Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39 İpek Özkal SAYAN 1 TÜRKİYE DE TOPLU SÖZLEŞMENİN KAMU PERSONEL REJİMİNE ETKİSİ 2 Özet Türkiye de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi Türkiye de memurların özlük haklarına ilişkin her türlü düzenlemenin kanunla yapılması gerektiği kurala bağlanmıştır. Bu anlamda devlet tek taraflı olarak düzenleme yapmakta ve 1982 Anayasasına göre memurların özlük hakları kanunla düzenlenmektedir. 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile birlikte mali ve sosyal haklar konusunda toplu sözleşme ile de düzenleme yapılmasına olanak tanınmıştır. Ancak toplu sözleşme sürecinde, kamu görevlilerini temsil eden yetkili sendika ile hükümet temsilcileri yalnızca mali ve sosyal haklarda değil tüm kamu çalışanlarını ilgilendiren birçok konuda değişiklik yapmaktadırlar. 2012 yılından itibaren 3 adet toplu sözleşme imzalanmıştır. Bu çalışmada toplu sözleşmelerin içeriği ve hukuki niteliği analiz edilerek yapılan düzenlemelerin kamu personel rejimine etkisi tartışmaya açılacaktır. Anahtar sözcükler: Sendika, toplu görüşme, toplu sözleşme, kamu personel rejimi. IMPACT OF COLLECTIVE BARGAINING ON PUBLIC PERSSONEL REGIME IN TURKEY Summary According to the 1982 Constitution, civil servants' personal rights were regulated by law. In this sense, the state is regulating unilaterally and according the 1982 Constitution, the personal rights of civil servants are regulated by law. With the amendment made in 2010, it was also possible to make arrangements by collective agreement on financial and social rights. But during the collective 1 Doç.Dr., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi., ozkal@politics.ankara.edu.tr 2 Alanya Alaattin Keykubad Üniversitesinin ev sahipliğinde düzenlenen 2. Uluslararası Sosyal Bilimler Sempozyumunda sunulan bildirinin geliştirilmiş metnidir.
İpek Özkal Sayan bargaining process, the authorized trade union representing the public officials and government representatives sat at the desk and made amendments to a number of issues involving all public employees. Since 2012, three collective agreements have been signed. In this study, the content of the collective contracts will be analyzed and the legal nature of the contracts and the effect of the regulations on the public personnel regime will be discussed in detail. Keywords: Union, collective interview, collective bargaining, public personnel regime. GİRİŞ Türkiye de kamu personel rejimi kural olarak, tekçi ve statüter bir yapıda düzenlenmiş ve memurların özlük haklarına ilişkin her türlü düzenlemenin kanunla yapılması gerektiği kurala bağlanmıştır. Bu anlamda devlet tek taraflı olarak düzeleme yapmakta ve kural koymaktadır. 1982 Anayasasının 128. maddesine göre Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. 1965 tarihli Devlet Memurları Kanunu halen yürürlükte olmakla birlikte özellikle 1980 sonrasında kamu personel yönetimine ilişkin pek çok düzenleme Kanun Hükmünde Kararnamelerle (Sayan ve Demirci: 2010: 179-283) ve 2010 daki Anayasa değişikliğinden sonra toplu sözleşmelerle yapılmaktadır. Kamu personel rejiminin Kanun Hükmünde Kararnamelerle düzenlenmesi Anayasaya aykırı olmamakla birlikte Kanun Hükmünde Kararnamelerin Resmi Gazetede yayınlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması, komisyonlarda ve Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşülmesi gerekmektedir. 31 Toplu sözleşmelerle kamu personel rejiminin düzenlenmesi ise 2010 yılında Anayasaya eklenen Ancak mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. ibaresiyle mümkün olmuştur. Eklenen bu hükümle birlikte memurların mali ve sosyal haklarının toplu sözleşmelerle düzenlenmesi yolu açılmıştır. Toplu sözleşmenin özü, başta maaşlar olmak üzere çalışma koşullarının belirlenmesinde memurların ve aslında memur temsilcisi olan sendikaların kurucu irade lerden biri olma isteğidir. Bu, hukuki olarak, ilgili hakların tek taraflı olarak değil, ancak kamu görevlilerinin de müdahil olduğu mekanizma ile belirlenmesi anlamına gelmektedir (Şanlı, 2015: 35). Ancak Türkiye de toplu sözleşme süreci beraberinde pek çok tartışmayı da getirmiştir. Toplu sözleşmenin statü hukuku ile nasıl bağdaştırılacağı 3, uygulamada karşılaşılan problemler bu sürece ilişkin sorun alanları olarak karşımızda durmaktadır. Buradan yola çıkarak bu çalışmada genel olarak toplu sözleşme süreci ve memurlara ilişkin önemli düzenlemelerin toplu sözleşmelere yapılma yöntemi ele alınılacaktır. Bunun için Türkiye deki memur sendikacılığının tarihçesi hakkında kısa bir bilgi aktarılacak, daha sonra toplu görüşme ve toplu sözleşme sürecinden bahsedilecektir. Bu süreçte elde edilen kazanımların yanında saptanan sorun alanları analiz edilmeye çalışılacaktır. 3 Konuya ilişkin ayrıntılı bilgi için bkz. Şanlı, 2015, 1-39. Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
Türkiye de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi Türkiye de Kamu Görevlileri Sendikacılığı Kamu görevlilerinin sendikalaşma sürecinin dünyada olduğu gibi Türkiye de de geç başladığı iddia edilmektedir. 1960 lı yıllara kadar Türkiye de kamu görevlilerinin örgütlü mücadelesinden söz etmek mümkün değilken, bunun nedeni olarak dünyadaki gelişmelerin yanı sıra memurların toplum içinde itibarlı bir statüye sahip olmaları, maaşlarının ve çalışma koşullarının tatminkâr bir seviyede olması gösterilmektedir (Faydalı, 2009: 17). 657 sayılı Devlet Memurları Kanunundan önce yürürlükte bulunan 08.03.1926 tarihli 788 sayılı Memurin Kanununda memurların sendikal örgütlenmelerine ilişkin herhangi bir kural yer almamakla beraber, bu hakkı yasaklayan bir kural da konulmamıştır. Kamu görevlilerine örgütlenme hakkı ilk olarak 1961 Anayasasının 46. maddesi 4 ile tanınmıştır. Bu maddede çalışan ifadesi kullanılarak sendika hakkının işçi ve işveren yanında tüm çalışanlara tanınabileceği belirtilmiştir. Ancak ne 1961 Anayasasında 5 ne de 08.06.1965 tarihinde kabul edilen 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanununda işçilere sağlanan toplu pazarlık ve grev hakkından memurların da yararlanacağına ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu düzenlemeden sonra yüzlerce kamu görevlisi sendikası kurularak faaliyete geçmiştir. 12 Mart 1971 muhtırasından sonra ise memur sendikaları kapatılarak kamu görevlisine tanınan örgütlenme hakkı Anayasadan çıkarılmıştır. 1961 Anayasasının 46. maddesinin ilk fıkrasındaki çalışanlar ibaresi işçiler biçiminde değiştirilmiş ve işçi olmayanların sendika kurma yolu kapatılmıştır. Anayasanın geçici 16. maddesiyle kamu hizmetleri sendikalarının faaliyetleri sona erdirilmiş ve akabinde 624 sayılı Kanun da yürürlükten kaldırılmıştır. Sendikal faaliyetler 1982 Anayasasının 50. ve 51. maddelerinde 6 düzenlenmiş, ancak bu hak yalnızca işçiye ve işverenlere tanınarak memurlar için herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Anayasadaki bu tutum memurlar için toplu sözleşme, grev gibi sendikal hakların tanınmadığı ama bu alanda özel bir yasaklama da getirilmediği şeklinde yorumlanabilir (Gülmez, 1994: 145). Türkiye nin imza attığı uluslararası belgelerde de kamu görevlilerinin sendikal hakka sahip olacağı anlayışından yola çıkarak 1986 yılından itibaren eğitim hizmet kolundaki öğretmenlerin girişimleriyle kamu görevlileri sendikacılığında gelişmeler yaşanmıştır. Böylece kamu çalışanlarının sendikalaşmaya başlamaları ve lobi faaliyetleri sonucu 1995 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile beraber kamu görevlilerinin sendika kurma hakkı Anayasal güvence altına alınmıştır, içerik düzenlemesi kanuna bırakılmıştır (ÇSGB, DPB, 2015: 11). Toplu Görüşme Dönemi 1995 yılındaki Anayasa değişikliği sonrasında uzunca bir süre konuyla ilgili yasal bir düzenlemeye gidilememiştir. Ancak konuyla ilgili yasal bir düzenlemenin gerekliliği ve ihtiyacı 32 4 Mad. 46: Çalışanlar ve işçiler izin almaksızın, sendikalar ve sendika birlikleri kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten ayrılma hakkına sahiptirler. İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir. Sendika ve sendika birliklerinin tüzükleri; yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz. 5 1961 Anayasası mad. 47 Toplu Sözleşme ve Grev Hakkı başlığını taşımakla beraber bu hak yalnızca işçilere verilmiştir. Mad. 47: İşçiler, işverenlerle olan münasebetlerinde, iktisadi ve sosyal durumlarını korumak veya düzeltmek amacıyla toplu sözleşme ve grev haklarına sahiptirler. Grev hakkının kullanılması ve istisnaları ve işverenlerin hakları kanunla düzenlenir. 6 İşçi ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatleri korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma hakkına sahiptirler. Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
İpek Özkal Sayan çeşitli çevrelerce vurgulanmıştır (Güneş, 2013: 73). Böylece 2001 yılında 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu 7 yayımlanmış ve sendikal hak ve özgürlükler bu kanunla düzenlenmiştir. İlgili Kanunla önemli bir düzenleme daha yapılarak memurlar için toplu görüşme hakkı kabul edilmiştir. Ayrıca Kanunda sendika hak ve özgürlüğü ile sendika ve toplu görüşme hakları, toplu görüşme esnasında çıkabilecek uyuşmazlıkların çözüm yöntemleri ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiştir. 4688 sayılı Kanunun 28. maddesine göre toplu görüşme, kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeleri, aylık ve ücretleri, her türlü zam ve tazminatları, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyette etkinlik ve verimlilik arttırıcı diğer yardımları kapsamaktaydı. Kanun, toplu görüşmenin taraflarını; kamu işverenleri adına Kamu İşveren Kurulu, kamu görevlileri adına ise, her hizmet kolundaki yetkili kamu görevlileri sendikaları ile bunların bağlı bulundukları konfederasyonlar olarak belirlemişti. Kamu İşveren Kurulu; Başbakan tarafından görevlendirilen bir Devlet Bakanının başkanlığında, Başbakanlık Müsteşarı, Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Hazine Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı, TÜİK Başkanı, Devlet Personel Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Kontrol Genel Müdürü, Kamu İşveren Sendikası temsilcilerinden oluşmaktaydı. Toplu görüşme sonrasında imzalanan anlaşma metni Bakanlar Kuruluna sunulmaktaydı. Anlaşma sağlanamaması durumunda Uzlaştırma Kuruluna gitmek mümkündü. Ancak, Uzlaştırma Kurulunun kararları Bakanlar Kurulunu bağlayıcı nitelikte olmadığından, anlaşmazlık her zaman Bakanlar Kurulunun takdir ettiği şekilde sonuçlanmaktaydı. Kamu görevlilerinin ilk defa mali ve sosyal haklarıyla ilgili olarak devlet temsilcileriyle bir masada oturması oldukça önemli bir kazanımdır. Bu anlamda kamu görevlileri görüşmenin bir tarafı durumuna gelmiştir (Yorgun, 2011: 152). Ancak genel uygulamaya bakıldığında, toplu görüşme sonuçlarında sık sık uyuşmazlıklar yaşandığı 8, alınan kararların hayata geçirilemediği, görüşme sonuçlarının uygulamaya yeterince yansıtılamadığı tespit edilmiştir. (Güneş, 2013: 74). Vurgulanması gereken bir diğer nokta da toplu görüşmenin kendiliğinden hukuksal yönden bağlayıcı bir niteliğinin bulunmamasıdır. Uzlaşmaya varılarak imzalanan ve bir anlaşma olan bu metin yetkili olunan konuya göre ancak yasamanın ya da yürütmenin yapacağı düzenleme ile kesinleşmekte ve karara bağlanmaktadır (Eren, 2002: 131). Bu süreçte özellikle, imzaya konan uluslararası sözleşmeler örnek gösterilerek kamu görevlilerine toplu sözleşme ve grev hakkının verilmesi gerektiği farklı platformlarda vurgulanmış ve 2010 yılına kadar devam eden toplu görüşme düzeni yapılan Anayasal ve yasal değişikliklerle birlikte yerini toplu sözleşme düzenine bırakmıştır. Toplu Sözleşme Dönemi 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile kamu görevlilerine ilk defa toplu sözleşme hakkı tanınmıştır. Böylece kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin hususların toplu sözleşme ile düzenlenebileceği hüküm altına alınmıştır. Bu önemli bir gelişme olmakla birlikte, 33 7 RG: 12.07.2001, 24460. 8 1. Dönem (2002): Uzlaşma yok; 2. Dönem (2003): Uzlaşma yok, 3. Dönem (2004): Uzlaşma kısmen sağlandı; 4. Dönem (2005): Uzlaşma sağlandı; 5. Dönem (2006): Uzlaşma yok; 6. Dönem (2007): Uzlaşma yok; 7. Dönem (2008): Uzlaşma sağlandı; 8. Dönem (2009): Uzlaşma yok; 9. Dönem (2010): Uzlaşma kısmen sağlandı (Yorgun, 2011: 151). Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
Türkiye de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi 2010 yılındaki Anayasa değişikliğinden sonra 2012 yılında 6289 sayılı Kanunla 4688 sayılı Kanunda 9 gerekli değişiklikler yapılarak toplu sözleşme sistemi yürürlüğe girmiştir. Toplu sözleşme hakkı, 7.5.2010 tarih ve 5982 sayılı Kanunla Anayasa madde 53 de yapılan değişiklikle memurlar ve diğer kamu görevlilerine tanınmış olan bir haktır. Buna göre, Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılması şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir. (m.53/3-5). Toplu sözleşme görüşmeleri kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti arasında gerçekleştirilmektedir. Kamu İşveren Heyeti, Devlet Personel Başkanlığının bağlı olduğu Bakanın başkanlığında, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve heyet başkanınca uygun görülen bakanlık temsilcileri ile Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Personel Başkanlığı temsilcilerinden oluşmaktadır. Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti ise, bağlı sendikaların toplam üye sayısı itibariyle en fazla üyesi bulunan konfederasyonun Heyet Başkanı olarak belirleyeceği bir temsilci ile her bir hizmet kolunda en fazla üyeye sahip kamu görevlileri sendikaları tarafından belirlenecek birer temsilci, bağlı sendikaların üye sayıları esas alınmak kaydıyla toplam üye sayıları itibarıyla birinci, ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlar tarafından belirlenecek birer temsilci olmak üzere onbeş üyeden oluşmaktadır. Toplu sözleşmeyi imzalamaya kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti Başkanı, kamu görevlileri adına sözleşmenin kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü için Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı ve hizmet kollarına 10 yönelik bölümleri için ilgili sendika temsilcisi yetkilidir. Toplu sözleşmenin imzalanan bölümlerine ilişkin Kamu Görevlileri Hakem kuruluna başvurulamaz. Toplu sözleşme görüşmeleri son rakamı tek olan yıllarda yapılmaktadır. Toplu sözleşme görüşmelerine Ağustos ayının ilk işgünü başlanır ve en geç Ağustos ayının son işgünü tamamlanır. Bu süreç sonunda, kamu görevlilerinin geneline yönelik mali ve sosyal haklara ilişkin bölüm ile her bir hizmet koluna özgü mali ve sosyal haklara ilişkin bölümler ve tek metinden oluşan toplu sözleşme veya toplantı tutanağı imzalanır. İmzalanan toplu sözleşme metinleri Resmi Gazetede yayımlanmaktadır (ÇSGB, DPB, 2015: 300). Görüşmelerin uzlaşmazlıkla sonuçlanması ve toplantı tutanağı imzalanamaması durumunda ise, Devlet Personel Başkanlığı tarafından bir tespit tutanağı tutulmakta ve üç işgünü içerisinde Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulabilinmektedir. Kurul, tarafların başvuru tarihinden itibaren beş gün içinde kararını verir. Kurul kararları kesin olup, toplu 34 9 Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu, RG:11.04.2012, 28261. 10 4688 Sayılı Kanunda yer alan hizmet kolları şunlardır: Büro, bankacılık ve sigortacılık, eğitim, öğretim ve bilim hizmetleri, sağlık ve sosyal hizmetler, yerel yönetim hizmetleri, basın, yayın ve iletişim hizmetleri, kültür ve sanat hizmetleri, bayındırlık, inşaat ve köy hizmetleri, ulaştırma hizmetleri, tarım ve ormancılık hizmetleri, enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri, diyanet ve vakıf hizmetleri. Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
İpek Özkal Sayan sözleşme hükmündedir. Kararlar taraflara üç gün içinde yazıyla bildirilir ve Resmi Gazetede yayımlanır. Böylece Bakanlar Kurulu devreden çıkarılmış olmaktadır. Toplu sözleşmede devlet, memur ve diğer kamu görevlileri kendi çalışma şartlarına ilişkin pazarlık yapmakta böylece kamu idaresinin belirleme yetkisini paylaşmaktadırlar. Toplu sözleşemeden önce statü hukuku ile çalışanların çalışma şartları kanunlarla ve çoğunlukla da Kanun Hükmünde Kararnamelerle belirlenmekteydi. Toplu Sözleşmeyle Ne Değişti? Yeni uygulamanın kamu görevlileri açısından önemli bir kazanım olduğu bir gerçektir (Güneş, 2013: 79). Toplu sözleşme hakkıyla, taraflara kanunun belirlediği sınırlar içinde karar verme ve düzenleme yapma serbesti verilmektedir. Bu kamu görevlileri açısından bir kazanımdır. Üzerinde durulması gereken husus ise, 2010 yılındaki Anayasa değişikliği ile 128. maddeye eklenen hükmün yorumlanmasıdır. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. 11 Bu noktada toplu sözleşmenin anlamının ve niteliğinin yeterince anlaşılamadığı iddia edilmektedir (Arıcı, 2014: 3) Çünkü bu hükümle beraber toplu sözleşmeler kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının düzenlenmesi konusunda kanunla eşdeğer bir konuma gelmektedir. Yani toplu sözleşme, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen kural koyucu (düzenleyici) nitelikte bir idari işlem haline gelmektedir. Dolayısıyla, toplu sözleşme yapma hakkı da mali ve sosyal haklar konusunda memur ve diğer kamu görevlilerinin, idare ile birlikte kullandığı kural koyma yetkisi olarak tanımlanabilir (Atay, 2015: 35). Bir başka deyişle, toplu sözleşmelerin mali ve sosyal haklar açısından kanun kurallarına istisna getirme özelliği bulunmaktadır. Anayasada da belirtildiği üzere toplu sözleşme ile kamu görevlilerinin mali ve sosyal hakları düzenlenir. Böylece, toplu sözleşme ile kamu görevlisine yeni mali ve sosyal haklar sağlanabilir, personelin mevcut ekonomik ve sosyal haklarında değişiklikler ya da iyileştirmeler yapılabilir. Peki toplu sözleşmeler ile kamu görevlisine tanınan hakların kısıtlanmasına, azaltılmasına gidilebilir mi? Bir görüşe göre toplu sözleşme hakkı, kamu görevlisi ile ilgili olarak kanunun belirlediği sınırlar dışında düzenlemeler yapma, personele tanınan hak ve yükümlülükleri kaldırma ya da yeni hak ve yükümlülükler koyma hakkı vermez. Bu ifade sözleşme hükümlerinin taraflar açısından kanun gibi bağlayıcı olacağı anlamına gelmektedir. Anayasanın ilgili maddesiyle mali ve sosyal haklarda düzenleme yapma yetkisi yasamadan alınıp toplu sözleşme taraflarına bırakılmıştır. Ancak bu durum toplu sözleşme hükümlerinin kanuna aykırı olabileceği anlamına gelmemektedir (Arıcı, 2014: 11). Memurlara kanunla tanınmış haklar bakidir. Bununla birlikte Anayasanın 128. maddesi, toplu sözleşme ile kanunla tanınmış haklardan daha geri bir düzeyin öngörülemeyeceğine yönelik bir belirleme içermemektedir. 4688 sayılı Kanunun toplu sözleşme tanımını şöyledir: Kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek 35 11 (Ek cümle: 07.05.2010-5982/12 md.) RG: 13.05.2010, 27580. Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
Türkiye de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar (mad. 29/1). Toplu sözleşme hükümleri sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir. (mad. 28/3) 4688 sayılı Kanunda yer alan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak ifadesinden yapılacak düzenlemelerle ilgili olarak doğrudan bir sonuç çıkarmanın mümkün olmadığı ileri sürülmektedir. Çünkü 4688 sayılı Kanunda mali ve sosyal haklar ayrıntılı olarak sayılmamıştır (Atay, 2015: 19, 20). Bu haliyle toplu sözleşmenin, yasal hakların daraltılmasının bir aracı olarak kullanılmaya müsait bir düzenleme olabileceği akla gelmektedir. Toplu sözleşmelerin yasal hakları daraltmanın aracı olarak kullanılmasının önüne geçebilmek için gerekli yasal düzenlemelerin bir an önce yapılması gerekmektedir. Konunun bir başka boyutu ise toplu sözleşmenin kapsamının mali ve sosyal haklarla sınırlandırılmış olmasıdır. Bu durumun toplu sözleşmenin özerkliğine aykırı olduğu iddia edilmekte ve eleştirilmektedir. Tarafların kendi tabi olacakları hukuki ilişkileri devletten bağımsız olarak kendileri düzenleyebilmeleri gerektiği ileri sürülmektedir (Kutal, 2003; 168-169); (Uçkan, 2013: 91). Ancak Kale ye göre 2010 Anayasa değişikliği ve 4688 sayılı Kanunla getirilen değişiklikler, uluslararası sendikal haklar hukuku alanındaki özgür ve özerk olan tanımlanan toplu sözleşme hakkının tanınması anlamına gelmemektedir (2015: 68). Kanunla yapılması gereken temel düzenlemelerin toplu sözleşmelerle yapılmasına dair bir engelin hukuken bulunmaması ise konunun bir diğer önemli boyutudur. Usulüne göre imzalanmış bir toplu sözleşme hükmü, taraflar açısından kanun gibi bağlayıcıdır. Bu anlamda toplu sözleşme hükümleri maddi anlamda kanun gibi kabul edilir (Sur, 2011: 252). Ancak elbette ki toplu sözleşme adı üstünde bir sözleşme dir ve iki mali yıl için geçerlidir. Toplu sözleşme hükmünün kanun hükmünde olması onun kanun olduğu anlamına gelmez ve sözleşmeler kanun olarak nitelendirilemez (Sayan, 2016: 674). Toplu sözleşmeyle kanunlar değiştirilemez, yürürlükten kaldırılamaz ve toplu sözleşme hakkı kanunların uygulanmaz hale getirilmesi amacıyla kullanılamaz. Kanuna aykırı sözleşme hükümlerinin yargı yolu ile kanuna aykırılığının tespit edilirse bu durumda bunlar hükümsüz kabul edilir (Arıcı, 2014: 11-13). Türkiye de yapılan toplu sözleşme hükümleri incelendiğinde birçok farklı konunun kanun konusu olması gerekirken toplu sözleşme ile hayata geçirildiği görülmektedir. 2012-2013 toplu sözleşmesine göre; *190 sayılı KHK eki cetvellerde yardımcı hizmetler sınıfında yer alan İtfaiyeci kadrosunun hizmet sınıfı genel idare hizmetleri sınıfına geçirilmiştir (madde 19). *Kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarında itfaiyeci ve ARFF memur unvanlı personelin sosyal güvenlik işlemleri de yukarıdaki maddeye göre yürütülecektir (madde 19). *190 sayılı KHK eki cetvellerin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait bölümünde yer alan enformasyon memuru kadro unvanı Turizm araştırmacısı olarak uygulanır (madde 52). *657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/C maddesi kapsamında çalışan geçici personelin çalışma süreleri 11 ay 28 gün olacak şekilde arttırılmıştır (madde 10). *Hakkında disiplin soruşturması yürütülen kamu görevlisinin üyesi olduğu sendika temsilcisi, Yükseköğretim kurumları disiplin ve yüksek disiplin kurullarında yer alır (madde 20). 36 Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
İpek Özkal Sayan *İLKSAN üyeliği ilkokul öğretmenleri için yasal bir zorunluluk olmaktan çıkarılarak ihtiyari hale getirilmiştir (madde 32). 2014-2015 toplu sözleşmesine göre; *190 sayılı KHK eki cetveller ile ilgili kadro cetvellerinde genel idare hizmetleri sınıfında yer alan, ancak 24.06.2013 tarihli ve 2013/5002 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla unvanları teknik hizmetler sınıfına alınan programcı ve çözümleyici unvanlı kadroların hizmet sınıfı TH olarak uygulanır (madde 24). *Aday memurların asaleten atanmalarına yönelik daha önceki kanuni düzenlemede yer alan herhangi bir disiplin cezası almaları halinde memurluktan ilişkilerinin kesilmesi uygulaması yerine daha ağır fiil ve hallerin işlenmesi halinde ceza verilmesini gerektiren aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası getirilerek, aday devlet memurlarının asaleten atanmalarının önündeki engel kaldırılmıştır (ÇSGB, DPB, 2015: 408). *Özelleştirilen kuruluşlardan gelen geçici personel, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında öğrenim durumları itibariyle ihraz ettikleri unvanlara atanmışlardır (ÇSGB, DPB, 2015: 408). 2016-2017 toplu sözleşmesine göre; *Daha önce çeşitli Kanunlarla verilen memurlara ilave bir derece hakkı, bu haktan yararlanmayan memurlara da verilmiştir (madde 28). *657 sayılı Kanunun 4. maddesinin (C) fıkrası kapsamında tam zamanlı çalışan geçici personelin sözleşmeli personel pozisyonlarına geçirebilmeleri konusunda çalışma yapılacaktır (madde 36). *Refakat izninin kullanılmasına yönelik sorunların giderilmesi, kadro dereceleri, sivil memurların hukuki durumları ile işçilikte geçen sürelere ilişkin konularda çalışma yapılacaktır (madde 37). Yukarıda yer alan hükümler genel olarak değerlendirildiğinde görülmüştür ki; boş kadrolarla birlikte dolu olan memur kadrolarının hizmet sınıfları fiilen değiştirilmiştir. Oysaki dolu memur kadrolarında ancak kanun ile değişiklik yapılabilir. Bunun dışında memurlara daha önce kanuni bir düzenleme ile verilen haklar toplu sözleşmelerle verilmiş, yani toplu sözleşme ile kanuni düzenleme yapılmıştır. Ek olarak sözleşmelerle ilerde yapılacak düzenlemeler için talimat da verilmiştir (Albayrak: 2017). Tüm bunların yanında 3 dönem sözleşme hükümleri incelendiğinde pek çok maddenin hükmünün devam edebilmesi için tekrar yazıldığı fark edilmiştir. Bu durum elbette ki toplu sözleşmeleri gitgide kalınlaşan metinler haline getirecektir. Toplu sözleşme sürecinde sakıncalı durumlar da yaşanmaktadır. Öncelikle toplu sözleşme imzalamaya ve uyuşmazlık durumunda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurmaya tek başına karar verme hakkı sadece yetkili konfederasyona tanınmıştır. Bu durum yüz binlerce kamu görevlisinin iradesini devre dışı bırakmak olarak yorumlanabilir. Bunun dışında toplu pazarlıklar vaktinden önce sonuçlandırılmaktadır. Örneğin 2013 yılında 30 gün sürmesi gereken toplu pazarlık süreci yalnızca üç oturumda ve yedi gün içinde mutabakatla sonuçlandırılmıştır. Ayrıca bu dönemde imzalanan toplu sözleşmede 2014 yılı için kabul edilen memur zammı enflasyon oranının altında kalmıştır (Han, 2017: 40). Yukarıda tanımlanmaya çalışılan bu ve bunun gibi sorunlar toplu sözleşme sürecinin gerektiği gibi işlemesini engellemektedir. 37 Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
Türkiye de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi SONUÇ Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu uyarınca 2002 ile 2010 yılları arasında yürütülen toplu görüşme süreci yerini 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile toplu sözleşme sürecine bırakmıştır. Toplu sözleşmenin kamu personel rejimine etkisi ne olmuştur sorusunu sorduğumuzda ise aşağıdaki çıkarımları yapmamız mümkündür. Öncelikle toplu görüşme ardından gelen toplu sözleşme süreciyle memuru temsil eden sendikalar ve hükümet aynı masaya oturarak karar almaktadır. 2000 li yıllardaki kamu yönetimi anlayışındaki değişimle birlikte sivil toplum kurumları karar alma süreçlerinde yer almaya başlamıştır. Toplu sözleşme süreci aslında bunun en iyi örneklerindendir. Böylece memurlara ilişkin mali ve sosyal hakları tek taraflı olarak belirleme yetkisi karşılıklı müzakere sürece ile belirlenmeye dönüşmüş, özellikle toplu sözleşme hakkının kabul edilmesiyle birlikte imzalanacak olan toplu sözleşmelerin Resmi Gazetede yayımlanmasının ardından yürürlüğe girmesi olumlu bir etki yaratmıştır. Bunun dışında memurlar açısından bir takım somut kazanımlar elde edilmiştir. Bunlar özetle; memurlara verilen ek ödeme (383 TL ile 1825 TL arasında değişen), sendika üyesi kamu görevlilerine 3 ayda bir 72 TL olarak ödenen toplu sözleşme ikramiyesi, enflasyonun üzerinde maaş artışları, aile yardımı, çocuk parası gibi sosyal yardımların yükseltilmesi, 400 binin üzerinde sözleşmeli personelin kadroya geçirilmesi, disiplin cezalarının affı, memurlara ilave bir derece verilmesi, disiplin kurullarına memurun üyesi olduğu sendika temsilcisinin de katılımının sağlanması, uyarma ve kınama cezalarına yargı yolunun açılması, sözleşmeli personele eş durumu nedeniyle yer değişikliği hakkı getirilmesi, sözleşmeli personelin askerlik dönüşü işe devam edebilmesidir (Han, 2017: 39). Tüm olumlu kazanımların yanında süreçte eleştirilmesi gereken noktalar da bulunmaktadır. Öncelikle tek bir konfederasyonun süreçte etkili olması, Resmi Gazetede yayınlanmasıyla birlikte geçerlik kazanacak olan toplu sözleşme hükümlerinin kesin karalara dayandırılmayıp, birçok konunun sonucu belirli olmayan çalışmalara dayandırılması (Han, 2017: 42) bunlardan bazılarıdır. Bununla birlikte süreç bazı hukuksal problemleri de bünyesinde barındırmaktadır. Öncelikle mali ve sosyal haklar açısından memurların aleyhine yapılacak bir düzenlemenin önünde Anayasal bir engel bulunmamaktadır. Yalnızca kanunla yapılabilecek düzenlemelerin toplu sözleşmelerle yapılıyor olması çözülmesi gereken başka bir problemli alandır. Çünkü değişiklikler ilgili maddeye işlenmedikçe her sözleşme döneminde yenilenecektir. Bu durum da sözleşme metinlerini giderek kalınlaşan mevzuat yığınları haline getirecektir. Konuya ilişkin düzenlemelerin ivedi bir şekilde yapılması gerekmektedir. Sonuç olarak toplu sözleşmeler memurlar açısından önemli bir kazanım olmakla birlikte yukarda sayılan sorunların giderilmesi ve bu sürecin gerçekten kamu görevlisi lehine işleyen bir süreç haline dönüştürülmesi gerekmektedir. 38 Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
İpek Özkal Sayan KAYNAKLAR Albayrak, Suha Oğuz, (2017), Kamu Personel Rejimini Sendikalarla Birlikte Yönetmek: TARGEL Projesi Üzerinden Bir Değerlendirme, X. Kamu Yönetimi Forumu, 100. Yıl Üniversitesi, Van. Arıcı, Kadir, (2014), Toplu Sözleşme ile Kanun Değiştirilmesi: İLKSAN Örneği, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. XVIII, 3-20. Atay Şanlı, Yeliz, (2015), Kamu Görevlileri Toplu Sözleşmesinin Hukuki Niteliği, Amme İdaresi Dergisi, C.48, S.3, s. 1-39. ÇSGB, DPB, (2015), Türkiye de Kamu Görevlileri Sendikacılığı. Ankara. Eren, Hayrettin, (2002), Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu nun Öngördüğü Memur Sendikacılığı, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C: VI, S.1-4, s. 105-132. Faydalı M., Cengiz, (2009), Türkiye İşçi-Emekçi Hareketinin Tarihsel Mücadele Süreçleri ve KESK. www.yapiyolsen.org. Gülmez, Mesut, (1994), Türkiye de Memurlar ve Sendikal Haklar, TODAİE Yayını, Ankara. Güneş, Hamza, (2013), Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi. ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi, C. 1,S. 1, s. 62-79. Han, Ercan, (2017), Tarihi(!) Toplu Sözleşmeler Tarihi, Kamu Türk, Y:5, S.20,s. 38-43. Kale, Harun, (2015), Kamu Personel Rejiminde Yeni Açılımlar, Kamuda Sosyal Politika, Y:8, C: 33, s.56-70. 39 Kutal, Metin, (2013), Kamu Görevlilerinin Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakları, V. Sosyal Haklar Uluslararası Sempozyumu. (31 Ekim-1 Kasım 2013), Bursa: Uludağ Üniversitesi http://www.sosyalhaklar.net/2013/bildiriler/kutal.pdf. Sayan Özkal, İpek, (2016), Türkiye de Kamu Personel Sisteminde Sorun Alanları ve Çözüm Önerileri. A.Ü. SBF. Dergisi. C. 71, S.3, s. 669-691. Sayan Özkal, İ.; Demirci Güneşer, A., (2012), Kanun Hükmünde Kararnamelerle Değişen Personel Sistemi, (Der: Argun Akdoğan). Kanun Hükmünde Kararnamelerle Yönetmek, YAYED Yayınları, Ankara, s.179-238. Uçkan, Banu, (2013), 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu Çerçevesinde Türkiye de Kamu Görevlileri Sendikacılığı, Legal Yayınları, İstanbul. Yorgun, Sayım, (2011), Grevsiz Toplu Pazarlık Hakkı ve Aidat Bağımlılığı Kıskacında Memur Sendikaları, Sosyal Siyaset Konferansları, Sayı:60, C.1, s.145-168. Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39