödenen aylık, 24/06/2008 tarihli ve 5774 sayılı Başarılı Sporculara Aylık Bağlanması İle Devlet Sporcusu Unvanı Verilmesi Hakkında Kanun kapsamında bulunanlar ile ölümleri halinde eşlerine ödenen aylık, 10 01/07/1976 tarihli ve 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz Ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun 03/11/1980 tarihli ve 2330 sayılı Nakdi Tazminat Ve Aylık Bağlanması Hakkında Kanun kapsamında er, erbaş ve sivil görevlilere (geçici köy korucuları dahil) ve bunların ölümü halinde dul ve yetimlerine ödenen aylık ve diğer ödemeler, 08/06/1949 tarihli ve 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu hükümleri çerçevesinde vazife malullüğü aylığı alan er, erbaşlar ile bunların ölümü halinde dul ve yetimlerine ödenen aylık ve diğer ödemeler. 10 11/10/1983 tarihli ve 2913 sayılı Dünya Olimpiyat ve Avrupa Şampiyonluğu Kazanmış Sporculara ve Bunların Ailelerine Aylık Bağlanması Hakkında Kanuna göre bağlanmış olan aylıklar 5774 sayılı Kanun kapsamına alınmıştır. 11
18/03/1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu na göre geçici köy korucuları ve bunların ölümleri halinde eşlerine ödenen aylık ve diğer ödemelerden, oluşmaktadır. Sosyal hizmetler ise insanların kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerine daha yeterli hale gelmelerinde ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde, aile ilişkilerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerinde yardımcı olmak; insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen koruyucu-önleyici, iyileştirici-rehabilite edici, değiştirici-geliştirici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütünüdür. 1.4. Sosyal Güvenliğin Finansmanı Sosyal güvenlik sisteminin amaçlarını katkıya dayalı primli ve herhangi bir katkıya dayanmayan primsiz olmak üzere iki ayrı yöntemle gerçekleştirilmeye çalışıldığı belirtilmiştir. Primsiz ödemelere konu olan sosyal yardım ve hizmetlerin ilgililere sağlanmasında, bu yardım ve hizmetlerden yararlananların herhangi bir katkısı bulunmamaktadır. Bu yardım ve hizmetler Devlet bütçesinden aktarılan kaynaklar ile karşılanan ki, bu kaynakların büyük bir çoğunluğu vergilerden oluşan vergi gelirlerini içermektedir. Ancak, bu haliyle değerlendirildiğinde yardım ve hizmetlerden yararlananların ödedikleri vergiler ile dolaylı olarak katkıda bulundukları da söylenebilir. Sosyal sigorta sistemine dayanan primli ödemeler ise daha önce de belirtildiği gibi üyelerinin katkılarını içeren ve parafiskal gelir olarak adlandırılan kesenek primler, işveren niteliğindeki devlet dahil işverenlerin katkıları ve kaynakların yetersizliği halinde kamu bütçesinden aktarılan transfer ödemeleri ile finanse edilmektedir. 12
TABLO: 1 SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA YAPILAN BÜTÇE TRANSFERLERİ (Bin TL) 11 2002 2003 2004 2005 2006 SSK 2.386.000 4.809.000 5.757.000 7.507.000 8.527.000 Bağ-Kur 2.622.000 4.930.000 5.273.000 6.926.000 4.330.000 EmekliSandığı 4.676.000 6.145.000 7.800.000 8.889.000 10.035.000 Toplam 9.684.000 15.884.000 18.830.000 23.322.000 22.892.000 GSMH nın % si SSK %0,87 %1,35 %1,34 %1,54 %1,6 Bağ-Kur %0,95 %1,38 %1,23 %1,42 %0,8 EmekliSandığı %1,70 %1,72 %1,82 %1,83 %1,9 Toplam %3,52 %4,45 %4,39 %4,79 %4,3 Bütçe kaynaklı transfer harcamalarının da vergileri içermesi primli sistemin finansmanı açısından vergilerinde bir kaynak olduğunu belirtmek gerekmektedir. Esasen Devletin sosyal güvenliğin finansmanına katılımı, sadece belirli vergi gelirlerinden pay ayırma şeklinde de olabilir. 12 1.5. Sosyal Güvenlikte Finansman Problemi Doğuran Koşullar Sosyal risklere karşı bireylerin gerek sosyal sigortalar gerekse sosyal yardım ve hizmetler aracılığı ile korunması, bu amaçla kurulmuş sosyal güvenlik kuruluşları eli ile yürütülmektedir. Bu kuruluşların üstlendikleri görevleri yerine getirilmesi ise düzgün bir finansman sisteminin varlığı ile söz konusu olabilir. Ülkemizde sosyal devlet anlayışının gereği olarak devlet herhangi bir katkıyı gerektirmeyen sosyal yardım ve hizmetlerin finansmanını üstlenmiş iken, sosyal sigortalar kapsamındaki risklerin karşılanması ise bir katkıyı gerektirmektedir. Ülkemiz sosyal güvenlik sisteminde memurlar ve diğer kamu görevlileri için T.C. Emekli Sandığı, ücretle çalışan yani işçiler için SSK, bağımsız ve serbest çalışanlar için de Bağ-Kur kurulmuştur. Üyelerinin (iştirakçisigortalı) ve bunları çalıştıran kurum ve işverenlerinin ödedikleri kesenek ve karşılıklar ile primler ile 5434, 506, 1479, 2925 ve 2926 sayılı Kanunlar ile 11 Kaynak: ÇSGB Bülteni. 12 ÇELİKOĞLU İlyas, Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri ve Türkiye Uygulaması, Uzmanlık Tezi, DPT Yayın No:2355, Ankara, Eylül 1994, s.63 13
üstlendikleri riskleri karşılamaya çalışmışlardır. Ancak özellikle 1990 lı yıllardan bu yana bu kurumlar gelirlerinin azalması, giderlerinin artmasından kaynaklı mali problemler ile karşı karşıya kalmışlardır. Genel olarak sosyal güvenlik sistemini mali yönden sıkıntıya girmesine yol açan koşullar şu şekilde olmuştur. 1.5.1. Demografik Koşullar İktisat teorisinde yer alan azalan verimler kanununa 13 tabi olan ve Robert Malthus un 1800 lü yıllarda ortaya attığı Nüfus Teorisinde, Malthus nüfusun geometrik bir dizin halinde artma eğilimi gösterdiğini ve bu eğilim kısıtlanmadığı takdirde fert başına isabet eden tabi kaynakların ve toprakların azalacağı tespitinde bulunmuştur. Bu tespit nüfus artışının azaltılması yönünde tedbirlerin alınmasına yönelik arayışları başlatmıştır. Günümüzde ise sosyal güvenlik sistemi açısından nüfusun artışı değil, aksine doğum oranlarının düşmesi, ortalama ömrün yükselmesi ve nüfusun yaşlanma hızından kaynaklanan demografik nedenlerin sebep olduğu finansal bozulma, sosyal güvenlik sisteminin amaçlarını asgari düzeyde de olsa yerine getirmesine engel olacak seviyelere ulaştığından, sosyal güvenlik sisteminin sürdürülebilirliği için bu değişken esas alınarak gerekli tedbirlerin alınması ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Çünkü yaşlanan nüfus emekli aylık ve sağlık yardımlarının daha uzun süreyle ve gider artırıcı mahiyette sistem üzerinde bir yük olmaktadır. Düşük doğum oranları ise istihdam edilecek genç nüfusun yokluğuna ve bu şekilde aktif-pasif dengesinin gereken seviyelerine ulaşmamasına neden olmaktadır. Yani sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi demografik değişime uyum sağlamalıdır. 13 Azalan Verimler Kanunu: Bir üretim sürecinde üretim faktörlerinden biri sabit iken diğer faktörde meydana gelen artışa rağmen, bir süre sonra ilave edilen birimler karşılığında elde edilen ürün miktarında meydana gelen azalmayı açıklamaktadır. 14
1.5.2. Politik Koşullar Taşıdığı önem nedeniyle anayasa ve yasalar ile sosyal devlet ilkesinin gereği olarak güvence altına alınmış olan sosyal güvenlik haklarının, bireylere sunulması ve sosyal güvenliğin amacına ulaşması, etkin ve etkili bir sosyal güvenlik sisteminin kurulması ile mümkün olabilir. Devlet ve hükümetlerin etkin ve gerçekçi sosyal güvenlik politikalarının olması ve bu politikaların ülkenin her katmanı tarafından uygun görülüp desteklenmesi öngörülen politikaların başarısı açısından büyük öneme sahiptir. Ülkemiz sosyal güvenlik sistemi açısından yapılacak bir değerlendirmede sosyal politikaların sistem açısından etkilerinin ne kadar etkili olduğu belirlenebilir. Özellikle 1992 yılında yapılan düzenleme ile sosyal güvenlik kanunları içerisinde yer alan emekliliğe hak kazanma bakımından önemli bir yeri olan emeklilik yaşı uygulanmasına son verilmesi, erken yaşta emekliliğe neden olmuş politik bir kararın sonucu olan bu değişim, demografik koşulların da etkisi ile bir kar topunun büyüyerek sosyal güvenlik sistemi üzerinde bir çığ gibi hissedilir mali sıkıntıya neden olmuştur. Emeklilik yaşının değişimi aktif pasif dengesinin sürekli olarak olumsuz seviyelere çıkmasına, ortalama ömürdeki artış ise bağımlılık süresini yükseltmek suretiyle ülke için kambur olarak değerlendirilen bir sistemin oluşumunu körüklemiştir. Yine gelirlerinin çok önemli bir bölümünü üyelerinin ve işverenlerin ödedikleri primlerin oluşturduğu sistemin, bu gelirlerin oluşturduğu fonları verimli kullanamamaları sistem açısından finansman sıkıntısı oluşturan bir sosyal politika eksikliği olarak değerlendirilebilir. 1.5.3. Ekonomik Koşullar Ülkemizin de içerisinde bulunduğu gelişmekte olan ülke sosyal güvenlik sistemleri açısından finansal probleme yol açan önemli koşullardan birisi yüksek enflasyondur. Yüksek enflasyonun doğal sonuçlarından bir olan paranın 15
değerinin düşmesi, sosyal güvenlik gelirlerinin reel değerinin düşmesine yol açmıştır. Ekonomik olarak değerlendirilebilecek bir diğer faktör ise işsizlik ve kayıt dışılıktır. Çalışma arzusundaki bireylerin iş bulamamaları ve özellikle ekonomik nedenler ile işyerlerinin kapanmasından kaynaklı işsizlik dolayısıyla aktif-pasif dengesinin bozulması ve prim gelirlerinin azalması finansal bir eksidir. Bu nedenle istihdamı artırmaya yönelik önlemlerin alınması gerekmektedir. Aynı şekilde, aktif olarak çalışan fakat sosyal güvenlik sistemine kayıtlı olmayanlar ile kayıtlı olmakla birlikte düşük kazanç tutarlarından prim ödenmesi (kısmi kayıt dışılık) gelir azaltıcı bir neden olarak etkili olmaktadır. Bu nedenledir ki, iş hukukunun ve sosyal güvenlik sisteminin (sosyal güvenlik hukukunun) kayıt dışılığı önleyici tedbirleri içerir düzenlemeler ile yeniden gözden geçirilmesi zaruridir. Prim tahsilat oranlarındaki düşüklük ve buna bağlı olarak ortaya çıkan prim borçlarının affı ve prime esas kazanç tutarlarının düşüklüğü gelir azaltıcı, teknolojik gelişmelerle birlikte sağlık giderlerinde meydana gelen artışta gider artırıcı etkileri nedeniyle sosyal güvenlik sisteminin finansman sıkıntısı içine girmelerine neden olan diğer etmenlerdendir. 1.6. Dünyada Sosyal Güvenlik Uygulamaları Toplumsal gelişim süreciyle birlikte kendini gösteren ve sosyal alana ilişkin her türlü öğeyi içine alan sosyal güvenliğin tanımlanması konusunda tek bir tanıma ulaşılamayacağı belirtilmiştir. Ancak günümüzde ülkelerin gelişmişlik düzeyi de dikkate alınarak Uluslararası Çalışma Örgütü nün de benimsediği; - Hastalık, - İş kazası ve meslek hastalığı, - Analık, - Malullük (sakatlık), - Yaşlılık, - Ölüm, - Aile ve 16
- İşsizlik yardımları ülkelerin sosyal güvenlik sistemleri ile sağlanan haklar olarak görülmektedir. Bu kapsamda primli sisteme dayanan sosyal sigorta yardımları açısından yapılacak bir incelemede ülkelerin, meslek grupları itibariyle çoklu ancak birbirine paralellik gösteren özel rejimleri/emeklilik programlarını sosyal güvenlik sistemleri içerisinde barındırdığı tespit edilebilmektedir. Bu özel rejimlerin kapsamına özellikle memurlar ve askeri personel gibi kamu çalışanları girdiği gibi madenciler, gemi adamları, demiryolları müstahdemleri ile tarım çalışanları da özel emeklilik rejimleri uygulanan mesleki grupları oluşturmaktadır. Esasen tarihsel olarak sosyal güvenliğin kapsamına öncelikle kamu çalışanları ve askerlerin daha sonra özel sektör ve sanayi çalışanlarının dahil edilmek suretiyle sistemin kapsamının genişlediği belirtilebilir. Ancak, yukarıda açıklanmaya çalışıldığı üzere sosyal güvenlik sistemi bakımından gelişmiş ve gelişmekte olan ülke sistemlerinin sağladığı hakların ve bu haklardan yararlananların kapsamı farklılıklar göstermektedir. Avrupa Birliğine üye ülkelerin sosyal güvenlik sistemlerine bakıldığında; Devlet memurları vb. kamu kesimi çalışanları için; Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İspanya, İsveç, İtalya, Lüksemburg, Portekiz ve Yunanistan da, Madenciler için; Almanya, Avusturya, Fransa ve İspanya da, Gemi adamları için; Finlandiya, Fransa, İspanya, İtalya ve Lüksemburg da, Tarımda bağımsız çalışanlar için; Almanya, Belçika, Finlandiya, Portekiz ve Yunanistan da, Demir yolları çalışanları için; İspanya, İtalya ve Lüksemburg da, olmak üzere özel rejimlerin bulunduğu görülecektir. Kamu çalışanları için bazı ülkelerde özel rejimlerin uygulanması bu gruptaki çalışanların hizmet koşullarının bir gereği olarak doğmuştur denilebilir. Kamu çalışanlarının bu şekilde özel olarak sosyal güvenceye kavuşturulması, devletin kendi adına asli ve sürekli yönetim görevlerini yürütenleri koruma 17
kaygısı ile açıklanabilir. 14 uygulandığı ülkelerin bazıları şunlardır. 15 Dünyada kamu çalışanları için özel rejimlerin Almanya, Avusturya, Bahreyn, Bangladeş, Barbados, Belçika, Benan, Birmanya, İngiltere, Birleşik Devletler, Burundi, Kanada, Kıbrıs, Kolombiya, Fildişi, El Salvador, İspanya, İsviçre, Finlandiya, Fas, Filipinler, Fransa, Gabon, Hindistan, Endonezya, İrlanda, İtalya, Japonya, Lüksemburg, Madagaskar, Malezya, Mali, Meksika, Nepal, Nijer, Nijerya, Norveç, Pakistan, Portekiz, Senegal, Sri Lanka, Surinam, Togo, Tunus, Venezüella Yunanistan ve Zimbabwe. Amerikan Sosyal Güvenlik İdaresinin 1997 yılı verilerine göre memurlar ya da diğer kamu çalışanları için ayrı emeklilik programlarının uygulandığı 158 ülkenin en az 75 inde söz konusu ayrıcalıklı özel emeklilik programlarından yararlanan meslek mensuplarının kapsamına, asker, polis, öğretmen ve yüksek hükümet görevlileri girmektedir. Yine genel olarak sosyal güvenlik kapsamına girenlerin sayısının az olduğu birçok gelişmekte olan ülkede, ödenen yaşlılık gelirlerinin önemli bir kısmını, tabi oldukları sosyal güvenlik programınca kamu kesiminde çalışanlara sağlanan gelirler oluşturmaktadır. Ancak, bununla birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrasında özellikle gelişmiş ülkelerde kamu görevlileri için ayrı emeklilik programları desteklenmediği gibi, bunlara tanınan ayrıcalıklar da azalmaya başlamıştır. 16 TABLO: 2 ÜLKE ALMANYA BAZI AVRUPA BİRLİĞİ ÜYESİ ÜLKELERİN SOSYAL GÜVENLİK REJİMLERİNİN GENEL DAĞILIMI 17 REJİMLER 1)Genel Yapı: Bir Mesleki faaliyet icra eden kimseleri kapsayan kazanca bağlı sistem. 2) Dağılım: -Genel Rejim: İşçiler ve müstahdemler/ Kurumsal bakımdan farklı nitelikleri olan, fakat benzeri hükümler tabi olarak işlem gören kimseler -Özel Rejimler: Madenciler, devlet memurları ve benzeri kamu hizmeti gören kimseler, bağımsız çalışanlar, tarım bağımsız çalışanları. -İsteğe Bağlı Sigorta Rejimi: Hiç çalışmadıkları için genel rejim kapsamına girmeyen kadınlar, uzun süre Almanya da oturan yabancılar 14 Ali Nazım SÖZER, Sosyal Devlet Uygulamaları, İngiltere, Hollanda, Türkiye, Türkiye İşçi Emeklileri Cemiyeti, Yayın No: 8, İzmir, 1997, s. 180 15 İLO Kamu Görevlileri Eşit Üyeli Komisyonu Dördüncü Oturumu-Rapor III/Cenevre, 1988 16 Dr. Fatma BAŞTERZİ, Yaşlılık Sigortası, TİSK Yayınları, Yayın No: 275, Ankara, 2006, s. 91 17 H. Şadi EKDEMİR, Avrupa Birliği-Türkiye-Uluslararası Sosyal Güvenlik Uyum ve Eşgüdüm Normları- Hak-İş Yayın No:40, Ankara, 2009, s.359-361, 18
AVUSTURYA BELÇİKA DANİMARKA FİNLANDİYA FRANSA HOLLANDA İNGİLTERE 1)Genel Yapı: Bir mesleki faaliyet icra eden tüm kimseleri kapsayan kazanca bağlı sistem. 2) Dağılım: -Genel Rejim: Farklı iki gruba dahil olmakla birlikte benzeri hükümlere tabi olan işçiler ve müstahdemler/kamu kesimi personeli (yalnız memurlar), bağımsız çalışanlar küçük ölçekli işletme sahipleri, serbest meslek sahipleri, tarım bağımsız çalışanları -Özel Rejimler: Maden işçileri/hukuk mesleğinde olanlar. -İsteğe Bağlı Sigorta Rejimi: Bağımsız çalışanlar (Genel Rejim dışında kalanlar) / Eski ücretliler 1)Genel Yapı: Bir Mesleki faaliyet icra eden kimselerin tümünü kapsayan kazanca bağlı sistem. 2) Dağılım: -Genel Rejim: İşçiler ve müstahdemler, maden işçileri, gemi adamları. -Özel Rejimler: Bağımsız çalışanlar (serbest meslek sahipleri, tacirler, zanaatkarlar, tarım bağımsız çalışanları)/ Kamu görevlileri. 1)Genel Yapı: Maktu yardımları ve ek yardımları öngören üniversal (yaygın) rejim. 2) Dağılım: -Üniversal Rejim: Ulusal Vatandaşların tümü. -İstihdama Dayalı Genel Rejim (Bütün ücretliler) -İsteğe Bağlı Erken Emeklilik Rejimi: İşsizlik sigortası sandıklarına bağlı kimseler/60 yaşından yukarı kimseler. 1)Genel Yapı: Maktu yardımları öngören ulusal üniversal sistem ve kazanca bağlı mesleki aylık sistemini kapsayan iki düzeyli kamusal sistem. 2) Dağılım: -Üniversal Rejim: Bütün oturanlar. -Mesleki Rejim: Özel Sektörde çalışan ücretlilerin hemen tamamı -Özel Rejimler: Bazı branşlarda (örneğin inşaat kesiminde) geçici, kısmi, sürekli işlerde çalışanlar/gemi adamları / Zanaatkarlar / Tarım Bağımsız Çalışanları / Tarım Dışı Bağımsız Çalışanlar, Kamu Görevlileri. 1)Genel Yapı: Kazanca bağlı genel rejim ve ek rejimi içeren iki düzeyli zorunlu ulusal sistem. 2) Dağılım: -Genel Rejim: Bütün oturanlar (yaşlılık ve rücu aylıkları)/18 yaşından yukarı bütün oturanlar (malullük aylıkları)/bütün ücretliler (malullük aylıkları ek yardımları) -Ek Rejim: Genel Rejime tabi olup özel kesimde ve kamu kesiminde zorunlu ek aylık rejimlerine tabi olmak zorunda olan kimseler (ARRCO, AGİRG, ve diğer ek rejimler). -Özel Rejimler: Kamu görevlileri, maden işçileri, gemi adamları, demiryolu müstahdemleri, diğer kamu işyerleri, tarım bağımsız çalışları, çeşitli kesimlerden bağımsız çalışanlar. 1)Genel Yapı: Yarı üniversal kapsamlı, primli, maktu yardımları öngören sistem. 2) Dağılım: -Genel Rejim: Ücretliler genel toplamının yaklaşık %70 ini oluşturan özel sektör ücretlileri. -Mesleki Ek Rejim: Özel Kesim Ücretlileri. -Özel Rejimler: Kamu görevlileri. 1)Genel Yapı: İstihdama dayalı maktu yardımlar rejimi ile kamu rejiminden ayrılma olanağı sağlayan kazanca dayalı aylıklar rejiminden oluşan iki düzeyli sistem. 2) Dağılım: -Baz Rejim: Ücretliler, bağımsız çalışanlar ve isteğe bağlı prim ödeyenler (kazanca dayalı kamu rejiminden ayrılıp bir mesleki rejime ve 1988 yılından sonra bir şahsi emeklilik rejimine geçme olanağı sağlar) 19