2009 Yılı Hazine İşlemleri Raporu 2009 YILI GENEL UYGUNLUK BİLDİRİMİ EKİ RAPOR Eylül 2010
2009 Yılı Hazine İşlemleri Raporu, Sayıştay Genel Kurulunun 06.09.2010 tarih ve 5286/1 sayılı kararı ile kabul edilmiş ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması uygun bulunmuştur. Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. T.C. Anayasası 160. Madde 1. Fıkra T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI, ANKARA, Eylül 2010 http://www.sayistay.gov.tr 2
SUNUŞ Sayıştaylar, kamu yönetiminde şeffaflığın ve hesap verme sorumluluğunun yerleşmesine ve gelişmesine katkıda bulunmak amacıyla, güvenilir ve objektif bulgular ve öneriler içeren raporlar hazırlayarak kamu yönetiminin yenilenmesine ve geliştirilmesine katkıda bulunmaktadırlar. Sayıştayların hazırladığı bu raporlardan kamu borç yönetimi ve denetimi ile ilgili olanlar ise, gerek Parlamentolar gerekse kamuoyunun ilgisi sebebiyle özel bir öneme haizdir. Türk Sayıştayının da üyesi olduğu Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI) 1980 li yıllardan itibaren kamu borçlarının denetimi konusunda hazırladığı rehberler ve oluşturduğu çalışma gruplarıyla, Sayıştaylara yol göstererek bu alandaki denetimlerin nasıl geliştirileceği konusuna dikkat çekmektedir. Türk Sayıştayı 1995 yılından bu yana kamu borç yönetimi ve denetimi sonuçlarını Hazine İşlemleri Raporları ile Parlamentonun bilgisine sunmaktadır. Hazine İşlemleri Raporlarımızla, Hazine Müsteşarlığı bünyesinde gerçekleştirilen iş ve işlemlerden, Devlet Borçları ve İç Ödemeler Muhasebe Birimlerince muhasebeleştirilen işlemlere ilişkin bilgiler, denetim bulguları ve öneriler her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisinin ve kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Bu çerçevede hazırlanan 2009 yılı raporunda, hazine işlemleri hakkında kapsamlı ve detaylı bulgular ve öneriler ile TBMM nin bilgisine sunulmasında fayda görülen konular yer almaktadır. 2009 yılı Hazine İşlemleri Raporunun hazırlanmasında emeği geçen mensuplarımıza teşekkür eder; raporun, kamu mali sistemimizin geliştirilmesinde uygulayıcılara yol gösterici olmasını temenni ederim. Dr. Recai AKYEL Sayıştay Başkanı 3
İÇİNDEKİLER SUNUŞ... 3 İÇİNDEKİLER... 5 TABLOLAR... 7 GRAFİKLER... 8 ÖNERİLER... 9 EK TABLOLAR... 10 1. DENETİM ALANI İLE İLGİLİ GENEL TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER... 11 1.1 Hazine Müsteşarlığının Organizasyon Yapısı ve Denetimin Kapsamı... 11 1.2 Denetimi Etkileyen Faktörler... 12 1.2.1 Muhasebeleştirme İlke ve Kurallarına Aykırı Uygulamalar... 12 2. BÜTÇE LİMİTLERİ... 15 2.1 Borçlanma Limiti... 15 2.2 İkraz Limiti... 17 2.3 Garantili İmkan ve Dış Borcun İkrazı Limiti... 17 3. BORÇLANMA İŞLEMLERİ... 19 3.1 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemleri... 19 3.1.1 Dış Borç Kullanım-Geri Ödeme-Stok... 19 3.1.2 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemlerine İlişkin Açıklamalar... 20 3.1.3 Dış Borç Stokuna İlişkin İstatistikler... 24 3.2 2009 Yılı İç Borçlanma İşlemleri... 25 3.2.1 2009 Yılı Devlet Tahvili İşlemleri... 26 3.2.2 2009 Yılı Hazine Bonosu İşlemleri... 27 3.2.3 İç Borçlanma ve Stok Bilgilerine İlişkin İstatistikler... 31 3.3 Borçlanma Faizleri... 36 3.4 Risk Hesabı ve Risk Hesabı Alacakları İşlemleri... 37 3.4.1 Risk Hesabı... 37 3.4.2 Risk Hesabı Alacakları... 38 4. HAZİNE ALACAKLARI... 39 4.1 Dış Borcun İkrazından Doğan Alacaklar... 39 4.2 Kurumca Verilen Borçlardan Alacaklar... 40 4.3 Takipteki Kurum Alacakları... 43 4.4 Diğer Kurum Alacakları Hesabı... 44 4.5 Geliştirme ve Destekleme Fonu Tarafından Kullandırılan Kredilerden Doğan Diğer Hazine Alacakları... 44 4.5.1 Toplu Konut Fonu Tarafından Takibi Gereken Krediler... 44 4.5.2 Eximbank Tarafından Kullandırılan Kredilerden Doğan Alacaklar... 46 5. DÖNEN VARLIKLAR... 48 5.1 Banka... 48 5.2 Proje Özel Hesabı... 48 5.3 Döviz Hesabı... 49 5
5.4 Diğer Hazır Değerler... 50 5.5 Teyitsiz Doğrudan Dış Proje Kredi Kullanımları... 51 5.6 Diğer Çeşitli Dönen Varlıklar Hesabı... 53 6. DURAN VARLIKLAR... 55 6.1 Menkul Varlıklar Hesabı... 55 6.2 Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı... 56 6.3 Mal ve Hizmet Üreten Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı... 56 6.4 Döner Sermayeli Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı... 57 6.5 Sermaye Taahhütleri Hesabı (-)... 58 7. NAZIM HESAPLAR... 59 7.1 Verilen Garantiler... 59 7.2 Verilen Taahhüt Belgeleri Hesabı... 61 7.3 Kullanılacak Dış Krediler Hesabı ve Kredi Anlaşmaları Hesabı... 62 7.4 Genel Bütçe Dışı İdareler Teyitsiz Doğrudan Dış Proje Kredi Kullanımları... 62 8. BÜTÇE GİDERLERİ... 64 8.1 Görev Zararı ve Gelir Kaybı Ödemeleri... 64 8.2 Hane Halkına Yapılan Diğer Transferler... 67 8.2.1 Enerji Desteği Ödemeleri... 67 8.2.2 Tarım Reformu Uygulama Projesi (TRUP) Ödemeleri... 68 8.3 Hazine Yardımları... 69 8.3.1 Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonuna Yapılan Ödemeler... 69 8.4 Sermaye Ödemeleri... 74 9. BÜTÇE GELİRLERİ... 75 10. 2008 YILI HAZİNE İŞLEMLERİ RAPORUNDA YER VERİLEN HUSUSLARLA İLGİLİ DEĞERLENDİRMELER... 78 10.1 TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunca İzlenmesi ve Raporlanması Kararlaştırılan Hususlar... 78 10.2 2008 Yılı Hazine İşlemleri Raporunda Yer Verilen Hususlarla İlgili Gelişmeler... 78 10.2.1 Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF)... 78 10.2.2 Piyasa Yapıcılığı Sistemi... 81 EK TABLOLAR...89 6
TABLOLAR Tablo 1 : 2009 Yılı Net İç Borçlanma... 16 Tablo 2 : 2009 Yılı Net Dış Borçlanma... 16 Tablo 3 : 2009 Yılı Borçlanma Limiti ve Net Borçlanma Hesaplama Tablosu... 17 Tablo 4 : 2009 Yılı Dış Borç İşlemleri... 19 Tablo 5 : 2009 Yılı Dış Borç Stoku Detayı... 20 Tablo 6 : 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemlerinin Detayı (Nakit)... 20 Tablo 7 : 2009 Yılı Doğrudan Dış Proje Kredisi Kullanımlarının Detayı... 21 Tablo 8 : 4749 Sayılı Kan. Geç. 11 ve 12 nci Madde Ger. Tahsis Yapılan Kuruluşlar... 22 Tablo 9 : 2009 Yılı Net İç Borçlanma ve Stok Durumu... 26 Tablo 10 : 2010 Yılına Devreden İç Borç Stokunun Hesap Bazında Ayrıntısı... 26 Tablo 11 : 2009 Yılı Tahvil İşlemleri... 26 Tablo 12 : 2009 Yılı Nakit Tahvil Borçlanması ( Detay)... 27 Tablo 13 : 2009 Yılı Devlet Tahvili Geri Ödemeleri (Nakit)... 27 Tablo 14 : 2009 Yılı Hazine Bonosu İşlemleri... 27 Tablo 15 : Zamanaşımına Uğrayan Borçlanma Senetleri... 30 Tablo 16 : 2009 Yılı Nakit İç Borçlanmanın Senet Türlerine Göre Dağılımı*... 31 Tablo 17 : 2009 Yılında Gerçekleştirilen En Yüksek Tutarlı TL Cinsi İskontolu 10 İhaledeki Yıllık Bileşik Faiz Oranları... 32 Tablo 18 : İç Borç Stokunun Reel Faizi (%)... 32 Tablo 19 : 2009 Yılında Ödenen Faiz Giderleri... 36 Tablo 20 : Risk Hesabı İşlemleri... 37 Tablo 21 : Risk Hesabı Alacak işlemleri... 38 Tablo 22 : Dış Borcun İkrazından Doğan Alacak İşlemleri... 39 Tablo 23 : Kurumca Verilen Borçlardan Alacak İşlemleri... 41 Tablo 24 : Kurumca Verilen Borçlardan TKKMB den Alacaklar Tablosu... 42 Tablo 25 : Takipteki Kurum Alacak İşlemleri... 43 Tablo 26 : Diğer Kurum Alacak İşlemleri... 44 Tablo 27 : Banka İşlemleri... 48 Tablo 28 : Proje Özel Hesabı İşlemleri... 48 Tablo 29 : Döviz İşlemleri... 49 Tablo 30 : Diğer Hazır Değer İşlemleri... 50 Tablo 31 : Teyitsiz Doğrudan Dış Proje Kredi Kullanım İşlemleri... 51 Tablo 32 : Diğer Çeşitli Dönen Varlık İşlemleri... 53 Tablo 33 : Menkul Varlık İşlemleri... 55 Tablo 34 : Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler İşlemleri... 56 Tablo 35 : Mal ve Hizmet Üreten Kuruluşlara Yatırılan Sermaye İşlemleri... 56 Tablo 36 : Döner Sermayeli Kuruluşlara Yatırılan Sermaye İşlemleri... 57 Tablo 37 : Döner Sermayeli Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Tablosu (31.12.2009)... 58 Tablo 38 : Sermaye Taahhüt İşlemleri... 58 Tablo 39 : Verilen Garanti İşlemleri... 59 Tablo 40 : Kuruluş Bazında 2009 Yılı Üstlenimleri... 61 Tablo 41 : Verilen Taahhüt Belge İşlemleri... 61 Tablo 42 : Kredi Anlaşma İşlemleri... 62 Tablo 43 : Genel Bütçe Dışı İdareler Teyitsiz Doğrudan Dış Proje Kredi Kullanım İşlemleri... 62 Tablo 44 : 2009 Yılı Görev Zararları ve Gelir Kaybı Ödemeleri Tablosu... 66 Tablo 45 : Sermaye Ödemeleri... 74 7
GRAFİKLER Grafik 1: Yıllar İtibarıyla ABD Doları Cinsinden Dış Borç Stoku... 24 Grafik 2: Yıllar İtibarıyla Dış Borç Stokunun Döviz Bileşimi... 24 Grafik 3: Yıllar İtibarıyla Dış Borç Stokunun Faiz Kompozisyonu... 25 Grafik 4: Yıllara Göre İç Borç Stokunun Bileşimi... 33 Grafik 5: Yıllar İtibarıyla İç Borç Stokunun Yapısı... 34 Grafik 6: 2009 Yılı İç Borç Stok Yapısı... 34 Grafik 7: Stokun Vadeye Kalan Ay Ortalaması... 35 Grafik 8: Yıllar İtibarıyla İç Borç Stokunun Para Birimlerine Göre Değişimi... 35 Grafik 9: 2002-2009 Yıllarında Borç Faizlerinin Bütçe Gelir ve Giderine Oranı... 36 Grafik 10: Verilen Hazine Garantileri (2005-2009)... 60 Grafik 11: Hazine Garantileri Nedeniyle Yapılan Üstlenimler (2005-2009)... 60 8
ÖNERİLER ÖNERİ : 1... 23 ÖNERİ : 2... 30 ÖNERİ : 3... 38 ÖNERİ : 4... 40 ÖNERİ : 5... 40 ÖNERİ : 6... 41 ÖNERİ : 7... 44 ÖNERİ : 8... 44 ÖNERİ : 9... 46 ÖNERİ : 10... 47 ÖNERİ : 11... 49 ÖNERİ : 12... 51 ÖNERİ : 13... 53 ÖNERİ : 14... 54 ÖNERİ : 15... 57 ÖNERİ : 16... 62 ÖNERİ : 17... 62 ÖNERİ : 18... 65 ÖNERİ : 19... 67 ÖNERİ : 20... 68 ÖNERİ : 21... 71 ÖNERİ : 22... 73 ÖNERİ : 23... 73 ÖNERİ : 24... 76 ÖNERİ : 25... 77 9
EK TABLOLAR Ek Tablo 1: İç Ödemeler(İÖ) ve Devlet Borçları(DB) Muhasebe Birimleri Mizan Toplamları... 84 Ek Tablo 2: 2009 Yılında İhraç Edilen DİBS'lere İlişkin Muhasebeleştirilmeyen Iskonto Giderleri Hesaplama Tablosu... 87 Ek Tablo 3: 2009 Yılında Hazine Geri Ödeme Garantisi Altında Sağlanan Krediler... 88 Ek Tablo 4: Hazine Müsteşarlığı Muhasebe Birimlerine Kayıtlı Alacaklar... 89 Ek Tablo 5: İç Ödemeler Muhasebe Birimi Yevmiye Defterinde Bulunmayan Yevmiye Numaraları... 90 Ek Tablo 6: Devlet Borçları Muhasebe Birimi Yevmiye Defterinde Bulunmayan Yevmiye Numaraları... 91 Ek Tablo 7: İç Ödemeler ve Devlet Borçları Muhasebe Birimi Bütçe Gelirleri... 92 Ek Tablo 8: İç Ödemeler ve Devlet Borçları Muhasebe Birimleri Konsolide Bütçe Gelirleri... 93 10
1. DENETİM ALANI İLE İLGİLİ GENEL TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER 1.1 Hazine Müsteşarlığının Organizasyon Yapısı ve Denetimin Kapsamı Hazine Müsteşarlığının görevleri 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile belirlenmiştir. Sözkonusu Kanun a göre Müsteşarlığın görevleri; ekonomi politikalarının tespitine yardımcı olmak, hazine işlemleri ve kamu finansmanına ilişkin faaliyetleri yürütmek, kamu iktisadi teşebbüsleri ve devlet iştiraklerine ilişkin pay sahipliğinin gerektirdiği faaliyetleri yürütmek, ikili ve çok taraflı dış ekonomik ilişkileri düzenlemek, uluslararası ve bölgesel ekonomik ve malî kuruluşlarla ilişkileri yürütmek, yabancı ülke ve kuruluşlardan borç ve hibe alınması ve verilmesine ilişkin işlemleri yürütmek, ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenlemeleri yapmak ve kambiyo rejimine ilişkin faaliyetleri yürütmek, sigortacılık sektörüne ilişkin izleme ve düzenleme faaliyetlerini yürütmek, yatırım ve yatırım teşvikleri ile doğrudan yabancı sermaye yatırımları faaliyetlerini düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmek,.. olarak sıralanmıştır. Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğü, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü, Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü, Sigortacılık Genel Müdürlüğü, Yabancı Sermaye Genel Müdürlüğü, Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü ile bağlı kuruluş olarak Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, Müsteşarlığın organizasyon yapısında hizmet birimlerini oluşturmaktadır. Hazine Müsteşarlığının muhasebeye yönelik iş ve işlemleri Devlet Borçları Muhasebe Birimi, İç Ödemeler Muhasebe Birimi, Dış Ödemeler Muhasebe Birimi, Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimi ve Başbakanlık Merkez Muhasebe Birimi olmak üzere beş muhasebe birimi tarafından yürütülmektedir. Müsteşarlığın taşrada bulunan dört kambiyo müdürlüğünün muhasebe iş ve işlemleri ise, bulundukları illerdeki defterdarlık muhasebe müdürlükleri aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Bu rapor, 2009 mali yılına ilişkin olarak Hazine Müsteşarlığının 4059 sayılı Kanun ve diğer kanunlar çerçevesinde yürütmekte olduğu mali iş ve işlemlerden Devlet Borçları (DB) Muhasebe Birimi ile İç Ödemeler (İÖ) Muhasebe Birimi ne intikal eden hususları kapsamaktadır (Ek Tablo 1). Müsteşarlığın diğer muhasebe birimleri tarafından yürütülen işlemleri raporun konusu dışındadır. Rapora esas teşkil eden denetimlerde, 2009 mali yılı yönetim dönemi hesabı ile yönetim dönemi hesabının eki niteliğinde olan yılı işlemlerine ilişkin ödeme belgeleri, eki dokümanlar ve diğer muhasebe belgeleri; tamlık, tutarlılık ve doğruluk açısından incelenmiştir. Ayrıca gerekli görülen hususlarda yetkililerden bilgi alınmış ve işlem dosyalarının detaylarına 11
ilişkin görüşmeler yapılmıştır. Bu çalışmalar sırasında muhasebe verileri, gerçekleştirme birimi kayıtları ile bilgi sistemi kayıtlarıyla karşılaştırılmış ve tespit edilen hususlar rapora alınmıştır. 1.2 Denetimi Etkileyen Faktörler 1.2.1 Muhasebeleştirme İlke ve Kurallarına Aykırı Uygulamalar Devlet Borçları Muhasebe Birimi işlemleri, Say2000i Otomasyon Sistemi dışında, Hazine Müsteşarlığınca kurularak işletilen Bilgi Sistemleri ile kısmen entegre Muhasebe Bilgi Sistemi aracılığıyla yürütülmektedir. Aşağıda açıklanan muhasebe ilke ve kurallarına aykırı işlemlerden; kayıt zamanına uyulmaması, dönem sonu işlemlerinin usulüne uygun yapılmaması ve açılış-kapanış kayıtlarındaki tutarsızlıklar, yevmiye sisteminin sıra takip etmemesi, toplu tahakkuklardaki yuvarlama işlemleri gibi uygulamada karşılaşılan temel yanlışlıklar mali iş ve işlemlerin denetimini önemli ölçüde güçleştirmektedir. Kayıt Zamanı 5018 sayılı Kanun un 50 nci maddesinde Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün malî işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması şarttır. hükmü bulunmasına karşın borçlanma işlemleri de dahil olmak üzere, birçok işlem gerçekleştiği anda muhasebeleştirilmemektedir. Bu işlemlerde, muhasebeleştirmeye esas tutarlar işlemin gerçekleşmesine göre ya tamamen gecikmeli olarak ya da işlemlerin bir kısmı gecikmeli olarak muhasebeleştirilmektedir. Dönem Sonu Kapanış İşlemleri Noksanlığı-Açılış Kapanış Kayıtlarında Tutarsızlıklar ve Yuvarlama Sorunları Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin, yevmiye sistemi, muhasebeleştirme belgeleri ve açılış kayıtlarını düzenleyen 5 inci maddesine göre, mali yılın başında, bir önceki hesap dönemi kapanış bilançosu ve dipnotları esas alınarak açılış bilançosu düzenlenmeli ve açılış bilançosuna dayanılarak, açılış yevmiyesinin kayıtlarını sağlamak üzere bilançodaki tutarlar, düzenlenecek 1 yevmiye numaralı muhasebe işlem fişiyle ilgili hesaplara borç ve alacak kaydedilmelidir. Ancak, yapılan incelemelerde 2008 yılı kapanış bilançosu kayıtları ile 2009 yılı açılış bilançosu kayıtları arasında farklılık olduğu görülmüştür. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği nde açıkça ifade edildiği gibi, muhasebenin temel ilkelerinden olan süreklilik kavramı gereği kapanış bilançosu kayıtları ile açılış bilançosu kayıtları birbiriyle aynı olmalıdır. Dönem sonu işlemlerini düzenleyen 507 nci maddenin 1 inci ve 2 nci fıkrasında, malî yılın sonunda geçici mizanın çıkarılmasının ardından yapılacak bütçe ve ödenek hesapları ve bunlar dışındaki bilanço hesaplarına ilişkin dönem sonu işlemleri sıralanmakta ve ardından 3 üncü ve 4 üncü fıkralarında ise; 12
(3) Her faaliyet döneminin sonunda, muhasebe yetkilileri dönem sonu işlemlerini yaparak yeni faaliyet döneminin açılış kaydına esas alınacak kesin mizanı çıkarırlar. Hazırlanan kesin mizanda borç ve alacak kalanı veren hesaplar yeni faaliyet döneminin açılış kaydına esas teşkil eder. (4) Kesin mizanın düzenlenmesini takiben, dönem sonunda son yevmiye olarak borç ve alacak bakiyesi veren hesapların kapatılmasını sağlamak için kesin mizanda borç bakiyesi veren hesaplar alacak; alacak bakiyesi veren hesaplar ise borç kaydı yapılarak muhasebe dönemi kapatılır. denilmektedir. Sözkonusu Yönetmeliğin dönem başı işlemlerini düzenleyen 508 inci maddesine göre, mali yılın başında muhasebe kayıtlarının açılmasını sağlamak üzere önceki faaliyet döneminin son yevmiyesinde borç kaydedilerek kapatılan hesaplara ilişkin tutarlar alacak kaydı yapılarak, alacak kaydedilerek kapatılan hesaplara ilişkin tutarlar ise borç kaydı yapılarak dönem başlatılmalıdır. Devlet Borçları Muhasebe Birimi açılış ve kapanış bilançoları arasında yukarıda belirtilen Yönetmelik hükümlerine uyulmaması sonucu kapanış ve açılış hesaplarının tutarları arasında birebir tutarlılık sağlanamamaktadır. Kesin mizanda borç/alacak bakiyesi veren hesaplara ilişkin kapanış kayıtları yapılmadığı için, bu hesaplarda yer alan rakamlar olduğu gibi açılış kaydına yansıtılmakta, bazı hesapların hem alacağına hem borcuna kayıt yapılmaktadır. Bunun yanında rakamsal tutarsızlıklar için ise olması gereken rakam/hesap kırılımına göre açılış yapıldığı ya da sehven hatalı işlem yapıldığı belirtilmektedir. Açılış ve kapanış bilançoları arasında fark olması hesapların birbirini takip eden iki mali yıl arasındaki sürekliliği sekteye uğratmaktadır. Halbuki kapanıştaki hesaplarda yer alan tutarlarla ilgili yapılması gereken düzeltmeler ise, 532 nci maddede yer alan, Yevmiye kayıtlarında meydana gelebilecek her türlü yanlışlık ancak muhasebe kaydıyla düzeltilir hükmüne uyularak yapılmalıdır. Ayrıca, işlemlerin muhasebeleştirilmesinde esas alınan tahakkuk cetvelleri ve hesaplama tablolarında zaman zaman toplu kayıtlar yapılmakta, bilahare toplu kayıtlara ait işlemler parça parça yapılmaktadır. Bu iki farklı usulle tekemmül ettirilen işlemler toplu kayıt ile tek kayıt işlemleri arasında muhasebede yuvarlama farkları (+/-) ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle toplu kayıt yapılsa dahi, muhasebeleştirmede benimsendiği üzere, hesaplama tabloları da, virgülden sonra en çok iki hane ile hesaplamalar yapılmak suretiyle oluşturulmalı, bütün tahakkuk kayıtlarında bu usule riayet edilmelidir. Aksi halde, bütün işlemlerin dayanakları ile bu işlemlerin izlendiği muhasebe hesapları arasında yuvarlama farkları ortaya çıkmaktadır. Bu durumda, hesaplamalara esas alınan parametreler (örneğin döviz kuru) tüm haneleri ile dikkate alınmalı, çarpma vb işlem sonuçları sadece iki hane yürütülmelidir. Yevmiye Sisteminin sıra takip etmemesi sorunu Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 5 inci maddesi hükümleri gereğince muhasebe işlemlerinin yevmiye tarihi ve müteselsil sıra numarasına göre maddeler halinde yevmiye defterine işleneceği, bu sıralamanın, hesap dönemi başında 1 den başlatılması ve hesap döneminin sonuna kadar devam eden her işleme birer numara verilmesi gerektiğine dair hükümlere karşın, yevmiye sisteminde çeşitli tarihlerde boş 13
numaralar bırakılmaktadır (Ek Tablo 5 ve Ek Tablo 6). Bu sorun, İç Ödemeler Muhasebe Biriminde Say2000i sisteminde yıl sonunda yapılan kapanış kayıtlarının mahsup döneminde iptalinden kaynaklanmaktadır. Yevmiye sisteminin sıra takip etmemesi sorunu, mali işlemlerin zaman zaman gerçekleştikleri anda muhasebeleştirilmediklerini ve geriye dönük kayıt yapılabildiğini göstermektedir. 14
2. BÜTÇE LİMİTLERİ 2.1 Borçlanma Limiti 1 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine 257.742.143.488,00 TL ödenek verilmiş; genel bütçenin gelirleri ise 244.170.907.000,00 TL olarak tahmin edilmiştir. Aynı Kanunun "Denge" başlıklı 3 üncü maddesinde; ödenekler toplamı ile tahmin edilen gelirler toplamı arasındaki farkın, net borçlanma hasılatı ile karşılanacağı hüküm altına alınmıştır. 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu nun ilgili hükümleri uyarınca, 2009 yılı net borçlanma limitine esas denge rakamı 13.571.236.488,00 TL olarak hesaplanmıştır. Diğer taraftan; 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun Borçlanma, İkraz ve Garanti Limiti başlıklı 5 inci maddesinde; Malî yıl içinde 1 inci maddede belirtilen ilkeler ve malî sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir. Vadesinde nakden ödenenler hariç, çeşitli kanunlara dayanılarak ikrazen ihraç olunan özel tertip Devlet iç borçlanma senetleri bu limitin hesaplanmasında dikkate alınmaz. Malî yıl içerisinde ikrazen ihraç edilecek özel tertip Devlet iç borçlanma senetlerinin limiti her yıl bütçe kanunlarıyla belirlenir. Mali yıl içinde sağlanacak garantili imkân ve dış borcun ikrazı limiti, yılı bütçe kanunuyla belirlenir. hükümlerine yer verilmiştir. Bu hükümler dikkate alındığında; 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun ilgili hükümleri uyarınca hesaplanan 2009 yılı net borçlanma limiti yüzde beş oranındaki artırımla 14.249.798.312,40 TL olmaktadır. Söz konusu tutar Bakanlar Kurulu Kararı ile yapılan ikinci yüzde beşlik ilave ile 14.962.288.228,02 TL olmuştur. Ancak, 25.6.2009 tarih ve 5917 sayılı Kanunla 4749 sayılı Kanuna eklenen Geçici 22 nci madde ile 5 inci maddede düzenlenen net borç kullanımı tutarı 2009 yılı için, 1.1.2009 tarihinden geçerli olmak üzere Bakan ve Bakanlar Kurulu tarafından artırılan net borç kullanım tutarının beş katı olarak uygulanır. hükmü ile 4749 sayılı 1 Bu bölümde yer alan borçlanma rakamları 2009 yılı Devlet Borçları Muhasebe Birimi kayıtları esas alınarak hesaplanmıştır. 15
Kanun daki genel hükme istisna getirilmiştir. Böylelikle 2009 yılı için net borçlanma limiti 74.811.441.140,10 TL olmuştur. (Bkz Tablo 3) Tablo 1 : 2009 Yılı Net İç Borçlanma TL TAHVİL Tahvil Borçlanma Tutarı (1) 127.994.098.535,60 Borçlanma 133.858.157.956,86 Kur farkı (-) 3.294.059.421,26 İkrazen Verilen Özel Tertip Senetlerle Borçlanma (-) 2.570.000.000,00 Tahvil Geri Ödeme Tutarı (2) 75.851.351.744,96 Ödeme 78.738.383.737,25 Kur Farkı (-) 2.887.031.992,29 A) Net Tahvil Borçlanması ( 1-2) 52.142.746.790,64 BONO Bono Borçlanma Tutarı (3) 19.332.464.961,36 Bono Geri Ödeme Tutarı (4) 19.274.956.321,20 B) Net Bono Borçlanması (3-4) 57.508.640,16 NET İÇ BORÇLANMA (A+B) 52.200.255.430,80 2009 yılında 133.858.157.956,86 TL tutarında tahvil, 19.332.464.961,36 TL tutarında bono olmak üzere toplam 153.190.622.918,22 TL tutarında iç borçlanma ve 78.738.383.737,25 TL tutarında tahvil ve 19.274.956.321,20 TL tutarında bono olmak üzere toplam 98.013.340.058,45 TL tutarında iç borca ilişkin anapara geri ödemesi yapılmıştır. 153.190.622.918,22 TL olan borçlanma tutarından, aleyhte kur farkı olan (borcu artıran) 3.294.059.421,26 TL ve ikrazen verilen özel tertip senetlerle borçlanma rakamı olan 2.570.000.000,00 TL düşüldüğünde, borçlanma tutarı 147.326.563.496,96 TL olmaktadır. 98.013.340.058,45 TL olan iç borç anapara ödemesi tutarından da, lehte kur farkı olan (borcu azaltan) 2.887.031.992,29 TL düşüldüğünde, ödeme tutarı 95.126.308.066,16 TL olarak gerçekleşmektedir. 147.326.563.496,96 TL lik borçlanma ve 95.126.308.066,16 TL lik ödeme sonucunda, net iç borçlanma 52.200.255.430,80 TL olmuştur. Tablo 2 : 2009 Yılı Net Dış Borçlanma TL Dış Borçlanma Tutarı 14.295.286.875,65 Borçlanma 29.744.075.490,87 Kur Farkı (-) 15.448.788.615,22 Dış Borç Geri Ödeme Tutarı 8.289.602.254,82 Ödeme 23.703.471.773,99 Kur farkı (-) 15.413.869.519,17 Net Dış Borçlanma 6.005.684.620,83 2009 yılında 29.744.075.490,87 TL tutarında dış borçlanma ve 23.703.471.773,99 TL tutarında dış borca ilişkin anapara ödemesi yapılmıştır. 29.744.075.490,87 TL olan borçlanma tutarından aleyhte kur farkı olan (borcu artıran) 15.448.788.615,22 TL düşüldüğünde borçlanma tutarı 14.295.286.875,65 TL olarak hesaplanmaktadır. 23.703.471.773,99 TL olan dış borç anapara ödemesi tutarından, lehte kur farkı olan (borcu azaltan) 15.413.869.519,17 TL düşüldüğünde ise geri ödeme tutarı 8.289.602.254,82 TL olmaktadır. 14.295.286.875,65 TL lik borçlanma ve 8.289.602.254,82 TL lik geri ödeme sonucunda, kur etkisinden arındırılmış net dış borçlanma 6.005.684.620,83 TL olmuştur. 16
52.200.255.430,80 TL tutarındaki net iç borçlanma ve 6.005.684.620,83 TL tutarındaki net dış borçlanma sonucunda, toplam net borçlanma 58.205.940.051,63 TL olup, 74.811.441.140,10 TL tutarındaki 2009 yılı net borçlanma limiti aşılmamıştır. Tablo 3 : 2009 Yılı Borçlanma Limiti ve Net Borçlanma Hesaplama Tablosu TL Verilen Ödenek Toplamı 257.742.143.488,00 Tahmin edilen gelir toplamı 244.170.907.000,00 Denge 13.571.236.488,00 4749 5 inci madde uyarınca %5 ilave 678.561.824,40 2009 yılı net borçlanma limiti 14.249.798.312,40 4749 ikinci % 5 lik ilave 14.962.288.228,02 4749 Geçici 22 nci maddeye göre borçlanma limiti 74.811.441.140,10 Net Dış Borçlanma 6.005.684.620,83 Net İç Borçlanma 52.200.255.430,80 Net Borçlanma 58.205.940.051,63 2.2 İkraz Limiti 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu nun Hazine garantili imkân ve dış borcun ikrazı limiti ve borçlanmaya ilişkin işlemler başlıklı 19 uncu maddesinin 3 numaralı bendine göre, bu Kanunun 1 inci maddesi ile belirlenen başlangıç ödeneklerinin yüzde 1 ine kadar (2.577.421.434,88 TL) ikrazen özel tertip Devlet iç borçlanma senedi ihraç edilebilir. 2009 yılında, 2.570.000.000,00 TL tutarında ikrazen Özel Tertip Devlet Tahvili ihraç edildiğinden, ikraz limiti aşılmamıştır. 2.3 Garantili İmkan ve Dış Borcun İkrazı Limiti 5828 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu nun Hazine garantili imkân ve dış borcun ikrazı limiti ve borçlanmaya ilişkin işlemler başlıklı 19 uncu maddesinin 1 ve 2 numaralı bentlerine göre: (1) 2009 yılında, 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanuna göre sağlanacak; a) Garantili imkan ve dış borcun ikrazı limiti 4 milyar ABD Dolarını, b) Hazine Müsteşarlığınca belirlenecek koşullar çerçevesinde ve elde edilecek kaynaklar Hazineye aktarılacak şekilde kamu kurum ve kuruluşlarınca ihraç edilecek sertifika, senet ve benzeri finansman enstrümanlarına sağlanacak garanti tutarı 2 milyar ABD Dolarını, aşamaz. (2) Birinci fıkranın (b) bendinde yer alan tutarı bir katına kadar artırmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir. 2009 yılında, Hazinece verilen garantilere ilişkin olarak yapılan incelemeler sonucunda; Bütçe Kanunu nun 19 uncu maddesinin 1/a fıkrası kapsamında, 2009 yılında 2.769.519.043 ABD Doları tutarında Hazine garantili kredi ve ikraz sağlandığı, 17
dolayısıyla 2009 yılında, Bütçe Kanunu ile belirlenen 4 milyar ABD Dolarlık garanti limitinin aşılmadığı, Bütçe Kanunu nun 19 uncu maddesinin 1/b fıkrası kapsamında, 2009 yılında herhangi bir garanti verilmediği tespit edilmiştir. Dolayısıyla, TBMM nin Bütçe Kanunu ile verdiği garantili imkan ve dış borcun ikrazı limiti aşılmamıştır. 18
3. BORÇLANMA İŞLEMLERİ Bu bölümde; dış borçlanma ve iç borçlanma işlemleri nakit ve mahsup ayrımıyla ele alınmakta, dış borç ve iç borç stoku, borçlanma işlemlerine ilişkin istatistikler, borçlanma faizleri ile risk hesabına ait işlemlere yer verilmektedir. 3.1 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemleri 3.1.1 Dış Borç Kullanım-Geri Ödeme-Stok Hazine tarafından herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan finansman imkânları ile bunlardan tahsis, ikraz ve devir yoluyla kullandırılan kredilere ilişkin anapara geri ödeme tutarları ile kur farkları, Dış Borçlar Hesabına kaydedilmektedir. Bu bölümde nakden ve mahsuben gerçekleştirilen dış borçlanma ve dış borç geri ödemelerinin detayı verilmektedir. Tablo 4 : 2009 Yılı Dış Borç İşlemleri 2008 Yılı Stoku 2009 Yılı Borçlanma 2009 Yılı Geri Ödeme Net Borçlanma 2010'a Devir TL Nakit 11.231.122.174,86 8.271.797.015,87 2.959.325.158.99 Mahsup 2 18.512.953.316,01 15.431.674.758,12 3.081.278.557,89 Toplam 106.002.687.874,98 29.744.075.490,87 23.703.471.773,99 6.040.603.716,88 112.043.291.591,86 2009 yılı içerisindeki borçlanma, 11.231.122.174,86 TL nakit, 18.512.953.316,01 TL mahsuben olmak üzere toplam 29.744.075.490,87 TL dir. Yılı borç ödemeleri, 8.271.797.015,87 TL nakit, 15.431.674.758,12 TL mahsup olmak üzere toplam 23.703.471.773,99 TL olarak gerçekleşmiştir. 2009 Yılı dış borç stoku toplam 112.043.291.591,86 TL dir Tablo 4 te gösterildiği üzere 2008 yılı dış borç stoku olan 106.002.687.874,98 TL, 2009 yılında 6.040.603.716,88 TL artışla 112.043.291.591,86 TL olarak 2010 yılına devretmiştir. 2010 yılına devreden dış borç stokunun hesaplar itibarıyla dağılımı aşağıda gösterilmektedir. 2 Mahsuben yapılan borçlanmalar, proje özel hesabından yapılan kullanımlar, doğrudan kullanımlar, karşılığında alacak yaratılan kullanımlar, borçlanma iskonto ve genel giderleri karşılığı ve bütçe dışı tahsisler ve kur farklarından oluşmaktadır. 19
Tablo 5 : 2009 Yılı Dış Borç Stoku Detayı 310-Cari Yılda Ödenecek Dış Borçlar Hesabı TL 310.01.01 Program Finansmanı Tahvil 4.058.742.440,00 310.01.02 Kredi 3.859.465.179,75 310.02.01 Proje Finansmanı Tahsis 1.765.313.838,71 310.02.02 İkraz 747.216.676,70 310.02.03 Karma 211.085.284,17 310.03.01 Karma Finansman 139.228.285,03 Toplam 10.781.051.704,36 410-Uzun Vadeli Dış Mali Borçlar Hesabı 410.01.01 Program Finansmanı Tahvil 57.822.125.000,00 410.01.02 Kredi 20.733.948.904,32 410.02.01 Proje Finansmanı Tahsis 14.668.036.343,19 410.02.02 İkraz 5.406.109.241,95 410.02.03 Karma 1.700.942.919,91 410.03.01 Karma Finansman 931.077.478,13 Toplam 101.262.239.887,50 Genel Toplam 112.043.291.591,86 3.1.2 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemlerine İlişkin Açıklamalar Nakit Borçlanma 2009 yılında 11.231 milyon TL tutarında nakit dış borçlanma gerçekleştirilmiştir. Hazinenin döviz hesaplarına giren bu tutarın detayları Tablo 6 da yer almaktadır. Tablo 6 : 2009 Yılı Dış Borçlanma İşlemlerinin Detayı (Nakit) Milyon TL Dış Proje Kredisi ( Karayolları Gn.Md. ) 564 IMF Kredileri 2.258,2 Tahvil İhracı 5.786,5 Dünya Bankası (IBRD) Kredileri 1.909,2 Avrupa Yatırım Bankası (EIB) 713 TOPLAM 11.231 2009 yılında dış piyasalarda tahvil ihracından 5.786,5 milyon TL, IMF den 2.258,2 milyon TL, Dünya Bankası ndan 1.909,2 milyon TL, Avrupa Yatırım Bankası ndan 713 milyon TL tutarında borçlanma yapılmıştır. Karayolları otoyol projeleri için ise 564 milyon TL karşılığı döviz Hazine hesaplarına girmiştir. Mahsup Borçlanma Mahsup borçlanma; karşılığında Hazine hesaplarına nakit girişi sağlamayan aşağıda detayı yer alan işlemlerden oluşmaktadır. a- Yıl içinde gerçekleştirilen borçlanmanın 836.111.202,37 TL si merkezi bütçe kapsamındaki kuruluşların proje özel hesabından yaptığı kullanımlardan oluşmaktadır. 2009 yılında merkezi bütçeye dahil kuruluşlar adına T.C. Merkez Bankası nezdindeki Proje Özel Hesabına bu tutar kadar aktarım yapılmış, ayrıca dış proje kredisi kullanıcısı kuruluşlar tarafından Proje Özel Hesabı ve doğrudan dış proje kredisi kullanımlarından toplam 146.496,24 TL tutarında kreditöre iade gerçekleşmiştir. Bu tutar kadar dış borçlarda azalma olmuştur. b- 2009 yılında genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince, Hazine hesaplarına intikal ettirilmeksizin dış finansman kaynağından 1.062.196.774,67 TL tutarında doğrudan (mal ve hizmet karşılığı olarak) dış proje kredisi kullanılmıştır. 20
Tablo 7 : 2009 Yılı Doğrudan Dış Proje Kredisi Kullanımlarının Detayı Kullanıcı Kuruluş Kullanım Miktarı (TL) Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü 166.734.908,50 Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 529.443.085,72 Hazine Müsteşarlığı 6.904.283,21 Karayolları Genel Müdürlüğü 233.175.820,40 Milli Savunma Bakanlığı 8.499.288,60 Sağlık Bakanlığı 4.837.029,04 Sahil Güvenlik Komutanlığı 112.926.813,32 TOPLAM 1.062.521.228,79* *Bu rakamın 324.454,12 TL lik kısmı kur farkıdır. c- Devlet borçlanma senetlerinin uluslararası piyasalarda iskontolu satılması durumunda, senetlerin brüt tutarları Dış Borçlar Hesabında izlenmekte, karşılığında Hazinece elde edilen net borçlanma hasılatı ise banka veya ilgili hesaplara kaydedilmektedir. Brüt borçlanma tutarı (nominal değer) ile net borçlanma hasılatı arasındaki fark bütçe gideri yapılmaktadır. 2009 yılında iskontolu satışlardan kaynaklanan bütçe gideri 16.835.032,50 TL dir. ç- 2009 yılında, borçlanma işlemlerinden dolayı 5.809.175,00 TL lik gider doğmuştur. Bu gider kaynakta kesilmiş, net tutar banka veya ilgili hesaba, brüt tutar Dış Borçlar Hesabına, aradaki fark ise Bütçe Giderleri Hesabına kaydedilmiştir. Bu tutar, ödenen bütçe giderine karşılık olarak yapılan dış borçlanmayı göstermektedir. d- Yıl içinde gerçekleştirilen 492.634.717,03 TL lik dış borçlanma sonucunda elde edilen kaynak, karşılığında alacak yaratılarak merkezi bütçe dışındaki kuruluşlara aktarılmıştır. 2.655.988,78 TL ise iade/ iptal işlemi gerçekleştirilmiş, bu tutar dış borç stokundan düşülmüştür. e- Devlet borçlanma senetlerinin uluslararası piyasalarda primli satılmasından kaynaklanan prim tutarı 102.665.709,37 TL dir. Bu tutar önce sehven Dış Borçlar Hesabına kaydedilmiş; akabinde yılı içinde stoktan düşülerek işlem düzeltilmiştir. f- Yıl içinde döviz kurlarının yükselmesi nedeniyle dış borçlarda 15.448.788.615,22 TL tutarında artış meydana gelmiştir. g- Bütçe Dışı Dış Borç Tahsis İşlemleri; 2009 yılı içerisinde, 4749 sayılı Kanunun geçici 10, geçici 11 ve geçici 12 nci maddeleri hükmü uyarınca, bütçe finansmanı amacı dışında, karşılığında giderler hesabı çalıştırılarak 650.577.799,22 TL tutarında dış borçlanma gerçekleştirilmiştir. Sermayeye Mahsup Edilen Dış Borçlar: 4749 sayılı Kanuna 5538 sayılı Kanunla eklenen geçici 10 uncu madde hükmüne göre; TCDD nin sermayesine mahsuben 434.491.777,66 TL dış borç kullandırılmıştır. Dış finansman kaynağından sağlanan bu imkân, karşılığında, bütçe gideri de yapılmaksızın TCDD yatırım programında yer alan projelerin finansmanında kullanılmak üzere, kuruluşun ödenmemiş sermayesine mahsuben tahsis edilmiştir. 4749 sayılı Kanun un tahsise ilişkin tanımında dış borcun ancak genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine, Yükseköğretim Kuruluna, üniversitelere ve yüksek 21
teknoloji enstitülerine tahsis edilebileceği öngörülmektedir. Ancak, KİT statüsünde olan TCDD ye, geçici 10 uncu madde ile getirilen değişiklikle 2006 yılından bu yana bütçe gelir ve gider kalemleri ile ilişkilendirilmeksizin dış borcun karşılıksız tahsisine devam edilmektedir. Ödenek Şartı Aranmaksızın Tahsis Edilen Dış Borçlar:. 26.12.2006 tarihinde 5568 sayılı Kanun la, 4749 sayılı Kanun a eklenen geçici 11, 12 ve 13 üncü maddelerle; bazı kuruluşlara bütçe giderleri ile ilişkilendirilmeksizin ve ikraz yapılmaksızın dış finansman kaynaklarının kullandırılması mümkün hale getirilmiştir. Geçici 11 inci madde ile Marmara depremi, olası İstanbul depremine hazırlık çalışmaları kapsamında alınan krediler ve bazı kentsel, sosyal, altyapıya ilişkin projelerin finansmanı amacıyla sağlanan kredilerin ilgili kuruluşlara bütçe hesaplarıyla ilişkilendirilmeksizin karşılıksız tahsisine imkân sağlanmıştır. 5018 sayılı Kanun un 5436 sayılı Kanun la değiştirilen hükümleri gereğince Devlet üniversiteleri, 2/A sayılı cetvel kapsamına alınmış, özel bütçeli kuruluşlar olarak sınıflandırılmıştır. Devlet üniversitelerinin katma bütçeli kuruluş olma niteliğinin kaldırılarak, özel bütçeli kuruluş olarak sınıflandırılması neticesinde 4749 sayılı Kanun hükümleri uyarınca adı geçen kurumlara dış borcun tahsisi yoluyla kredi kullandırılması imkânı ortadan kalkmıştır. 5018 sayılı Kanun da yapılan değişiklik, üniversitelerce 01.01.2006 tarihinden itibaren yapılan kullanımların Hazine Müsteşarlığı tarafından uygulayıcı Devlet üniversitelerine ikraz edilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu itibarla, sadece 01.01.2006 tarihine kadar imzalanmış anlaşmalarla sınırlı kalmak üzere, Devlet üniversitelerine dış proje kapsamında sağlanmış kredilerden 01.01.2006 tarihinden itibaren yapılacak dış kredi kullanımlarının dış borcun tahsisi şeklinde düzenlenmesini teminen 4749 sayılı Kanun a geçici 12 nci madde eklenmiştir. Böylece Hazine hesaplarına giren dış borçlar karşılığında giderler hesabı çalıştırılarak söz konusu tutarların üniversitelerce kullanılması sağlanmıştır. 2009 yılında geçici 11 ve geçici 12 nci maddeler kapsamında 216.086.021,56 TL dış borç, ödenek şartı aranmaksızın aşağıda ayrıntısı gösterilen kuruluşlara tahsis edilmiştir. Tablo 8 : 4749 Sayılı Kan. Geç. 11 ve 12 nci Madde Ger. Tahsis Yapılan Kuruluşlar Kullanıcı Kuruluş TL Boğaziçi Üniversitesi 63.748,37 Kocaeli Üniversitesi 10.331.114,41 İller Bankası Genel Müdürlüğü 48.390.245,93 İstanbul İl Özel İdaresi 157.300.912,85 TOPLAM 216.086.021,56 Geçici 13 üncü madde ile Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu tarafından kullanılacak kredilerin bütçe gider ve gelirleriyle ilişkilendirilmeksizin tahsisine yetki verilmiştir. 2009 yılında bu kapsamda SYDT Fonuna herhangi bir dış borç tahsisi gerçekleşmemiştir. 22
Dış Borç Ödemeleri ve Dış Borcu Azaltan İşlemlere İlişkin Açıklamalar (Nakit-Mahsup) Nakit Ödeme Yılı içerisinde dış borçlar hesabından yapılan nakit geri ödeme tutarı 8.271.797.015,87 TL dir. Mahsup Ödemeler Dış borç stokunun azalmasına yol açan diğer işlemler toplamı ise, 15.431.674.758,12 TL dir. Bu tutarın ayrıntısı aşağıda açıklamıştır. a- Dış borç stokunun azalmasına yol açan lehte kur farkı tutarı, 15.413.869.519,17 TL olarak gerçekleşmiştir. b- Borç stokunu azaltan işlemler olan ödeme, iade/iptal, kur farkı gibi işlemler dışında 2009 yılında 14.975.925,92 TL hesaplar arasında düzeltme nitelikli işlem yapılmıştır. Bu tutar yapılan envanter çalışması sırasında yanlış alt hesap kodlarında ya da tutarlarda kayıtlı olduğu anlaşılan stok rakamlarının düzeltilmesinden kaynaklanmaktadır. Yapılan araştırmada yıl içerisinde hatalı işlemlere dair kaydedilen ters işlem fişleri ilk borçlanma kaydındaki tutarlar üzerinden yapılmaktadır. Halbuki işlemin ilk kaydı ile düzeltilmesi ihtiyacının oluştuğu tarih arasında geçen zamanda ay sonu yeniden değerleme işlemi yapılabilmektedir. Bu durumda hatalı kayda ilişkin yeniden değerleme tutarları hesaplarda kalmakta ve tutarsızlıklara yol açmaktadır. c- İade iptal ve diğer işlemlerden dolayı borç stoku azalışı toplamı ise, 2.829.313,03 TL dir. ÖNERİ : 1 Düzeltme / İptal işlemi yapılırken yeniden değerlenmiş tutarların dikkate alınarak kayıt yapılması gerekmektedir. Dış Borç Hesapları ile İlgili Diğer Hususlar; a- 310-Cari Yılda Ödenecek Dış Mali Borçlar Hesabına ilişkin olan 359.114.911,20 TL lik tutarın USD kırılımında yer alması gerekirken, açılış kaydında sehven Euro kırılımına kaydedilmiş olması sebebiyle, açılışta 359.114.911,20 TL tutarında USD eksik aynı tutarda Euro fazla görünmektedir. b- 410 Uzun Vadeli Dış Mali Borçlar Hesabının detay kırılımlarındaki 0,1 ile 0,5 TL lik farkların yuvarlama hatalarından kaynaklandığı belirtilmektedir. Raporun ilk bölümünde detaylı olarak belirtildiği üzere birbirini takip eden iki yılın kapanış ve açılış bilançoları birbiriyle uyumlu olmak durumundadır. Ancak; borç stokuna ilişkin birimler arası mutabakat sadece yıl sonlarında yapıldığından, açılış kaydındaki tutarlara ilişkin düzeltme kayıtları gecikmeli olarak ancak yıl sonlarında yapılabilmektedir. Bu durum da hatalı kaydın yıl sonuna kadar düzeltilememesine neden olmaktadır. 23
3.1.3 Dış Borç Stokuna İlişkin İstatistikler Bu bölümde 2009 yılı dış borç stokunun, döviz bileşimi, alacaklıya göre dağılımı ve faiz kompozisyonu ele alınacaktır. Grafik 1 de dış borç stokunun yıllar itibarıyla ABD doları cinsinden seyri gösterilmiştir. 2002 yılında 56,8 milyar ABD doları olan toplam dış borç stoku, 2004 yılında 68,6 milyar ABD dolarına ulaşmış, 2005 yılındaki düşüşün ardından tekrar artma eğilimine girerek 2009 yılında 74,05 milyar ABD doları seviyesine yükselmiştir. Grafik 1: Yıllar İtibarıyla ABD Doları Cinsinden Dış Borç Stoku Milyar ABD Doları 80 70 60 50 40 30 20 57 63 69 65 67 67 70 74 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Yıllar İtibarıyla Dış Borç Stokunun Döviz Bileşimi Grafik 2 de, yıllar itibarıyla dış borç stokunun döviz bileşimi ABD Doları, Japon Yeni, EURO, SDR ve diğer para birimleri cinsinden gösterilmiştir. Grafik 2: Yıllar İtibarıyla Dış Borç Stokunun Döviz Bileşimi 45 40 milyar ABD Doları 35 30 25 20 15 10 5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 USD JPY EUR SDR Diğer 24
Grafik 2 incelendiğinde, dış borç stoku döviz bileşimindeki en büyük payın ABD doları cinsinden olduğu ve bu payın 2002 yılından itibaren düzenli olarak arttığı görülmektedir. 2009 yılı için ABD doları cinsinden borçların stok içindeki oranı % 54 olarak gerçekleşmiştir. EURO cinsinden dış borç stoku ise, 2002 yılından 2004 yılına kadar artmış, 2005 yılındaki azalmadan sonra, tekrar artma eğilimine girerek, 2009 yılında stokun % 28 ini oluşturmuştur. SDR cinsinden stokta ise 2004 yılından 2007 yılına kadar devam eden azalma eğiliminin ardından, 2009 yılı sonu itibarıyla stok içindeki payı % 12,7 olarak gerçekleşmiştir. Dış Borç Stokunun Faiz Kompozisyonu Grafik 3 de, dış borç stokunun ne kadarının sabit faizli, ne kadarının değişken faizli olduğu milyar ABD Doları cinsinden gösterilmektedir. 2009 yılında dış borç stokunun % 72 si sabit, % 28 i ise değişken faiz yapısına sahiptir. Grafik 3: Yıllar İtibarıyla Dış Borç Stokunun Faiz Kompozisyonu 60 50 46 50 50 53 Milyar ABD Doları 40 30 20 33 23 38 25 41 41 28 24 20 18 20 21 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Sabit Değişken 3.2 2009 Yılı İç Borçlanma İşlemleri İç borçlanma işlemleri, 304-Cari Yılda Ödenecek Tahviller Hesabı, 305-Bonolar Hesabı ve 404-Tahviller Hesabında izlenmekte olup, DİBS ihracı yoluyla gerçekleştirilen borçlanma işlemlerinden oluşmaktadır. 2009 yılı net iç borçlanma tutarları ile 2010 yılına devreden iç borç stoku Tablo 9 da yer almaktadır. 25
Tablo 9 : 2009 Yılı Net İç Borçlanma ve Stok Durumu 2008 yılı stoku 2009 Yılında Yapılan İç Borçlanma 2009 Yılı İç Borç Geri Ödemeleri 2009 Yılı Net İç Borçlanma 2010 Yılına Devreden İç Borç Stoku Tahvil 260.848.994.717,77 133.858.157.956,86 78.738.383.737,25 55.119.774.219,61 315.968.768.937,38 Bono 13.978.301.024,38 19.332.464.961,36 19.274.956.321,20 57.508.640,16 14.035.809.664,54 TOPLAM 274.827.295.742,15 153.190.622.918,22 98.013.340.058,45 55.177.282.859,77 330.004.578.601,92 TL Tablo 9 daki verilere göre, 2008 yılı sonunda 274.827 milyon TL olan iç borç stoku, 2009 yılında yapılan borçlanma ve ödemeler sonucunda 55.177 milyon TL kadar artmış ve 2010 yılına 330.004 milyon TL olarak devretmiştir. 2010 yılına devreden iç borç stokunun hesap bazında ayrıntısı aşağıda ifade edilmiştir. 3.2.1 2009 Yılı Devlet Tahvili İşlemleri Tablo 10 : 2010 Yılına Devreden İç Borç Stokunun Hesap Bazında Ayrıntısı TL 304-Cari Yılda Ödenecek Tahviller Hesabı 114.346.654.680,95 304.01.Nakit İmkanı Sağlayan Devlet Tahvilleri 100.187.757.410,95 304.02.Özel Tertip Devlet Tahvilleri 14.158.897.270 305-Bonolar Hesabı 14.035.809.664,54 305.01.Nakit İmkanı Sağlayan Hazine Bonoları 14.035.809.664,54 404-Tahviller Hesabı 201.622.114.256,43 404.01. Nakit İmkanı Sağlayan Devlet Tahvilleri 199.008.581.498,43 404.02.Özel Tertip Devlet Tahvilleri 2.613.532.758 TOPLAM İÇ BORÇ STOKU 330.004.578.601,92 Devlet tahvilleri, bir yıldan daha uzun vadeye sahip Devlet iç borçlanma senetleridir. Bu senetlere ilişkin olarak gerçekleştirilen işlemler Devlet Tahvilleri hesabında izlenmektedir. Bu başlık altında 2009 yılında Devlet tahvillerinin borçlanma ve geri ödeme işlemleri anlatılacaktır. Tablo 11 : 2009 Yılı Tahvil İşlemleri 2008 Yılı Stoku 2009 Yılı Borçlanma 2009 Yılı Geri Ödeme Net Borçlanma Hasılatı Nakit 119.665.655.155,86 69.031.065.343,61 50.634.589.812,25 Mahsup 14.192.502.801,00 9.707.318.393,64 4.485.184.407,36 2010 a Devir Toplam 260.848.994.717,77 133.858.157.956,86 78.738.383.737,25 55.119.774.219,61 315.968.768.937,38 2009 yılında 119.666 milyon TL nakit, 14.192 milyon TL mahsuben olmak üzere toplam 133.858 milyon TL lik tahvil borçlanması yapılmıştır. Bu borçlanmaya karşılık 69.031 milyon TL nakit, 9.707 milyon TL de mahsuben olmak üzere toplam 78.738 milyon TL lik tahvil geri ödemesi yapılmıştır. Bunun sonucunda 2009 yılında 55.120 milyon TL lik net tahvil borçlanması yapılmış olup 2010 yılına devreden tahvil stoku da 315.969 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. TL 26
Tahvil Borçlanması 2009 yılında nakit işlemler sonucunda gerçekleşen 119.666 milyon TL lik tahvil borçlanmasının 119.586 milyon TL si TL cinsinden, 80 milyon TL si döviz cinsindendir. Tablo 12 : 2009 Yılı Nakit Tahvil Borçlanması ( Detay) milyon TL TL Cinsinden Nakit İmkânı Sağlayan Devlet Tahvilleri 119.586 Döviz Cinsinden Nakit İmkânı Sağlayan Devlet Tahvilleri 80 Toplam 119.666 Mahsuben yapılan tahvil borçlanması; ikrazen ihraç, değişim işlemleri ve kur farklarından oluşmaktadır. Tahvil Geri Ödemeleri 2009 yılında Devlet Tahvilleri Hesabından 69.031 milyon TL nakit, 9.707 milyon TL tutarında mahsup olmak üzere toplam 78.738 milyon TL geri ödeme yapılmıştır. 2009 yılında nakden yapılan tahvil geri ödemelerinin detayı aşağıda yer almaktadır. Tablo 13 : 2009 Yılı Devlet Tahvili Geri Ödemeleri (Nakit) milyon TL 1. TL Cinsinden Tahviller 50.612 2. Döviz Cinsinden Tahviller 5.534 3. Özel Tertip Devlet Tahvilleri (Dövize Endeksli) 776 4. Özel Tertip Devlet Tahvilleri (TL) 12.109 Toplam 69.031 Not:Kur Farkları ve değişimler dahil değildir. 3.2.2 2009 Yılı Hazine Bonosu İşlemleri 2009 yılında yapılan tahvil geri ödemelerinin 50.612 milyon TL si TL cinsinden, 5.534 milyon TL si karşılığı döviz cinsinden, 12.885 milyon TL si ise özel tertip devlet tahvillerine ilişkin olarak yapılmıştır. Mahsuben yapılan tahvil geri ödemeleri; kur farkı, değişim işlemleri ve düzeltmelerden kaynaklanmaktadır. Hazine bonoları, vadeleri bir yıldan kısa olan devlet iç borçlanma senetleridir. Bu senetlere ilişkin olarak gerçekleştirilen işlemler Hazine Bonoları Hesabında izlenmektedir. Bu başlık altında 2009 yılında hazine bonosu borçlanma ve geri ödeme işlemleri anlatılacaktır. Tablo 14 : 2009 Yılı Hazine Bonosu İşlemleri TL 2008Yılı Stoku 2009 Yılı Borçlanma 2009 Yılı Geri Ödeme Net Borçlanma 2010'a Devir Nakit 19.210.855.476,23 19.029.301.015,26 181.554.460,97 Mahsup 121.609.485,13 245.655.305,94-124.045.820,81 Toplam 13.978.301.024,38 19.332.464.961,36 19.274.956.321,20 57.508.640,16 14.035.809.664,54 27
2009 yılında 19.211 milyon TL nakit, 122 milyon TL mahsuben olmak üzere toplam 19.333 milyon TL lik bono borçlanması yapılmıştır. Bu borçlanmaya karşılık 19.029 milyon TL nakit, 246 milyon TL de mahsuben olmak üzere toplam 19.275 milyon TL lik bono geri ödemesi yapılmıştır. Bunun sonucunda 2009 yılında 58 milyon TL lik net bono borçlanması yapılmış olup, 2010 yılına devreden bono stoku da 14.036 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Mahsuben yapılan borçlanma, değişim işlemlerinden kaynaklanmaktadır. İç Borçlarla İlgili Diğer Açıklamalar Devlet hesaplarında yer alan iç borçlarla ilgili olarak; mahiyetlerinin açıklanmasında ihtiyaç duyulabilecek hususlarla, tespit edilen diğer denetim bulguları aşağıda özetlenmektedir. 1. Devlet İç Borçlanma Senedi (DİBS) Anaparaları Aynı Usulle Muhasebeleştirilmemektedir. DİBS anaparaları muhasebeleştirilirken, iskontolu senetler satış bedeliyle, kuponlu senetler itibari (nominal) değerle muhasebeleştirilmektedir. İskontolu senetlerde nominal değerin kayıtlarda esas alınmaması, iskonto gideri tutarı kadar iç borç stokunun eksik olmasına yol açmaktadır. 2009 Yılı Devlet Borçları Muhasebe Birimi kayıtları incelendiğinde, değişim hariç iç borç stoku içerisinde muhasebeleştirilmeyen iskonto giderleri toplamı 13.105.690.000,20 TL dir (Ek Tablo 2). Değişim işlemlerinde bu tutar, eldeki bilgilerle hesaplanamamaktadır. İskonto giderlerinin muhasebeleştirilmemesi, yükümlülük tutarının kayıtlarda tam olarak gösterilmemesine neden olmaktadır. ESA 95 standardına ve Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine de aykırı olan bu durum sebebiyle bono ve tahvil biçiminde borçlanılan tutar, kayıtlarda iskonto gideri tutarı kadar eksik gözükmektedir. 2. Gelecek Yıllarda Vadesi Dolacak Olan Devlet İç Borçlanma Senedi Kuponlarına Ait Yükümlülük Tutarları, Tam Olarak Muhasebeleştirilmemektedir. Borç stokunun işlemiş faiz tutarlarının dönem sonlarında (31 Aralık) muhasebeleştirilmesinde, vadesi gelecek olan ilk kupon için işlemiş faiz tutarı hesaplanarak, 381 nolu Gider Tahakkukları Hesabına kaydedilmektedir. Ancak senede ait müteakip kuponlar ile ilgili doğacak faiz tutarı tahakkuk ettirilmemektedir. DİBS kuponlarının, senede bağlı olarak ihraç edilmelerine rağmen, ihraçtan sonra senetten ayrı olarak alınıp satılabilmeleri ve vadesi gelecek yıllarda dolacak olsa bile Hazine Müsteşarlığı tarafından vadesinden önce satın alınabilmeleri, bu kuponlar ile ilgili işlemiş faiz tutarı tahakkukunun yapılmasını zorunlu hale getirmektedir. Kuponlara ait işlemiş faiz tutarlarının bilançoda yükümlülük hesaplarında, işlememiş kupon tutarlarının ise nazım hesaplarda takip edilmesi gerekmektedir. 28
3. Senet Değişimine İlişkin İç Borçlanma İşlemlerinin Muhasebeleştirilen Tutarları Muhasebe İşlem Fişi ve Eklerinden Teyit Edilememektedir. Senet değişimine ilişkin ödeme emri belgelerinin eklerinde, geri alınan senet ile satılan senede ilişkin çeşitli bilgiler yer almakla birlikte; geri alınan senede ilişkin işlemiş faiz tutarı ve bu tutarın hesaplanma biçimi, kalan kupon adedi gibi unsurlara yer verilmemektedir. Bu durum değişim işlemlerinin tam olarak anlaşılmasını engellemektedir. Bu sakıncaları gidermek için Hazine Müsteşarlığınca senet değişimine ilişkin olarak muhasebeleştirilen tutarlara esas tüm senet bilgilerinin ödeme emri belgelerine eklenmesi gerekmektedir. 4. DİBS İhalelerine İlişkin Teminatlar Hesaplarda İzlenmemektedir. Devlet iç borçlanma senedi ihracına ilişkin ihale yönteminde süreç, Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmekte olup, Merkez Bankası ile yapılan Mali Ajanlık Sözleşmesi Gereği ihale teminatları Merkez Bankasına yatırılmaktadır. Bu durumun sonucu olarak bu teminatlar 330-Alınan Depozito ve Teminatlar Hesabı nda izlenememekte ve Devlet Borçları Muhasebe Birimi kayıtlarında yer almamaktadır. Her ne kadar Mali Ajanlık Sözleşmesi gereği, ihale teminatları Merkez Bankasına yatırılsa da bu teminatların Müsteşarlık tarafından takibinin yapılması gerekmektedir. 5. Vadesi Dolan DİBS lerden Hak Sahipleri Gelmediği İçin Ödenmeyenler Devlet Hesaplarında İzlenmemektedir. Vadesi dolan senetler hak sahibinin müracaat edip etmediğine bakılmaksızın anaparası borç stokundan itfa edilerek, faizleri ise bütçeye gider yazılarak Merkez Bankasına ödenmektedir. Merkez Bankası DİBS'lerin alacaklıları müracaat edene kadar kayıtlarda tutmakta, müracaat edildiğinde ödemede bulunmakta, müracaat edilmediği durumda da anaparaları 10 yıl, faizleri ise 5 yıl geçtikten sonra Hazine hesaplarına aktarılarak bütçeye gelir kaydedilmektedir. Halbuki bu nevi ödemeler hak sahipleri gelmeden Hazine hesaplarından çıkarılmamalı ve bu nevi DİBS ler mahiyetlerine uygun hesaplarda izlenmeye devam edilmelidir. 6. Muhasebe Yönetmeliğinde Hesap Planı Oluşturulurken Faaliyet Dönemi Esas Alınmamıştır. 2007 Yılı Hazine İşlemleri Raporu nda belirtildiği üzere, hesap planının, yükümlülüklerin vadesinin faaliyet döneminde veya daha sonraki dönemlerde gelecek olması esasına göre oluşturulması gerektiği halde; uygulamada, Hazine Müsteşarlığı tarafından ihracındaki vadesi dikkate alınarak, 304-Cari Yılda Ödenecek Tahviller, 305-Bonolar ve 404-Tahviller Hesaplarının ihdas edildiği görülmektedir. Bu durumda, vadesi bir yıldan kısa olan senetlerde, (muhasebeleştirilmede esas faaliyet dönemi 1.1.2007-31.12.2007 arası dönemdir) faaliyet döneminden sonraki dönemlerde geri ödemenin yapılması mümkün hale gelmektedir. Bu sakıncayı gidermek için, Raporda, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde ihdas edilen hesapların ve hesap planının faaliyet dönemi esasına göre tanımlanması, izleme amaçlı olarak ihtiyaç duyulması halinde de bunların ihraç özelliklerine göre yardımcı hesaplarda izlenmesinin 29