GELiŞEN ÜLKELERDE VE TÜRKiYE'DE BiR istihdam POLiTiKASI OLARAK KÜÇÜK ÖLÇEKLi

istanbul TiCARET ODASI YAYlN NO: 1993-34 GELiŞEN ÜLKELERDE VE TÜRKiYE'DE BiR istihdam POLiTiKASI OLARAK KÜÇÜK ÖLÇEKLi işyerlerinin TEŞViKi PROF. DR. NUSRET EKiN istanbul Üniversitesi iktisat Fakültesi istanbul

Can Matbaa Tel: 511 86 66

ÖN SÖZ Bilindiği üzere işsizlik tüm dünyada ve özellikle gelişmekte oları ülkelerde önemli bir ekonomik sorundur. işsizliği önlemede yeni istihdam olanakları yaratmak en etkin çözümlerden biridir. Bu amaçla küçük ölçekli işyerlerinin potansiyel emek kapasiteleri dikkp.te alınarak istihdam politikalarında onlara da yer verilmeye başlanmıştır. Gerçekten de gelişmiş ülkelerdeki uygulamalar, küçük ölçekli işyerlerinin yeni iş imkanları yaratmada ne kadar etkili olduğunu göstermiştir. Oda'mız, ülkemizdeki uygulamalara ışık tutmak amacıyla diğer ekonomilerde küçük ölçekli işyerlerinin teşviki yoluyla gelişen istihdam olanaklarının boyutları, uygulanan teşvikler ve sonuçları ile Türkiye'deki uygulamaları içeren bir araştırma gerçekleştirmiştil Araştırmada konu karşılaştırmalı olarak incelenmektedir. olmasını di Araştırmanın başta üyelerimiz olmak üzere tüm ilgililere faydalı ler, araştırmayı gerçekleştiren Prof. Dr. Nusret Ekin'e teşekkürlerimi sunarım. Genel Sekreter Prof. Dr. ismail Özaslan

SUNUŞ Küçük işyerleriyle istihdam arasındaki ilişkilerin incelenmesi gerek teori, gerekse uygulama açısından gerçekten ilginç bir araştırma alanı oluşturmaktadır. Küçük işyerlerinin bir yandan ekonomik gelişmeye ve üretim artışına yaptığı katkılar, diğer yandan ekonomide yarattıkları yıllık net istihdam artışları, bu işletmelerin çağdaş büyüme hedeflerine uygun en önemli hizmeti yapan kuruluşlar olarak değerlendirilmesine yol açmıştır. Bu nitelikleriyle gerek gelişmiş, gerekse gelişme halindeki ülkelerde küçük ve orta ölçekli işyerleri, kalkınma hedeflerini belirleyenierin ve politikacıların dikkatini yoğun bir biçimde üzerine çekmiştir. Ortaya koyduğu fevkalade ilginç tartışma alanlarıyla küçük işyerlerinin istihdam hedeflerine katkısı, son yıllarda Batı'da ve özellikle AT'de de çok sayıda araştırmanın ve yayının konusu olmuştur. Buna mukabil ülkemizde küçük işletmelerle ilgili nisbeten geniş bir yayın faaliyeti olmasına rağmen, konuyu istihdam boyutuyla ele alan incelemeler birkaç makalenin dışında maalesef mevcut bulunmamaktadır. Kaldı ki konunun günümüz gelişme politikaları açısından da ilginç bir boyutu mevcuttur. Hızla globalleşen uluslararası piyasalara açılan başarılı modellerin, yeni üretim ve yönetim tekniklerine ve teknolojik gelişmelere lrıızla uyum gösteren esnek ve yeniliklere açık küçük ve orta ölçekli işletmelere rakip ülkeler olduğu gözlenmektedir. Özellikle Japonya, Pasifik ülkeleri ve kısmen ABD'nin değişen dünya şartlarına Avrupa ülkelerine nazaran daha hızla uyum göstermesini büyük ölçüde küçük işletmelerin varlığına bağlayan görüşler gittikçe yoğunlaşmaktadır. Bu yüzden AT özellikle küçük işletmelerin teşviki, büyük ve küçük işletme ilişkilerinin bütünleştirilmesi konularında çok sayıda araştırma yapmaktadır. Kaldı ki "emek arzı fazlalığı" toplam işgücünün hemen hemen % 20'sinin üzerine çıkan Türkiye gibi gelişme halindeki ülkelerde, küçük işletmelere yönelik politikalar hem iktisadi hedeflere ulaşmada, hem de daha yüksek oranda istihdam yaratmada gözden uzak tutulamayacak stratejik bir faktör rolü oynamaktadır. Üstelik bu yapısal özellikler günümüz dünyasının sanayileşme stratejilerine de uygun düşmekte ve çağdaş bir gelişme modeli olarak tüm ülkeler için geçerli bulunmaktadır. Batı dünyasında bu derece yoğun bilimsel incelemelere konu teşkil eden çok boyutlu ve karmaşık bir alanda böyle bir araştırmanın ortaya çıkmasına imkan sağlayan istanbul Ticaret Odası'na gerçekten teşekkür borçluyum. Onların destekleri olmasaydı böyle bir araştırmayı gerçekleştirmek mümkün olmayacaktı. Araştırmanın ülkemizde büyüme ve istihdam hedeflerine ve bu konuyla ilgili tartışmalara yeni boyutlar getirmesi ve bu konudaki politikalara katkıda bulunması en içten dileğimdir. Prof. Dr. Nusret EKiN

içindekiler Sayfa No: ÖN SÖZ GiRiŞ... 1 I.KISIM KÜÇÜK işyeri - istihdam ilişkilerinde GENEL EGiLiMLER 1. ~E~iŞ~N VE _GEL!ŞMiŞ ÜLKELERDE istihdam VE IŞSIZLIKTEKI DEGIŞMELER... 5 A. GEL! ŞE~ ü_~kelerde işsi?liı:<... 5 B. GELIŞMIŞ U LKELERDE IŞSIZLIK... 6 1. Genel Eğilimler... 6 2. işsizlik Artışının Nedenleri... 8 3. Günümüzdeki Gelişmeler... 9 ll. KÜÇÜK işyerlerinin ARTAN ÖNEMi...... 1 O A. iktisadi BÜYÜMEDEKÜÇÜK işyerlerinin ROLÜ... 10 B. KÜÇÜK işyeri POLiTiKALARlNDA istihdam FAKTÖRÜ... 13 1. Küçü~ işyerlerinin ve Modernleşmenin istihdama Etkisi.... 14 2. Yeni Uretim Teknikleri ve Yeni Iş Fırsatları... 14 3. Gelişme Politikaları ve Teknolojik işsizlik... 15 4. Küçük işletmeler, Teknoloji Seçimi ve istihdam... 16 5. Emek- Yoğun istahdam Politikaları... 17 C. KÜÇÜK işyerlerinin ÖNEMiNDEKi DEGiŞMELER.... 18 1. Nisbi Duraklama Dönemi... 18 2. Hızlı Gelişme Dönemi... 19 lll. KÜÇÜK işyerlerinin iş YARATMA POTANSiYELi..... 22 A. KÜÇÜK işyerlerinin iş YARATMASI ile ilgili ARAŞTIRMALAR... 22 1. Brüt ve Net iş Kaybı ve Kazancı... 22 2. Yeni Girişim ve Eski Firmaların iş Yaratması... 24 3. Net iş Artışı ve Bölgesel Transferler... 24 4. işyeri Büyüklüğü ve Yeni iş Yaratma...... 25 B. ABD ARAŞTIRMASI ile ilgilisonuçlar... 26 1. Net iş Yaratmayı Küçü~~er Sağlamaktadır.... 26 2. Yeni Işler Daha Düşük Ucretlidir.... 27 3. DurgunluktaKüçük Daha Çok iş Yaratık... 28 4. Net işleri Büyük- Küçük Farklı Etkiler... 29 5. Netin Artışı Brütlere Bağlıdır... 29 C. KÜÇÜK işyerlerinde istihdam IN ÖZELLiKLERi... 31 1. Küçüklerde istihdam Büyüklerden Farklıdır... 31 2. Yaş ve Vasıf Seviyesi Düşüktür... 31 3. Küçükler Uzun Süreli işsiziere iş Sağlamaktadır... 32 4. Kısmi Süreli Kadın istihdamı Yaygındır... 33 5. Çalışma Koşulları Farklıdır... 33

ll. KlSlM DÜNYA UYGULAMALARINDA DEGiŞiK BOYUTLAR 1. ASYA ÜLKELERiNDE KÜÇÜK işyerleri VE GELiŞME EGiLiMLERi... 37 A. TEMEL YAKLAŞlMLAR... 37 1. Japon Modelinin Diğer Ülkelerden Farkları... 37 2. imalat Sektöründe Küçük işyerinin Önemi... 38 3. Küçük işyerl.~rinde Prc:ıdüktivit!?...:...:...:...:... 39 B. UZAK - DOGU ULKELERINDE KUÇUK IŞYERI - ISTIHDAM ilişkisi... 40 1. Tayvan'da Küçük işyeri - i:=;tihdam ilişkisi... 40 2. Tayland'da Küçük Işyeri - Istihdam... 41 3. Japonya'da Küçük işyerlerinin istihdama Etkisi... 43 4. Pasifik Ülkelerinde Mukayeseli Olarak Küçük işyeri- istihdam ilişkisi... 45 5. Asya'da istihdam Politikaları ve Hükümetlerin Rolleri... 47 ll. ABD VE AT'DA KÜÇÜK işyerleri... 49 A. ABD'DE YENi TEKNOLOJiLERE DAYALl KÜÇÜK işyerleri VE iş YARATMA... 49 1. Her Yıl Artan Net işler... 49 2. Teknolojiye Dayalı Genç Küçüklerin Başarısı... 50 3. Esneklik, Yenilik ve iş Yaratma... 51 B. AT'DA YAPISAL DEGiŞME VE ARTAN işsizlik... 52 1. Küçük işyerlerinin Artan Önemi... 52 2. Küçük işyerlerinin iş Yaratma Potansiyeli... 53 3. Küçük işyerlerinde Yapısal Değişme... 55 4. Sosyal Mevzuatın Küçükleri n istihdamına Etkisi... 55 5. A T'da Küçük Sanayiin Teşviki... 57 lll. KlSlM TÜRKiYE'DE KÜÇÜK işyeri - istihdam ilişkileri 1. TÜRKiYE'DE işsizlik VE istihdam POLiTiKALARlNDA GELiŞMELER... 61 A. işsi.zl.ik.~~ki ~~~~ŞMELER... 61 1. lşsızlıgın Nıtelıgı... 61 2. Planlarda işsizlik ve Artan Belirsizlik... 62 B. istihdam POLiTiKALARlNDA GELiŞMELER... 63 1. Öneriferin Çokluğu ve Gelişimi... 63 2. işsizlikten Sorumlu Bakanlığın Yaklaşımları... 64 3. Planlarda Öngörülen Politikalar... 65 ll. TÜRKiYE'DE KÜÇÜK işyerlerinin ARTAN ÖNEMi..... 66 A. işyerleri VE istihdamdaki PAYI... 66 B. DiGER ÜKELERLE YAPILACAK KARŞILAŞTIRMALAR... 71

lll. TÜRKiYE'DE KÜÇÜK işyerleri ile ilgili KURULUŞLAR... 73 A. KAMU VE MESLEK KURULUŞLARI.... 73 1. Türkiye Halk Bankası... 73 2. Bağ-Kur Genel Müdürlüğü... 74 3. Küçük Sanatlar, Sanayi Bölgeleri ve Siteleri Genel Müdürlüğü...;... 74 4. Çıraklık Eğitimi Genel Müdürlüğü... 74 5. Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu... 75 B. SEKTÖRÜ KAVRAYAN BiR BÜTÜN OLARAK: KOSGEB... 75 1. KÜSGET'ten KOSGEB'e Temel Amaçlar... 75 2. Gerçekleştirilmeye Çalışılan Projeler... 76 IV. KÜÇÜK işyeri - istihdam ilişkilerinde YENi YAKLAŞlMLAR... 77 A. KÜÇÜK işyeri istihdam PROJELERiNiN GELiŞiMi... 77 1. istihdamı Geliştirme Yüksek Koordinasyon Kurulu... 77 2. Çok Yönlü Destek Projesi... 77 3. KÜSGET'in Kuruluşu ve Çalışmaları... 78 4. "Ki K" Projesi... 78 B. "istihdami TEŞViK TASLAGI" ÖN ÇALIŞMALARI... 80 1. Küçük işletme-istihdam ilişkilerine Yeni Yaklaşımlar... 80 2. istihdamı Azaltıcı Faktörlerle ilgili Öneriler... 81 3. Emek Kullanımını Arttırıcı Faktörlerle ilgili Öneriler... 81 C. SORUNLAR VE ÖNERiLER... 82 GENEL DEGERLENDiRME VE SONUÇ... 85 KAYNAKLAR... 91

GiRiŞ Günümüzde hemen bütün ülkelerde küçük işyerlerinin gerek işyeri, gerek toplam istihdam ve üretimdeki payları itibariyle ekonomi içindeki önemlerinin hızla arttığı görülmektedir. Özellikle küçük işyerlerinin teknik yeniliklere daha yatkın, tüketici tercihlerine daha esnek karakterleri, konjonktürel dalgalanmalara uyma üstünlükleri, üretimdeki boşlukları daha hızlı doldurmadaki katkıları, büyük firmalara yönelik olumlu etkileri, bölgeler arası dengeli büyümeye tesirleri, rekabetin teşvikinde oynadığı roller, daha az bürokratik yapıları ve hepsinden önemli olarak istihdam artışına yaptıkları net katkılar 19n önemli özelliklerini oluşturmaktadır. Gerçekten "Dünyamızda küçük ve orta boy teşebbüsler özellikleri itibariyle bir eğitim merkezi fonksiyonunu da ifa etmekte, ani ekonomik dalgalanmalara büyük ölçekli teşebbüslere nazaran daha kolay uyum sağlayabilmekte, mal ve hizmet talebindeki çeşitliliğe ve değişikliğe daha çabuk adapte olabilmekte, teknolojik yenilik ve değişikliklere yatkın bir özellik taşımakta, tasarrufların teşvikini yönlendirip belli uzmanlık konularına ve üretime yönelik alanlara kanalize edilmesini sağlamakta, girişimcilerin yetiştirilmesine elverişli ortam ve zemin yaratmakta ve bölgeler arasında ileri kalkınmayı olumlu yönde etkilemekte olup büyük ölçekli işletmelerin vazgeçilmez destekleyicisi ve tamamlayıcısı durumundadırlar." (1) Küçük işletmelerin bu nitelikleri "küçük güzeldir" görüşünün egemen olmasına yol açmış, günümüzdeki ekonomik ve teknolojik gelişmeler bu görüşleri daha da güçlendirmiştir. Uzun yıllar büyük işyerlerinin top!umdaki değişmelere en büyük katkıyı yaptığına inanılırken, günümüzde özellikle son 20 semede hızla gelişen üretim biçimleri, birçok geniş büyüklükteki firmanın çöküşüne yol açmış, gerek iktisat politikaları, gerek istihdam politikaları açısından küçük ölçekli işyerleri hızla bir ilgi odağı haline gelmiştir. Özellikle Batı'da ve ABD'de yapılan araştırmaların sonucuna göre, büyük firmalara nazaran küçük işyerlerinin çok daha fazla net iş imkanı yaratması bu ilgiyi daha da arttırmıştır. Böylece günümüzde küçük ve orta ölçekli iş yerleri adeta "istihdam politikalarının artan ümidi" haline gelmiştir. (2) Gerçekten gelişme halindeki ülkeler bir yana, ileri sanayii toplumlarının bir çoğunda dahi 100 ve daha az işçi çalıştıran işyerleri, toplam işyerlerinin %98'ini, bu işyerleri tüm istihdamın ise, %50'sini sağlamaktadır. Ayrıca zaman içinde hem bu işyerlerinin oranında, hem de istihdamdaki paylannda dikkati çeken gelişmeler gözlenmektedir. Bunun anlamı şudur: Hem halihazırdan küçük işyerleri ekonomi ve istihdamda çok önemli payiara sahip bulunmakta, hem de zaman içinde bu pay- (1) Ekin, N.: Küçük Işyerlerinde Endüstri Ilişkileri; Istanbul; 1992; s. 1 (Çoğaltma) (2) DPT; Istihdam, Istihdam Özellktisas Komisyonu Raporu; Ankara; 1989; s. 17.

ların nisbi önemi artmaktadır. Böyle bir sonucun ortaya çıkmasında kapanan ve daralan işyerlerinin neden olduğu iş kayıplarına nazaran, açılan ve büyüyen işyerlerinin dolayısıyla küçük işyerlerinin net yeni istihdam artışına katkıları daha büyük oluyor demektir. Özellikle imalat sektöründeki üretimin yapısal değişmesi ve hizmet sektörlerinin hızla büyümesi böyle bir sonucu yaratmaktadır. Her ne kadar kapanmalar büyüklere nazaran küçüklerde fazlaysa da açılma ve gelişmeler de küçüklerde çoktur. Buna mukabil büyüklerde daralmalar daha yaygın görülmekte ve toplam istihdama olumsuz etkileri daha büyük olmaktadır. Küçük işyerierindeki büyüme esas itibariyle "endüstri ötesi topluma geçişle birlikte hizmet sektörlerinin genişlemesiyle kendini ortaya koymuştur. Böylece imalat sanayiinden hizmet sektörlerine doğru gelişen yapısal değişme, bir bütün olarak ekonomide küçük işyerlerinin önemini arttırmıştır. 100 işçiye kadar işçi çalıştıran firmalarda, otel ve lokantalarda, yönetim danışmanlıklarında, tıbbi bakım müesseselerinde, gayrimenkul acentalıklarında, perakende ticarette ve otomobil tamir atölyelerinde ortaya çıkmıştır. Bu gelişmeler sonucu, küçük ve orta ölçekli işyerlerine yapacakları yeni girişimlerde, yeni tekniklerin uygulanmasında ve yatırım tercihlerinde çok daha fazla teşvik uygulanmaya başlamıştır. Ayrıca küçük işyerlerinin yaygınlaştıniması amacıyla uygulanan teşvik politikaları yanında, vergi indirimleri ve kolaylıkları da sağlanmıştır. Birçok ülkede istihdamın geliştirilmesi amacıyla küçük işyerlerinin kuruluşunu kolaylaştıncı ve hızlandırıcı önlemlerin alındığını da görüyoruz. Hatta bazı yazariara göre, ekonomik gelişmeye ve istihdam artışına yaptıkları bu çok olumlu katkılardan dolayı küçük işletmelerin teşvik edilmesini adeta "On Birinci Emir" gibi gören ve değerlendiren görüşlere de rastlanmaktadır. (3) Kuşkusuz küçük işyerlerinin teşviki Türkiye gibi yoğun emek arzı sorunlarıyla başbaşa olan, hızlı kalkınma çabaları içinde bulunan bir ülke açısından daha da büyük bir önem kazanmaktadır. Küçük işletmelerin teşviki gelişme politikaları açısından gerçekten "adeta bir taşla iki kuşu birden vurmaktadır." Takibeden açıklamalarımııda ilk önce gelişmiş ve gelişen dünya istihdam ve işsizlik sorunlarına kısaca baktıktan sonra, özellikle sanayi toplumlarında küçük işyerlerinin istihdama yaptığı katkılarla ilgili kuramsal ve uygulamalı tartışmaları ele almak, daha sonra da bütün bu gelişmeleri ülkemiz açısından incelemek ve genel bir değerlendirmeye tabi tutmak istiyoruz. (3) Solomon, S.; Smail Business USA, The Role of Smail Companies in Sparking America's Economic Transformation; Crawn Publishers, Ine.; New York; 1986; p. 71. 2

1. KlSlM KÜÇÜK işyeri - istihdam ilişkilerinde GENEL EGiLiMLER

1. ~EI:-iŞ~N VE.GELjŞMiŞ ÜLKELERDE istihdam VE IŞSIZLIKTEKI DEGIŞMELER. işsizlik gerek ekonomik, gerekse sosyal yönden gelişme seviyesi ne olursa olsun, dün olduğu kadar bugün de, bütün toplumların en önemli ortak sorunlarını teşkil etmektedir. Aslında işsizliğin varlığı üretken kaynakların israfı biçiminde sadece toplum açısından değil, özellikle aile gelirinin tamamen kesilmesi şeklinde bireysel seviyede de ciddi sorunları yaratmaktadır. Genellikle işsizlik sigortasının mevcut olmadığı bir ülkede işsizlik bir kabus gibi çalışma hayatındaki bireyin üzerine çökmekte ve onun en başta gelen endişesini oluşturmaktadır. Bu endişe kuşkusuz halihazırda işsiz olan bir şahıs için bahis konusu olabileceği gibi, ayrıca halen çalışmakta bulunan bir insan yönünden de her an işsiz kalma korkusu, çalışma hayatındaki barış ve güven duygusu yerine huzursuzluğu ve gelecek endişesini getirmektedir. işsizliği ayrıca bir ülkenin gelişme seviyesinin en önemli kriteri ve dengeli bir ekonomik ve sosyal gelişmenin göstergesi olarak da sıfatiandırmak herhalde yerinde olacaktır. Prof. Reynolds'un da işaret ettiği gibi, "başarılı bir gelişme sadece hızlı artışlar şeklinde ifade edilmek yerine, en iyi olarak istihdam, yahut istihdam ve hızlı artışı olarak belirtilebilir. Gelişmede başarının en önemli göstergesi işsizliğin gittikçe düşmeye başlamış olmasıdır." (4) Gerçekten günümüzde iktisadi planlamaları yapanlar istihdam hedefleriyle diğer kalkınma hedefleri arasındaki ilişkilerle daha fazla ilgilenmeye başlamışlardır. Gelişmiş ülkeler muhtelif istitıdam politikalarıyla istihdamı yüksek ve devamlı bir seviyede tutmanın gayretini göstermişken, gelişen ülkeler ise ekonomik ve sosyal gelişme dengesi içinde gittikçe daha fazla insanı üretk.en istihda-. ma sokmanın, ülkenin gelirini arttırırken, aynı zamanda işsizliği azaltmak suretiyle gelir ve refah dağıtmanın arzusu içinde bulunmaktadı nar. A. GELiŞEN ÜLKELERDE işsizlik Dünya nüfus ve işgücünün çok önemli bir kısmını oluşturan gelişme halindeki ülkelerde çok hızlı bir nüfus artışı yanında, her yıl emek piyasasına ilk defa girenierin sayısı da yıldan yıla gittikçe büyümektedir. Bu ülkelerde geniş kitleler kırsal kesimde ilkel üretim yöntemleriyle mevsimlik dalgalanmalara tabi olarak aile işletmeleri biçiminde geleneksel Iarım üretimini sürdürürken, sanayileşmeden ve şehirlerdeki iş imkanlarından bağımsız olarak kentlere ve modern sektöre doluşan geniş kitlelerin örgütlenmemiş marjinal sektörlerde biriktiği de gözlenmektedir. Esasen hudutlu olan örgütlü sektörlerde ise, iktisadi ve teknolojik nedenlere dayalı ciddi istihdam problemleri yaşanmaktadır. Geniş ölçüde istihdam sorun ları kendini açık işsizlikten ziyade, yolsulluk ve gelir düşüklüğü biçiminde ortaya koymaktadır. Bu toplumların çoğu önemi gittikçe artan işsizlik sorunları yanında, ciddi büyüme ve enflasyon sorunlarıyla da başbaşa bulunmaktadır. (4) Ekin, N.; Gelişen ülkelerde ve Türkiye'de Işsizlik; Istanbul; 1971. 5

Aslında bugün dünyanın önemli bir nüfus kesiminde daha önce üretken ve yüksek gelirli bir işi varken bunu kaybetmiş insanların problemi değil, çalışma hayatlarının hiçbir devresinde böyle bir işe kavuşamamaktan dolayı düşük gelir, eksik istihdam ve yoksulluğa maruz kalan geniş insan kitlelerinin istihdam sorunları mevcuttur. Böylece gelişmiş ülkelerin farklı birçok nedenden dolayı işini kaybetmiş işsizlik sorunu, gelişen ülkelerde geniş kitlelerin üretken bir işe girernemesi problemi olarak kendini ortaya koymuştur. UÇÖ Genel Direktörü bir açıklamasında bu durumu şöyle ifade etmektedir: a. Gelişen ülkelerde ekonomik kalkınma yavaş bir hızla seyretmekte, fakir ve zengin ülkeler arasındaki açıklık her gün biraz daha gen işlemektedir. b. Gelişen ülkelerde nüfus patlaması gelişmeyi engellemekte, bu ülkelerde artan üretimin sağladığı faydaların adeta tamamı sadece halihazır yaşama standardının devam ettirilmesine harcanmaktadır. Özellikle işsizlik ve yoksulluk 90'1ı yılların başlarında gelişme halindeki ülkelerde ciddi sosyal ve siyasi sorunlar yaratacak nitelikte katlamalı olarak kitlesel bir gelişme göstermektedir. Afrika ve Latin Amerika'nın birçok ülkesinde, hatta düzenli ücretle çalışan örgütlü sektörlerin dur,gunlaşması veya daralması yeni iş imkanları bir tarafa, çok sayıda insanın örgütlenmemiş sektörlerde geçici, ücretsiz aile işçisi ve bağımsız çalışan insanlar biçiminde çalışma statülerine yöneltmiştir. insangücü kaynaklarının israfının yeterli bir açıklıkla ortaya konulabilmesi için, bu toplumlarda sektörler itibariyle ayrıntılı bir istihdam analizi yapmak gereği mevcuttur. Gelişmekte olan ülkelerin toplam nüfusunun ortalama olarak %60'ı ilkel şartlarda üretim yapan tarım sektöründe çalışmaktadır. Afrika'nın düşük gelir gruplu ülkelerinde bu oran %80'1ere çıkmaktadır. Bu ülkelerde sanayi kesiminin oranı %8'e, hizmetler sektörü ise, sadece %11'e ulaşmaktadır. B. GELiŞMiŞ ÜLKELERDE işsizlik 1. Genel Eğilimler Gelişmiş sanayi toplumlarının günümüzde en fazla dikkati çeken sorununun işsizlik olduğuna hiç kuşku yoktur. Hatta yapılan araştırmaların ortaya koyduğuna göre, özellikle Batı toplumlarında işsizlik sorununun önemi önümüzdeki yıllarda zaman içinde daha da artacaktır. Aslında 1929 buhranından bu yana son 60 yılda istihdamın gelişmesi açısından gelişmiş Batı toplumlarında birbiriyle zıt istikamette gelişme gösteren üç dönem yaşanmıştır. Birinci dönem büyük buhranın getirdiği işsizlik felaketiyle başlayıp, ll. Dünya Savaşı'yla sonuçlanan 15 yıllık yavaş gelişme dönemidir. Savaş sonrasında ise, çoğu ülkede tam istihdama yaklaşılan bir hızlı gelişme dönemi yaşanmıştır. 20-25 yıllık 6

Nihayet üçüncü ve son dönemde birinci petrol kriziyle başlayan ve ikinci krizle hızlanan ve günümüze kadar uzanan hızlı bir işsizlik artışı dönemi gözlenmiştir. (5) TABLO: 1 işsizligin SEViYESi (işgücünün %'si olarak} ÜLKELER 1962-73 ortalama 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 KANADA 5.3 5.4 7.1 7.2 8.1 8.4 7.4 7.4 ABD 4.9 5.6 8.5 7.7 7.0 6.0 5.7' 6.0 JAPONYA 1.3 1.4 1.9 2.0 2.0 2.2 2.1 1.8 AVUSTRALYA 1.6 2.3 4.4 4.4 5.6 6.4 62 6.0 BELÇiKA 2.1 2.6 4.5 5.8 6.6 7.1 - - DANiMARKA - 2.5-6.0 6.1 7.7 8.5 - - FiNLANDiYA 2.4 1.7 2.2 4.0 6.1 6.7 6.0 4.6 FRANSA 1.8 2.3 4.0 4.2 4.8 4.8 5.91 6.0 ALMANYA 1.3 2,7 4.8 4.7 4.6 4.3 3.2' 2.8 italya 3.6 2.9 3.3 3.7 7.2 6.9 7. i 7.8 HOLLANDA 1.4 3.3 4.7 5.1 4.9 5.0 - - NORVEÇ 0.9 0.6 1.2 1.1 0.9 1.0 2.0 1.6 ispanya - 2.2 3.8 4.9 5.7 7.0 9.0 10.9 isveç 2.1 2.0 1.6 1.6 1.8 2.2 2.1 1.8 ingiltere 2.4 2.5 3.9 5.4 5.7 5.7 5.8 6.0 ir LANDA - 7.9 12.2 12.3 11.9 11.8 - - KAYNAK:Rothweii-Zegveld, R.-W.; Innovation and the Smail and Medium Sized Fimıs; Yukardaki tablonun incelenmesi gerçekten ilginç sonuçlar vermektedir. 1950 ile 1964 arasında endüstriyel üretim artmış ve endüstriyel istihdam da artmıştır. 1963/64 ile 1971/72 arasında endüstriyel üretim dikkati çekici bir biçimde artarken, endüstriyel istihdam eski seviyesini muhafaza etmiş ve 1963'1er düzeyinde kalmıştır. 1972 ile 80 arasında endüstriyel üretim 30 puan artarken, endüstriyel istihdam aşağı yukarı 8 puan düşmüştür. (5) Kutaı- Ekin, M.- N.; Türkiye'de Işsizlik Sigortası Uygulaması; Istanbul; 1993; s. 19 (Çoğall:ma) 7

Böylece 1960'1arın başıyla sonu arası işsizlik artmadan büyüme, 1970'1er ise istihdamın daralması dönemleri olarak ifade edilebilir. Bu gelişmelere uygun olarak 1960'1arda endüstride artan bir yoğunluk yaşanmış ve küçük işyerlerinin sayısı ve üretimdeki payları düşmüştür. (sa) Ayrıca küçük firmalarda büyük ölçüde rasyonalizasyona gitmek büyük firmalara nazaran daha güç olduğundan, istihdam daralması daha çok büyüklerde ortaya çıkmıştır. Gerçekten küçük işyerlerinde otomasyon ve diğer kayan bant sistemlerinin uygulanması daha güçtür. Günümüzde büyük firmalarda artan ölçüde üretimlerini rasyonalleştirme ve emekten tasarruf edici teknolojilere daha fazla yatırım yapılması eğilimi, görünebilir bir gelecekte, ekonomide önemli ölçüde iş yaratma potansiyelini esas itibariyle hızla büyüyen, yeniliklere açık küçük ve orta ölçekli işyerlerinden doğabileceği ni düşündürmektedir. 2. işsizlik Artışının Nedenleri istihdam açısından bütün bu olumsuz gelişmeleri aşağıdaki faktörlere bağlayanlar vardır: Bir yandan emek fiyatının arttığı, ücrete ilave olarak diğer sosyal yardımların ve brüt işçilik giderlerinin yükseldiği ifade edilmektedir. Ayrıca istihdamı n hizmetler sektörüne kayışıyla verimliliğin düştüğü, kamu gidetlerinin ve sosyal güvenlik harcamalarının büyük miktarlara vardığı, endüstride üretim kapasitesinin düştüğü, istikrar tedbirlerinin enflasyonda başarılı olurken, ekonomileri durgunluğa sürüklediği iddia edilmektedir. Başka görüşlere göre ise; a. Tarihsel olarak çok yüksek ve hızla artan gerçek enerji maliyetleri, reel gelirlerde hızlı bir düşmeye neden olmuştur. b. Yüksek seviyeli enflasyon tüketicilerin satın alma gücünü ve talebini düşürmüştür. c. Karların azalması, yüksek faiz oranları ve yüksek işçilik maliyeti enflasyonu, genelde yatırımların azalmasına neden olmuştur. d. Yatırımların genişlemeden rasyonalizasyona kayışı, yüksek seviyede iş kayıplarına neden olmuştur. Tekstil, ayakkabı yapımı gibi emek yoğun sahalarda yoğun iş kayıpları ortaya çıkmıştır. e. Anti-enflasyonist hükümet politikalarının etkisiyle talepteki büyüme azalmıştır. Teknolojik değişmelerde azalan eğilimler yeni teknolojilere daha az yatırım yapılması başka bölgelerde yeni pazarların ortaya çıkmasına neden olmuştur. (Sa) Rothwell- Zegveıd, R.-W.; Innovation and the smail and Mediam Sized Firms; Boston; 1982; p. 117 8

3. Günümüzdeki Gelişmeler 1990'1arın başında "basitleştirilmiş sayılarla 100 kişiden 1 O'unurı işsiz olduğu, bu 1 O kişiden 5'inin genç, 3'ünün ise, kadın olduğu ileri sürülmıektedir." (6) Bütün bu gelişmeleri, özellikle işsizlik sigortasının istihdam üzerinde yarattığı olumsuz etkilere bağlayan görüşlere de rastlanmaktadır. Bu ülkelerde escas itibariyle ücretli ve maaşlı istihdam ve kadın işçi istihdamı hızla büyürken, tarımsal istihdamın keskin bir şekilde azalışı na, endüstriyel is- TABLO: ll SANAYiLEŞMiŞ ÜLKELERDE işsizlik(%) ÜLKELER 1973-82 ortalama 1986 1987 1988 1H89 1990 KANADA 7.5 9.5 8.9 7.8 ABD 7.0 7.0 6.2 5.5 JAPONYA 1.9 2.8 2.8 2.5 FRANSA 5.2 10.4 10.5 10.0 ALMANYA 3.7 7.9 7.9 7.7 italya 7.6 11.1 12.0 12.0 ingiltere 4.7 11.1 10.0 8.1 DiGER SANAYiLEŞMiŞ ÜLKELER 5.2 10.5 10.0 9.6 BÜTÜN SANAYiLEŞMiŞ ÜLKELER 5.3 7.8 7.5 6.9 YEDi SANAYiLEŞMiŞ ÜLKE 5.3 7.3 6.9 6.3 AVRUPA ÜLKELERi 5.2 10.3 10.1 9.6 AVRUPA TOPLULUGU 5.5 11.1 11.1 10.3 7.5 5.3 :2.3 B.5 l.1 1:2.0 (3.2 B.? (3.4!5.9 B.? 9.4 8.1 5.5 2.1 9.0 6.4 11.0 6.0 8.5 6.2 5.7 8.2 8.8 KAYNAK: Iş ve Işçi Bulma Kurumu; 1991 Faaliyet Raporu; Ankara; 1992; s. 14 (6) DPT; Sosyal Planlama Başkanlığı; Dünya Çalışma Raporu 1; Ankara; 1991; s. 69. 9

tihdamdaki yavaş düşüş eşlik etmekte, hizmet sektörü istihdamının toplam ekonomideki payı dikkati çekici derecede artmaktadır. Ayrıca hizmet sektöründeki istihdamı n özellikle eğitim, sağlık ve sosyal refahı gibi sosyal hizmet alanlarında genişlediği gözlenmekte, kısmi süreli istihdam artarken bu istihdamda kadınların payı da dikkati çekici derecede yükselmektedir. Endüstri toplumlarındaki bu gelişmeleri AT boyutuyla da ele alıp tartışan araştırmalara rastlan maktadı r. Gerçekten 1993 başında A T'de çalışan nüfusun % 11.4'ünü teşkil eden 17 milyon insanın işsiz olduğu belirlenmiştir. Japonya ve ABD'de işsizlik oranlarında zayıf artışlara mukabil, Avrupa'da işsizliğin daha da hızlanacağını ileri süren görüşlere rastlanmaktadır. Kuşkusuz işsizlikteki bütün bu olumsuz gelişmeler dikkatleri büyüme stratejileri ne, sanayiin değişen yapısına ve bu değişmede küçük işletmelerin rolüne doğru yöneltmektedir. Küçük işletmelerin toplam ekonomide net yeni işler TABLO: lll BATI TOPLUMLARlNDA işsizligin GELECEGi ÜLKELER 1992 (%) 1993 (%) 1994 (%) AVRUPA 9.9 11.4 11.3 ALMANYA 7.7 10.1 11.3 ABD 7.4 7.0 6.5 - yaratma potansiyeli, özellikle Japonya, yeni sanayileşen ülkeler ve bir ölçüde ABD ve bu ülkelerde küçük işletmelerin büyümeye ve istihdama katkıları gibi konuların yoğun bir şekilde ele alınıp tartışılmasına neden olmaktadır. ll. KÜÇÜK işyerlerinin ARTAN ÖNEMi A. iktisadi BÜYÜMEDE KÜÇÜK işyerlerinin ROLÜ Özellikle son 15 yılda küçük işletmelerle ilgili olmak üzere çok sayıda araştırmanın yapıldığını görüyoruz. Bu araştırmalar sayesinde küçük işyerlerinin finansman problemleri, yönetim ve eğitim sorunları, onların yeniliklerde ve istihdam yaratmadaki rolleri, kullandıkları kısmi süreli kadın işçiler ve benzeri konular incelenmiştir. Fakat bu sektörün makro-ekonomik sorunları, özellikle küçük işletmelerin iktisadi büyüme ile ilgili sorunlar çok az ele alınmıştır. 10

Bir defa küçük işyerleri kaynakları en iyi bir biçimde kullanmaktadır ve birçok ülkede geniş ölçüde kapital yoğun büyük firmaların şiddetli rekabetine rağmen varlıklarını sürdürebilmişlerdir. "ingiliz Endüstri Konfederasyonu" (Confederation of British lndustry) tarafından 1985 yılında yapılan bir araştırmaya göre, büyük firmalarla mukayese edildiğinde küçük işyerleri ekonomik iyileşmelere daha erken cevap vererek ve kendilerini değişen iş şartlarına datıa hızlı uydurarak, kapasitelerini daha etkin bir seviyede devam ettirmektedirler. (7) Acaba niçin küçük işletmelerin istihdam ve üretimdeki payı birçok ülkede ll. Dünya Savaşı'ndan sonra azalma göstermiştir? Acaba niçin 1970'1erde ekonomik büyümenin durgunluğa girmesiyle küçük işletmelerin önemi birçok ülkede tekrar artmıştır? Acaba neden Japonya ve ABD dışında birçok ülkede küçük işyerleri sektöründe yeniden ortaya çıkan bir gerilemeyle karşılaşıyoruz? Diğer dikkati çeken bir nokta küçük işletmelerin iş yaratma potansiyelleriyle ilgili olarak, ingiltere'de ve daha sonra ABD'de yapılan araştırmalanın da ortaya koyduğu gibi ekonomik yapıdaki temel değişmelerin veya teknolojik yeniden yapılanmaların yarattığı etkiler sonucunda mı küçük işletmeler büyüklerden daha fazla ve net yeni iş imkanları yaratmaktadır. Gerçekten bu değişmeler 1979'da Birch, 1979'da Fothergill ve Gudgin, 1984'de Gallagher ve Stewart tarafından incelenmiştir (8). Kısaca aı::aba küçük işyerlerinin uyum dönemli iktisadi büyüme üzerindeki rolünü açıklayan, sürekli geçerliliği olan herhangi bir iktisat kanunu var mıdır? Küçük işletmelerin makfo=ekonomik kanunu incelemede temelde belli başlı bazı güçlükler mevcuttur. Birinci güçlük bu konuda yapılacak araştırmalar için yeterli derecede istatistik verilerin mevcut olmamasıdır. Maalesef birçok nedenden dolayı küçük işletmelerle ilgili istatistikler çok yetersizdir. Diğer bir güçlük ise, küçük işyerlerine, büyük işyerierini tamamlayan bir sistem olmaktan ziyade, büyük işyerlerine bir alternatif olarak bakılmasından doğmaktadır. Aslında küçük işyerleri daha etkin, yeniliklere daha açık, ırekabeti daha fazla teşvik eden ve büyük firmalara nazaran daha fazla iş yaratan bir özelliğe sahiptir. Bundan dolayı büyük firmalara nazaran küçükler daha fazla teşvik edilmelidir. Aslında birçok yazarın görüşüne göre büyük ve küçük birbirinin rakibi değil esas itibariyle birbirinin tamamlayıcısıdır. Gerçekten küçüğün mahalli, müşteriye göre üretim ve hizmet vmen, özelliği olan mallar üreten, yeniliklere açık, emek yoğun olmasına mukabil, büyükler uluslararası, piyasaya göre mal ve hizmet üreten, kapital yoğun niitelikler taşımaktadır. Genellikle küçük işletmeler büyükler için ekonomik olmayan zevkli büyüklükteki iş yerleri hizmetleri görmektedir. Böylece farklı büyüklükteki işyerleri bir diğeri ile rekabet etmektedir. Eğer küçük bir işletme, kitlesel piyasa potansiyeli olan bir sahada girişimde bulunacak olursa, ya bu potansiyelden yararlanmak için firma büyümekte veya (7) Bannock- Peacock, G.- A.; Govemment and Smail Business; London; 1989; p. 60 (8) Bannock- Peacock, G.-A.; Govemment and Smail Business; London; 1989; p. 61. 11

çok hallerde olduğu gibi bu küçük firma veya girişim büyük çaplı firma tarafından ele geçirilmektedir. Bazı hallerde ise yeniliğin gerçekleşmesi sadece büyük firma ile mümkün olabilmektedir. Örneğin fotokopi makinelerini küçük bir şirket bulmuş buna mukabil bu üretimi büyük bir firma ticari hale sokmuştur. Büyük firmaların geniş pazarlardaki tüketiciye yönelik üretimleri üretim süreçlerinde işçi başına sürekli şekilde katma değerin artmasına neden olmakta bu gelişme daha yüksek gelire, talepteki çeşitliliğin artışına neden olmakta, böyle bir gelişme beraberinde küçük şirketlere çok sayıda iş imkanı getirmektedir. Büyükle küçük işletmeler arasındaki karşılıklı etkileşim iki yolla gerçekleşmektedir. Bir defa küçük işletmeler büyük firmaların hem en önemli alt işvereni veya müteahhidi, hem de büyük şirketlerin en önemli müşterisidir. Gerçekten bu durum çok az yazarın dikkatini çekmiştir. Böylece gelişmiş ülkelerde özelliği olan fonksiyonlar büyükten küçüğe geçmek suretiyle hizmet sektörlerine kaymaktadır. Gershuny 1978'de yaptığı bir araştırmayla imalat sektöründeki gelişmeyle ilgili glarak hizmet sektörlerinde nasıl hızlı bir artışın ortaya çıktığını göstermiştir. üzeilikle fabrikaların temizliği, kompütür hizmetleri, danışmanlık, pazarlama hizmetleri gibi birçok faaliyet özellikle hizmet sektörlerinde faaliyet gösteren küçük işyerlerince gerçekleştirilmektedir. Halbuki hizmetlerin önemli bir kısmı daha önce imalat sanayiindeki büyük firmalar tarafından bizzat kendilerince gerçekleştirilmekteydi. Gerçekten ABD'de 1969-79 dönemiyle ilgili bir araştırmanın da ortaya koyduğu gibi, bu dönemde yaratılan yeni işlerin yarıya yakını "beyaz yakalı" işlerdir (9). Küçük işletmeler endüstri devriminin gerçekleşmesinde ve XIX. asır boyunca gelişmesinde bir itici güç rolü aynadıkları gibi, 1960'1ardan bu yana yeni sanayileşen ülkelerin de hızla sanayileşmesinde çok önemli bir etken olmuşlardır. Ayrıca 1970'1erden bu yana, birçok sanayi ülkesinde küçük işletmeler hizmet endüstrilerinin büyümesi yoluyla istihdam artışına da çok önemli katkılar yapmışlardır. Bütün bu gelişmeler kuşkusuz imalat sanayiindeki büyümenin hizmet sektörlerine yaptığı olumlu katkıdan doğmaktadır. Bu gelişmeler sonucu hatta imalat sanayiinden daha da kapital yoğun olan hizmet sektörleri ortaya çıkmıştır. ABD'de yapılan bir araştırmaya göre, hizmet sektörlerinde işçi başına düşen kapitalin imalat sanayiinden daha yüksek olduğu tesbit edilmiştir. Bazı araştırmalar ve yeni bilgilerin ortaya koyduğu na göre, tarihi gelişim içinde Batı toplumlarında küçük işletmelerin istihdam ve üretimdeki payı dalgalanma göstermekle beraber 1971'1erden bu yana sürekli artmıştır. Gerçekten 1910-35 döneminde küçük işletmelerin ekonomideki payı azalırken, 1936-50 döneminde artmaya başlamış, 1951-70 döneminde tekrar azal- {9) Bannock- Peacock, G.-A.; Govemment and Smail Business; London; 1989; p. 62. 12

ma göstermiş, 1971'den bu yana ise tekrar artış trendine girmiştir. Bazı araştırmalar ise yaptıkları ekonometrik incelemelerde (Johnson ve Darnell 1978) 1950-70 döneminde yeni işlerin kurulması ile işsizlik oranı arasında olumlu ve sıkı bir ilişki olduğunu ortaya koymuşlardır. Diğer bir deyişle işsizliğin arttığı dönemlerde yeni bir iş kurma eğilimleri de artmaktadır. Böyle bir gelişmeyi işsiz kalan şahsın bir işçi olarak çalışmaya elverişli bir iş bulamadığı takdirde, kendisine yeni bir iş kurma eğiliminin ortaya çıkacağına bağlayanlar da vardır. Öz ellikle vasıflı işçilerin işsiz kalması sonucu durgunluk döneminde küçük işyerleri için yeni iş fırsatları ortaya çıkmaktadır. Küçük işyeri kurma eğilimlerinin artışını daha yüksek gelir, işten çıkarma tazminatlarının yüksekliği, finansman bulma imkanlarının artışı ve diğer teşvikiere bağlayan görüşlere de rastlanmaktadı r. Bannock 1975'de yaptığı bir araştı rm ada çok sayıda ülkede küçük işletme <s ektörüyle ekonomik büyüme arasındaki ilişkileri inceleyen ilginç bir araştırma yapmıştır. Bu araştırma sonucunda iktisadi büyümenin yavaştadığı yıllarda küçük işletmelerin öneminin de azaldığını tesbit etmiştir (1o). Özellikle son 1 O yılda Japonya ve ABD gibi nisbeten geniş bir küçük işyeri sektörüne sahip olan ülkelerde, örneğin ingiltere gibi küçük işyeri sektörünün daha sınırlı olduğu ülkelere nazaran daha hızlı büyüme kaydedilmiştir. Ayrıca kamu sektörünün büyüklüğü de küçük işyeri sektörünün büyüklüğünü ve büyüme hızını etkilemektedir. Aslında gerçek olan küçük ve büyük işletmeler uzun dönernde ekonomik gelişme sürecinde birbirini tamamlamaktadır. Küçükler büyümeyi potive etmekte, büyükler ise yenilikleri gerçekleştirip hızlandırmakta ve ikisi arasında bir denge oluşmaktadır. B. KÜÇÜK işyeri POLiTiKALARlNDA istihdam FAKTÖRÜ Daha fazla iş f!.rsatı yaratılması birçok ülkede gelişme politikalarının temel amacı olmuştur. üzeilikle bu durum geniş bir tarım sektörüne ve hızla artan nüfusa sahip ülkelerde daha da ön planda gelmektedir. Hindistan'ın lll. Beş Yıllık Planı'nda şöyle bir ifade mevcuttur. "Bu planın temel amacı sürekli bir ekonomik gelişme yoluyla ücretli istihdam fırsatlarını arttırmak ve geniş kitlelerin çalışma koşullarını ve yaşam standartlarını geliştirmektir." Gerçekten bu ülkelerin temel istihdam sorunu tarım sektöründeki "emek arzı fazlalığıyla" birlikte giden modası geçmiş geleneksel endüstri sektörüdür. Kırsal kesimde özellikle "eksik istihdam" dikkati çekmektedir. Kentlerde ise, işsizlik ve eksik istihdam geniş kitleleri etkilemektedir. Özellil<le çok büyük şehirlerde iş bulma ümidiyle kentteşen geniş kitleler, sağlıklı b~r şekilde ülkenin bu büyük kentine doluşmakta ve bu kentl1:ırde örgütlenmemiş marjinal sektörler, özellikle hizmet sektörü istihdamı hızla büyümektedir. (10) Bannock- PeilOock, G.-A.; Government and Smail Business; London; 1989; p. 62. 13

Politikacılar ve planlamacılar işsizliğin yaratacağı siyasi huzursuzlukları bertaraf etmek ve sosyal ihtiyaçları karşıla~ak amacıyla gelişme politikalarında istihdama özel bir önem vermektedirler. Ozellikle kısa dönemli istihdam politikalarıyla daha fazla ilgili gözükmektedirler. Siyasi rejimin çok partili demokrasiye dayandığı gelişme halindeki ülkelerde geniş düşük gelirli ve yoksul kitlelerden gelen bu baskı daha da yoğun bir biçimde ortaya çıkmaktadır. Küçük endüstri işyeri politikalarıyla ilgili olarak istihdam sorununun belli baş iki cephesi dikkati çekmektedir: lı 1. Küçük işyerlerinin ve Modernleşmenin istihdama Etkisi a. Modernleşme ve istihdam: Bir defa modernleşme istihdam açısından hem olumlu hem de olumsuz etkilere sahiptir. Kuşkusuz endüstrinin modernleşmesi iktisadi gelişmenin bir parçasını oluşturduğu için modernleşmenin olumlu etkileri olumsuz etkilerinden daha büyüktür. Ozellikle bu politikalarda bir yandan teknolojik gelişmenin yaratacağı işsizliği azaltmak, diğer yandan prodüktiviteyi arttırmak daima gözönünde tutulması gerekli faktörlerdir. b. Küçük işyerleri Daha Fazla istihdam Yaratmaktadır: Böyle bir değerlendirme yaparken küçük işyerlerinin direkt olarak sadece imalat sanayiinde yaratacağı iş fırsatiarına bakmamak gerekir. Modernleşme ve ileri teknolojilerin kullanılması istihdam artışına dalaylı yoldan daha fazla katkı yapmaktadır. Özellikle uygun modern teknolojiler daha fazla emek ve daha az kapital kullanmak suretiyle istihdam sorunlarının çözümüne daha önemli katkılar yapmaktadır (11). Kaldı ki gelişmede katedilen mesafeyle birlikte, özellikle hizmet sektörlerinde gelir arttırıcı etl<isi nisbeten zayıf olmasına mukabil, istihdam artışına daha yoğun etkiler yapacak olan çok sayıda küçük işyeri kurulabilme fırsatı çıkacaktır. Geniş işsiz kitlelerine istihdam imkanı yaratmak için yollar, barajlar, yapı sanayii gibi yoğun bir biçimde emek kullanan iktisadi alt yapıların başlatılması da tamamlayıcı bir faktör rolü oynayacaktır. 2. Yeni Üretim Teknikleri ve Yeni iş Fırsatları: Bir defa yeni üretim tekniklerinin uygulanmasıyla ortaya çıkan modernleşme eski sistemin yerini almamakta, küçük işyerlerinde uygulanacak daha iyi kalite ve daha düşük maliyet eski ürünlerin de pazar payını arttırmaktadır. Böylece imalat sanayiinde ilave yeni istihdam fırsatıarı da ortaya çıkacaktır. Olumsuz tarafa baktığımızda ise, daha kaliteli ve ucuz malların ortaya çıkışı geleneksel mamullerle rekabet ederek o sektörlerde çalışanların istihdam şanslarını ortadan kaldırabilir. Ya onları işsiz kalmaya, yahut daha düşük ücretli işlerde çalışmaya zorlayabilir. (11) Staley-Morse, E.-R.; Modem Smail lndustry for Developing Countries; Mc Graw-Hill; New York; 1965: p. 275. 14

Mahatma Gandhi ve onu takip edenler özellikle tekstil sanayiinde fabrikaların ortaya çıkışının Hindistan köylerinde eksik istihdam yapısında ortaya çıkaracağı olumsuz gelişmelerle yakından ilgilenmişlerdir. Gandhi "eğeır çalışmak için yeterli el mevcut değilse, mekanizasyonun iyi olduğunu, buna mukabil Hindistan örneğinde olduğu gibi eğer çok sayıda el çalışmak için bekliyorsa mekanizasyonun bir kötülük olduğunu" söylemiştir(12). Olumlu ve olumsuz şartların istihdam üzerindeki etkileri kuşkusuz çok sayıda değişkene bağlıdır. Acaba yeni açılan bu işler tam.?men yeni endüstriler midir veya eskilere direkt rekabet eden işyerleri midir. Orneğin üretim ve tüketirnde genel olarak çok az veya hiçbir gelişme yoksa, endüstrinin nnodernleşmesi olumsuz, buna mukabil eğer endüstrinin modernleşmesi genişleyen ve devam eden bir 'iktisadi büyüme ile birlikte gidiyorsa, modernleşmenin istihdama etkisi daha olumlu sonuçlar verecektir. 3. Gelişme Politikaları ve Teknolojik işsizlik Gerçekte ekonominin gelişmesiyle imalat sanayii maliarına talep artmakta, modern küçük işletmeler gelir ve istihdam artışına çok önemli katkılar yapmaktadır. Burada temel unsur bir yandan teknolojik işsizlikten koruma politikaları güdülürken, diğer yandan istihdam yaratıcı politikalara yönelmektir. Teknolojik işsizliğe yol açmayacak bu politikalar arasında; a. Genel bir gelişme politikası sürdürülmelidir. b. Küçük işletmelerin modernleştirilmesinde ekonomiye yeni olan ürünler üzerinde durulmalı, ithal ikamesi tercih edilmeli, ihraç imkanı olan üretime yönelinmeli, talebinin hızlı artacağı ümit edilen mal üretimi tercih edilmelidir. Böylece modernleşmeyi yeni istihdam imkanları açacak sahalarcia yapmak gerekir. c. Geleneksel üretim sektörlerine ise kendilerini yeni koşullara uydurabilmeleri için gerekli yardımların yapılması zorunludur. Mevcut küçük üreticilere yeni üretim teknikleri öğretilmeli, yeni yönetim biçimleri ve pazarlama metodları geleneksel yöntemlerin yerini almalıdır. d. Modernleşmeyi ve büyüme noktalarını ülkenin her tarafına yaymak gerekir. Gerçekten yeni gelişen ülkelerin çoğunda modern, para ve piyasa ekonomisine dayalı, özellikle kentsel kesimde ve büyük şehirlerde hızla gelişen biı ekonomik yapı oluşurken, buna mukabil kırsal kesimde geleneksel, kendi kendine yeten, gelişmeyen, geleneksel üretim teknik ve yöntemlerini, uygulayan durgun bir yapı görülmektedir. Burada en etkili yöntem endüstrileşmen in küçük işletmeler yoluyla yayılması ve merkezden uzak gelişme modellerinin teşvik edilmesidir. Böyle bir politi ka büyük şehirler dışında daha düşük işçilik maliyetleri şeklinde bir avantajı da (12) Staıey-Morse, E.-R.; Modern Smallındustry for Deveıoping Countries; Mc Graw-Hill; Ne w York; 1965: p. 278. 15

beraberinde getirecek ve modernleşmenin daha geniş bir şekilde yayılmasına olanak sağlayacaktır. imalat sanayiinde küçük işletmelerin teşviki, kuşkusuz bizzat bu sektörün kendi içinde istihdam imkanı yaratacağı gibi, belki ondan da önemli olarak bu direkt artış yanında, dalaylı olarak yaratacağı istihdam imkanlarıdır. ikincisinin birinciden daha geniş olduğu görülmektedir. istihdam yaratılmasıyla ilgili politikalara baktığımız zaman özellikle emek arzı fazlalığı olan ülkelerde istihdam hedefleri seçili rken, ülke gelir ve üretiminin büyümesini ve gelişmesini de yavaşlatmayacak tedbirleri almaya özen göstermek gerekmektedir. Bu yapılmadığı takdirde kısa dönemde hem büyüme hem de istihdam artışı bundan zarar görecektir. 4. Küçük işletmeler, Teknoloji Seçimi ve istihdam Kuşkusuz gelişme stratejilerinde emek-yoğun veya kapital-yoğun teknolojilerin seçimi modası bir ölçüde geçmiş bir tartışma alanı olarak bilinmekle beraber, istihdam yaratma açısından geçerliliğini daima korumaktadır. Temelde maliyetleri düşürecek, kıt finansman kaynaklarını en iyi şekilde değerlendirecek, üretimi ve kaliteyi düşürmeden istihdam hedeflerine öncelik verecek tercihler yapmak gerekir. Genelde küçük işletmeler büyük işyerlerine nazaran daha emek-yoğun bir özellik taşımaktadır. Küçük işyerlerinin teşviki, bu işyerlerinin taşıdığı daha büyük teknolojik ve ekonomik esneklikten dolayı bunların yeni ekonomik koşullara uymalarının daha kolay olmasından dolayı, geniş istihdam imkanlarının yaratılmasına imkan sağlayacaktır. UÇÖ Genel Direktörü Asya Konferansı'nın açılışında özellikle işsizlik ve eksik istihdam sorunlarına çözüm olmak üzere "yeni bir tip endüstrinin" kurulmasını önermiştir. Bu tip endüstrilerin günümüzün esnaf ve küçük sanat üretiminden ve büyük ölçekli fabrika endüstrilerinden köklü biçimde farklı olacağını da ifade etmiştir. "Bu tip endüstriler büyük sanayilerden daha fazla üretecek, buna mukabil eski küçük sanat üretiminden daha fazla isdihdam yaratacaktır" (13). E.F. Schumacher özellikle Hindistan'ın gelişme ihtiyaçları için ara seviyede bir endüstri teknolojisi teklif etmiştir. Bu metod geleneksel yöntemlerden daha etkin, buna mukabil ileri derecede gelişmiş ülkelerdeki yöntemlerden daha ucuzdur. Ona göre ülkenin döviz kaynaklarına büyük bir yük getirmeden bu yolla endüstri sektöründe milyonlarca iş yaratma imkan dahiline girecektir. Kuşkusuz zaman içinde bu tip tartışmalar başarılı uygulanmalarla sonuçlanmıştır. Özellikle kapital kaynaklar kıt, emek fazlalığı olan küçük piyasa koşullarına sahip yeni gelişen ülkeler için, yeni üretim araçları belirlenmesi hali hazırdaki mevcut teknolojiler karşısında başarılı sonuçlar vermemiştir. Diğer bir deyişle hem "modern" başarılı hem de "uygun" yeni teknolojiler yaklaşımı olmamıştır. (13) Staıey-Morse, E.-R.; Modern Smail lndustry for Developing Countries; Mc Graw-Hill; New York; 1965: p. 287. 16

5. Emek-Yoğun istihdam Politikaları Burada genelde karışmayan gelişen ülkelerde yeni istihdam imkfmları yaratmak için kullanılan emek-yoğun teknikiere dayalı istihdam politikaları gelmektedir. Bu politikaların başında değişik tipte inşaat sanayii girişimlıari sayılabilir. Ayrıca eğitim görmüş işsizler için, aydın işsizleri okuma yazma seferberliğinde kullanmak, öğretmen olarak ülkenin insan gücü kaynaklarının geliştirilmesinde bu insan gücünden yararlanmak birçok ülkede uygulanmaya sokulmuştur. Bu tedbirler yanında geçici nitelikte ülkeden ülkeye değişen çok sayıda tedbir tecrübe edilmiştir. Genelde imalat yerine inşaat sektörüne ağırlık verilmesinin daha hızlı istihdam fırsatı yaratacağı da iddia edilmiştir. Kırsal kesimde yol yapımı, ağaçlandırma, su kanalları, taraslandırma çalışmaları, içme suyu projeleri, erozyonamani olucu tedbirler, çiftlik binaları ve depoları bu arada sayılabilir. Ayrıca bazı ülkelerde toplum kalkınması programları içinde, özellikle kırsal kesimdeki mahalli koşulları değiştirmek amacı ile, binası, dispanseri, köy odası, su sistemi, elektriklendirme ve benzeri projelerin desteklendiği görülmektedir. Ulaşım sektörü kullanılmayan emeği kapitale çevirmede büyük imkanlar sağlamaktadır. Kara-yolları, demir-yolları ve kanallar inşaası bu arada sayılabilir. Köy, kasaba ve kentlerde yolların geliştirilmesi, kamu hizmetleri, park ve oyun bahçeleri yanında, sosyal hizmetler, eğitim nüfus planlaması kllinikleri, ilkokul ve okur yazarlık eğitimi nisbeten daha emek yoğun girişimler olarak karşıya çıkmaktadır. Genelde bu ülkelerde politikacılar daha hızlı istihdam yaratma hedeflerine yönelmektedirler. Kuşkusuz bu tedbirlerin bir üretim artışına eşlik etmedikleri takdirde, esasen bu ülkelerde yüksek olan enflasyonist eğilimleri daha da hızlarıdırmaları olasılığı vardır. Ülkelerin çoğunda bir kısmı başarısız olmakla beraber, çok sayıda kırsal kesim reform programları da uygulanmıştır. Bunlardan bir tanesi Pakistan'da uygulanan ve Mahalli Konseyierin yardımıyla yürütülen "Kamu Hizmetleri Programı"dır. Filipinler'de yerin~ 1 insan ve hayvan gücünü kullanmaya yönelik üretim teknikleri denenmiştir. üzeilikle tarım arazisinin genişletilmesi, ormanların korunması ve yeniden ağaçlandırılması, kırsal kesim endüstrilerinin geliştirilmesinde bu projelerden yararlanılmıştır. Bu program hali hazırda işsiz olan "ülkenin kendi göç ettiği bölgesinde çalışmak isteyen muhasebeci, mühendis, yönetici gibi bir mesleğe sahip 40 yaşından daha yaşlı olmayan" herkese açık biçimde uygulanmaya çalışılmıştır (14). Bazı ülkeler bu alt yapı girişimlerini askerlik hizmetleriyle birleştirrnek de istemişlerdir. Benzer şekilde Tunus küçük barajların inşaası nda, sulama kanallarının yapımında, kırsal kesim yollarının inşaasında benzer metodlarla çok sayı (14} Staıey-Morse, E.-R.; Modern Srnaııındustry for Deveıoping Countries; Mc Graw-Hiıı; New York; 1965: p. 297. 17

da insanı çalıştırmıştır. Bu büyük alt yapı faaliyetleri yanında, ülkelerin birçoğu, küçük işyerlerinin hızla gelişeceği "organize sanayii bölgelerini" gerçekleştirmeye yönelmiş ve bu büyüme noktalarına küçük sanayinin ihtiyacı olan tüm alt yapıları getirmek suretiyle, "sanayileşme çekirdekleri" oluşturmaya gayret etmiştir. Kuşkusuz bunlar içinde belki de en doğru olanı imalat sanayiinde küçük işletmeler yoluyla en ileri modern teknikleri kullanırken, diğer yandan ülkenin ekonomik ve sosyal alt yapılarını değiştirecek ve geniş kitlelere istihdam imkanları sağlayacak alt yapı politikalarına yönelmektedir. c. KÜÇÜK işyerlerinin ÖNEMiNDEKi DEGiŞMELER 1. Nisbi Duraklama Dönemi 1960'1arda birçok gelişmiş piyasa ekonomisinde hükümetler küçük işyerlerinin iş yaratma kabiliyatlerini dikkate alarak küçük işletmelerin gelişmesine yakın ilgi göstermiş ve geniş teşvikler uygulamıştır. Maalesef bütün bu destekiere rağmen aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere 1960'1arda Japonya dışında 7 gelişmiş piyasa ekonomisinde küçük işletmelerde istihdam nisbi olarak daralmıştır. ikinci olarak 1960'1arda küçük işletmelerin milli istihdamdaki rolleri ülkeden ülkeye önemli ölçüde değişmektedir. Küçük işletmeler Hollanda, Japonya, israil, Almanya ve Kanada'da önemli bir işveren haline gelirken, ingiltere ve Fransa'da küçük işletmelerin istihdamdaki payı daha da sınırlıdır. Dikkati çeken nokta, ele alınan dönemde istihdamda küçük işyerlerinin payı sadece Japonya da artmıştır. Bu durum bir ölçüde büyük firmaların bu ülkede yaygın biçimde alt işveren uygulamasına başvurmasından doğmaktadır. Kuşkusuz küçük işyerleri ile çalışan alt işveren sistemi Japonya'da işletmelere daha büyük bir esneklik sağlamaktadır. Gerçekten sağlıklı ve canlı bir küçük işyeri sektörü Japonya'nın dikkati çekici başarılarının ve Japon büyük şirketlerinin dünya piyasalarındaki etkinliğinin bir nedeni olmuştur. israil gibi nispeten küçük ve genç bir ülkede sayısı hudutlu büyük şirketler yanında esas milli istihdamın küçük işyerlerince sağlandığı görülmektedir. Buna mukabil ingiltere'de genelde küçük işyerlerinin iktisadi açıdan geleneksel olarak etkinliğinin sorunlu olduğuna inanılmakta ve bu ülkede küçük işyerierini teşvike yönelmiş hudutlu bir destekleme politikası uygulanmaktadır (15). Bu ülkede küçük ve orta ölçekli işyerleri milli istihdamda oldukça küçük bir paya sahip bulunmaktadır. Fakat yakın tarihlerde hükümetten küçük iş yerlerinin milli ekonomideki önemi ve istihdam yaratmadaki gücü dikkate alınarak gittikçe daha fazla bu işletmelere ilgi duymaya başlamışlardır ve bu işyerlerinin kuruluşunu ve büyümesini destekleyici başka tedbirler geliştirmişlerdir. (15) Rothwell- Zegveld, R.-W.; Innovation and the Smail and Medium Sized Finns; Boston; 1982; p. 119. 18

TABLO: IV GELiŞMiŞ PiYASA EKONOMiLERiNDE imalat istihdamlnda KÜÇÜK işyerlerinin PAYI KANADA 1977'de 200'den az işçi çalıştıran işyerlerinin imalat sektörü istihdamındaki payı %43'dür. FRANSA 500'den az işçi çalıştıran küçük ve orta ölçekli iş yerlerinin payı 1970 =% 33.9 1976 =% 32 IRLANDA 50'den az işçi çalıştıran küçük işyerlerinin istihdamdaki payı 1963=%22.6 1968=%21.3 ISAAlL 100'den az işçi çalıştıran küçük işyerlerinin istihdamdaki payı 1974/75 =% 40.2 JAPONYA 300'den az işçi çalıştıran küçük ve orta ölçekli işyerlerinin istihdamdaki payı 1962 =% 67.2 1974 =% 69.2 HOLLANDA 500'den az işçi çalıştıran küçük ve orta ölçekli işyerlerinin istihdamdaki payı1974 =% 59.7 INGILTERE 500'den az işçi çalıştıran küçük ve orta ölçekli işyerlerinin istihdamdaki payı 1972 =% 32 1977 =% 29 ALMANYA 500'den az işçi çalıştıran küçük ve orta ölçekli işyerlerinin istihdamdaki payı 1961 =% 54 1970 =% 50 KAYNAK: Rothweii-Zegveld, R.-W.; Innovation and the Smail and Medium and Medium Sized Firms; Boston; 1982; s. 119 2. Hızlı Gelişme Dönemi 1970'1erden sonra gittikçe hızlanmak üzere milli ekonomi içinde küçük işletmelerin öneminin hızla artmaya başladığını görüyoruz. Bu gelişme eğilimleri sonucunda günümüzde küçük işletmeler bazı belirli özellikler kazanmıştır.bu özelliklerden belli başlıları şunlardır: Dikkati çeken hususlardan birincisi, ülkeden ülkeye işyeri büyüklüğüne göre istihdamın dağılışı açısından dikkati çekici farkların mevcut oluşudur. Bu farklılıklar milli ekonominin veya belli bir endüstrinin büyyklüğü gibi faktö~lere bağla-. namayacak derecede değişkenlik göstermektedir. Orneğin ABD ve Ingiltere gibi geniş milli ekonomilere sahip ülkelerde genelde işyerleri daha büyük iken, benzer şekilde geniş milli ekonomilere sahip Japonya ve i~alya'da küçük istihdam birimleriyle karşılaşılmaktadır. Buna mukabil örneğin lsveç işyerlerinin ortalama büyüklüğü itibariyle diğer bütün ülkeleri geçmektedir. Uluslararası verilerden çıkan diğer çok önemli bir sonuç ise, ümtimin daha küçük ünitelere bölünmesi olayının daha yakın tarihlerde karşımıza çıkmasıdır. Gerçekten küçük işyerlerinin istihdş,.mdaki payı 1970'1erin başlarına göre, 1980'1erde gittikçe hızla artmaktadır. üzeilikle küçük işyerierindeki istihdam ül- 19