KAMU YÖNETİMİ 9.Ders Yrd.Doç.Dr. Uğur ÖZER 1
Kamu hizmetlerinin yürütülmesi birçok unsur yanında olmazsa olmaz unsur işgücü gereksinimidir. Kamu görevlileri, kamu hizmetinin işgücü unsurunu oluştururlar. Kamu görevlileri, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ve yurttaşlara sunulmasında herhangi bir biçimde payı olan bütün gerçek kişileri kapsar. Kamu hizmetleri, tek bir tür görevli tarafından değil, farklı türden görevliler eliyle yürütülür. Farklılaşmış statüye bağlı olan bu kişilerin bütünü kamu görevlilerini oluşturur.
Kamu görevlileri farklı ayrımlara tabi tutulabilmekle birlikte, kuramsal olarak temelde dört ana kümeye ayrılabilir. Bu dört küme, hizmetin yürütülmesinde farklı yönlere isabet ettiği gibi, farklı statülere de dayanırlar. Kamu görevlileri kuramsal olarak aşağıdaki dört ana kümeye ayrılabilir: Kamu Personeli Seçilmişler Yükümlüler Gönüllüler
Yukarıdaki ayrıma ilişkin hukuktaki temel düzenleme, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu nda yer almaktadır (md. 6). Buna göre, kamu görevlisi kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişidir. İfadesi ile, kamu hizmetlerinin yürütülmesine herhangi bir biçimde katılan bütün gerçek kişiler kamu görevlisi olarak görülmektedir.
1- Kamu Personeli Kamu görevlilerinin ana gövdesini kamu personeli oluşturur. Kamu personeli, kamu hizmetlerini yürüten işgücüdür. Kamu personeli temelde iki ana kümeye ayrılır. Birinci küme memurlar, ikinci küme ise yardımcılardır.
A- Memurlar Türk kamu personel hukukunda memurlar kategorisi içerisine memur ve diğer kamu görevlileri girmektedir. Bu doğrultuda memur kümesini 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu na bağlı personel oluştururken, diğer memurları ise hâkim - savcılar, askerî personel ve akademik personel oluşturmaktadır.
Memur Memur sözcüğü, Arapça emr kökünden türemiş ve emir almış olan kimse anlamına gelmektedir. Memur, kamu hizmetini yapmak üzere kamu örgütünde kadroya bağlı görev yapan, atama ile hizmete alınan ve maaş ile geçinen devlet çalışanıdır.
Memur Anayasa'da "Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür." (md.128) hükmü ile kamu hizmetlerinin kimler tarafından yerine getirileceği düzenlenmiştir.
Memur Anayasa da memur kavramı farklı maddelerde yer bulmuştur. Bu doğrultuda, "Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez." (md.70) ifadesi ile memur kadrolarının herkesin katılımına açık olduğu, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir."(md.128) hükmü ile de kamu personelinin, statü hukuku doğrultusunda istihdam edileceği vurgulanmıştır.
Memur 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu "Kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceğini belirtmiş ve Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi ile görevlendirilenler kişiler ile genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanları, memur olarak tanımlamıştır (md.4-a).
Diğer Kamu Görevlileri Kamu görevlilerinin memurlar kategorisinin ikinci alt kümesini diğer kamu görevlileri oluşturur. Diğer kamu görevlileri kavramı, ilk olarak 1982 Anayasası nda kullanılmıştır. Kavramın Anayasa'da kullanımı genel olarak memur kavramı ile birliktedir. Buna göre, memurlar için yapılan tanım ve ibarelerde ve diğer kamu görevlileri ifadesi yer almaktadır.
Diğer Kamu Görevlileri Anayasa'da memur ve diğer kamu görevlileri ibarelerini birbiri ile kaynaşık biçimde yan yana kullandığını görüyoruz. Bu doğrultuda Anayasa da memur için çizilen çerçeve ve düzenlemeler, diğer kamu görevlileri için de geçerlidir.
Diğer Kamu Görevlileri Diğer kamu görevlileri kavramı hâkim ve savcılar, askerî personel ve akademik personeli kapsadığı çeşitli hukuki kaynaklardan ortaya çıkmaktadır. Nitekim yukarıda sayılan mesleklerin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nun ayrılmaz parçası olarak üç ayrı personel yasası bulunmaktadır. Bunlar, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu, 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanunu ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu dur.
B-Yardımcılar Yardımcılar kategorisi, sözleşme ilişkisi ile çalışan kümelerden oluşur. Yardımcıların, iki temel niteliği bulunmaktadır. Birincisi zamansal; ikincisi ise işin niteliğine ilişkindir. İlk olarak, yardımcılar, memurlar kategorisinin tersine, geçici, belirli süreli istihdam biçimlerini içerir. İkinci olarak bu istihdam biçimleri, işin aslî değil, tali (ikincil) parçalarını yürütürler. Bu kategori içerisinde, sözleşmeli personel; geçici personel ve işçiler yer alır.
Sözleşmeli Personel Sözleşmeli personel çeşitli durumlarda ortaya çıkan, özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, sözleşmeli olarak çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlilerini ifade etmektedir. Kamu personel rejiminde sözleşmeli personel istihdamının genel rejimi Devlet Memurları Kanunu nun 4/B maddesidir.
Geçici Personel Geçici personel, sözleşmeli olarak istihdam edilmektedir. Geçici personelin temel yasal dayanağı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nun 4/C maddesidir. Geçici personel, bir yıldan az süreli ya da mevsimlik işlerde, Bakanlar Kurulu tarafından karar verilen görevlerde, belirlenen adet ve ücret sınırları içerisinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kişilerdir.
İşçi Kamu işçileri 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nun 4/D maddesi çerçevesinde istihdam edilir ve sürekli İşçiler ile geçici işçiler olmak üzere ikiye ayrılır. Sürekli işçiler belirsiz süreli iş sözleşmesi ile istihdam edilirlerken, geçici işçiler belirli süreli iş sözleşmesiyle çalıştırılırlar.
2- Seçilmişler Kamu görevlilerinin ikinci alt kümesini seçilmişler oluşturur. seçilmişler, yurttaşların ya da bir kamu organının seçtiği ve gönüllük esasına dayalı olarak kamu hizmetine katılan kişilerdir. Memurların tersine bu kesim atanmış değil, seçilmiştir. Bu kişilerin bir diğer niteliği, kamu görevliliğinin belirli bir süre ile sınırlı olmasıdır. Memurların istihdamının süreye bağlı olmamasının tersine, seçilmişlerde, süre sonunda seçilmiş kişinin kamu görevlisi olma durumu ortadan kalkar.
Türkiye de seçilmişler içerisine, yurttaşların doğrudan seçtiği, Cumhurbaşkanı, Başbakan, milletvekilleri, il genel meclisi üyeleri, belediye meclisi üyeleri, belediye başkanları, köy-mahalle muhtarları, köy ihtiyar meclisi ve mahalle ihtiyar heyeti girer. Ayrıca kamu makamları tarafından seçilen düzenleyici denetleyici kurul üyeleri de seçilmiş kamu görevlilerinin sayısal olarak küçük kesimini oluşturur.
3-Yükümlüler Yükümlüler, yasanın koyduğu hükümler çerçevesinde, idare tarafından tek yanlı zora dayalı olarak belirli bir süre için kamu hizmetlerine katılan kişilerdir. Bu kişiler, maaş ya da ücret almaz, bunlara nakdi ya da ayni yardım yapılabilir. Yükümlülerin kamu hizmetlerine yasal zor ile katılması, aynı zaman içerisinde cezai müeyyideleri de getirir. Bu hizmete katılmama, cezai işlemi gerektirir. Yükümlülük özünde yurttaşlığın bir sonucudur.
Anayasa tarafından hak ve ödev olarak düzenlenen askerlik hizmeti kamu hizmetine yükümlü olarak katılmanın esas kaynağını oluştur. 1982 Anayasası nın zorla çalıştırma yasağı başlıklı 18. maddesinde, zorla çalıştırmanın yasak olduğu anayasal güvenceye almış, ancak bu güvencenin birkaç durumda sınırlanabileceğine hükmedilmiştir. Buna göre, olağanüstü hâllerde vatandaşlardan istenecek hizmetler ile ülke ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda öngörülen yurttaşlık ödevi niteliğindeki beden ve fikir çalışmaları yasağın dışındadır.
4-Gönüllüler Kamu görevlilerinin son dönemde ortaya çıkan kategorisi gönüllülerdir. Yükümlülerin tersine gönüllülerde, kamu hizmetlerine katılmada zor değil, rıza vardır. Bu kişiler, kamu hizmetlerine gönüllülük esası ile aynı zamanda belirli ya da belirsiz süre ile maaş, ücret ya da herhangi nakdi - ayni yardım almadan katılmaktadırlar.
Kamu hizmetlerine gönüllü katılım farklı alanlarda uygulanmaktadır. Buna göre, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu ile düzenlenen fahri trafik müfettişleri kamu hizmetlerini gönüllü olarak yürüten gerçek kişilere verilebilecek örnektir. İlgili yasada Bu hizmet fahri ve ücretsizdir hükmü ile kamu hizmetlerine gönüllü katılımın temel niteliği vurgulanmıştır. Bunun dışında, Belediye Hizmetlerine Gönüllü Katılım Yönetmeliği çerçevesinde vatandaşların yerel hizmetlere gönüllü katılımı da yasal esaslara bağlanmıştır.
KAYNAKLAR Aslan, O.E. (Editör) (2012). Kamu Personel Hukuku. Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayınları. Eskişehir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası. https://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa_2011.pdf 5237 Sayılı Türk Ceza Kanunu http://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.5237.pdf 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu http://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.657.pdf 25