ÖZELLE Ş TİRİLMESİ ve

istanbul TicARET ODASı YAYı N NO: 1989-26 KIT ~ LERIN ÖZELLE Ş TİRİLMESİ ve DUNYA ~ DAKI ORNEKLER SEMINER 15 MAYIS 1989

İSTANBUL TİCARET ODASI YAYIN NO: 1989-26 KİT'LERİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ ve DÜNYA'DAKİ ÖRNEKLER SEMİNER 15 MAYIS 1989

içindekiler ÖNSÖZ Seminer Açış Konuşmaları - Yalım EREZ... 7 - Maliye ve Gümrük Bakanı Ekrem PAKDEMiRLi'nin konuşması... 9 I.OTURUM Başkan : Prof.Dr Orhan OGUZ i. TEBLiG: Kamu Girişimlerinin Ekonomik Sorunları Prof. Ray REES... 13 ii. TEBLiG: Özel ve Kamu Sektörünün çalışmasının Karşılaştırılması Prof. Robert MILLWARD... 19 iii. TEBLiG: ingiltere'de Özelleştirme Gereksinimi ve Uygulaması Prof. Stephen LlTTlECHILD... 25 ii. OTURUM Başkan : Prof. Dr. Tansu ÇiLLER IV. TEBLiG: Türkiye Özelleştirme Uygulaması Ökkeş ÖZUYGUR... 43 PANEL..._... 50 Başkan : Prof. Dr. Tansu ÇiLLER Panelistıer: Dr. Adnan KAHVECi Doç.Dr. Abdulkadir ATEŞ Doç.Dr. Tevfik ERTÜZÜN Halit NARiN BesimTiBUK

J

ÖNSÖZ Bilindiği gibi, "Özelleştirme" konusu son yıllarda sadece Türkiye'nin değil, ülkemiz dışındaki birçok Gelişmiş ve Gelişmekte olan ülkenin de gündeminde ön sıralarda yer almakta olup, konu yoğun bir şekilde tartışılmaktadır. Özelleştirmeden yana olanlar; bu uygulamayla ekonominin daha rasyonel işleyeceğini ve bu sayede hem tek tek işletmelerin, hem de ekonominin etkinliğinin artacağını, verimsiz çalışan kamu kurumlarının hazineye getirdiği yükün azalacağını, devletin çeşitli yatırımlar için ek finansman imkanı sağlayacağını ileri sürmektedirler. Buna karşılık, özelleştirmeye karşı olanlar; özellikle Gelişmekte olan ülkelerde piyasa ekonomisinin bir bütün olarak verimli ve etkin işlemesi için yapısal yetersizlik ve bozukluklar bulunduğunu ve bunlar ortadan kaldırılmadıkça özelleştirme programlarının başarı şansının az olacağını iddia etmektedirler. Güncelolan "Özelleştirme" konusundaki bu karşıt fikirlerin bilimsel bir temelde tartışıldığı ve bu alanda söz sahibi yerli ve yabancı uzmanların katılımıyla gerçekleştirilen seminerimizdeki konuşmalar; daha fazla sayıda ilgili kitlesine ulaştırabilmesi ve seminerde ileri sürülen fikirlerin bu alanda yapıcı bir tartışma ortamına katkıda bulunmasi için, kitap haline getirilmiştir. Seminer kitabının üyelerimize ve ilgililere faydalı olmasını diler, seminerin organizasyonunu gerçekleştiren odarnız Araştırma Raportörlerinden Ömer iskender'e teşekkür ederim. Genel Sekreter Prof.Dr. ismail Özas!an

istanbul TicARET ODASı YÖNETiM KURULU BAŞKANı YAUM EREZ'iN KONUŞMASı Sayın Bakanım, saygıdeğer misafirler, değerli konuşmacı ve panelistler. Ülkemiz ekonomisinin gündeminde yer alan ve son günlerdeki gelişmeler dolayısıyla, güncel bi'r konu haline gelen Kir'lerin özelleştirilmesi konusundaki seminerimize hoşgeldiniz. Bilindiği gibi, Türkiye'de kamu girişimciliği, Cumhuriyetin ilk yıllarından 1960'ye kadar belirli bir ekonomik felsefenin sonucu olarak, sistematik bir uygulamayla ortaya çıkmış, bu tarihten günümüze kadar geçen sürede, sistemsiz olmakla beraber, bazı ekonomik ve sosyal uygulamaların sonucu olarak sürekli bir şekilde büyümüştür. Birinci dönemde, özel yatırımlar için yeterli kaynak ve girişimcilik ruhunun bulunmaması, ve dünya ekonomik konjonktürüyle açıklanmak istenen, kamu işletmeciliği, 1950'den sonra ve özellikle son 30 yılda meydana gelen gelişmeler sonunda bütün inandırıcılığını kaybetmiş olmasına rağmen, büyümesine devam etmiş ve sonunda şişkin bir kamu sektörü ortaya çıkmıştır. Kamu işletmeciliğinin sorunlarını burada tekrar etmek istemiyorum, ancak kamu işletmeciliğiyle siyasi müdahaleler arasındaki sıkı ilişkiyi belirtmeden geçemeyeceğim. Kamu işletmeciliğinin yapısındaki hastalıklar, Türkiye'de yaşayan enflasyon olgusunun da kaynağını oluşturmaktadır. Bir misal vermek üzere, toprak mahsülleri ofisinin buğdayalım fiyatları ve politikası sonucu uğradığı zararların ilk defa 1950 senesinde merkez bankası bilançosunda konsolide edildiğini geriye dönük bir hatırlatma olarak zikredebilirim. Özelleştirme deyimiyle ilk akla gelen, kamu iktisadi teşebbüslerinin özel sektöre devridir. Ancak özelleştirmenin başarılı olarak gerçekleştirilebilmesi için, yöntemin doğru seçilmesi gerekmektedir. iki temel yöntem gözlenmektedir. Ya bu girişimler işletme düzeyinde, pazarlık yoluyla, tamarrt.en devredilecektir, ya da hisselere bölünüp, borsada satılacaktır. Türkiye'de bugün her iki yöntem de uygulanmaktadır. ilk yöntem, idareyi yeni satın alana tümden bırakırken, ikinci yöntem, mülkiyeti tabana yaymayı amaçlamaktadır. Ancak, hangi yöntemi kullanırsanız, kullanın, işletmelerin ya da hisselerin değerlerinin satıştan önce bir değerlendirmeyle saptanması gerekmektedir. Bu arada, özelleştirilecek kuruluşların, mali ve teknik yapılan hakkında, muhtemel yatırımcılara gerçek bilgiler verilmesi, ve yanıltıcı beyanlardan kaçınılması gereğine özellikle işaret etmek istiyorum. Özelleştirmede, uygulanacak yöntem de ulaşılmak istenen amaç kadar önemlidir. Sermaye piyasasının özelleştirmede ne ölçüde ve ne etkinlikte kullanılabileceği üzerinde önemle durulmalıdır. Özelleştirme sermayesinin yerli veya yabancı olması, özel sektöre devredileceklerin seçimi, önceliğin tespiti,

özelleştirme süreci, bütün bu konular düzenlediğimiz bu panelde ayrıntılarıyla ele alınacaktır. Biz ito olarak bu konuda herhanği bir ön yargı ve fikir ileri sürmekten önemle kaçınıyoruz, ve burada cerayan edecek görüşmeleri hiçbir şekilde etkilemek istemiyoruz. Seminer konumuzun, Türkiyenin ekonomik gündemindeki yeri ve önemi göz önüne alındığında, gerek seminerimizi izleyenler ve gerekse konuyla ilgilenenler açısından yararlı sonuçlar vereceğinden ümitliyim. Degerli konuşmacıların zamanını daha fazla kullanmamak için, ben sözlerimi burada kesiyorum. Seminere katılan, sayın bakanımıza, tüm konuşmacı ve panelistlere, siz sayın misafirlerimize teşekkürlerimi ve saygılarımı surıuyorum.

MAliYE VE GÜMRÜK BAKANı EKREM PAKDEMiRLI'NiN KONUŞMASı Sayın Başkan, değerli misafirler, sözlerime bize bir kez daha seçkin bir panelist topluluğu ve dinleyiciler huzurunda, Türkiye'de özelleştirme meselelerini, konuşma, tartışma fırsatı verdikleri için iro'nun başkan ve Yönetim Kuruluna teşekkür ederek başlamak istiyorum. Tabiatıyla, özelleştirme denildiğinde meseleleri, gerek sosyal, gerekse ekonomik meseleleri biriikte, tartışıimak durumundayız. Sadece ekonomik yönünden meseieyi ele almak, ve bunu böyle ifade etmek, kanımca eksik olur. Toplumun, sosyal yönden de buna hazırlıklı olması gerekir diye düşünüyorum. Eğer büyük kesimler arasında bir fikir tartışması ve çatışması varsa, özelleştirmenin çok uzun zaman alacağı veya bekleneni vermeyeceğini ifade etmek istiyorum. Tabiatıyla Türkiye'de bilhassa son 10 yıldır, bir zihniyet değişikliği olmaktadır, ve olmaya da devam edecektir. Artık sanırım toplumun büyük bir kısmı devletin bakkahye, efendim kasaplık, manavlık, hatta konfeksiyonla ı terzilik meselelerinden çekilmesini istiyor. Çekilirken tabi, bu hizmetlerin ve sektörün gerek tabana yayılarak, gerekse blok olarak özel sektöre devredilmesinde fayda vardır diye düşünüyoruz. Ancak yanılmıyorsam, bazı sektörlerde toplum hala tartışma içinde. Mesela devlet imalat sektöründe olmalımıdır? Sorusunu kendi kendine soruyor. Bizim hükümetimize göre olmamalıdır. Hükümetimize göre devlet daha çok ait yapıya yönelmeli, imalat ve üst yapı mese!elerini özel sektör dinamizmi içinde, pazar güçlerine terk etmelidir. işte bu tartışmalarda, bu foksiyonlarda ne derece muvaffak olabiliriz. Bunlar herhalde tartışılacaktır. Bildiğiniz gibi, devletimizin bütçesi oldukça kısıtlı, milli geliriyle orantılı olmayan bir biçimde kısıtlıdır. Çok basit olarak şu hesabı sizlere arz etmek istiyorum. KDV beklentisi bu sene 7,5 trilyon liradır ve mal, hizmetler toplamının takriben O/O 50'si vergilendirilmektedil Yani ma! ve hizmetlerinin O/O 50'si katma değere tabi değildir. Bildiğiniz gibi katma değer vergisinde oranlar var, 1, 3, 10, 12. Bu vergilerin ağırlıkı toplamı da, O/O 6'dlf. Yani, milli geliri teşkil eden mal ve hizmetlerin % SO'sini vergilendiriyor, KD\Fye tabi tutuyoruz. Bunlar da % 6 oranındadır. Tersten bir hesap yaparsanız, Türkiyenin milli geliri şu anda, 350 trilyon lira oluyor. Eğer KDV'de kaçak yoksa, kaçağın miktarını ben bir bakan olarak burada söylemek istiyorum ama herkes kendi vicdanında ve zihninde bu muhasebeyi yapıyor, Türkiye'nin milli geliri 250 trilyoi'lun altında o!amıyor. Bütçeye baktığınız zaman, bütçemiz bu yıl açiğıyla beraber 32 trilyon, 4,5 trilyon açığı var.

Buna 3,2 trilyon lira belediyeya yapılan otomatik transferler dahil değil. Yani 3,2 trilyon lirayı otomatik olarak devletin bütçesine girmeden, belediyelere aktarıyoruz, Efendim bir paragraf açmak istiyorum. Biz bu bütçe açığını kapatmak için, maliye bakanlığı olarak, bir bütçe uygulama genelgesi gönderdik. Başbakanlık da bir tasarruf genelgesi gönderdi. Başbakanlık genelgesinde tasarruf bazında belediyelere de bir atıfda bulunuldu. Yani belediyelerle elde ettikleri, gerek öz kaynaklarını, gerekse bütçeden aldıkları otomatik kaynaklan, çarçur etmesinler diye bir kaç cümle, vardı. Ve burada belediyeler kendi muhtemel başarısızliklannı hükümete yüklemesinler diye. Benim şahsi fikrim, başbakanlık genelgesinden bu ibarenin kaldırılması ve belediyenin öz gelirleriyle, kendi planlarını yapabilmeleridir. Şimdi biz 4,5 trilyon açığı tasarruf genelgeleriyle ve daha etkin bir vergi toplama mekanizmasıyla kapatmak istiyoruz. Başarımızı bu yılın sonunda ölçebileceğiz. Devletin küçülmesiı bizim hükümetimizin ana felsefesidir, dedik. Devletin imalat sektöründen ve diğer hizmet sektörlerinden çekerken, alt yapıya, yönelmiş devleti adaletin sağlanması, güvenliğin sağlanması, dış ilişkiler, ve ekonomik politikanın düzenlenmesiyle ilgiii meselalerde, yoğunlaştırmak istiyoruz. Tabiatıyla özelleştirirken, mülkiyeti tabana yaygınlaştırmak ve herkese bu rejimin müdafi haline getirmek esas gayedir. Ancak, bazı hallerde, bunun fazla bir geçerliliği olmadığı ve bazı hallerde bunun mümkün olmadığını görüyoruz. Ancak, neyin yapılabileceğini görmek, işte bu gibi seminer~ lerde ortaya çıkacak fikirlerin kristalleşmesiyle mümkündür, zannediyorum. Değerli panelistıer, önümüzdeki 2 saat içinde bunları herhalde tartışacaklar ve bize kendi ülkelerindeki deneyimlerini, bilgilerini aktaracaklardır. Bildiğiniz gibi Doğu bloku Ülkelerinde; Sovyetler Birliğinde, Çinde artık özel sektöre doğru bir yönelme var. Bu Ülkeler toprak mülküyetini kabul etmektedirler. Efendim asgari ve azami işyeri büyüklüklerini t~sbit ettiler. Özel sektöre doğru hızla kaymaktadırlar. Batı blokunda gelişmiş Ulkelerin çoğu bu özelleştirme mesafelerinde oldukça yol aldılar. Dolayısıyla Türkiye ilk defa bunu yapacak, kendi deneyimiyle bir kültür oluşturacak değil, daha önce yapılanlar var, yapılmışlar var, bunlardan istifade etmek ve bunlardan faydalanmak durumundayız. Ben panelist arkadaşların zamanlarına tecavüz etmemek için iyi bir de dinleyici olacağımı ifade eder, hepinize saygılar sunuyorum efendim. 10

i. OTURUM Başkan: Prof.Or. ORHAN OGUZ Marmara Üniversitesi TEBLiGLER - Kamu Girişimlerinin Ekonomik Sorunları Prof. RAY REES Guelph Üniversitesi - Kanada - Özel ve Kamu Sektörünün çalışmasının Karşılaştırılması Prof. ROBERT MILL W ARD Saıford Üniversitesi - ingiltere - ingiltere'de Özelleştirme Gereksinimi ve Uygulaması Prof. STEPHEN littlechild Birmingham Üniversitesi - ingiltere

i. TESlid KAMU GiRişiMLERiNiN EKONOMiK SORUNLARI Prof. Ray REES* Çok teşekkür ederim. Sayın bayanlar ve baylar sizlere kamu teşebbüslerinin sorunları konusunda hitap etmekten büyük kıvanç duymaktayım. Yapmak istediğim şey, bu sorunları genelaltı terimler, akademik bir ekonomistin yaklaşımın! benimseyebileceğim terimler cinsinden tartışmaktır. Bu sorunlardan bazılarını ortaya atmak ve mümkün olduğu takdirde daha sonraki tar, tışmalar bakımından bazı yapıları açıklamak isterim. Ve bu sorunları tartışırıken, esas olarak Büyük Britanya'da kamu teşebbüsleri konusunda edindiğim kendi deneyimlerimden yararlanacağım.fakat bu arada bildiğim diğer bazı ülkeler için geçerli olan bazi noktalara da değinmeyi umuyorum. Kamu teşebbüsü sorunlarını esas olarak iki gruba ayırmak istiyorum. Bunlardan birincisi, kamu teşebbüsleri performans sorunları olarak adlandırdığım performans sorunlan, ikincisi ise yapısal sorunlar adı vereceğim, bir endüstriyelorganizasyon biçimi olarak, bir ekonomik organizasyon biçimi olarak kamu teşebbüslerinin altında yatmakta olan sorunlardır. Meslekdaşım Sayın Robert Millward'ın kamu teşebbüsierinin performansı konusunda bir hayli ayrıntılı olarak konuşaca~ını tahmin ettiğimden bu konudaki konuşmam belki de biraz kısa olacaktır. Ben performans sorunlarının esas olarak dört gruba ayrı.labileceği kanısındayım. Bunların birincisi, konuşmacılardan birisinin daha önce bahsetmiş olduğu karlılık sorunudur: Gözlemlerimize göre, bir çok ülkede kamu teşe,bbüslerinin karakteristik özelliği oldukça düşük karlılık düzeyleri veya aslında, oldukça yüksek zararlardır. Ve bunun yol açtığı sorun, bu zararların ilgili hükümetin vergi gelirlerinden büyük bir kısmını alıp götürmesidir. Bunlar kamu sektörü açıklarının önemli nedenlerinden biri olarak, finansman ihtiyacı yaratır, enflasyon sorunları yaratabilir, kamu harcamalarının diğer alanlardan buralara saptırılmasına neden olabilir, ve ilgili mali yetkililer için oldukça ciddi sorunlar ortaya çıkarabilir. Fakat, aynı zamanda, bu karlılık sonuçlarını yorumlarken dikkatle davranmamız gerektiği teşebbüslerini karlı duruma geçirmek daima mümkündür. Çünkü bu kuruluşlar genellikle önemli ölçüde tekel gücüne sahiptir. Bunlar, hizmet verdikleri piyasalarda çoğu kez hakim bir pazar konumuna sahiptir. Bu nedenle, fiyatlarını artırmak suretiyle bu zararları ortadan kaldıracak karları üretmek genellikle mümkündür ve bu durum kendi başına, bu kuruluşların faaliyetlerindeki temel ver:mlilik konusunda pek fazla bir şey ifade etmez. Aynı zamanda ve çoğu kez, kamu teşebbüslerinin belirli bazı sosyal amaçlara hizmet kanısındayım. Kamu * London School of Economics'den 1965 yılında mezun oldu. 1966-78 yıffarı arasında Londra Üniversitesfnde iktisat dersleri verdi. Çeşitli özel ve kamu kuruluşlarında damşmanlll<da yapan Prof. Rees,1987 yılından beri Kanada Gu/eph Üniversitesi'nde öğretim üyeliği yapmaktadır. 13

etmesini isteriz. Örneğin, bölgesel ekonomik kalkınmaya yardımcı almada, bir ekonominin altyapısını geliştirmede ve nitelikleri gereği karlı olmayabilen diğer faaliyetlerde kamu teşebbüsleri sadece esas kuruluş amacına uygun fonksiyonları karşılamakta oldukları gerçeğini yansıtabilirler. Bu bakımdan, bir kamu teşebbüsünün karlılığını yorumlarken ve bir kamu teşebbüsünün gözlemlenen karlılık durumundan özer bir teşebbüsün karlılık durumundan varabileceğimiz sonuçların aynısını çıkarırken oldukça dikkatli davranmamız gerektir. Bütün bunlara rağmen, yine de, kamu girişimlerinin karlıhğı konusunda edinilen deneyimlerin genelolarak verimsizlik telkin etmekte olduğunu söylemekte yarar vardır. Bu da beni perform mans konusundaki ikinci kaygıma, verimlilik sorununa ve özellikle emeğin kullanılmasında emek üretkenliğinin verimliliği sorununa getirmektedir. Gereğinden fazla sayede personel istihdaml f aşırı emek kullanımı diyebileceğimiz bir durumun gelişmesi kamu teşebbüslerinin karakteristik bir özelliği gibi görünmektedir. Verimli emek kullanım düzeylerinde, bu durum tüm dünyadaki kamu teşebbüslerinde yaygın bir sorun izlenimini vermektedir ve belki de mevcut performans sorunlarının en şiddetli türüdür. Size ingiliz demiryolu endüstrisinden bir örnek verebilirim. Lokomotifierin buharla tahrik edildiği eski günlerde, birisi lokomotifi kullanacak makinist ve diğeri buharı artırmak amacı ile ateşi artırmak için kazana kömür atan ateşçi olmak üzere, iki kişiye ihtiyaç vardı. Gün geldi bu lokomotifierin yerlerini dizellokomotifler ve dizeielektrik lokomotifler aldı. Bu lokomotifieri tek kişinin kullanması mümkündü. Buharı artırmak için kazana kömür atması gereken bir kişiye artık gerek yoktu. Ancak bugün hala bu trenlerin iki kişi kullanmaktadır. Fakat bunlardan birisi orada eski ateşçinin bir bakıma gölgesi gibi durmakta ve sadece birisi treni kullanmaktadır. Geçmişten gelen bu şekildeki bir uygulama aşırı personel kullanımı ve emek üretkenliği problemlerine verilebilecek bir örnek oluşturmakta, diğer bir deyimle tüm dünyadaki kamu teşebbüslerinin karakteristik özelliği olarak gözükmektedir. Üçüncü ve önemli bir performans problemi türü planlama iyimserliği diyebileceğim bir problemdir. Bu da yatırım planları formüle edilip, gelirler, gelir oranları tahminleri geliştirilirken yine pek çok ülkedeki kamu teşebbüslerinin karakteristik bir özelliği olarak ortaya çıkmaktadır. Bu yatırımların karlılığı ve üreteceği yararların, zamanı gelip de bu yatırımlar fiilen üretime geçtiklerinde bunlardan sağlanan gelirlerin çoğu kez tahmin edilenden, yatırım planları formüle edilirken tahmin edilenden daha düşük olduğu gözlenmektedir. Bunun nedeni genellikle talep büyümesi konusundaki aşırı iyimser varsayımlar veya maliyet düzeyleri veya üretkenlik düzeylerine ilişkin aşırı iyimser tahminlerdir, Böylece, planlamada bu şekildeki aşırı iyimserlikler kamu teşebbüslerinde büyük ölçüde aşırı yatırıma yol açabilir, Bu yatırımların, ekonominin, sonunda çok daha ürekten, çok daha değerli olabilecekleri diğer kesimlerinden buraya aktarılmış olacağı kuşku~ suzdur. Aşırı iyimser planlamaya dayanan bu aşırı yatırım iyimserliği sorunu 14

yine kamu teşebbüslerinin karakteristik bir özellıği olarak görülmektedir. Son olarak, bu bölümde değineceğim dördüncü tür perf'qrmans sorunu da değişikliğe yavaş bir uyum hızı diyebileceğimiz bir sorundur. Birinci durumda bir pazar, önemli ölçüde teknolojik değişikliğin vaki olduğu, yeni teknolojilerin geliştirilmekte, yeni bu/uşların yapılmakta olduğu bir endüstri vardır. Talep~ ler artmaktadır ve kamu teşebbüsleri çoğu kez yenilikçi olduklannı ve bu de~ ğişen talepler ve değişen teknolojilere kendilerini adapte etmekte yavaş olduklarını göstermekte; yeni ürünler ve yeni metodlan geliştirme ve hem üretim ve hem de ürün tiplerinde sadece yenilikler yapma konularında çoğu kez oldukça az müteşebbis oldukları izlenimini vermektedirler. Ancak madalyanın öbür yüzü ise kamu teşebbüslerinin pazarlar küçülürken, yerlerine diğer malların konulması nedeni ile belirli bazı mauara gösterilen talep düşerken kendilerini bu pazar küçülmeleri ve talep azalmalarına adapte etmekte, özellikle üretim ölçeğini, işgücü büyüklüğünü ve öz sermayesini küçültmede yine geç kalmalarıdır ki bunun sonucu olarak verimsizlikler yine uzun süre devam edecektir. Eldeki kanıtların ortaya koyduğuna göre kamu teşebbüslerinin belli başlı sorunlarının bulunduğu alanlar işte bu dört alandır. Ancak ben bu sorunları nedenlerden ziyade semptomlar olarak görmekteyim. Bunlar kamu teşebbüslerinin performansı konusunda kaygı duyma~ mamız için temel üstü nedenler değildir. Gerçekte. kamu teşebbüsleri ile ilgili olarak mevcut daha derin yapısal güçlüklerin semptomlarıdır. Ben şimdi yapı sorunları adını verdiğim bu hususları tartışmak istiyorum. Kanımca yapısal sorunlar cinsinden ifade edebilecek birbiri ile ilişkili üç temel sorun bulunmaktadır. Bunların ilki iyi tartışılmakta olduğu kanısında olduğum ve hepimizin iyice farkında olduğu bir sorun olan, bir kamu teşebbüsünün amaçları sorunudur. Özel bir teşebbüste kararlar karmaşık, yöneticiler için yaşam güçtür, fakat teşebbüsün hedefleri veya amacı oldukça basittir. Özel bir teşebbüste amaç para kazanmak, kazanç sağlamak, firn manın yaşamını sürdürmesini ve büyümesini sağlamaktır. Kamu teşebbüsleri durumunda ise, genellikle birden fazla amaç, birden fazla hedef vardır ve bu amaçlarla hedefler genellikle birbiri ile çatışmak eğilimindedir. Bunlardan herhangi birisinin izlenmesi diğer bazılarının gerçekleştirilmesini genellikle güçleştirmektedir. Gerçekte bu amaçların genel terimler cinsinden tanımlanması, belirtilmesi ve açıklanması çok güç olabilir; bu bakımdan yönetim, tam olarak neyi gerçekleştirmeye çalışmaları gerektiğini güç tesbit edebilir. Bu durum kamu teşebbüslerini, örneğin istihdam fırsatlarının sürdürülmesi, bölgesel kalkınma, fiyat istikrarının korunması gibi sosyal amaçların yanında aynı zamanda kamu maliyesine getirdikleri taleplerin minimuma düşürülmesi ve benzeri hedeflerin gösterilmesi halinde özellikle geçerli olan bir durumdur. Genel terimler cinsinden tanımlanması güç olan karmaşık bir takım amacın bulunması kamu teşebbüslerindeki yönetimlerin göre- 15

vini son derece güçleştirmektedir. Yönetim için açık seçik bir amaçlar takımının tanımlanmaması, kamu teşebbüslerinin işlerine sürekli olarak vaki olan politik müdahaleler nedeniyle güç olmaktadır. Bazı bakımıardan kamu teşebbüslerinin kontrolünü elinde bulunduran hükümet veya politikacılar, amaçları önceden net bir şekilde belirtemediklerinden, kararların alınmasını, görmek istedikleri sonuçların sağlanması için karar verme safhasında devamlı olarak müdahale etmek zorunluluğu hissetmektedirler. Politikacılar tam olarak ifade edilememiş üstü kapalı hedefler koymak eğilimindedirler ve bu üstü kapalı hedeflerin sonuçlarına sürükli politik müdahalelerle ulaşmak ih~ tiyacmdadırlar; böyle bir tutum ise ilgili kamu teşebbüsünün verim ve performansı bakımından çok zararlıdır. işte buı gerçekte, daha önce irdeiemiş olduğum performans sorunlarına yol açan temel bir sorundur. ikinci temel sorun ise, yönetime verilecek teşvikleri, kamu teşebbüs!erindeki yöneticiler için bir tür ödü mekanizmasının tanımlanması sorunudur. Özel teşebbüslerde bu husus da oldukça sadedil Özel teşebbüslerde yöneticilere verilecek ödülleri girişimin karlıiığı ile ilişkilendirmek mümkündür ve bu durum özel teşebbüslerde ki yöneticilere özel firmanın amaçlanna ulaşması için iyi tanımlanmış bir grup teşvik getirmektedir. Fakat bu durum, çeşitli nedenlerle kamu teşebbüslerinde geçerli değil gibi görünmektedir. Gerçekte, kamu teşebbüsü yöneticileri için benzer teşvik mekanizmalarııteşvik araçları tasar~ ianmıştır ve bu nedenle yöneticilerin verimli ve ekonomik üretim ve kararları benimseyecakleri şekilde uyanlmaları çoğu kez güç olabilmektedir. Kamu teşebbüsü yöneticileri için konuları ödül ve ceza mekanizmaları çoğu kez çok gevşek olmakta, hem iyi ve hem de kötü performans aynı tür ödülü alabilmektedir. Yöneticilere sabit bir ücret ödenmesi eğilimi vardır ve kamu teşebbüsündeki bir üst kademe yöneticisinin bir politikac!yı kızdırması veya utanılacak duruma düşülmesi halinde işini kaybetrnesi ihtimali kuruluşun performansının oldukça kötü olması halinde işini kaybetmesi ihtimalinden çok daha büyüktür. Ve yine, kamu teşebbüsierinde etkin bir yönetim teşvikleri dizisini tasarlama sorunu kanunca temel bir sorun olup bildiğim hiçbir ülkede gerçekten bir çözüme kavuşturulmuş değildir. Ve nedeni kısmen ve hiç kuşkusuz daha önce zikretmiş olduğum ilk soruna, amaçların tanımlanması sorununa dayanmaktadır. Eğer teşebbüsü n amaçlarının net bir tanımı elde bulunmuyorsa, ödül ve teşvikler ile anılan amaçlar arasında bir ilişkinin nasil kurulacağını tam olarak bilmek güçtür. Ve bu iki sorun, yani teşvikler so ~:--ınu ile amaçlar sorunu arasında yakın bir karşılıklı ilişki bulunmaktadır. Uçüncü temel yapı sorunu sermaye piyasası disiplinlerinin yokluğu adını vereceğim sorundur. Benim tanıdığım ülkelerde sermaye piyasaları, menkul değerler piyasaları, yeni kredi pazarları yeni finans endüstrisinin yönetimler için şirketin etkin bir şekilde çalışmakta olduğu konusu da hem sermaye pi~ yasaları ve hem de hissedarlar için anlam ifade edecek uzun vadeli kararlar almaları bakımından oldukça katı disiplinlerin konulmasında önemli bir rol oynadığı kuşkusuzdur. Ve bunlar şirketin etkin çalışmasında kötü bir rol oynadığı kuşkusuzdur. Ve bunlar şirketin etkin çalışmasında kötü bir karar verme 16

mekanizmasının, hisse fiyatlarının düşmesi, diğer şirketler tarafından dev~ ralınması, ve üst kademe yöneticileri arasında önemli değişikliklerin yapılması ile sonuçianabiieceğr şeklinde bir cezalandırma mekanizması sağlamaktadır. Bu bakımdan, özel sektörde özel sermaye piyasası disiplininin bulunması yöneticiler için çok önemli bir uyan ve kontrol aracı oluşturur. Kamu teşebbüsü sektöründe mahiyeti itibariyle bu sermaye piyasası disiplinieri mevcut olmaz, Zira kamu teşebbüsleri sermayelerini genellikle kamu kamu teşeb~ kuruluşlarından sağlamaktadır. Ve yine, bildiğim hiç bir ülkede ı büsü yöneticileri için, kısıtlamalar kaynak ve teşvikler sağlamakta özel ser~ maye piyasası kadar etkin bir resmi mekanizma henüz bulunamamıştır. Buna karşılık, yatırım planlarının formüle edilmeleri sırasında, uygulamaya konma Ianndan önce, kamu makamlarınca değerlendirmelerine ve kontrol edilmelerine imkan veren bazı süreçlerin oluşması eğilimi görülmektedir. Bu şekildeki yatırım planlaması kontrolü nihai olarak pek etkin olmamakta ve gerçekte, daha önce yatırım planlamasında aşırı iyimserlik olarak adlarıdırdığım hususun varlığının ana nedeni olma eğilimi göstermektedir. Temel sorun, hi& kuşkusuz bir eşit bilgi sorunudur. Kamu teşebbüsleri kendi talepleri, kendi fiyatları, kendi teknolojisi, kendi gerçekleştirilebilir verimlilik düzeyleri konularında daima daha çok ve daha iyi bilgilere sahiptir. Kamu girişimleri bu konularda daima girişimin yatırım planlarını izlemekte olan bir hükümet makamından çok daha iyi bilgiye sahiptir ve bu bilgi eşitsizliği, bilgi eşitsizliğinin varlığı, kamu teşebbüslerinin aşırı iyimser yatırım planlarını uygulamasını oldukça kolaylaştırmaktadır. Ve bu da hiç kimsenin henüz bir çözüm getirmediği, kamu sektöründe, özel sermaye piyasasının özel teşebbüs ile ilgili olarak oynadığı rol bakımından sermaye piyasası için iyi bir ikame olabiiecek etkin bir yatırım kontrol mekanizması bulamadığı kanısında olduğum diğer bir sorundur. Sözü bağlamak gerekirse, yapmak istediğim şey önce kamu teşebbüslerinin performans sorunlarını, ardından da temel nitelikteki yapısal sorunlarını kısaca ve genel bir biçimde, daha sonraki tartışmalar için yararlı olacağını umduğu m bir biçimde tesbit etmeye çalışmak olmuştur. Bütün bu söylenenler kamu teşebbüsierinin mutlaka hiç bulunmaması gerektiğini ima etmemektedir. Fakat özelleştirme tartışmalarının kısmen.de olsa kamu teşebbüslerini bu şekilde tesbit edilen problemlere dayanmakta olduğu kuşkusuzdur. Bana öyle geliyor ki kamu teşebbüsünün uygun bir ekonomik kuruluş biçimi olduğunu savunmak isteyen bir kişinin bana bu temel sorunlardan; amaçların tanımlanması yönetim teşviklerinin tanımlanması ve yatırım yapanlar üzerinde disiplinler ve kontroller sağlama problemlerinin, etkin bir biçimde nasıl çözümlenebileeeğini göstermesi gerekir. Fakat, hep söylediği gibi, bu problemler özelleştirme konusunda başlangıçta öne sürülen iddiaların bir kısmını oluşturmaktadır; bu bakımdan söylediklerimin bu günün geriye kalan esas tartışma konusu olan özelleştirme konusuna yararlı bir giriş sağlayacağını ummak isterim. 17

ii. TEBLiG ÖZEL VE KAMU SEKTÖRÜNÜN ÇAlıŞMASıNıN KARŞILAŞTIRILMASI Prof. Robert MiLLWARO* Beni konferansa davet ettikleri için istanbul Ticaret Odası'na teşekkür ederim. Kamu teşebbüsleri ve özel teşebbüsler ve bunların aynı endüstri içinde bir arada bulundukları firmalar konusunda yapılmış akademik çalışmalara ilişkin bilgiler vermek isterim. Bu oldukça kapsamlı bir konu olup konuşmamı yoğunlaştırmak istediğim alanlar öncelikle kamu hizmetleri sektörü ulaştırma, yakıt, su, bu alanlar olup bunların ekonomik verim sorunları üzerinde durmak ve bu üç bağlamda (konfeksde) şu ana kadar elimizde bulunan kanıtlara bakmak istiyorum. Her şeyden önce ingiltere bağlarnı içinde, bu alanda kurumsal üretim konusundaki tarihi deneyimine bakmak istiyorum. ingiltere'deki özelleştirme programı konusunda çok fazla konuşmayacağım. Çünkü Prof. Littlechild'in bu konuda daha sonra bir konuşma yapacağını biliyorum. ikinci olarak, kamu hizmetleri sektöründe özel firmalar, güdümlü özel firmalar, belediye firmaları, federal hükümete ait firmaların çok zengin bir karışımının, kamu ve özel mülkiyetin çok zengin bir karışımının görüldüğü Amerika Birleşik Devletlerinden bahsetmek istiyorum. Ve, kamu mülkiyetinin şimdi imalat alanında fiilen yayılmış old4ğu daha az gelişmiş ülkeler hakkında elimizde bulunan sınırlı kanıtlar konusunda da bir şeyler söylemeyi umuyorum. Daha önce Prof. Rees performans ve verimlilik sorunlarından bazılarına dem ğinmişti. Bugün buraya üç sütun yazarı davet etmiş bulunuyorsunuz, onun için birbirinden biraz farklı üç hikaye dinleyeceksiniz. ilk olarak özel mülkiyete kaydırmanın verimlilik üzerindeki yararlı etkilerine ilişkin kanıtların o kadar kuwetli olmadığr konusunu, ikinci ve bunun karşıtı olarak daha fazla rekabete yer veren bir rejimin verimliliği artırdığı hususunu ele almak istiyorum. Ve üçüncü olarak, hükümet dairelerinin, hükümet mekanizmalarının temel kompetansının oldukça önemli olduğu hususuna değinmek istiyorum. Önce ingiltere'deki tarihi durum konusunda birkaç söz söylememe izin vermenizi istiyorum. Hatırlanması gereken ilk nokta ingiltere'deki kamu mülkiyetinin 19. yüzyılda ortaya çıkmış olmasıdır. Gaz, su, elektrik, tramvaylar; bunların hepsi özel şirketlerde başladı. Dahası, 19. yüzyılın başlarında ingiltere'de mahalli idareler etkili olmadığı gibi yolsuzluklar çoktu. Fakat 19. yüzyılın ortalarına gelindiğinde bu kötü durumlar düzeltilmişti. Bu alanlardaki özel şirketlerin çoğu kamuıaştınlmış, yani mahalli idareler tarafından devra!ınmıştı. Bu aşamada kamu mülkiyeti lehinde ileri sürülen iddialar oldukça.. Hull iktisat eğitimi gören ve daha sonra dof.'toraslnl 1966 yılmda Manchester'da ta mamlayan Prof. Millward,çeşitli tarihlerde Manchester Üniversitesfnde iktisat dersleri vermiştir. Özel ve kamu kuruluşlarında damşmanlık da yapmış olan Prof. Millward 1975 yılından beri Saıford Üniversitesi'nde iktisat profesörlüğü yapmaktadır. 19

pragmatik, tamamen ticari nitelikte idi ve belirli herhangi bir ideolojiye bağb' lanmamıştı. Ve kanımca geçerli olan iki husus vardı. Her şeyden önce, bahsetmiş olduğum bu alanlar, yani hizmetler (gaz elektrikbsu) alanları çok önemli kentiaşme sorunları, çevre kirliliği sorunları, arazi planlama sorunları, doğal tekel sorunları ile karşı karşıya idi. Şimdi bu, teoride kalsa bile, hiç kuşkusuz düzenlemeye, düzenleyici kontrola açık idi ve Amerika Birleşik Devletlerinde durum böyle olmuştu. Amerika Birleşik Devletleri kamu mülkiyetini tercih etmedi; düzenlemeyi seçti. Buna karşılık biz kamulaştırmaya gittik. Nedeni bugün tam bir açıklığa kavuşmuş olmamakla birlikte, ingiltere'de 19. yüzyılda bir hayli süre düzenlemeye gittik, ancak bu o kadar etkili o!madl. Bu ilk deneyimler konusunda ele almak istediğim ikinci husus, bu sıralarda mahalli idareler tarafından işletilen kamu firmalarının birçok bakımıardan özel firmalar kadar maliyet etkinlikli ve verimli olduğudur. Ben kendim örneğin 19. yüzyıldaki gaz endüstrisi konusunu inceleyerek, bunların verimliliklerine baktım ve bu dönemde aynı ölçüde etkin olduklarını gördüm. ingiltere'de bütün m bu mülkiyetin kamu sektörüne ikinci kez aktarılması, bütün sektörlerin milli leştirilmiş kömür, gaz,elektrik, demiryolu, havayolları, posta, telefon endüst= rilerinin tekelci kontrolüne verildiği, geçen savaştan sonraki 1945-1950 dönemine rastlar. Burada işleyen iki faktör vardı; bunlardan ilki, kömür dı~ şmda, minimum etkin işletme ölçeğinin mahalli idarelerin ihtiyaç duyduklarından daha büyük birimler üzerine çıkmış olmaları idi. Eğer kamu mülkiyeti benimsenecek ise bunun ulusal bir düzeyde olması gerekiyordu. ikinci olarak, yine düzenleme yoluna gitmemiştik. Bu dönemde de niye düzenlemeye gitmemiş olduğumuz sorulduğu takdirde cevap yine tam açık olmayacaktır. Ancak insanlar i930'ların sorunlarını hala hatırlamaktaydı: Çok büyük ölçülerde işsizlik, katalizör olarak görülen bir sistem ile karşılaşılan sorunlar ve dolayısı ile insanların 1940'larda, özel teşebbüs çözümlerinin o safhadaki tehlikeli durumları nedeni ile kamu mülkiyetini seçmiş olmalarıydı. Bu nedenle 1940'Iarın sonları ile 50'lerde ingiltere'de ortaya çıkan şey, yüksek derecede merkeziyetçi ve kendi endüstrileri içinde herhangi bir rekabet ile karşı karşıya bulunmayan kuruluşlar olmuştur. Bunların her birisi kendi endüstrileri içinde tekelci idi, ancak ürünler arasında az da olsa rekabetle karşılaşıyor~ lardı ve bu nedenle örneğin kömür elektrik ile rekabet ediyordu. Ancak, bu şekildeki rekabet bile hükümet müdahaleleri nedeni ile, köreimiş ve azalmıştı. Bunun karşıtı da Parlamento ve Parlamento komisyonları tarafından yapılan ayrıntılı müdahaleler idi. Şimdi, bunun verimlilik sorunu ile ilgisi kanunca iki katildır. Herşeyden önce, ingilizlerin millileştirmiş oldukları endüstrilerin üretkenlik (verimlilik) ve maliyet etkinliği konusunda gerçekte ne bildiğimizi soracak olursak cevap pek fazla bir şeyolmayacaktır. Zira adı geçen endüstrilerde özel firmalar bulunmadığından, ingiliz kamu firmalarını özel firmalarla kolayca karşılaştırabilmek mümkün olmamıştır. Bunun alternatifi zaman içerisinde üretkenliğin ne şekilde artmış olduğuna bakmamız olacaktır. Eğer bunu ingiliz kamu hizmetleri sektörü için bir ilgi meselesi olarak yapacak otur- 20